Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo
1 – A Fazenda Pública vem interpor recurso da sentença do Tribunal Tributário de Lisboa de fls.119 e seguintes, que julgou procedente a oposição deduzida contra a execução fiscal instaurada no serviço de finanças de Lisboa 8, com vista à cobrança da quantia de € 2.372,01 euros, relativa ao IMI do ano de 2012, incidente sobre fracções autónomas pertença da República de ..............
Termina as suas alegações de recurso, formulando as seguintes conclusões:
«1- A douta decisão de que se recorre não traduz uma correcta interpretação e aplicação da lei e do direito, em prejuízo da recorrente. Na verdade 2- A sentença recorrida, padece dos vícios de violação de lei, por infracção ao art. 204.º n.º 1 al. b) do CPPT, e, bem assim, por infracção ao princípio da igualdade e da legalidade;
3- Entendeu o Tribunal “a quo”, por remissão para o Acórdão do TCA Sul, de 10 de Julho de 2014, processo n.º 7445/14, que “a isenção referida no art. 23.º n.º 1 da Convenção sobre Relações Diplomáticas é um privilégio de direito internacional que afasta a aplicação aos locais de missão da legislação interna em matéria tributária, sendo que se impõe aos tribunais recusar a aplicação de lei ou norma jurídica que viole tratado internacional a que Portugal se tenha vinculado, considerando que as suas normas, quando publicadas na forma legal, prevalecem sobre o direito infraconstitucional, em tudo que seja conflituante com este (art. 8.º da Constituição da República Portuguesa).
E, assim é, quando se discute esta realidade não se está a disputar sobre a ilegalidade concreta, mas sim sobre a ilegalidade abstracta do acto tributário subjacente à divida exequenda, assente no supra citado artigo 23.º, n.º 1 da Convenção sobre Relações Diplomáticas. O que constitui fundamento de oposição com previsão na alínea a) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT”
4- Salvo o devido respeito, que muito é, não se pode deixar de discordar, frontalmente, com tal entendimento sufragado, pois tal decisão, não faz uma correcta aplicação da lei e do direito.
5- Na verdade o artigo 204.º, n.º 1, alínea a) do CPPT, preconiza que “A oposição só poderá ter algum dos seguintes fundamentos: a) Inexistência do imposto, taxa ou contribuição nas leis em vigor à data dos factos a que respeita a obrigação ou, se for o caso, não estar autorizada a sua cobrança à data em que tiver ocorrido a respectiva liquidação”
6- Assim, seguindo os ensinamentos de JORGE DE SOUSA, in Código de Procedimento e Processo Tributário, Anotado e Comentado, p. 443 e ss., “na al. a) do n.º 1 deste artigo prevê-se como fundamento de oposição à execução fiscal a inexistência do tributo nas leis em vigor à data dos factos a que respeita ou não estar autorizada a sua cobrança à data da liquidação, se se tratar de um tributo relativamente ao qual ela dependa de autorização”.
7- E ainda, seguindo o entendimento deste ilustre autor, “está-se, aqui, perante aquilo que doutrinal e jurisprudencialmente se designa por ilegalidade abstracta ou absoluta da liquidação, que se distingue da «ilegalidade em concreto» por na primeira estar em causa a ilegalidade do tributo e não mera ilegalidade do acto tributário ou da liquidação; isto é, na ilegalidade abstracta a ilegalidade não reside directamente no acto que faz aplicação da lei ao caso concreto, mas na própria lei cuja aplicação é feita, não sendo, por isso, a existência de vício dependente da situação real a que a lei foi aplicada nem do circunstancialismo em que o acto foi praticado”.
8- Pelo que face ao exposto retro, dúvidas não podem restar de que estamos perante um caso de ilegalidade em concreto e não em abstracto.
9- Na verdade, para estarmos perante ilegalidade em abstracto, teria de se discutir se a própria lei que é objecto de aplicação padece de vícios de violação de lei superior, mas já não a liquidação, ou seja, não se reporta o acto relativo da lei ao caso concreto, 10- Ora, a liquidação em causa, subjacente à presente execução fiscal, emitida que foi em conformidade e seguindo as directrizes que o Código do IMI impõe.
11- Sendo que, nem o CIMI, nem qualquer concreta norma constante do mesmo diploma, padece de ilegalidade, seja por postergação de lei fundamental, seja por violação de tratado ou Convenção Internacional.
12- Assim, não padecendo a lei em vigor, no momento da prática do acto tributário e a este subjacente, de qualquer vício, não poderá ser qualificada como legalidade abstracta.
13- Face ao antedito, o que a oponente pretendeu, ainda que de forma encapotada, sempre foi discutir a legalidade em concreto, o que, na esteira do entendimento uniforme dos nossos tribunais superiores, bem como sabemos que não se afigura possível em sede de oposição à execução fiscal 14- Na verdade, aquando da notificação da nota de liquidação deveria, a ora oponente, ter lançado mão da impugnação judicial pois nessa sede teria cobertura legal atacar o pretendido, erradamente, por esta, em sede de oposição à execução fiscal.
