1571/10.9BELRS - Tribunal Central Administrativo Sul

I. Só ocorre nulidade da sentença por omissão de pronúncia quando o tribunal deixe de apreciar uma verdadeira questão que devesse conhecer, e não quando adote uma qualificação jurídica diversa da defendida pela parte, ainda que não autonomizada em segmento decisório próprio.

II. Incidindo a taxa municipal sobre a ocupação e utilização do domínio público municipal por infraestruturas de comunicações eletrónicas, não é admissível a sua cobrança autónoma fora do regime da Taxa Municipal de Direitos de Passagem prevista no art. 106.º da Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro, improcedendo o recurso.

Acordam, em conferência, os juízes que constituem a Subsecção Comum da Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Sul:

I. Relatório

O Município de Mafra, inconformado com a sentença proferida em 2016-06-27 pelo Tribunal Tributário de Lisboa, que julgou procedente a impugnação judicial interposta por AA tendo por objeto o indeferimento tácito das reclamações graciosas, por si apresentadas e que versaram sobre a liquidação de duas taxas, nos valores respetivos de EUR 824,17 (oitocentos e vinte quatro euros e dezassete cêntimos) e de EUR 609,07 (seiscentos e nove euros e sete cêntimos), vem dela interpor o presente recurso.

O Recorrente encerra as suas alegações de recurso formulando as seguintes conclusões:

CONCLUSÕES

A) Vem o presente recurso interposto da Douta Sentença proferida em 25 de Junho de 2016 que julgou procedente a impugnação deduzida pela AA, e, em consequência, anulou as taxas sub iudice, que lhe haviam sido liquidadas pelo Município de Mafra;

B) Salvo o devido respeito, que é muito, a Douta Sentença Recorrida enferma, desde logo, da nulidade prevista no art.º 125.º n.º 1 do CPPT e o n.º 1 do artigo 615.º do CPC, porquanto não conheceu de questão decidenda fundamental, a saber, qual a espécie de taxa em causa.

C) Nomeadamente, tendo em conta a clássica classificação tripartida de espécie de taxas — pela prestação de serviços públicos, pela utilização do domínio público e pela remoção de limites jurídicos ou licenças — da questão de saber se as taxas em discussão são taxas de ocupação da via pública conforme entende a Autora, ou se, conforme entendeu a ora recorrente (artigos 28.º, 29.º, 30.º, 31.º, 35.º da contestação) são taxas devidas na sequência de um pedido de autorização de obras, pela emissão do respectivo alvará, ou seja, de remoção de limites jurídicos, ou licenças.

D) Porém, e pese embora a questão tenha sido expressamente colocada, não foi esta questão prévia da qualificação da espécie de taxa conhecida e julgada autonomamente pelo Douto Tribunal a quo, fazendo-se apenas constar como se de um pressuposto assente se tratasse e sem que à questão fosse dedicada sequer uma letra, que as taxas em causa visavam “taxar as utilidades decorrentes da ocupação e utilização do domínio publico municipal”, concluindo-se pela ilegalidade das taxas em causa atenta a proibição da dupla tributação;

E) Porque não conheceu de questão expressamente suscitada, a sentença sob recurso padece, pois da nulidade prevista nos artigos 125.º, n.º 1 do CPPT e 615.º, n.º 1, al. d) do CPC que expressamente se invoca.

F) Caso não se entendesse nos termos supra expostos, do que não se prescinde, sempre resultará manifesto que a sentença em causa incorreu em manifesto erro no julgamento da matéria de facto que inquinou a decisão de direito subsequente.

G) Conforme supra se alegou a propósito da invocada nulidade e aqui se dá por integralmente reproduzido, consta nos docs 1 e 2 juntos pela própria impugnante que as taxas cujo pagamento a recorrente reclamou são devidas como contrapartida do acto administrativo de autorização da realização de obras, concretamente pela emissão do respectivo alvará, sob pena de caducidade do mesmo acto de autorização.

