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Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo. Relatório Do acórdão proferido pelo TCA/Norte, que negou provimento ao recurso jurisdicional interposto por “ A..., Lda ” contra a sentença do TAF de Coimbra que, no âmbito de acção administrativa de contencioso pré-contratual, absolveu o Município de Coimbra , veio aquela interpor o presente recurso por alegada oposição com o Ac. do STA de 6 de Abril de 2000 pretensamente tomado sobre a mesma matéria. Nas respectivas alegações, apresentou as seguintes conclusõe s: A única questão que se coloca é a de saber se o facto de havendo divergência entre o programa de concurso e o anúncio quanto ao prazo de apresentação das propostas , qual deve prevalecer e o princípio geral, como é doutrina e jurisprudência pacíficas, é o de que “ a discrepância entre o que se pôs no anúncio de um concurso público e o que se estabelece no programa do mesmo, resolve-se pela prevalência do Programa ”, pois o programa é o documento destinado a esclarecer os termos da admissão ao concurso e da prossecução deste, o documento que se destina a definir os termos a que obedece o respectivo processo, o programa do concurso é, assim, o seu regulamento ad hoc, onde se inscrevem, de forma imperativa, os trâmites e formalidades do procedimento adjudicatório, o seu regime fundamental. O anúncio não é um regulamento - é o anúncio de haver um regulamento – e não poderia, portanto, apelar-se a ele para considerar o próprio regulamento como não escrito: a Administração autovincula-se a comportar-se procedimentalmente tal como está no programa, incorrendo em invalidade quando dele se desviar. O facto do anúncio do concurso prever um prazo de 31 dias para a apresentação das propostas diferente do programa de concurso, que apenas prevê um prazo de 30 dias , que, em ambos os casos, se começa a contar do dia seguinte à publicação do anúncio no Diário da República não significa, só por si, a sua obrigatoriedade, se ele estiver em oposição com o que resulta do programa do concurso, como decidiu e fundamentou o Ac. do STA de 6 de Abril de 2000, publicado em Acórdãos Doutrinais do Sup. Trib. Adm., nº. 474, pág. 812 . O acórdão recorrido limita-se a aderir aos fundamentos da sentença do TAF de Coimbra, apenas referindo brevitatis causa ao facto de se ter citado o acórdão-fundamento do presente recurso, para dizer que a doutrina se aplica a outros aspectos do concurso i que denomina de "outros conteúdos mais substanciais do concurso", mas não se aplica quando a divergência diz respeito aos prazos, sendo certo que a citação de Jorge Andrade e Silva e Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira não tem o relevo que o acórdão recorrido lhe atribui, pois nem aquele, nem estes se referem à divergência de prazos entre o concurso e o anúncio. O desprezo pelo “princípio do formalismo ” revela-se extremamente perigoso, pois a forma significa segurança para os diversos concorrentes a um concurso público de que não há golpadas". Face à adesão feita no acórdão recorrido, repetem-se as críticas que foram dirigidas à sentença do TAF de Coimbra, desde logo considerando que a fundamentação da sentença do TAF de Coimbra, para além de ilegal, não é correcta. A propósito da questão da normatividade ou força jurídica das menções do anúncio quando confrontado com outros documentos, que apenas são patenteados, como é, em geral, o caso do programa e o caderno de encargos, pelo que, como bem refere MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, “no confronto das menções do programa do concurso – como na sua confluência – as do anúncio não valem nada: a norma do programa prevalece sobre a indicação constante do anúncio. Aliás, o anúncio não é um regulamento – é o anúncio de haver um regulamento – e não poderia, portanto, apelar-se a ele para considerar o próprio regulamento como não escrito: a Administração autovincula-se a comportar-se procedimentalmente tal como está no programa (art. 62.º, n.