15- Finalmente, não pode deixar de aqui se trazer à colação o basilar princípio da igualdade, que foi postergado e desrespeitado neste caso concreto da recorrente, desse modo se violando também e de forma ostensiva a Lei Fundamental.
16- De facto, a Convenção antedita postula uma verdadeira isenção, contrariamente à qualificação jurídica dada pelo tribunal “a quo” por remissão do acórdão do TCA Sul supra citado, pelo que, mal se compreende que uma isenção resultante do direito interno, maxime benefício fiscal, se o contribuinte não impugnar uma liquidação erradamente emitida, o mesmo já não possa, como não pode, em sede de oposição à execução fiscal alegar a ilegalidade em abstracto, e outrossim uma isenção resultante de convenção internacional já seja concedida toda esta panóplia de direitos de defesa.
17- Destarte, a quanto alegado se deixa reiterado, a sentença recorrida, padece do vício de violação de lei, por infracção ao artigo 204.º n.º 1 alínea b), do CPPT além de consubstanciar postergação da Lei Fundamental, maxime princípio da igualdade e da legalidade.
Termos em que, deve ser admitido o presente recurso e revogada a douta decisão da primeira instância, substituindo-a por outra que julgue improcedente a oposição à execução fiscal, com todas as consequências legais.
Todavia, em decidindo, Vossas Excelências farão a acostumada Justiça!».
2 – A entidade recorrida apresentou as suas contra alegações, tendo concluído da seguinte forma:
- «1.Constitui um privilégio de direito internacional, que decorre da imunidade diplomática, a isenção de imposto prevista no artigo 23.°, n.° 1 da Convenção de Viena sobre Relações Diplomáticas.
- 2.Pelo artigo 8.°, n.° 2 da Constituição, a Convenção de Viena vigora no ordenamento jurídico português, com força supra legal e infra constitucional.
- 3.A norma contida no artigo 23°, n.° 1 da Convenção prevalece sobre a lei ordinária interna, impedindo que se aplique à República de ............. ou à sua Embaixada em Portugal, a lei nacional em matéria de definição e fixação de tributação, e que se estabeleça uma relação tributária. Como consequência, a República de ............. ou a sua Embaixada em Portugal não podem ser contribuintes no Estado Português.
- 4.Assim, não só a liquidação de IMI, tal como tem sido feita pela Administração Tributária é ilegal, como que essa ilegalidade decorre da inexistência do imposto nas leis em vigor em Portugal, constituindo, por isso, fundamento para oposição à execução, de acordo com o artigo 204.°, n.° 1 alínea a) do CPPT.
Tal é, salvo melhor opinião, o nosso parecer.»
3 – O Ministério Público emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso, com a seguinte fundamentação que, na parte mais relevante se transcreve:
«(….) No que se refere ao fundamento previsto na alínea a) do nº1 do artigo 204 do CPPT, refere Jorge Lopes de Sousa (in CPPT Anotado, 3 edição, pág. 971), que “está-se, aqui, perante aquilo que se designa por ilegalidade abstracta da liquidação, por a ilegalidade não residir directamente no acto que faz aplicação da lei ao caso concreto, mas residir na própria lei cuja aplicação é feita, não sendo, por isso, a existência de vício dependente da situação real a que a lei foi aplicada nem do circunstancialismo em que o acto foi praticado. Cabem aqui todos os casos de actos que aplicam normas que violam regras de hierarquia superior, designadamente, além das normas constitucionais, as de direito comunitário ou internacional vigente em Portugal...”.
A este propósito pronunciou-se o acórdão do STA de 09/04/2014 (proc 076/14), nos seguintes termos:
1 - A ilegalidade em abstracto a que se refere a alínea a) do n.° 1 do artigo 204.° do CPPT - não reside directamente no acto que faz aplicação da lei ao caso concreto, mas na própria lei cuja aplicação é feita, decorrente da inexistência de lei em vigor à data dos factos a que respeita a obrigação que preveja a sua liquidação ou da não autorização da sua cobrança à data em que tiver ocorrido a respectiva liquidação.
II - Cabem neste conceito de ilegalidade abstracta todos os casos de actos que aplicam normas que violam regras de hierarquia superior, designadamente, além das normas constitucionais, as de direito comunitário ou internacional vigente em Portugal ou mesmo normas legislativas de direito ordinário quando é feita aplicação de normas regulamentares.
Importa, assim, analisar se o poder de tributação exercido através das liquidações que deram origem à quantia exequenda viola ou não o direito internacional, nomeadamente a Convenção de Viena sobre Relações Diplomáticas.
Dispõe a este propósito o artigo 23 da referida Convenção:
ARTIGO 23.
O Estado acreditante e o chefe de missão estão isentos de todos os impostos e taxas nacionais, regionais ou municipais sobre os locais da missão de que sejam proprietários ou inquilinos, exceptuados os que representem o pagamento de serviços específicos que lhes sejam prestados. 2. A isenção fiscal a que se refere este artigo não se aplica aos impostos e taxas cujo pagamento, em conformidade com a legislação do Estado acreditador, incumba às pessoas que contratem com o Estado acreditante ou com o chefe de missão.