H) Não podia pois dar-se por provado o teor das alíneas a) e b) dos factos provados, devendo, em sua substituição fazer-se constar que:

a) O objecto da presente impugnação é a liquidação de duas taxas, nos valores respectivos de € 824,17 (...) e de € 609,07 (...), emitidas pelo Município de Mafra em 07/01/2010, ao abrigo do artigo 2.º do Regulamento de Obras e Trabalhos na via Publica no Município de Mafra (ROTVPMM), como contrapartida da autorização para a realização de obras e emissão do respectivo alvará, nos termos dos subsequentes artigos 5.º e 6.º do mesmo Regulamento, respectivamente nas ruas da BB em Mafra, e Dr. CC, na Ericeira – cfr. Docs. N.º 1 e 2 juntos pela Impugnante aos autos na sua p.i., correspondentes aos actos de liquidação das taxas impugnadas”.

b) (...)

c) Através dos ofícios n.º ..., proferido no processo de licenciamento de obras n.º ..., e n.º ..., proferido no processo de licenciamento de obras n.º ..., foi a impugnante PT notificada que haviam sido deferidos os pedidos de licenciamento de obras respectivamente na ..., em Mafra, e na ... CC, na Ericeira, e que de acordo com o artigo 5.º do ROTVPMM, dispunha do prazo de 90 dias para pedir a emissão do respectivo alvará, mediante o pagamento das taxas impugnadas, sob pena de caducidade – Cfr. ofícios n.º ..., proferido no processo de licenciamento de obras n.º ..., e n.º ..., proferido no processo de licenciamento de obras n.º

I) Alterada a matéria julgada provada nos termos supra propugnado resultará manifesta uma diferente aplicação do direito. De facto, as taxas objecto dos presentes autos constituem uma verdadeira licença, uma taxa para a realização de obras previstas no art.º 2º do Regulamento do Município de Mafra, uma contrapartida do acto administrativo que autorizou a realização de obras, e de cujo pagamento dependerá a emissão do respectivo alvará.

J) Estas taxas distinguem-se das taxas devidas pela utilização do domínio público, que tributam excepcionalmente o uso comum desse domínio público, e em regra o seu uso particular.

K) Ora, no caso dos autos, e conforme resulta manifesto na parte decisória (ponto 5.1, sob o título “do vício de violação de lei: violação da normas previstas na lei das comunicações electrónicas”, a Douta Sentença Recorrida deu por assente e como premissa primeira do seu juízo decisório, que as taxas postas em crise eram taxas de utilização do domínio público.

L) Discorrendo depois que “a) as taxas em crise visam “... taxar as utilidades decorrentes da ocupação e utilização do domínio público municipal ...” para concluir depois que “b) são ilegais as taxas impugnadas uma vez que tributam duplamente o mesmo benefício”.

M) Como se demonstrou, o benefício que se tributa com as taxas em discussão são a remoção da proibição de realização de obras; já nas taxas pelos direitos de passagem, o benefício taxado é constituído pela autorização para o uso particular, contínuo, do domínio público municipal;

N) Não se verifica, pois, in casu, a invocada dupla tributação do mesmo facto jurídico tributário pelo que deverá ser a sentença sob recurso ser revogada em conformidade com o exposto.

Termina pedindo:

Nestes termos, e nos mais de Direito, sempre com o douto suprimento de Vossas Excelências, que se impetra, deve o presente recurso jurisdicional ser julgado procedente, e em consequência: a) Ser declarada nula a sentença recorrida por não se ter pronunciado sobre questão que devia ter conhecido; b) Ser a mesma revogada por demonstrados os erros de julgamento do Tribunal a quo na apreciação da matéria de facto, c) Ser a mesma revogada por demonstrado o erro de julgamento do Tribunal a quo no direito.

A Recorrida apresentou contra-alegações, que conclui como se segue:

DAS CONCLUSÕES

A) A Recorrida concorda em absoluto com a douta sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Mafra de 25/06/ 2016, a qual julgou procedente a impugnação deduzida e determinou a anulação da liquidação das taxas impugnadas.

B) Em causa, no presente processo, está a impugnação da liquidação de taxas, referentes à taxa por “ocupação da via pública” (Taxas vulgarmente designadas por “taxas devidas pela ocupação ou utilização do solo, subsolo e espaço aéreo do domínio público municipal” ou ''...”).

C) A argumentação expendida pela douta sentença tem merecido acolhimento abundante na jurisprudência designadamente, do Supremo Tribunal Administrativo, conforme se pode ver pela leitura dos acórdãos proferidos em 6/10/2010, em 30/11 /2010, em 12/1/2011, em 1/6/2011, em 29/06/2011, em 27/06/ 2012, em 17/10/2012, 03/04/2013, 17/04/2013 e 30/04/2013 nos recursos n.º 0363/10, 0513/10, 0751/10, 0179/11, 0450/11, 0428/12, 0780/12, 01397/12, 01154/12 e 01321/12, todos disponíveis em www.dgsi.pt.