º 1 do REOP), incorrendo em invalidade quando dele se desviar” H ) Pelo que cai por terra a invocação do princípio da boa fé que se faz na sentença do TAF de Coimbra, sendo certo que os concorrentes "tardios" tomaram conhecimento do constante no programa do concurso e ,por isso, não há boa fé que resista . Do mesmo modo, também se afigura despropositada a invocação do princípio da protecção da confiança , pois se não há boa fé, não haverá confiança a proteger ; pelo menos a confiança dos que “chegaram tarde”, porque a dos outros, mais diligentes, é que urge proteger. Acresce que a invocação daqueles princípios que regem o procedimento adjudicatório não pode postergar a efectivação do princípio da formalidade ou do formalismo concursal , pois que este assume aí um papel de destaque, servindo, inclusivamente, como garantia do respeito pelos princípios da imparcialidade, transparência, publicidade, concorrência , princípios estes que foram invocados para justificar a prevalência do anúncio sobre o programa, mas que, na verdade, deveriam ter sido invocados precisamente para justificar o inverso. Conclui-se, assim que, DANDO PREVALÊNCIA AO ANÚNCIO EM DETRIMENTO DO CONSTANTE DO PROGRAMA , o princípio da formalidade, assim como os princípios da imparcialidade, transparência, publicidade e concorrência foram, afinal, e bem vistas as coisas, “beliscados”. A sentença recorrida viola de forma clara e flagrante os princípios básicos de direito concursal e, entre outros, os artigos artº. 62º, nº 1, 66º, nº 1, 80º, nº1 e 81º, nº1, todos do RJEOP. Deste modo, deve, com fundamento na invalidade do prazo constante do anúncio por contrariar o programa de concurso, ser a presente acção julgada procedente e provada, condenando-se a entidade recorrida em todos os pedidos formulados, como é de lei e de J U S T I Ç A!». Em contra-alegações, o Município de Coimbra limitou-se a pedir a improcedência do recurso. Admitido o recurso (fls. 281), cumpre decidir. II - Os Factos As instâncias deram por assente a seguinte factualidade: Por anúncio publicado no Diário da República, III Série, nº 253, de 9 de Maio de 2005, foi publicitado pela Câmara Municipal de Coimbra a abertura do concurso público para execução da empreitada denominada «Construção da Sede da Junta de Freguesia de ...» (ponto II 1.5) - ver documento nº 2 junto pela autora, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido; No ponto IV.3.3 do referido anúncio , sob « Prazo para a recepção de propostas ou pedidos de participação », está previsto o seguinte: «31 dias a contar da publicação (do anúncio) no Diário da República», sendo que no ponto IV.3.7.2 se enuncia, sob «Data», que a abertura das propostas ocorrerá «no dia útil seguinte à data limite para apresentação das propostas», sob «Hora», que terá lugar às «9 horas e 30 minutos» e sob «Local» que terá lugar no «Salão Nobre da Câmara Municipal de Coimbra» - ver o já referido documento nº 2; O Ponto 4 do Programa do Concurso , que consta de folhas 1 a 21 do PA - ver ainda o documento nº 3, junto pela autora, cujo teor se dá por integralmente reproduzido - tem o seguinte teor: «4 – ENTREGA DAS PROPOSTAS 4.1 - As propostas (documentos de habilitação e documentos que instruem a proposta de preço) serão entregues até às 16:30 horas do 30º dia a contar do dia seguinte da data de publicação deste anúncio no Diário da República, pelos concorrentes ou seus representantes, na Repartição de Documentação e Atendimento da Câmara Municipal de Coimbra, Praça 8 de Maio, 3000-030 Coimbra, contra recibo, ou remetidas pelo correio, sob registo e com aviso de recepção»; O Ponto 5 do Programa do Concurso tem o seguinte teor: «5 - ACTO PÚBLICO DO CONCURSO: 1 – O acto do concurso é público, terá lugar no salão nobre e realizar-se-á pelas 09:30 horas do primeiro dia útil seguinte ao termo do prazo fixado para apresentação das propostas» - ver o já mencionado documento nº 3; Da «ACTA DO ACTO PÚBLICO DO CONCURSO», cuja certidão foi junta pela autora sob documento nº 5 e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, extrai-se o seguinte: «Aos nove dias do mês de Junho de dois mil e cinco, no Salão Nobre da Câmara Municipal de Coimbra reuniu a Comissão de Abertura de Concurso (…), a fim de se proceder ao acto público do concurso para adjudicação da empreitada de “Construção da Sede da Junta de Freguesia de ...”, cujo anúncio de abertura de concurso foi publicado no nº 89 do Diário da República, III Série, de 9 de Maio de 2005. Pelas nove horas e trinta minutos declarou-se aberta a Sessão, começando por