Por sua vez a alínea i) do artigo 1 da Convenção diz-nos o que se entende por “locais da missão”: «locais da missão são os edifícios, ou parte dos edifícios e terrenos anexos, seja quem for o seu proprietário, utilizados para as finalidades da missão, inclusive a residência do chefe da missão».
No Direito Interno dispõe o artigo 44º, nº 1, alínea a) do EBF:
Artigo 44.° Isenções - Estão isentos de imposto municipal sobre imóveis:
a) Os Estados estrangeiros, quanto aos prédios destinados às respectivas representações diplomáticas ou consulares, quando haja reciprocidade;
2 - As isenções a que se refere o número anterior iniciam-se:
a) Relativamente às situações previstas nas alíneas a) a d), g) a i), m) e p), no ano, inclusive, em que o prédio ou parte do prédio for destinado aos fins nelas referidos; (Redação do artigo 9. da Lei n. 82-D/2014, de 31 de dezembro)
3 - A isenção a que se refere a alínea a) do n.° 1 é reconhecida por despacho do Ministro das Finanças, a requerimento das entidades interessadas Como decorre das normas transcritas, o Direito Interno português consagra igualmente a isenção de IMI dos imóveis afectos às missões diplomáticas, exigindo apenas que a referida isenção seja reconhecida por despacho do Ministro das Finanças. Tratando-se de um reconhecimento meramente declarativo, o mesmo visa apenas analisar os pressupostos subjacentes à isenção, ou seja, se os imóveis estão ou não afectos ao serviço das representações diplomáticas.
Como refere Alberto Xavier (in Direito Tributário Internacional, pág. 4), «da mesma forma que o Estado tem, como elementos, a população e o território, assim também a soberania se distingue numa soberania pessoal e numa soberania territorial; a soberania pessoa é o poder de legislar sobre as pessoas que, pela nacionalidade, se integram no Estado, seja qual for o território em que se encontrem; a soberania territorial é o poder do Estado de legislar sobre pessoas, coisas ou factos, que se localizam no seu território. Sendo estas as duas facetas da soberania, o Direito Internacional Público reconhece automaticamente aos Estados o poder de tributar até aos limites onde ela se estende, mas recusa-lhes tal poder na medida em que esses limites forem ultrapassados, de tal modo que se um Estado tributar estrangeiros em função de situações que não tenham qualquer conexão com o seu território, estará violando o Direito Internacional, com todas as consequências que daí advêm, desde a invalidade da lei, à responsabilidade internacional”.
Ao aderir à Convenção de Viena o Estado Português abdicou da sua soberania fiscal sobre as pessoas e coisas afectas à missão diplomática de outros estados.
Resulta, assim, das normas legais supra transcritas que a isenção consagrada na Convenção respeita aos “locais da missão” de que o Estado Acreditante seja proprietário ou inquilino e que sejam utilizados para esse fim.
Da sentença recorrida não resulta qualquer elemento que permita esclarecer se as fracções sobre as quais incidiu o IMI e que deu origem à quantia exequenda estão ou não a ser utilizadas para os fins da missão diplomática. E nessa medida não podia o tribunal recorrido dar como verificados os pressupostos de tal isenção.
Com efeito e aparentemente na sentença recorrida considerou-se que o facto de os imóveis terem sido adquiridos pela República de ............. permite concluir que os mesmos estão afectos à missão diplomática. Mas tal dedução afigura-se-nos excessiva.
Entendemos, assim, que a sentença recorrida padece de insuficiência da matéria de facto, motivo pelo qual deve ser revogada e ser determinada a baixa dos autos à 1ª instância a fim de ser ampliada a matéria de facto nessa parte e ser proferida nova sentença».
4 - Colhidos os vistos legais, cabe decidir.
