Quem foi o relator do acórdão 791/22.8 BESNT?

O relator foi Dora Lucas Neto, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 791/22.8 BESNT?

O acórdão foi proferido em 23 de março de 2023.

791/22.8 BESNT

Sumário

I - Impõe-se uma leitura conjugada das disposições legais constantes dos n.ºs 2 e 3 do art. 120.º do CPTA, tendo em vista evitar que a tutela cautelar requerida nos autos seja, pura e simplesmente, recusada, por desconformidade do pedido com o requisito negativo do n.º 2 do art. 120.º do CPTA. II - A introdução do critério da ponderação de danos foi uma novidade absoluta, em 2004, no nosso contencioso administrativo, exigindo que a justa comparação dos interesses em jogo, proceda, em cada caso, à ponderação equilibrada dos eventuais danos, contrabalançando os riscos que a concessão da providência pode envolver com a amplitude dos danos que a sua recusa possa trazer; III - Só uma adequada ponderação global dos danos – cfr. n.º 2 do art. 120.º do CPTA – conjugada com a possibilidade de ser decretada outra providência – cfr. n.º 3 do art. 120.º do CPTA -, permitirá alcançar uma decisão justa em sede cautelar, que mais não é, e não pode deixar de ser, um dos mais importantes instrumentos de uma tutela jurisdicional efetiva.

Texto

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul: I. Relatório O Requerente, J…, Inspetor Chefe do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, veio interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, a 25.11.2022, que indeferiu o pedido de decretamento da providência cautelar contra o Ministério da Administração Interna, de suspensão de eficácia do ato que lhe aplicou a sanção disciplinar de suspensão de exercício de funções públicas por 60 dias, no âmbito processo disciplinar n.º PND/39/2020. Em sede de alegações de recurso, concluiu como se segue – cfr. fls. 3761 e ss., do SITAF: «(…) 1º Para a prova dos pontos B) a I) da matéria de facto, o Tribunal a quo invoca o disposto no artigo 412º, nºs 1 e 2, do CPC, aplicável ex vi pelo disposto no artigo 1º do CPTA; 2º No ponto D) da decisão sobre a matéria de facto, o Tribunal a quo julgou como provado que «[e]m 12 de março de 2020, o Requerente esteve ao serviço no EECIT, cuja gestão compete ao Serviço de Estrangeiros e Fronteiras», sendo tal factualidade inverídica, cf. os pontos 28., 49., 73., 77., 78. e 78.1 da matéria de facto do ato suspendendo; 3º De facto, as partes não divergem que, em 12.03.2020, o Recorrente encontrava-se de serviço na 1ª linha de controlo documental, na zona das partidas do Aeroporto de Lisboa, tendo ali permanecido até ao final do seu turno, pelas 15h00, e que o Recorrente não teve intervenção direta com I…. 4º Não é notório ou do conhecimento geral que o Recorrente tenha estado ao serviço no EECIT do Aeroporto de Lisboa em 12.03.2020, nem tal poderá ser do conhecimento do Tribunal a quo por virtude do exercício das suas funções, desde logo, porque é inverídico, mas também porque o Tribunal a quo não cumpriu o disposto na parte final do artigo 412º, nº 2, do CPC, aplicável ex vi pelo disposto no artigo 1º do CPTA, invocado na douta Sentença recorrida; 5º Nos limites da tarefa de reexame da matéria de facto pelo Tribunal ad quem, os elementos documentais constantes e ausentes dos autos fornecem resposta inequívoca em sentido diverso daquele que foi considerado pelo Tribunal a quo, impondo-se, para a reposição da verdade, a alteração do ponto D) da matéria de facto provada, dele passando antes a constar que: «Em 12 de março de 2020, o Requerente esteve ao serviço na 1ª linha de controlo documental de passageiros e das partidas do Aeroporto de Lisboa, onde permaneceu até ao final do turno, não tendo estado ao serviço no EECIT nem tendo tido intervenção direta com I… _ por acordo»; 6º Os factos ínsitos nos pontos C), E), F), G), H) e