identificar o Concurso, procedendo-se de seguida à leitura da lista dos concorrentes pela ordem de entrada das respectivas propostas, em número de quatro e que são as seguintes: 1. ..., Lda. 2 A... Lda. ..., Lda. ..., Lda./..., Lda. (…) Os representantes dos concorrentes não formularam qualquer reclamação. Pela Presidente da Comissão foram informados os concorrentes que o acto público do concurso prosseguirá quarta-feira, dia quinze de Junho de dois mil e cinco, pelas nove horas e trinta minutos. Nada mais tendo ocorrido nesta sessão do acto público, foi o mesmo suspenso pelas onze e quinze minutos e para constar foi lavrada a presente acta que vai ser assinada pelos elementos da Comissão. Aos quinze dias do mês de Junho de dois mil e cinco foi retomada a sessão do acto público do concurso “Construção da Sede da Junta de Freguesia de ...” iniciando-se com o seguinte esclarecimento: O Anúncio do concurso em causa foi publicado no Diário da República, nº 89 - III Série de 9 de Maio de 2005 fixando aí em trinta e um dias o prazo para apresentação das propostas. Como tal e nos termos do artº 82º do DL 59/99 de 2 de Março, este prazo terminou em nove de Junho de dois mil e cinco e não em oito de Junho de dois mil e cinco, como, por lapso, se considerou. Este lapso originou, como consequência imediata, que se realizasse o acto público do concurso em nove de Junho, ou seja, antes do termo para apresentação de propostas. Por isso, para além dos concorrentes constantes da lista elaborada no acto público apresentaram ainda proposta dentro do respectivo prazo, as seguintes concorrentes: ..., Lda. ..., Lda. .., Lda. ..., Lda. Assim, considerando que as propostas dos concorrentes acima indicados foram entregues dentro do respectivo prazo; considerando ainda que, por ter sido suspenso o acto público para sanação da irregularidade do documento certificativo das habilitações profissionais do Director Técnico da empreitada do concorrente Construtora ..., não chegaram a ser abertos os invólucros contendo as propostas dos concorrentes, entendeu a Comissão de Abertura do Concurso, por unanimidade, prosseguir com o acto público, incluindo na lista dos concorrentes, os que entretanto, dentro do respectivo prazo apresentaram propostas; salvaguardados que estão os princípios da igualdade publicidade, imparcialidade transparência e intangibilidade das propostas que subjazem ao procedimento concursal e ainda em prossecução do “favor” do concurso e dos concorrentes. Encontrando-se presentes os representantes das empresas concorrentes Senhora D. ..., da empresa A... Lda., Senhor .. da empresa Construtora ..., Lda., Senhor Eng.° ..., da empresa ..., Lda., ..., da empresa ..., ..., Lda.,, a Presidente da Comissão perguntou se havia alguma dúvida quanto ao esclarecimento ou alguma reclamação. Não tido sido apresentada nenhuma dúvida ou reclamação, foi retomado o acto público às nove horas e cinquenta minutos informando os concorrentes da admissão do concorrente nº 3 “..., Lda.,”, por ter apresentado dentro do prazo estabelecido o documento exigido na alínea e) do ponto 15.1 do Programa do Concurso — Declaração da ANET, comprovativa da validade da sua inscrição, seguidamente a Comissão procedeu à leitura da lista dos concorrentes pela ordem de entrada das respectivas propostas, em número de quatro e que são as seguintes: ..., Lda. ..., Lda. ..., Lda. ..., Lda. Tendo-se verificado que os invólucros exteriores das empresas concorrentes estavam devidamente fechados e lacrados, procedeu-se seguidamente à sua abertura, de onde foram retirados os invólucros que continham os Documentos e as Propostas. De seguida procedeu-se a abertura dos invólucros que continham os Documentos, tendo sido dado cumprimento preceituado no artigo 91 do DL nº59/99 , de 2 de Março. Pelas dez horas e dez minutos foi suspensa a sessão para a Comissão de abertura do concurso analisar em sessão reservada a documentação pelas dez horas e trinta minutos foram retomados os trabalhos e a Comissão de abertura do concurso, após a análise, deliberou por unanimidade a admissão de todos os concorrentes à fase de análise das propostas. A Comissão fixou um prazo de quinze minutos durante o qual os concorrentes ou os seus representantes podem examinar os documentos, exclusivamente para efeito