5 – O Tribunal Tributário de Lisboa fixou a seguinte matéria de facto:
- A)Em 22 de Junho de 2013, o Serviço de Finanças de Lisboa 8 instaurou, contra a ora oponente, o processo de execução fiscal n° 3107201301131923, para cobrança coerciva de dívida proveniente de IMI relativo à 1ª prestação do ano de 2012 incidente sobre as fracções autónomas “C” a “Q” do artigo matricial nº 110618-U 1371, da freguesia do ……….., correspondente ao prédio sito na Rua ………… n° 6, em Lisboa, e as fracções “AR” a “AT” do artigo matricial n° 110602-U, da freguesia de ………., correspondente ao Bloco B do prédio em regime de propriedade horizontal, denominado “………..”, sito no ……….. n°s 30 e 31, em Lisboa, perfazendo o montante de €2.372,01 e acrescido (cfr. autuação e certidão de dívida, a fls. 1 a 3 do processo de execução fiscal apenso, e documento de cobrança, a fls. 52 e 53 dos autos);
- B)A ora oponente foi citada da instauração da execução fiscal em 21 de Julho de 2013 (cfr. informação oficial e aviso de citação, a fls. 51 e 72 a 73v dos autos);
- C)Em 20 de Agosto de 2013 foi apresentada, no Serviço de Finanças de Lisboa 8, a presente oposição à execução fiscal (cfr. carimbo aposto na p.i., a fls. 4 dos autos);
- D)Por escritura pública lavrada, em 16 de Dezembro de 1988, no 21° Cartório Notarial de Lisboa, a República Popular de ............. declarou comprar, livres de ónus e encargos, a B………….. e esposa e a C………….. e esposa, que declararam vender, 16 fracções autónomas identificadas pelas letras “A”, “B”, “C”, “D”, “E”, “F”, “G”, “H”, “1”, “J”, “L”, “M”, “N”, “O”, “P” e “Q”, correspondentes ao rés-do-chão, 1°, e 2° a 8° andares direitos e esquerdos, perfazendo a totalidade do prédio em regime de propriedade horizontal, sito na Rua …………. n° 6, freguesia do …………., em Lisboa, referido em A) que antecede (cfr. cópia da escritura de compra e venda, a fls. 17 a 28 dos autos);
- E)Por escritura pública lavrada, em 26 de Janeiro de 2011, no Cartório Notarial de D……………., a República Popular de ............. declarou comprar, livres de ónus e encargos, a E………….. e marido, que declararam vender, a fracção autónoma identificada pelas letras “AS”, correspondente à loja E, no rés-do-chão do Bloco B do prédio em regime de propriedade horizontal, denominado “………..”, sito no ………. n°s 30 e 31, em Lisboa, referido em A) que antecede (cfr. cópia da escritura de compra e venda, a fls. 29 a 34 dos autos);
- F)Por escritura pública lavrada, em 16 de Março de 2011, no Cartório Notarial de D………….., a República Popular de ............. declarou comprar, livres de ónus e encargos, a «F……………. SA», que declarou vender, as fracções autónomas identificada pelas letras “AR” e “AT”, correspondentes às lojas D e F, no rés-do-chão do Bloco B do prédio em regime de propriedade horizontal, denominado “…………”, sito no ……….. n°s 30 e 31, em Lisboa, referido em A) que antecede (cfr. cópia da escritura de compra e venda, a fls. 35 a 41 dos autos).
6. A questão objecto do presente recurso consiste em saber se os fundamentos invocados pela oponente configuram ou não um dos fundamentos previstos no nº1 do artigo 204º do CPPT, designadamente se são subsumíveis na sua alínea a), como foi entendido na sentença recorrida.
Na sentença recorrida deu-se como assente que foi instaurada no Serviço de Finanças de Lisboa 8 uma execução fiscal contra a Embaixada da República de ............. para cobrança da quantia de € 2.372,01 euros, relativa a IMI do ano de 2012 incidente sobre as frações ‘C” a “Q” de prédio inscrito na matriz predial da freguesia do …………., Lisboa sob o artigo 110618-U, e sobre as frações ‘AR” e “AI” do prédio inscrito na matriz predial da freguesia de ………-Lisboa sob o artigo 1 10602-U, que são propriedade da República de ..............
Tendo sido deduzida oposição pela Embaixada da República de ............., na qual foi invocada a sua ilegitimidade, por não ser a titular dos prédios, mas sim a República de ............., e a ilegalidade da tributação, por violar o artigo 23, nº1, da Convenção de Viena sobre Relações Diplomáticas, o Mmo. Juiz do Tribunal Tributário de Lisboa, invocando a doutrina do acórdão do TCA Sul de 10/07/2014, proferido no processo nº 7445/14, considerou estar perante uma ilegalidade abstracta, subsumível na alínea a) do nº1 do artigo 204 do CPPT, motivo pelo qual julgou procedente a oposição e determinou a extinção da execução fiscal.
Para o efeito entendeu-se na sentença recorrida que a tributação que deu origem à quantia exequenda viola o direito internacional, designadamente o disposto no artigo 23º, nº1, da Convenção de Viena sobre Relações Diplomáticas, a qual prevalece sobre o direito interno infraconstitucional, nos termos do artigo 8, nº 2, da Constituição.
Contra o assim decidido insurge-se a Fazenda Pública alegando a violação do disposto no artigo 204, nº 1, alínea b) (Nas conclusões das alegações de recurso a Fazenda Pública indica, certamente por lapso a al.b) do nº 1 do artº 204º, sendo que em todas as alegações se reporta à al. a) do mesmo preceito legal, que é a que está em causa nos presentes autos.) do CPPT, uma vez que entende que o fundamento invocado pela oponente implica a apreciação da legalidade concreta da dívida e o seu conhecimento não é admitido em sede de oposição.
E termina pedindo a revogação da sentença e a sua substituição por decisão que julgue improcedente a oposição.
6.1 Entendemos, porém, que carece de razão.
Vejamos.