D) A Recorrida, enquanto empresa prestadora de serviços de comunicações eletrónicas, não se encontra sujeita, atento o quadro legal em vigor, ao pagamento das ..., encontrando-se abrangida pelas regras específicas, constantes da Lei das Comunicações Eletrónicas (Lei n.º 5/ 2004, de 10 de Fevereiro, na sua atual redação).

E) A Câmara Municipal de Mafra não considerou a existência de legislação especial acerca dos direitos às taxas, por direitos de passagem de condutas e outro tipo de infraestruturas em domínio público municipal, relativamente a empresas que oferecem redes e serviços de comunicações eletrónicas, como é o caso da Recorrida, que decorre da Lei das Comunicações Eletrónicas.

F) A Lei das Comunicações Eletrónicas entrou em vigor no dia 10 de Maio de 2004, pelo que, a partir dessa data, a ... passou a ser a única taxa susceptível de ser cobrada pelos municípios pelos direitos de instalação de recursos em, sobre ou sob a propriedade municipal, pelas empresas que oferecem redes e serviços de comunicações eletrónicas, não podendo subsistir, no ordenamento jurídico português, (outras) taxas de ocupação ou utilização do solo, subsolo e espaço aéreo do domínio municipal cobradas pela instalação de recursos em, sobre ou sob propriedade municipal.

G) As dúvidas sobre a temática em apreço, foram, em absoluto, dissipadas com a publicação do Decreto-Lei n.º 123/2009, de 21 de Maio, nos termos do qual resulta claro, inequívoco, a intenção do legislador, nacional e comunitário, no que a taxas diz respeito e quanto às especificidades existentes, decorrentes do referido regime de especialidade, relativamente a operadoras de comunicações eletrónicas, no sentido que a estas apenas poderá ser, eventualmente, aplicada a

H) Quanto às operadoras de comunicações eletrónicas, nunca lhes poderão ser “cobradas” taxas municipais (...), constantes de um qualquer Regulamento Municipal.

I) A liquidação de taxas remetida à Recorrida representa uma situação de dupla tributação, como tal, enferma de ilegalidades e inconstitucional.

J) Tanto no caso das ..., como da ..., o encargo económico recairá, afinal, sobre os clientes finais, sendo que dúvidas não existem quanto ao facto gerador do tributo (a taxa) ser exactamente o mesmo, isto é, em ambas as situações (... e ...), está tão só em causa a ocupação da via pública/do domínio público e privado municipal.

K) A liquidação da taxa, tendo por base o mesmo pressuposto tributário - isto é, a utilização do bem de domínio público - corresponde, assim, à violação dos princípios da legalidade e justiça material, previstos no art.º 5.º e 8.º da Lei das Comunicações Eletrónicas.

L) O serviço prestado - objecto da liquidação - é um serviço público, de uso público, e de interesse público, o qual é assegurado, não pela Câmara de Mafra, mas sim pela Recorrida, pelo que falece quer a argumentação de estarmos perante a “prestação concreta de um serviço público local”, por parte da Câmara de Mafra, quer o de estarmos perante utilização privada de bens de domínio público, pois o serviço a que se destinam os equipamentos/infraestruturas em causa é. de forma clara, considerado como público e a sua utilização é pública.

M) Resulta de imperativo constitucional (art.º 241.º da Constituição da República Portuguesa), que as autarquias locais dispõem de poder regulamentar próprio, tendo esse poder regulamentar como limites o disposto na Constituição, nas leis e nos regulamentos das autarquias de grau superior ou das autoridades com poder tutelar.

N) Ao contrário do invocado pela Recorrente, relativamente ao regime geral das taxas e demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas, estamos perante matéria da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República - cfr. alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP.

O) Pelo que, quer a consagração, quer a isenção, bem como a (re) definição do alcance de taxas tem que constar de diploma legal que expressamente a preveja, não sendo lícito às autarquias, por via regulamentar, dispor, sobre tais matérias.

P) Assim, o regulamento municipal invocado pela Câmara de Mafra, ao contrariar e/ou (re)definir, em matéria de taxas, o regime “específico” aplicável a empresas que oferecem redes e serviços de comunicações eletrónicas, traduz uma flagrante ingerência, desconforme e não permitida, do poder regulamentar, em face dos mais elementares princípios, do nosso ordenamento jurídico, legais e constitucionais.