de fundamentação de eventuais reclamações contra as deliberações de admissão e as de não admissão dos concorrentes. (…) Tendo terminado o período fixado para consulta de documentos, pelas dez horas e quarenta e cinco minutos passou-se então à abertura dos invólucros que continham as Propostas dos concorrentes admitidos, que foram devidamente rubricadas. Às onze horas a representante da empresa ..., Lda., a Senhora D. ..., apresentou reclamação contra a admissão dos concorrentes: ..., Lda., ..., Lda., ..., Lda. e ..., Lda., por terem sido admitidas fora do prazo, solicitando, assim, a sua exclusão do concurso e a suspensão do acto público. Abertas as propostas a Comissão procedeu ao seu exame formal e deliberou por unanimidade admitir os concorrentes abaixo mencionados e verificar que estes se propunham a realizar a empreitada pelos valores que a seguir se descriminam, sem inclusão do IVA, indicando-se também os respectivos prazos. (…) ..., Lda. (…) A..., Lda. (…) Consórcio ... Lda./..., Lda. (…) ..., Lda. (…) ..., Lda. (…) ..., Lda. (…) ..., Lda. (…) Tendo terminado a abertura dos invólucros que continham as propostas, a Comissão fixou um prazo de vinte minutos para, em sessão reservada, examinar formalmente as propostas. Sendo doze horas e quarenta e cinco minutos foi retomada a sessão e comunicada a decisão relativa à reclamação apresentada, pela concorrente “A..., Lda., tendo a Comissão de Abertura considerado, por unanimidade, não dar provimento à mesma verificada que foi a apresentação das propostas daqueles concorrentes, dentro do prazo fixado no anúncio do concurso, em conformidade com o estipulado no art° 82° do DL 59/99 , como aliás foi esclarecido no início da sessão do acto público. Mais deliberou, por unanimidade, a admissão de todos os concorrentes, à excepção do concorrente n° 3, ..., Lda.” (…). Nesta fase encontrava-se presente a Senhora Eng.ª ..., representante da empresa A..., Lda. Às doze horas e cinquenta minutos a Concorrente A..., Lda. apresentou nova reclamação e a Comissão concedeu quinze minutos para análise da mesma. Quando eram treze horas foi retomada a sessão e a Comissão deliberou que, tendo sido constatado que o pedido e a respectiva fundamentação coincidem com a anterior reclamação já analisada e respondida, se mantém a decisão de admissão dos concorrentes n°s 5, 6, 7 e 8»; No dia 9 de Junho de 2005, entregaram as suas respectivas propostas no balcão da Câmara Municipal de Coimbra a ..., Lda. (pelas 11 horas, com o nº de registo 36588), a ..., Lda. (pelas 15 horas e 30 minutos, com o nº de registo 36589), a ... (pelas 15 horas e 54 minutos, com o nº de registo 36590), e a ... (pelas 16 horas e 13 minutos, com o nº de registo 36591) – ver folhas 312 do PA, e ainda documento nº 3 junto pela contra-interessada ...; Na mesma data (9 de Junho de 2005), a Presidente da Comissão de Abertura das Propostas enviou a cada uma das concorrente ..., Lda., ..., Lda., A..., Lda., ..., Lda., ..., Lda. e ainda às contra-interessadas ..., Lda., ..., Lda., ..., Lda. e..., Lda., uma mensagem por telefax, com o seguinte teor: «A abertura das propostas referente ao concurso público da empreitada “Construção da Sede da Junta de Freguesia de ...” (…), terá lugar no dia 15 de Junho de 2005, pelas 9 horas e 30 minutos, no Salão Nobre da Câmara Municipal de Coimbra» - ver folhas 315 a 334 do PA; A autora interpôs recurso hierárquico da decisão que procede à admissão das quatro últimas concorrentes admitidas, em 5 de Julho de 2005 nos termos e com os fundamentos constantes de fls. 448 a 454 do PA – ver ainda folhas 459 do PA; O referido recurso hierárquico foi indeferido por deliberação de aprovação da Câmara Municipal de Coimbra tomada na sessão de 25 de Julho de 2005 e aposta sobre a proposta elaborada pela Comissão de Abertura em 14 de Julho de 2005 – ver documento nº 1 junto pela autora, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido». O Direito 1- Para melhor se compreender o móbil do presente recurso, importa que revisitemos as decisões que o envolvem. Na acção administrativa especial intentada no TAF de Coimbra pretendia a autora, “ A..., Ldª ”, obter a anulação da deliberação da Câmara Municipal de Coimbra de 25/07/2005, que negou provimento ao recurso hierárquico por si interposto do indeferimento