Este Supremo Tribunal Administrativo já se pronunciou sobre questão similar à ora suscitada, tendo concluído que, de acordo com o art. 8.º, n.º 2, da CRP as normas de convenção internacional, quando regularmente adoptadas pelo Estado Português e publicadas na forma legal, prevalecem sobre o direito interno infraconstitucional, em tudo que seja conflituante com este e ainda que a isenção referida no art. 23.º, n.º 1, da Convenção sobre Relações Diplomáticas, porque não é uma isenção segundo o conceito tradicional, mas um privilégio de direito internacional que afasta a aplicação aos locais de missão da legislação interna em matéria tributária, se enquadra no fundamento de oposição previsto na alínea a) do art. 204.º, n.º 1, do CPPT.
Assim se decidiu no Acórdão de 17.06.2015, proferido no recurso 187/15 (In www.dgsi.pt.), que tratou de caso em tudo idêntico ao dos presentes autos, quer nos pressupostos de facto quer no teor das alegações de recurso.
Trata-se de jurisprudência que também aqui se acolhe, por com a respectiva fundamentação concordarmos integralmente.
Por isso, porque a recorrente não aporta quaisquer outros argumentos relevantes e considerando também o disposto no artº 8º, nº 3 do CC, tendo em vista promover uma interpretação e aplicação uniformes do direito, iremos a reproduzir a fundamentação do supracitado Acórdão 187/15.
Como se sublinha naquele aresto «(…) a Convenção sobre Relações Diplomáticas (doravante, Convenção), celebrada em Viena em 18 de Abril de 1961, aprovada pelo Estado Português através do Decreto-Lei n.º 48295, de 27 de Março de 1968, e pela A………… através da resolução n.º 3/91 da Assembleia do Povo, de 16 de Março de 1991 (Cfr. Aviso n.º 20/91, publicado no Diário da República de 9 de Fevereiro de 1991, I Série-A, n.º 34, pág. 647 (dre.pt).), é um tratado internacional que, tendo por pressupostos o reconhecimento, desde tempos remotos, pelos povos de todas as nações do estatuto dos agentes diplomáticos, o estatuto de igualdade soberana dos Estados, reconhecido na Carta das Nações Unidas (cfr. art. 2.º, n.º 1), e os propósitos de manutenção da paz e da segurança internacional e do desenvolvimento das relações de amizade entre as nações, visa estabelecer regras sobre relações, privilégios e imunidades diplomáticas, no convencimento de que estas contribuirão para o desenvolvimento de relações amistosas entre as nações, independentemente da diversidade dos seus regimes constitucionais e sociais e no pressuposto de que a finalidade de tais privilégios e imunidades não é beneficiar indivíduos, mas sim a de garantir o eficaz desempenho, das funções das missões diplomáticas, na sua dimensão de representantes dos Estados.
Assim, aquela Convenção, entre outros privilégios e imunidades, estabelece no seu art. 23.º:«1. O Estado acreditante e o chefe de missão estão isentas de todos os impostos e taxas nacionais, regionais ou municipais sobre os locais da missão de que sejam proprietários ou inquilinos, exceptuados os que representem o pagamento de serviços específicos que lhes sejam prestados.
2. A isenção fiscal a que se refere este artigo não se aplica aos impostos e taxas cujo pagamento, em conformidade com a legislação do Estado acreditador, incumba às pessoas que contratem com o Estado acreditante ou com o chefe de missão».
Tenha-se presente que missão diplomática, é o grupo de funcionários de um Estado (Estado acreditante) presente no território de outro Estado (Estado acreditado ou Estado acreditador) com o objectivo, designadamente, de representar o Estado acreditante perante o Estado acreditado (cfr. art. 3.º, alínea a), da Convenção).
No caso que ora nos ocupa, a missão diplomática é a Embaixada (A Missão Diplomática é usualmente designada em função da categoria do chefe da Missão, adoptando-se a expressão embaixada quando o chefe da Missão tem a categoria de embaixador.) de ............. em Portugal.
Nos termos das alíneas a) e i) do art. 1.º da Convenção, respectivamente, «Chefe de missão» é a pessoa encarregada pelo Estado acreditante de agir nessa qualidade» e «Locais de missão» são os edifícios, ou parte dos edifícios e terrenos anexos, seja quem for o seu proprietário, utilizados para as finalidades da missão, inclusive a residência do chefe da missão».
As prerrogativas diplomáticas – privilégios e imunidades – que a Convenção estabelece podem ser classificados em inviolabilidade (A inviolabilidade abrange a sede da Missão e as residências particulares dos diplomatas, bem como os bens ali situados e os meios de locomoção. Aplica-se também à correspondência e as comunicações diplomáticas.), imunidade de jurisdição civil e penal (Da imunidade de jurisdição decorre que os actos da Missão e os de seus diplomatas não podem ser apreciados em juízo pelos tribunais do Estado acreditado. Além de imunidade de jurisdição civil e administrativa, os agentes diplomáticos também gozam de imunidade de jurisdição penal. A imunidade de execução é absoluta: eventuais decisões judiciais ou administrativas desfavoráveis à Missão ou aos diplomatas não podem ser cumpridas à força pelas autoridades do Estado acreditado.) e isenção fiscal, além de outros direitos (Cfr. JOSÉ CALVET DE MAGALHÃES, Manuel Diplomático, Ministério dos Negócios Estrangeiros, 3.ª edição, pág. 68 e segs.).