Q) Além de que, contrariamente ao alegado pelo Recorrente, não há qualquer contraprestação por parte da entidade Administrativa que justifique a aplicação daquela taxa, a qual para além do mais, estamos perante uma flagrante situação de falta de justificação económico-financeira do tributo.

R) Que decorre, desde logo, da circunstância da Recorrente não ter sido notificada do regulamento ao abrigo do qual (alegadamente) deveria efetuar os (alegadamente) devidos pagamentos, nem tão pouco da fundamentação económico-financeira para o(s) tributo(s).

S) Nessa medida, perante a inexistência de informação respetiva, foi posto em crise, quer o dever geral de fundamentação administrativo a que a Câmara Municipal de Mafra está adstrita, quer o denominado “princípio da equivalência” (bem como o princípio da proporcionalidade), isto é, o princípio segundo o qual o montante das taxas “cobrado” deve ser proporcional e ter equivalência com o custo da atividade pública e com o benefício auferido pelo respetivo sujeito passivo.

T) Afigurando-se desconforme com o princípio da legalidade, “trave mestra” da actividade da Administração, princípio o qual, no que respeita aos regulamentos, impede que estes contrariem ou inovem lei em vigor, sendo nesta medida ilegal.

Termina pedindo:

Termos em que, V. Exas., Venerandos Desembargadores, devem considerar que os fundamentos apresentados sejam deferidos e que, consequentemente, se mantenha, de forma integral, a douta sentença recorrida,

A Digna Magistrada do M.º Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Questões a decidir no recurso

O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, tal como decorre do disposto nos arts. 635.º nºs 4 e 5 e 639.º do Código de Processo Civil (CPC), disposições aplicáveis ex vi art. 281.º do CPPT, salvo se em causa estiver matéria de conhecimento oficioso por este Tribunal.

Assim sendo, no caso em apreço, atentos os termos em que foram enunciadas as conclusões de recurso, há que apurar se a sentença recorrida padece de nulidade por omissão de pronúncia, e ainda dos erros de julgamento de facto e de direito que lhe são imputados.

II. Fundamentação

II.1. Fundamentação de facto

Na sentença prolatada em primeira instância consta a seguinte decisão da matéria de facto, que aqui se reproduz:

4.1.

FACTOS PROVADOS, de acordo com o teor dos documentos, infra ids, a propósito de cada uma das alíneas do probatório:

a) O objecto da presente impugnação é a liquidação de duas taxas, nos valores respectivos de € 824,17 (oitocentos e vinte quatro euros e dezassete cêntimos) e de € 609,07 (seiscentos e nove euros e sete cêntimos), emitidas pelo Município de Mafra em 07/01/2010, ao abrigo do Regulamento Municipal de Taxas e Outras Receitas do Município de Mafra, as quais se reportam à execução de trabalhos de implementação de infra-estruturas de telecomunicações, respectivamente, na ... em Mafra e na ... CC, na Ericeira - ofícios de liquidação, juntos de fls. 16 a fls. 18 dos autos e de fls. 22 a 24 dos autos, cujos conteúdos aqui se dão por reproduzidos, para todos os legais efeitos.

b) Em 02/11/2009, a AA requereu à Câmara Municipal de Mafra, autorização para a execução de trabalhos de implementação de infra-estruturas de telecomunicações na ... em Mafra e na ... CC, na Ericeira, pertencentes ao município de Mafra, designadamente, a abertura de valas ao longo das calçadas daquelas artérias, para a introdução de 2 tubos com o diâmetro de 110 mm e colocação de caixa - requerimentos de fls. 83 e de fls. 85 dos Processos Administrativos n.ºs VP-... e VP-... apensos aos autos, cujos conteúdos aqui se dão por reproduzidos.

c) Por ofícios, com os n.ºs ... (processo ...) e ... (processo n.º ...), datados de 12/01/2010, o Município de Mafra autorizou o requerido, ficando a impugnante obrigada a proceder ao pagamento de taxas, por abertura de valas, de acordo com o Regulamento de Obras e Trabalhos na Via Pública relativo à Construção, Uso e Conservação de Infra-Estruturas daquele Município, respectivamente nos montantes de € 824,17 (oitocentos e vinte quatro euros e dezassete cêntimos) e de € 609,07 (seiscentos e nove euros e sete cêntimos) - citados ofícios de liquidação.

d) A ora impugnante deduziu, em 09/02/2010, duas reclamações graciosas, relativamente a cada uma das taxas ora impugnadas, as quais foram tacitamente indeferidas - articulados de reclamação graciosa de fls. 28 e segs. e de fls. 32 e segs. dos autos, cujo conteúdo aqui se dá por reproduzido e análise do PA.