I) da matéria de facto provada pelo Tribunal a quo não se mostram alegados pelas partes, não são relevantes para a boa decisão da causa, não constituem factos notórios ou do conhecimento geral e nem sequer se encontram documentalmente provados nos autos, nos termos do invocado artigo 412º, nº 2, in fine, do CPC, aplicável ex vi pelo artigo 1º do CPTA; 7º A factualidade relevante para a decisão do processo cautelar sub judice é apenas aquela que se poderá subsumir ao disposto no artigo 120º, nºs 1 e 2, do CPTA, rejeitando-se a demais matéria que não releve para tal; 8º Com todo o respeito, afigura-se absolutamente irrelevante para a decisão a proferir nos autos cautelares a idade do cidadão I…, à data do seu falecimento, ou que o seu óbito foi declarado às 18h40 pelo INEM [cf. o ponto C) da matéria de facto], a circunstância de os Inspetores D…, L… e B… tenham sido detidos pela Polícia Judiciária, em 30.03.2020, por “fortes indícios” da prática de homicídio [cf. o ponto E) da matéria de facto], a dinâmica dos factos ocorridos no EECIT, «[s]egundo o Ministério Público» [cf. os pontos F) e G) da matéria de facto] e, bem assim, o desfecho dos recursos judiciais interpostos pelos referidos Inspetores, tanto na Relação de Lisboa como no Supremo Tribunal de Justiça, no âmbito de processo em que o Recorrente não é arguido nem sequer interveniente processual [cf. os pontos H) e I) da matéria de facto]; 9º Apesar do mediatismo em torno do processo-crime referido naqueles pontos da matéria de facto, os mesmos não são do conhecimento generalizado dos cidadãos, não sendo os mesmos do conhecimento Tribunal a quo por virtude do exercício das suas funções; 10º O vertido nos pontos C), E), F), G), H) e I) da matéria de facto não se poderá manter, pelo que deverá aquela matéria ser suprimida por este Tribunal ad quem; 11º No ponto S) da matéria de facto, decidiu ainda o Tribunal a quo, invocando o disposto no artigo 118º, nº 2, do CPTA, julgar provado que «[p]or referência aos factos sob escrutínio no âmbito do processo disciplinar nº PND/39/2020, o Requerente não foi acusado, pronunciado ou condenado em sede do processo-crime nº 2863/20.4T9LSB», quando o Recorrente havia alegado no artigo 15º do seu requerimento inicial que «[c]om referência aos factos sob escrutínio no processo disciplinar nº PND-39/2020, em momento algum foi o Requerente acusado, pronunciado ou condenado em qualquer processo-crime» e não só no processo nº 2863/20.4T9LSB; 12º Compulsada a oposição do Recorrido, este nada disse quanto ao alegado no artigo 15º do requerimento inicial do Recorrente; 13º Se o Tribunal a quo baseia a sua decisão na presunção de verdade decorrente da falta de oposição do Recorrido ao alegado pelo Requerente no artigo 15º do seu requerimento inicial, nos termos do disposto no artigo 118º, nº 2, do CPTA, salvo melhor opinião, deveria o Tribunal a quo ter dado como provado o ali alegado pelo Recorrente, sob pena de subversão do silogismo jurídico adotado; 14º Ao tê-lo feito, com todo o respeito, a douta decisão recorrida incorre em erro de facto, impondo-se a este Tribunal ad quem a substituição do teor do ponto S) da matéria de facto, dele passando a constar: «Com referência aos factos sob escrutínio no processo disciplinar nº PND-39/2020, em momento algum foi o Requerente acusado, pronunciado ou condenado em qualquer processo-crime _ cfr. artigo 118º, nº 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos»; 15º O Tribunal a quo omitiu da sua decisão de facto (não o dando sequer como não provado) o alegado pelo Recorrente no artigo 22º do seu requerimento inicial, i.e., a estimativa de despesas variáveis a título de combustível (€ 100,00/ mês), portagens (€ 15,00/ mês), vestuário (€ 100,00/ mês) e despesas com alimentação (€ 400,00/ mês), alegação de facto que não mereceu a