Interessa-nos agora a isenção fiscal, que abrange o Estado acreditante, o chefe da Missão, a própria Missão e os agentes diplomáticos. Esta isenção inclui os impostos nacionais, regionais e municipais, bem como os direitos aduaneiros, ficando fora do seu âmbito apenas os tributos (taxas) que «representem o pagamento de serviços específicos que lhes sejam prestados» e, bem assim, aqueles «impostos e taxas cujo pagamento, em conformidade com a legislação do Estado acreditador, incumba às pessoas que contratem com o Estado acreditante ou com o chefe de missão». A sentença, por remissão para o já referido acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, teceu pertinentes considerandos em torno da isenção prevista no art. 23.º da Convenção, procurando distingui-la da isenção tributária em sentido estrito, que aqui reproduzimos e reiteramos, por com eles concordarmos integralmente: «[…] não obstante o nomen iuris utilizado pela Convenção não se está perante uma isenção tal como ela é classicamente concebida pela doutrina e jurisprudência mas de uma verdadeira inexistência de imposto. Com efeito a isenção fiscal ou tributária, tal como a incidência, têm origem na lei. O que sucede é que o Estado ou a entidade pública competente para lançar e liquidar o tributo e exigir o seu pagamento procede à exclusão deste através da norma de isenção. Isto é, a isenção não impede o estabelecimento da relação tributária e consequentemente a constituição da obrigação tributária mas apenas a formação do crédito tributário. […] Diferentes são as coisas quando se aplica uma norma convencional internacional, como é o caso do art. 23.º, n.º 1, da referida Convenção. Esta norma prevalece sobre o direito ordinário português nos termos do art. 8.º da CRP, cujo n.º 2 confere vigência ao Direito Internacional Convencional não abrangido pelo n.º 1 (normas e princípios de Direito Internacional Geral ou comum), através da cláusula geral de recepção plena, sujeita à conditio da publicação do direito convencional recepcionado, nos quais se incluem os tratados solenes e os acordos formalmente simplificados. Tendo ocorrido a publicação da Convenção e sendo regular o processo da sua adopção por parte de Portugal, as respectivas disposições impõem-se sobre a legislação ordinária interna em tudo o que seja conflituante com esta. A Convenção consagra privilégios, inviolabilidades e imunidades. Sendo irrelevante para o caso vertente a noção de inviolabilidade, importa, porém, precisar os conceitos de privilégio e imunidade. A imunidade diplomática traduz o conjunto de prerrogativas reconhecidas pelo Direito Internacional costumeiro e pela comitas gentium [cortesia internacional], concedidas aos agentes diplomáticos, na base da reciprocidade e no interesse mútuo dos Estados, que permitem o exercício completo e cabal das suas missões. O privilégio significa atribuir aos diplomatas e aos locais de missão um regime jurídico de excepção, isentando-os da aplicabilidade de normas ou regimes jurídicos ou concedendo-lhes vantagens que por regra não são concedidas aos nacionais. Quer as imunidades, quer os privilégios, subtraem os diplomatas e os locais de missão à autoridade e à competência jurisdicional do Estado acreditado. Por isso nem sempre é fácil estabelecer a linha de fronteira entre uns e outros, considerando-se por regra que a imunidade impede a sujeição a uma norma de direito interno enquanto o privilégio determina a substituição da lei geral por uma regra especial de Direito interno. A Convenção manteve esta distinção, consagrando imunidades baseadas em normas de direito internacional, bem como privilégios, fundadas também no direito internacional, como é o caso das isenções fiscais. E em matéria de impostos consagrou simples medidas de cortesia, em relação às quais o Direito internacional não reconhece qualquer carácter imperativo, como sucede em matéria de isenções aduaneiras. […] Do exposto concluiu-se que a isenção referida no n.º 1 do art. 23.º, não é uma isenção segundo o conceito acima explanado mas antes um privilégio de direito internacional que impede que se estabeleça qualquer relação tributária em tudo o que diga respeito às missões diplomáticas, o mesmo é dizer, impede a aplicação a estas entidades da lei nacional em matéria de definição e fixação da tributação. Isto é, trata-se de um privilégio em que a norma especial consubstanciada no referido art. 23.º, n.º 1, da Convenção e recepcionada no Direito interno por força do art.º 8.º, n.º 2, da CRP, afasta a norma geral tributária que seria aplicável, determinando que o Estado acreditante ou agente diplomático não possam ser contribuintes no Estado português, uma vez que, no plano dos princípios, o pagamento de impostos é um ato de sujeição incompatível com a soberania dos Estados». Subscrevemos integralmente estes considerandos: na verdade, o art. 23.º, n.º 1, da Convenção, ao isentar os locais das missões diplomáticas de todo e qualquer imposto, nem sequer pode considerar-se uma isenção no sentido estrito do termo; é, isso, sim, um privilégio de direito internacional que, com a excepção nele prevista (quando os tributos respeitem ao «pagamento de serviços específicos que lhes sejam prestados»), impede o estabelecimento da relação tributária relativamente às missões diplomáticas, encontrando o seu fundamento último na não sujeição de um Estado à soberania de outro.