4.2.

Baseou-se a convicção do Tribunal, quanto aos factos dados como provados, melhor descritos no ponto antecedente, na análise crítica dos documentos juntos aos autos, identificados a propósito de cada uma das alíneas do probatório.

4.3.

Não há factos não provados, relevantes para o conhecimento das questões de que cumpre conhecer.

II.2. Fundamentação de Direito

O Recorrente começa por imputar à sentença nulidade por omissão de pronúncia, nos termos do disposto no art. 125.º, n.º 1, do Código de Procedimento e de Processo Tributário, com norma paralela no art.615.º, n.º 1, alínea d), do Código de Processo Civil, sustentando que o Tribunal a quo não se pronunciou sobre uma questão que devia conhecer, concretamente a qualificação jurídico-tributária das taxas em causa, designadamente se as mesmas constituem taxas de ocupação do domínio público ou, diversamente, taxas devidas pela remoção de limites jurídicos mediante a emissão de licença ou alvará.

Não tem, no entanto, razão.

As nulidades da sentença encontram-se prevista no art. 125.º do Código de Procedimento e Processo Tributário, dali decorrendo que é nulidade da sentença a falta de pronúncia sobre questões que o juiz deva apreciar.

Ora, há muito que se encontra pacificado – na jurisprudência e na doutrina – o que se deve entender para este efeito como constituindo omissão de pronúncia, que diz respeito, tão só, às situações em o tribunal de primeiro conhecimento da causa deixe de se pronunciar sobre as questões suscitadas pelo Recorrente.

É o que resulta, por exemplo, do Acórdão do STA proferido em 2020-04-20, no proc. 02145/12.5BEPRT 01190/17, no qual se sumaria “Nos termos do preceituado no citado art. 615, n.º 1, al. d), do C.P.Civil, é nula a sentença quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões (que não as meras “razões” ou “argumentos”) que devesse apreciar (seja por que foram alegadas pelas partes, seja por que são de conhecimento oficioso, nos termos da lei)”.

Com efeito, nesta matéria, a jurisprudência dos nossos tribunais superiores vem afirmando reiteradamente que “só pode ocorrer omissão de pronúncia quando o juiz não toma posição sobre questão colocada pelas partes, não emite decisão no sentido de não poder dela tomar conhecimento nem indica razões para justificar essa abstenção de conhecimento, e da sentença também não resulta, de forma expressa ou implícita, que esse conhecimento tenha ficado prejudicado em face da solução dada ao litígio” (cf. Acórdão do STA proferido em 2012-09-19, no proc 0862/12, disponível para consulta em www.dgsi.pt).

Por conseguinte, só haverá omissão de pronúncia “quando o tribunal deixa, em absoluto, de apreciar e decidir as questões que lhe são colocadas, e não quando deixa de apreciar argumentos, considerações, raciocínios, ou razões invocados pela parte em sustentação do seu ponto de vista quanto à apreciação e decisão dessas questões” (cf. Acórdão do STA proferido em 2014-05-28, no proc. 0514/14, disponível para consulta em www.dgsi.pt).

Ora, no caso em apreço, a sentença recorrida partiu claramente da qualificação das taxas como tributos destinados a onerar as utilidades decorrentes da ocupação e utilização do domínio público municipal, sendo essa qualificação assumida como pressuposto do juízo de ilegalidade formulado, ainda que não autonomizada num segmento decisório próprio.

Não se verifica, assim, qualquer omissão de pronúncia, mas apenas uma opção interpretativa diversa da defendida pelo Recorrente, o que poderá configurar um eventual erro de julgamento, mas já não uma nulidade por omissão de pronúncia, como pretende.

Donde se conclui que a sentença não padece da invocada nulidade.

Sustenta ainda o Recorrente que a sentença incorreu em erro de julgamento de facto, em síntese, por ter dado como assente que as taxas controvertidas respeitam à ocupação do domínio público, quando, no seu entendimento, as mesmas constituiriam antes a contrapartida do ato administrativo de autorização da realização de obras e da emissão do respetivo alvará.