da reclamação que tinha apresentado para a Comissão de Abertura das Propostas da admissão fora do prazo previsto para a apresentação das propostas no concurso de empreitada de Construção da sede da Junta de Freguesia de ... de quatro novos concorrentes. Sustentava, então, que o prazo para a apresentação das propostas só podia ser o fixado no Programa do Concurso , ou seja, 30 dias, e não o que fora mencionado no Anúncio do Concurso, isto é, 31 dias. Aquele tribunal, porém, conferindo prevalência ao anúncio do concurso e, por isso, entendendo que a admissão daqueles concorrentes tinha sido tempestiva, julgou a acção improcedente (fls. 148/162). O TCA/Norte, em recurso jurisdicional, manteve a sentença recorrida com idênticos argumentos, extraídos basicamente dos arts. 82º e 94º, nº2, al. a), do Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas ou RJEOP, instituído pelo DL nº 59/99 , de 2/03 (fls. 226/242). É esse, agora, o acórdão recorrido . A recorrente, não convencida com a bondade de tal decisão, e defendendo que esse aresto se encontra em contradição com o acórdão do STA de 26 de Abril de 2000, proferido no Processo nº 45 808 ( acórdão fundamento) , pretende que este STA resolva o caso definitivamente através do presente meio de uniformização de jurisprudência. Vejamos. 2- É simples de enunciar a questão central, e única, que nos cumpre dilucidar e que se prende com o alcance do programa e do anúncio em matéria de concursos. Especificando, ou recolocando melhor o tema ao jeito interrogativo, o que importa é saber se, havendo divergência entre o teor do programa e do anúncio do concurso a respeito do prazo estabelecido para a apresentação das propostas , a qual dos dois deve ser concedida prevalência. O acórdão recorrido fez prevalecer a indicação do anúncio; o acórdão fundamento, diferentemente, inclinou-se para a do programa. Equacionando a questão, poderíamos começar por dizer que em matéria procedimental dos concursos, concorrem factores decisivos. Se é indiscutível que toda a série de actos e operações por que se desdobra o procedimento concursal tem que ter um fio condutor desde o princípio até ao fim, numa unidade de escopo que se pode exprimir pela existência de auto-vinculação a regras e critérios escolhidos pela entidade pública, o que é facto é que eles não podem deixar de se subordinar, igualmente, às regras, normas e princípios juridicamente relevantes, não só de âmbito específico e de matriz concursal, mas ainda de âmbito geral, assente, por exemplo, nos limites que o Código de Procedimento Administrativo também estabelece. O que domina aqui é, portanto, o princípio da conformação, de onde, desde logo, sobressai a noção de submissão do acto administrativo à força do regulamento (se apenas ele estiver em causa), sob pena de anulabilidade (arts. 120º e 135º). Mas a este propósito também se poderia dizer que, se o anúncio é meio de publicitação, parece lógico concluir que o conteúdo da publicitação não pode ir além do objecto definido para publicação. Isto é, aquilo que é transmitido tem que estar “de acordo” e conforme o que se quis transmitir. E isso, regra geral, até nem constitui grande motivo de preocupação. Com efeito, se, quanto a este caso, o programa não tiver estabelecido nenhum prazo para a apresentação das propostas, bem o terá que fazer o anúncio (art. 82º) dentro dos limites consignados no art. 83º. Quer dizer, não se colocam nesta hipótese, habitualmente, dificuldades de conformação. Problemática é, ao invés, a situação hipotética em que o programa determina expressamente um determinado prazo para a presentação das propostas, que vem a ser contrariado pelo anúncio, ao estabelecer um prazo diferente e mais alargado, nem que seja de um dia mais, como aqui sucedeu. Nesse caso, não haverá conformação do anúncio ao programa , mas discrepância entre ambas as peças no que respeita aos prazos? Como resolver a dissensão? É claro que uma forma airosa e apetecível de sair desta divergência seria, pura e simplesmente, fazer prevalecer a peça procedimental que fixara o prazo mais longo, por ser essa a maneira mais perfeita de acolher o princípio da concorrência na sua maior pujança: porque se alargava o prazo, o interesse público poderia sair beneficiado, na medida em que teoricamente se