oposição do Recorrido; 16º Conforme vem entendendo a jurisprudência, pelo seu carácter notório, mesmo do senso comum, decorrente até da ordem natural das coisas e da normal experiência daquilo que é vivência na sociedade em que nos inserimos, à luz do artigo 412º, nº 1, do CPC, aplicável ex vi pelo disposto no artigo 1º do CPTA, o Recorrente terá de suportar mensalmente, nomeadamente, despesas com alimentação, vestuário, calçado e transporte; 17º Nos termos do disposto no artigo 118º, nº 2, do CPTA, na interpretação sustentada pelo Tribunal a quo, e por ser notório e do senso comum, deverá ser dado como provado por este Tribunal ad quem, aditando-se a correspondente factualidade à douta Sentença recorrida, que: «O Requerente tem despesas variáveis mensais no valor estimado de € 615,00 _ cfr. artigo 412º, nºs 1 e 2, do Código de Processo Civil aqui aplicável por via da remissão operada pelo artigo 1º do Código do Processo nos Tribunais Administrativos e artigo 118, nº 2, deste último diploma legal». 18º O Tribunal a quo não logrou apreender que desde março de 2020 e até à instauração da providência cautelar dos autos (i.e., durante mais de dois anos e meio), o Recorrente manteve-se plenamente em funções no Aeroporto de Lisboa, nunca tendo o Recorrido o suspendido preventivamente de funções na pendência do processo disciplinar; 19º Salvo melhor opinião, por resultar da discussão da causa e por ser instrumental para demonstrar que o Recorrido não teve motivos para, ao longo do processo disciplinar, afastar o Recorrente das funções desempenhadas no Aeroporto de Lisboa, dada a sua indiscutível relevância na ponderação a que se refere o disposto no artigo 120º, nº 2, do CPTA, deveria o Tribunal a quo ter julgado provada tal factualidade, ao abrigo do disposto no artigo 5º, nº 2, alínea b), do CPC, aplicável ex vi pelo disposto no artigo 1º do CPTA; 20º Deverá, pois, o Tribunal ad quem aditar à matéria de facto que: «Entre março de 2020 e a instauração da providência, o Requerente não foi suspenso das suas funções, mantendo as mesmas funções no Aeroporto de Lisboa que desempenhava à data dos factos sob apreciação naquele processo – cfr. PA»; 21º Como ensina a doutrina e a jurisprudência maioritária, o critério negativo do artigo 120º, nº 2, do CPTA refere-se à ponderação de danos ou prejuízos reais, que numa prognose relativa ao tempo previsível de duração da medida e tendo em conta as circunstâncias do caso concreto, resultariam da concessão da providência cautelar, reconduzindo-se a questões de facto por via de regra; 22º Impõe-se ao Tribunal a quo que emita um juízo triplo, dois de prognose sobre as consequências danosas concretas do resultado de adoção ou recusa da providência e um último de conclusão comparativa, em que um se sobrepõe ao outro em face da extensão desses danos ou prejuízos; 23º Ao pronunciar-se sobre o periculum in mora, o Tribunal a quo pronunciou-se efetivamente sobre os prejuízos para os interesses privados dos Recorrente, caracterizados na douta Sentença recorrida como de difícil reparação, alicerçando a sua decisão sobre a matéria de facto dos pontos T), U) e V) e tendo-os «inferido do juízo de prognose levado a cabo à luz dos factos apurados»; 24º Da douta Sentença recorrida não constam como provados (ou não provados) quaisquer factos referentes à identificação de danos ou prejuízos para os interesses públicos em causa, ao nexo causal entre a produção de tais danos e a suspensão de eficácia do ato suspendendo ou, tendo em consideração a relação de grandeza, extensão e dimensão comparativa, face aos prejuízos para os interesses particulares do Recorrente, de que modo tais alegados danos aos interesses públicos em presença se sobreporiam aos prejuízos de difícil reparação para os interesses particulares; 25º O Tribunal a quo limita-se a invocar, de