O que nos leva à conclusão de que, na inexistência de imposto, não faz sentido o recurso à figura da isenção tributária na sua formulação tradicional que, como é sabido, tem sido vista dominantemente, na nossa doutrina, como um facto impeditivo da constituição da obrigação tributária. Como salienta ALBERTO XAVIER, o facto em que a isenção se traduz não esgota a sua eficácia no plano da relação jurídica do imposto. Configura-se como um facto impeditivo quanto à constituição da relação tributária, mas assume valor constitutivo de uma situação jurídica complexa – a de contribuinte isento – que é inteiramente distinta da do não contribuinte (Cfr. Manual de Direito Fiscal, Lisboa, 1974, pág. 281 e segs.). Segundo o mesmo Autor, «a norma tributária material não se limita sempre, na sua hipótese, à previsão do facto tributário […]. Muitas vezes, na verdade, faz paralisar a eficácia desse facto pela previsão de um outro cuja verificação impede a produção dos efeitos típicos do primeiro: esse outro facto é a isenção do imposto»; e prossegue: «A isenção tem a natureza jurídica de um facto impeditivo autónomo e originário e não de uma simples delimitação negativa do facto constitutivo (incidência) […]. A não incidência decorre da não verificação de um elemento positivo do tipo legal do facto tributário ou da verificação de um seu elemento negativo […]. A isenção dá-se quando, não obstante se ter verificado o facto tributário em todos os seus elementos, a eficácia constitutiva deste é paralisada originariamente pela ocorrência de um outro facto a que a lei atribui assim eficácia impeditiva» (Ibidem.).
Ou seja, podemos concluir, com a sentença recorrida, que a isenção prevista no art. 23.º, n.º 1, da Convenção não é uma isenção em sentido estrito, enquanto benefício fiscal (Ver art. 2.º, n.º 2, do Estatuto dos Benefícios Fiscais ), mas antes um privilégio de direito internacional, equiparável a uma situação de não tributação.»
2.2.2.2 Dito isto, podemos agora avançar para, também com a sentença, afirmarmos que o direito internacional convencional vigora na ordem jurídica portuguesa, por efeito da vinculação internacional do Estado português, sem que para tanto seja requerida outra formalidade para além da mera publicação. Isto, porque o Direito português consagra uma cláusula geral de recepção automática do direito internacional convencional, que adquire relevância na ordem interna independentemente de outra formalidade que não seja a mera publicação, como decorre do n.º 2 do art. 8.º da Constituição da República Portuguesa («O n.º 2 estabelece igualmente um regime de recepção automática, mas condicionada, das normas de DIP convencional internacionalmente vinculativas do Estado Português, ou seja, dos tratados e acordos internacionais que abranjam Portugal, quer por o país ser parte nele, quer por ter sido convencionado por uma organização internacional de que Portugal faça parte (por exemplo, um tratado acordado pela UE com terceiros estados). A Constituição exige que a convenção tenha sido «regularmente aprovada ou ratificada» (i. é, aprovada e/ou ratificada de acordo com as regras constitucionais) e tenha sido oficialmente publicada (i. é, publicada no DR - cfr. art. 119.º-1/b)» (cfr. VITAL MOREIRA e GOMES CANOTILHO, Constituição da República Portuguesa, volume I, 4.ª edição, Coimbra Editora, 2007, anotação IV, pág. 255).). Por outro lado, ainda que a questão não seja pacífica, a posição maioritária sustenta que os tratados internacionais têm valor hierárquico superior ao das leis ordinárias, pelo que devem prevalecer sobre elas em caso de conflito (Sobre a questão, desenvolvidamente, VITAL MOREIRA e GOMES CANOTILHO, ob. e vol cit.,anotação IX, pág. 259 e segs.).