permitiria alargar o número de concorrentes, abrindo assim o leque de possibilidades de uma escolha mais perfeita e consentânea com o objectivo da empreitada concreta. Mas essa solução não deixaria de ter os seus riscos. É que a concorrência alargada à custa de uma irregularidade assente na divergência de estipulações procedimentais, se tentadora para o interesse público - pela eventualidade de uma maior presença de candidatos – pode resvalar em concreto para uma fonte de conflitos de interesses com os concorrentes que se apresentaram ao concurso em observância estrita do programa e do prazo por ele fixado. Com efeito, para os concorrentes que cumpriram o período estipulado no programa de concurso não é indiferente o alargamento do prazo, nem a eventual ampliação da concorrência, porque quantos mais opositores esse alargamento permitir, menores poderão vir a ser as suas chances de selecção e de adjudicação. 2.1- Vejamos em primeiro lugar os argumentos em abono da tese da prevalência do programa. Segundo o art. 66º do DL nº 59/99 , de 2/03 (Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas: RJEOP) o programa do concurso « destina-se a definir os termos a que obedece o respectivo processo ». Nesse sentido, ele conterá um conjunto de prescrições que deverão ser observadas, nomeadamente as que constam da alínea a) do nº1 do artigo. E, na medida em que define as regras e condições do concurso, desde as de admissão dos concorrentes e da apresentação das propostas, até aos critérios da adjudicação, percorrendo assim todo o iter procedimental, ele, pelo seu carácter imperioso e vinculativo tem sido, de um modo geral, tomado como o próprio regulamento do concurso ( Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira , in Concursos e outros procedimentos de adjudicação administrativa , Almedina, 2003, pag. 135; Maria Olazabal Cabral , in O Concurso Público nos Contratos Administrativos , Almedina 1997, pag. 234/244; Também, Marcelo Rebelo de Sousa , in « O Concurso Público na Formação do Contrato Administrativo », pag. 45, Parecer da PGR nº 80/99, in DR, II série de 11/07/90; Ac. do STA, de 14/01/2003, Proc. nº 01828/02, de 21/05/2003, Proc. nº 0735/03). É por causa dessa natureza que a violação das suas “definições”, vinda ela da entidade pública ou dos concorrentes, está sujeita ao regime da invalidade jurídico-administrativa ( M. Esteves de Oliveira , ob. e loc. cits). Quer isto dizer que, neste domínio, a regulação assim estabelecida integra um bloco de legalidade a que se deve respeito ( Ac. do STA, de 22/05/2003, Proc. Nº 0808/03; STA, de 1/07/2003, Proc. Nº 0491/03; STA, de 30/07/2003, Proc. Nº 01275/03 ). Neste sentido, não nos deveríamos deixar impressionar pelo teor do art. 82º. Quando ele diz que as propostas devem ser apresentadas no prazo fixado no anúncio , não está a afirmar nenhuma regra excludente, isto é, não está a afastar a possibilidade de nenhuma outra peça procedimental também o fixar. Contudo, também o programa pode, previamente, estabelecer o prazo para a apresentação das propostas, o que até está em sintonia com a estatuição genérica da alínea a) do nº1 do art. 66º do RJEOP (« O programa de concurso….especificará as condições estabelecidas neste diploma para admissão dos concorrentes e apresentação das propostas ») ou com o disposto na alínea f) do mesmo número (« O programa de concurso….especificará quaisquer disposições especiais não previstas neste diploma nem contrárias ao que nele se preceitua relativas ao acto do concurso »). Isto, mesmo sem esquecer o regime da realização de despesas públicas com as empreitadas de obras públicas , que expressamente prevê a consignação no programa de concurso da menção da data limite para a entrega das propostas ( cfr. art. 40º , nº1, al .a), do DL nº 55/95 , de 29/03 e 89º, al. c), do DL nº 197/99 , de 8/06, diploma que procedeu à revogação daquele). Aliás, se o programa do concurso teria que obedecer a modelo a aprovar por portaria do ministro (ver art. 62º , nº1, do DL nº 59/99 ), então basta ver o ponto 4 da Portaria nº 104/2001 , de 21/02, que aprovou o respectivo modelo, para se perceber que « As propostas… serão entregues até às ... horas do ... dia (incluindo na contagem sábados, domingos e feriados), sendo este prazo contado a partir do dia seguinte ao da publicação do anúncio no Diário da República (ou da recepção do convite), pelos concorrentes ou seus representantes, na ...