forma algo genérica, os interesses públicos da «prevenção geral» da punição do Recorrente, através da «reprovação social» da sua alegada conduta, a «relação de confiança que os utentes do [Serviço de Estrangeiros e Fronteiras] neste devem depositar» e a «imagem no serviço público em causa», apontando como danos ou prejuízos para tais alegados interesses a eventual impossibilidade de «legitimamente denunciar o “sistema laboral explorador do Catar”, por exemplo» e a criação de «um sentimento de complacência, de tolerância e de permissividade – dos titulares do poder disciplinar – perante condutas daquele género e para as quais não pode haver qualquer cedência ou concessão uma vez detetadas e sancionadas com decisão disciplinar “suspendenda”»; 26º Salvo melhor opinião, não tendo qualquer base factual, a douta Sentença recorrida não ponderou os prejuízos para os interesses públicos e privados em presença, considerando a sua extensão e ordem de grandeza, eivando-a de erro de facto; 27º O Tribunal a quo arrisca um certo justicialismo, em violação do princípio da separação de poderes, tentando corrigir a conduta administrativa disciplinar (perfunctoriamente, note-se, ilegal), punindo o Recorrente a todo o custo antes da anulação do ato que se perspetiva, em sacrifício dos interesses do Recorrente, produzindo-se os prejuízos de difícil reparação identificados a montante, em nome de alegados prejuízos às finalidades punitivas do ato suspendendo e da imagem do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras aos olhos dos cidadãos em geral que não têm na decisão de facto qualquer base; 28º Evidente se torna o erro de facto naquela ponderação, considerando que a efetiva sanção aplicada ao Recorrente é a de suspensão de funções pelo período de 60 (sessenta) dias e a douta Sentença recorrida, inovatoriamente e em substituição do Recorrido, sugere «o afastamento definitivo do Requerente do exercício de funções»; 29º Não se afigura claro se a expressão «particular quadro circunstancial apurado» da douta Sentença recorrida se reporta aos factos indiciariamente apurados no ato suspendendo ou à sua própria base factual, quando refere a «omissão de reporte e de atuação em circunstâncias objetivamente constatáveis que conduziram a que um Homem, de 40 anos de idade, morresse em espaço por si supervisionado do seguinte modo: por asfixia lenta após agressões a pontapé e com bastão, perpetradas pelos três Inspetores do SEF, que causaram ao cidadão a fratura de oito costelas. Os três Inspetores terão deixado I… algemado com as mãos atrás das costas e de barriga para baixo, com dificuldade em respirar durante largo tempo, o que terá causado a sua paragem cardiorrespiratória», embora ambas as leituras encerrem erro de facto; 30º Por um lado, a douta Sentença recorrida não considera as circunstâncias provadas no ato suspendendo, designadamente, que as funções do Recorrente revestem uma «natureza funcional de gestão do efetivo de Inspetores do SEF no Aeroporto» face a solicitações superiores, cf. o ponto 32. dos factos do ato suspendendo, que o EECIT não estava a cargo do Recorrente mas, efetivamente, dos seus superiores hierárquicos (Diretor de Fronteiras de Lisboa e Inspetor de Turno), cf. os pontos 27., 9., 52. e 55. dos factos do ato suspendendo e, bem assim, que tais superiores hierárquicos tiveram intervenção direta com os Inspetores no EECIT no decurso da sua intervenção, cf. os pontos 39. e 40. dos factos do ato suspendendo, designadamente, durante a algemagem de I…, cf. fls. 147, 357 verso, 358 verso, 446, do PA; 31º É que, de facto, o quadro circunstancial apurado no procedimento administrativo é de que, contrariamente, o EECIT não era supervisionado pelo Recorrente, que os superiores hierárquicos do Recorrente tiveram intervenção direta com os Inspetores nomeados pelo