Ora, o que se constata é que o que o Recorrente verdadeiramente questiona não é a exatidão de um facto histórico - designadamente a existência de um procedimento de licenciamento, a emissão de despachos de deferimento, a exigência de requerimento de alvará ou a sujeição da sua emissão ao pagamento de taxas e prestação de caução -, mas antes a qualificação jurídica da prestação exigida à luz desse enquadramento procedimental. Trata-se, assim, não de um verdadeiro erro de julgamento de facto, mas de uma divergência quanto à subsunção jurídica dos factos, isto é, de um putativo erro de julgamento de direito, ainda que apresentado sob a forma de impugnação da matéria de facto.

Ainda assim, e mesmo admitindo, por mera hipótese, a reformulação da matéria de facto nos termos pretendidos pelo Recorrente, tal não teria a virtualidade de infirmar o sentido decisório da sentença recorrida.

Com efeito, a natureza jurídico-tributária de uma taxa não se determina pelo momento procedimental em que é exigida, ou pela técnica administrativa utilizada para a sua cobrança, mas sim pela identificação da utilidade concreta ou do benefício específico que o ente público pretende onerar. É, pois, ao nível da contraprestação pública subjacente que deve ser aferida a qualificação da taxa.

Ora, a leitura sistemática do Regulamento de Obras e Trabalhos na Via Pública relativo à Construção, Instalação, Uso e Conservação de Infraestruturas no Município de Mafra (disponível para consulta em https://www.cm-mafra.pt/cmmafra/uploads/document/file/3371/regulamento_de_obras_e_trabalhos_na_via_publica_relativo_a_construcao__instalacao__uso_e_conservacao_de_infraestruturas_no_municipio_de_mafra.pdf; consultado pela última vez em 2026-02-10) não deixa margem para dúvidas quanto a essa utilidade.

Desde logo, dispõe-se no seu art. 1.º, n.º 1, que o Regulamento se aplica a “todas as obras e trabalhos a realizar no domínio público municipal”, incluindo expressamente as redes de comunicações eletrónicas, definindo o n.º 2 desse preceito o domínio público municipal como abrangendo “todo o espaço aéreo, solo e subsolo” da circunscrição administrativa do Município. O n.º 3 do mesmo artigo reforça esta perspetiva ao prever que a existência de um direito de ocupação e utilização do domínio público municipal não exonera o respetivo titular do cumprimento das disposições regulamentares, evidenciando que o centro de gravidade do regime reside na ocupação e utilização desse domínio público.

Por seu turno, no art. 2.º a execução dos trabalhos é sujeita a prévio licenciamento, ressalvando expressamente a aplicação de legislação especial, e a licença é configurada como o instrumento jurídico através do qual a Câmara Municipal autoriza - ou recusa - a realização de intervenções no domínio público, pelo que, desde logo, o licenciamento não surge como um ato administrativo abstrato e autonomizado, mas como o mecanismo de controlo e disciplina da utilização do domínio público municipal.

O mesmo resulta do regime subsequente relativo ao alvará, prevendo-se no art. 5.º a caducidade da licença se, no prazo fixado, não for requerida a emissão do alvará, enquanto o art. 6.º, n.º 1, condiciona a emissão deste ao pagamento das taxas devidas e à prestação de caução. O alvará não constitui, pois, uma utilidade autónoma, mas antes o título habilitante que materializa a autorização para a execução de obras concretas no domínio público, fixando as respetivas condições, localização, prazo e demais elementos relevantes, como resulta do n.º 2 do mesmo artigo.

Decisivo é, contudo, o disposto no art. 9.º, n.º 1, do Regulamento, sob a epígrafe “Taxas”, onde se estatui que “o licenciamento para a execução dos trabalhos obriga os utilizadores do domínio público ao pagamento de uma taxa”. Donde é a própria norma de incidência regulamentar que identifica expressamente o sujeito passivo como “utilizador do domínio público” e liga a obrigação tributária à execução de trabalhos nesse domínio

Por fim, a referência constante do Anexo IV à “taxa pela ocupação do espaço subterrâneo da via ou espaço público”, acrescida aos valores de reposição do pavimento, confirma, de modo ainda mais claro, que a taxa visa onerar a ocupação e utilização material do domínio público municipal, designadamente do solo e subsolo.

Deste enquadramento regulamentar resulta que, ainda que a taxa seja exigida no contexto de um procedimento de licenciamento e como condição da emissão do alvará, a utilidade efetivamente tributada não é a mera remoção de um limite jurídico abstrato, mas a autorização concreta para a ocupação e utilização especial de bens do domínio público municipal, por meio da execução de obras e da instalação de infraestruturas.