(entidade e endereço), contra recibo, ou remetidas pelo correio, sob registo e com aviso de recepção ». Por tudo isto se vê que esse papel definidor do prazo para a entrega das propostas cabe primacialmente ao programa (aliás, o anúncio, em princípio, só serve para isso mesmo, para divulgar o que já existe, o que está já pré-definido). O caminho a seguir seria, pois, aquele que haveria de conduzir até à energia “normativa” do programa . Tendo ele uma feição regulamentar, como se disse, e não se reconhecendo essa natureza ao anúncio , a falta de conformação deste àquele resolver-se-ia pela prevalência da força jurídica emanada do primeiro ( M. Esteves de Oliveira e outro , ob. cit . pag. 270). E, por fim, nem se viria dizer que, com isso, os concorrentes que se serviram do prazo mais longo – o estabelecido no anúncio – poderiam vir a ficar confrontados com uma decisão surpresa e inesperada, se não são admitidos ao concurso com fundamento em extemporaneidade das suas propostas. É que para eles se terem candidatado, com toda a certeza o terão feito depois de previamente consultarem o programa do concurso e nessa análise, por certo, terão reparado que o prazo constante dessa peça (programa) era inferior ao do anúncio. Sendo assim, se o programa é imperativo, porque tem feição regulamentar que ao anúncio não é reconhecida, em caso de divergência de estipulações entre aquele e este sobre determinada matéria (por exemplo, sobre o prazo de entrega das propostas) prevalece o que sobre o assunto o primeiro prescrever. Este é também o sentido do acórdão fundamento (fls. 275/279: Ac. do STA de 26/04/2000, Proc. nº 045808). 2.2- Argumentos que seriam procedentes, não fosse a existência de melhores motivos para se acolher a solução contrária, o que aqui, desde já, manifestamos. Com efeito, o anúncio do concurso não deixa de merecer um importante destaque no diploma. Na verdade, se ele serve propósitos de publicitação (arts. 52º e 80º do EJEOP), também é uma peça vinculante do concurso ( Alexandra Leitão , in A protecção judicial dos terceiros nos contratos da administração pública , Almedina, pag. 205/207). Por ele se divulgam regras, critérios e todos os aspectos jurídica e tecnicamente relevantes a todos os potenciais interessados, de modo a que conheçam o que está em jogo e saibam com o que contar. São, essencialmente, aspectos formais que se publicitam, como a identidade da entidade que põe a obra a concurso, o local e prazo de apresentação das propostas, critérios de adjudicação e aspectos relativos ao contrato a celebrar (ver anexo IV ao referido diploma; M. Olazabal Cabral , ob. cit ., pag. 146). Também aqui, portanto, há auto-vinculação da Administração, de maneira a cumprir princípios como os da igualdade, concorrência e transparência, por exemplo. E prova de que o anúncio é vinculante, demonstra-o o art. 82º do RJEOP – referente, precisamente, ao tema que neste momento se discute - ao estabelecer que « As propostas devem ser apresentadas no prazo fixado no anúncio do concurso, sob pena de não serem admitidas » (destaque nosso). Pela maneira como o preceito está redigido, até parece que nada a esse respeito (a respeito do prazo da apresentação das propostas) precisa de estar definido no programa do concurso. E isso em parte até é verdade, uma vez que o art. 66º nada expressamente estatui de forma imperativa sobre esse aspecto ao tratar das especificações que devem constar do programa. Pode parecer subtil e mal perceptível, mas está lá, na norma, o dever que é imposto aos interessados. Repare-se: a disposição legal não diz somente que o anúncio é a peça onde deve estar o prazo da apresentação das propostas . Ela assinala duas coisas mais: a primeira é a de que esse « prazo » é o « fixado no anúncio ». Fixado no anúncio e não, simplesmente, “mencionado”, “referido”, “contido” ou “divulgado”. O legislador quis que a fixação fosse tarefa de “determinação” e “definição” que caberia ao anúncio. Logo, não é mais possível fazer de conta que o legislador não estava atento ao que escreveu e que não se quis exprimir desse modo (art. 9º, nºs 2 e 3, do Cód. Civil). a segunda é a de que as « propostas