Recorrente, aqueles, sim, responsáveis pela gestão do EECIT, a quem aqueles reportaram a intervenção, e que o Recorrente nunca lidou diretamente com o cidadão, porque as funções do Recorrente era a gestão do efetivo dos Inspetores ao serviço do Aeroporto, de acordo com as necessidades identificadas pelos seus superiores hierárquicos; 32º Por outro lado, entendendo-se o «particular quadro circunstancial apurado» como o teor da decisão de facto destes autos, dela não decorre nenhuma daquelas circunstâncias, não correspondendo à verdade que o Recorrente tenha exercido funções no EECIT; 33º Antes, o quadro circunstancial relevante não aponta no sentido da ponderação efetuada pelo Tribunal a quo, militando nesse sentido a punição das 6 (seis) infrações disciplinares imputadas ao Recorrente em apenas 60 (sessenta) dias, i.e., 180 (cento e oitenta) dias a menos do que o legalmente admissível, conforme o artigo 181º, nºs 1 e 4, da LGTFP; 34º A entender-se, como o Conselheiro VÍTOR MANUEL GONÇALVES GOMES (vide a declaração de voto no douto Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 17.04.2015), que a ponderação a efetuar nos termos do disposto no artigo 120º, nº 2, do CPTA consubstancia, antes, matéria de direito, por envolver «valorações da ordem jurídica (extraídas, v.gr., da base jurídica que suportam os interesses em conflito, do regime que regula o interesse específico prosseguido pela actuação administrativa, das normas atributivas de competência ou definidoras de atribuições, da fixação de tarefas fundamentais do Estado, da organização administrativa, etc.)» que apelam à «sensibilidade do jurista» ou à «formação especializada do julgador», o que e apenas por mero dever de patrocínio se admite, sem conceder, a douta Sentença recorrida incorre em erro de direito, concretamente, na interpretação e aplicação daquela norma legal; 35º Vem decidindo a jurisprudência que as razões que estão na origem de uma determinada punição disciplinar poderão, dependendo das circunstâncias de facto, aconselhar o afastamento imediato do trabalhador sancionado do serviço; 36º Embora alumie a douta decisão recorrida, aquela jurisprudência alicerça-se sempre em efetivos prejuízos para o serviço decorrentes da manutenção do trabalhador sancionado ao serviço, o que não sucede in casu, já que a douta Sentença recorrida não se reporta a factos concretos provados nos autos cautelares; 37º Decide também a jurisprudência e a doutrina que, na ponderação a que se refere o artigo 120º, nº 2, do CPTA, os interesses públicos em jogo devem ser específicos e concretos, diferenciados do interesse genérico da legalidade e eficácia dos atos administrativos, de que é exemplo a o interesse genérico na punição das infrações disciplinares; 38º Mais se vem entendendo que deve a lesão a tais interesses públicos ser qualificada de grave e, bem assim, se considerar que essa qualificação prevalecerá sobre os outros prováveis prejuízos que se contrapõem é que se impõe a execução imediata do ato; 39º No caso dos autos, o que vem alegado como interesse público relevante é o interesse genérico na punição das infrações disciplinares, sendo os correspondentes prejuízos o retardamento das finalidades de prevenção geral, na alegada afetação da imagem e da reputação dos titulares do poder disciplinar e do serviço e, ainda, na impossibilidade de os órgãos de soberania poderem, por exemplo, denunciar legitimamente o «sistema laboral explorador do Catar»; 40º Tais alegados prejuízos ao interesse genérico na punição não apresentam uma gravidade tal que, após a sua ponderação face aos prejuízos decorrentes da recusa da providência, não possam ser diferidos para o momento da eventual (e improvável) improcedência do pedido principal impugnatório a deduzir na ação administrativa; 41º Ao invés, com o apoio da