2.2.2.3 Dito isto, resta-nos verificar, em abstracto, se, tendo sido efectuada liquidação de IMI sobre prédio que possa ser considerado local de missão (que, vimos já, «são os edifícios, ou parte dos edifícios e terrenos anexos, seja quem for o seu proprietário, utilizados para as finalidades da missão, inclusive a residência do chefe da missão») e tendo sido instaurada execução fiscal para cobrança da dívida respectiva, pode ser deduzida oposição a essa execução fiscal com o fundamento previsto na alínea a) do n.º 1 do art. 204.º do CPPT. O n.º 1 do art. 204.º do CPPT, que elenca os fundamentos de oposição à execução fiscal, prevê na sua alínea a): «Inexistência do imposto, taxa ou contribuição nas leis em vigor à data dos factos a que respeita a obrigação ou, se for o caso, não estar autorizada a sua cobrança à data em que tiver ocorrido a respectiva liquidação». Como diz JORGE LOPES DE SOUSA, «Está-se, aqui, perante aquilo que doutrinal e jurisprudencialmente se designa por ilegalidade abstracta da liquidação, que se distingue da «ilegalidade em concreto» por na primeira estar em causa a ilegalidade do tributo e não a mera ilegalidade do acto tributário ou da liquidação; isto é, na ilegalidade abstracta a ilegalidade não reside directamente no acto que faz aplicação da lei ao caso concreto, mas na própria lei cuja aplicação é feita, não sendo, por isso, a existência de vício dependente da situação real a que a lei foi aplicada nem do circunstancialismo em que o acto foi praticado» e «Cabem neste conceito de ilegalidade abstracta todos os casos de normas que violam regras de hierarquia superior, designadamente, além das normas constitucionais, as de direito comunitário ou internacional vigentes em Portugal ou mesmo normas legislativas de direito ordinário quando é feita aplicação de normas regulamentares. Inserem-se ainda neste conceito de ilegalidade abstracta os casos em que a norma que foi aplicada no acto de liquidação não podia sê-lo por qualquer outra razão, como é o caso de existir lei especial que estabeleça a ineficácia de quaisquer normas» (Código de Procedimento e de Processo Tributário anotado e comentado, Áreas Editora, 6.ª edição, III volume, anotação 4 ao art. 204.º, pág. 443 e segs.). A Recorrente, louvando-se na doutrina expendida por JORGE LOPES DE SOUSA, sustenta que a situação não é de ilegalidade abstracta, como decidiu a sentença, mas de ilegalidade em concreto. Mas, salvo o devido respeito, não faz a mais correcta interpretação dessa doutrina. É certo que, como afirma, «nem o CIMI, nem qualquer concreta norma constante do mesmo diploma, padece de ilegalidade, seja por postergação de lei fundamental, seja por violação de tratado ou Convenção Internacional». Mas isso não significa, sem mais, que a ilegalidade decorrente da tributação em IMI de um local de missão não possa qualificar-se como ilegalidade abstracta. É que, atento o que ficou dito, a tributação dos locais de missão diplomática não é permitida por lei, sendo que o referido art. 23.º, n.º 1, da Convenção sobre Relações Diplomáticas, celebrada em Viena em 18 de Abril de 1961, obsta a essa tributação. E as normas do CIMI que conflituem com essa norma convencional internacional devem ter-se por derrogadas, nos termos que deixámos referidos. Sendo seguro o princípio da primazia do direito internacional sobre o direito ordinário interno – não obstante se manter em aberto a discussão sobre qual o tipo de vício que atinge uma norma de direito interno que venha dispor contra uma norma de direito internacional vigente na ordem jurídica portuguesa que deva prevalecer sobre aquela (Cfr. VITAL MOREIRA e GOMES CANOTILHO, ob. e vol cit.,anotação XI ao art. 8.º, pág. 261 e segs.) –, no fundo, e para o efeito que nos interessa considerar, tudo se passa como se não houvesse norma a permitir a tributação dos prédios que constituam locais de missão.
Em conclusão, consideramos que bem andou a sentença ao considerar que o fundamento em causa é subsumível à alínea a) do n.º 1 do art. 204.º do CPPT. Aliás, este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a considerar que «[c]abem neste conceito de ilegalidade abstracta todos os casos de actos que aplicam normas que violam regras de hierarquia superior, designadamente, além das normas constitucionais, as de direito comunitário ou internacional vigente em Portugal» (Cfr. acórdão de 20 de Abril de 2014, proferido no processo n.º 76/14, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20 de Novembro de 2014 (dre.pt), págs. 1387 a 1390 (…)» (fim de citação)
6.2 Pese embora o exposto não se poderá, sem mais, confirmar a sentença recorrida.
É que, como bem salientou o Ministério Público neste Supremo Tribunal Administrativo, a sentença não fixou toda a factualidade necessária à decisão da causa, designadamente a relativa ao destino dado às fracções que estiveram na origem da liquidação que deu origem à dívida exequenda.
Com efeito, admitindo que as fracções em causa permaneçam como propriedade do Estado de ............., a sentença não fixou factualidade que permita conclusão alguma quanto ao destino que lhes foi dado no ano em causa, sendo que, como atrás ficou exarado, o art. 23.º, n.º 1, da Convenção apenas lhes será aplicável se puderem considerar-se como local de missão (que, como se viu, «são os edifícios, ou parte dos edifícios e terrenos anexos, seja quem for o seu proprietário, utilizados para as finalidades da missão, inclusive a residência do chefe da missão»).
Deste modo, impõe-se diligenciar no sentido de que o Tribunal a quo efectue o julgamento desse facto e profira nova sentença em conformidade com o regime jurídico exposto.
Há, pois, necessidade de ampliar a matéria de facto com vista a obter todos os elementos que suportem a decisão de direito, designadamente no que respeita ao destino dado às fracções autónomas em causa no período sob análise, o que importa a anulação da decisão recorrida em conformidade com o disposto nos arts.682.º e 683.º do Código de Processo Civil.