devem ser apresentadas no prazo (ali) fixado » (parêntesis nosso). Esta prescrição é dedicada aos potenciais concorrentes; é para eles que a norma se dirige. Ora, se é assim, tanto que a não observância do que ali está estatuído conduz à não admissão das propostas («sob pena de não serem admitidas »; ver também art. 94º, nº2, al. a)), então parece óbvio que os interessados apenas ao anúncio devem obediência. O legislador quis conferir ao anúncio, pelo especial destaque que lhe conferiu a propósito do prazo para a apresentação das propostas, uma especialíssima função que vai para além dos limites da mera divulgação. Será estritamente divulgador de algo que pré-exista e quando pré-exista, sem dúvida. Mas ele terá um papel autónomo e essencial nos casos em que o programa nada a esse respeito tiver estabelecido. São circunstâncias, essas, em que se deve dar ao anúncio um papel definitório ou dispositivo sobre esse peculiar desiderato. É aí que o art. 82º apresenta um cariz acentuadamente funcional , podendo até dizer-se ser de reserva a missão que em mais lado nenhum do diploma o legislador quis conferir a qualquer outra peça procedimental. E assim sendo, também nos casos em que o programa tiver estabelecido prazo de apresentação das propostas, na falta de conformação entre aquele e o anúncio, deverá atender-se ao que deste resulta. Aliás - outro argumento em defesa desta tese - sendo a mesma a entidade que estabelece as prescrições do programa e o conteúdo do anúncio, pode até dizer-se que ela terá querido que prevalecesse o prazo que fez consignar na peça posterior . Pois, de facto, sabendo ela própria aquilo que anteriormente tinha feito incluir no programa, essa será mais uma razão a apontar no sentido de que a divergência detectada se deve resolver em favor da posição manifestada posteriormente. Caso em que, diríamos nós nesse caso, à vontade legislativa – a consignada no art. 82º - se juntara a vontade administrativa. E, depois, sempre ainda nos restaria o argumento retirado da própria dinâmica da lei. É que, assinalar-se que o programa é dominante apenas por causa do seu carácter regulamentar, isso equivaleria a uma afronta ao valor reforçado emanado de um decreto-lei, necessariamente de hierarquia superior. E não se toleraria, então, que uma disposição regulamentar do programa fizesse claudicar a robustez do anúncio, quando norma legal – como é a do art. 82º do DL nº 55/99 – a este manda atender no que concerne ao prazo para a apresentação das propostas. Depois de todo o exposto, ainda se poderia dizer, em casos como o presente, que o alargamento do prazo do anúncio em relação ao do programa gera na esfera dos potenciais interessados uma confiança digna de tutela e uma expectativa eventualmente legítima que a boa fé, quando exista, obriga a proteger. Posto isto, somos a entender que se deveria atender ao prazo de 31 dias para a apresentação das propostas. E como ele se contaria a partir do dia seguinte ao da publicação do anúncio no Diário da República, iniciar-se-ia no dia 10 de Maio de 2005 - tendo em conta que a publicação ocorreu no dia 9 desse mês ( ver ponto A da matéria de facto ) - para terminar impreterivelmente no dia 9 de Junho de 2005, pelas 16,30 horas ( ver ponto 4 do programa, constante da alínea C) da matéria de facto ). Significa que a deliberação praticada pela Comissão de Abertura do Concurso no acto público do concurso não foi ilegal (por esse motivo), tal como do mesmo vício não sofre a deliberação de 25/07/2005, tomada no âmbito do recurso hierárquico. E porque também assim ajuizou o acórdão recorrido, nenhuma censura ele merece. IV- Decidindo Face ao exposto, acordam em negar provimento ao recurso , confirmando o acórdão recorrido. Custas pela recorrente “A..., Lda” Taxa de Justiça: 10 UC (art. 73º, D), nº3 do CCJ), reduzida, porém, a metade (art. 73º, E), nº1, als. a) e d), do CCJ) e procuradoria em 40% (art. 41º do CCJ). Cumpra o art. 152º, nº4, do CPTA. Lisboa, 6 de Fevereiro de 2007. – Cândido de Pinho (relator) - Azevedo Moreira – Santos Botelho – Rosendo José – Angelina Domingues – Pais Borges – João Belchior – Jorge de Sousa – Costa Reis – Adérito Santos – Rui Botelho – Madeira dos Santos – São Pedro – Políbio Henriques – Fernanda Xavier – Freitas Carvalho – Edmundo Moscoso.