Assim sendo, não se deteta qualquer erro de julgamento relevante quanto à matéria de facto, uma vez que a qualificação assumida pela sentença decorre diretamente do regime regulamentar aplicável.

Não há, pois, que julgar procedente o erro de julgamento de facto apontado à sentença, desde logo porque a formulação dos factos pretendida pelo Recorrente se revela totalmente inócua para a solução de direito, que, repita-se, parte da leitura e interpretação do Regulamento aplicável.

É ainda neste plano que se situa, igualmente, a apreciação do alegado erro de julgamento de direito.

Com efeito, e como acaba de se ilustrar, o que resulta da interpretação do Regulamento de Obras e Trabalhos na Via Pública relativo à Construção, Instalação, Uso e Conservação de Infraestruturas no Município de Mafra é que o benefício económico-jurídico relevante e único referente às taxas em apreço se reconduz à ocupação e utilização do domínio público, sendo irrelevante a técnica administrativa através da qual essa ocupação é titulada.

Ora, nesta matéria, o que resulta da jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Administrativo é que a partir da entrada em vigor da Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro, apenas é lícito aos municípios tributar as utilidades decorrentes da ocupação e utilização do domínio público municipal por operadores de comunicações eletrónicas através da Taxa Municipal de Direitos de Passagem, prevista no art. 106.º daquele diploma, não lhes sendo permitido onerar essas mesmas utilidades mediante tributos ou encargos de outra natureza (cf. neste sentido, designadamente, o Acórdão do STA, proferido em 2012-05-02, no proc. n.º 0693/11, e nos mesmo sentido os Acórdãos proferidos 2017-05-03, no proc. n.º 01092/16, em 2019-04-03, no proc. n.º 0155/11.9BESNT e em 2024-02-07, no proc. n.º 0809/16.3BELRS, todos disponível para consulta em www.dgsi.pt).

Aqui chegados, é possível concluir que a sentença recorrida não incorreu em erro de julgamento de direito, pois, como referido, a interpretação e aplicação do Regulamento de Obras e Trabalhos na Via Pública do Município de Mafra permitem concluir, de forma inequívoca, que a taxa em causa tem como pressuposto material a ocupação e utilização do domínio público municipal por infraestruturas de comunicações eletrónicas – sendo, além do mais, irrelevante que a sua exigência se encontre funcionalmente associada a um procedimento de licenciamento e à emissão do respetivo alvará – e que o benefício económico-jurídico tributado é único e reconduz-se à ocupação do domínio público, não à mera prática de um ato administrativo de autorização.

Nessa medida, incidindo a taxa municipal sobre a mesma utilidade que o legislador submeteu, em regime especial, à Taxa Municipal de Direitos de Passagem prevista no art. 106.º da Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro, a sentença recorrida fez correta interpretação e aplicação do direito ao concluir pela inadmissibilidade da sua cobrança autónoma, em conformidade com a jurisprudência reiterada do Supremo Tribunal Administrativo.

Assim sendo, e em face do exposto, o presente recurso deve ser julgado integralmente improcedente.

Atento o decaimento do Recorrente, é sua a responsabilidade pelas custas, nos termos do disposto no art. 527.º, n.º 1 e 2 do CPC, aplicável ex vi art. 2.º, alínea e) do CPPT.

Conclusão:

Preparando a decisão, formulamos a seguinte síntese conclusiva:

I. Só ocorre nulidade da sentença por omissão de pronúncia quando o tribunal deixe de apreciar uma verdadeira questão que devesse conhecer, e não quando adote uma qualificação jurídica diversa da defendida pela parte, ainda que não autonomizada em segmento decisório próprio.

II. Incidindo a taxa municipal sobre a ocupação e utilização do domínio público municipal por infraestruturas de comunicações eletrónicas, não é admissível a sua cobrança autónoma fora do regime da Taxa Municipal de Direitos de Passagem prevista no art. 106.º da Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro, improcedendo o recurso.

III. DECISÃO

Em face do exposto, acordam, em conferência, os juízes da Subsecção Comum da Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao presente recurso.

Custas pelo Recorrente.

Lisboa, 12 de março de 2026 - Margarida Reis (relatora) – Patrícia Manuel Pires – Ana Cristina Carvalho.