jurisprudência, designadamente, do decidido nos Acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 28.10.2010 e do Tribunal Central Administrativo Sul de 30.07.2013, bem como na Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria de 29.11.2022 já junta como doc. 1, não se verifica in casu que o interesse na punição do Recorrente e os alegados prejuízos para tal interesse justifique a produção dos prejuízos sinalizados na esfera jurídica do Recorrente e a total aniquilação da sua tutela cautelar; 42º Pelo contrário, os funcionários e os cidadãos saberão que, uma vez proferida decisão final transitada em julgado que confirme a legalidade da pena disciplinar imposta ao Recorrente, proceder-se-á à imediata execução com a reposição da legalidade em toda a sua integralidade e plenitude e o Recorrente verá sobre si recaírem as consequências do seu comportamento ilícito, atingindo, pensa-se que plenamente, as finalidades da punição disciplinar; 43º A não punição imediata do Recorrente não irá trazer prejuízos graves ou irreversíveis para os interesses invocados pelo Recorrido (e não será a circunstância de estar em curso o Mundial do Catar que aconselha uma imediata punição, como parece sugerir a douta Sentença recorrida), ficando tais interesses, ainda que diferidos, salvaguardados com a eficácia oportuna do ato no momento do trânsito em julgado da decisão principal; 44º Os encargos mensais do Recorrente serão impossíveis de satisfazer com a aplicação imediata da pena disciplinar, negando-lhe a tutela cautelar em absoluto; 45º Milita ainda a favor do que se vem expondo a circunstância de o Recorrente se ter mantido ao serviço no Aeroporto de Lisboa nos quase já 3 (três) anos após os factos, sem que tenha ocorrido nesse tempo qualquer prejuízo para o interesse público, e estando provado nos autos disciplinares «[q]ue o trabalhador é zeloso, desempenhando as suas funções com brio, quer nas ações de fiscalização e instrução de procedimentos administrativos, quer na coadjuvação do IT no Aeroporto», cf. o ponto 86. dos factos provados no ato suspendendo; 46º Face ao enquadramento efetivamente a considerar pela prova constante dos autos e na adequada interpretação e aplicação do disposto no artigo 120º, nº 2, do CPTA, através de adequadas «valorações da ordem jurídica (…) extraídas (…) da base jurídica que suporta os interesses em conflito», nas palavras do Conselheiro VÍTOR MANUEL GONÇALVES GOMES, a douta Sentença recorrida enferma de erro de direito, porque os danos que resultariam da concessão da providência requerida mostram-se evidentemente superiores àqueles que podem resultar da sua recusa; 47º Em suma, deverá a douta Sentença recorrida ser revogada e substituída por um douto Acórdão que, corrigindo devidamente a matéria de facto relevante para a decisão da causa cautelar, verifique o critério negativo do artigo 120º, nº 2, do CPTA in casu e, em consequência, decrete a adoção da providência de suspensão de eficácia requerida pelo Recorrente, com todas as devidas e legais consequências. (…)». O Recorrido não contra-alegou. O DMMP junto deste tribunal, não emitiu parecer. Por despacho de 19.02.2023, e no estrito cumprimento do princípio do contraditório – cfr. art. 3.º, n.º 3, do CPC, ex vi art. 1.º do CPTA e do disposto no art. 149.º, n.º 5, do CPTA, embora a situação em apreço não se enquadre especificamente na previsão desta norma – foi ordenada a notificação das partes para se pronunciarem, querendo, sobre a possibilidade de, em caso de revogação da decisão recorrida, esta se limitar, relativamente aos efeitos do pedido de suspensão de eficácia do ato, ao recebimento da remuneração mensal – cfr. art. 120.º, n.º 3 do CPTA – cfr. fls. 3862, ref. SITAF. Apenas o Requerente, ora Recorrente, se pronunciou – cfr fls. 3867 e ss., ref. SITAF – no sentido de que «sem prejuízo de a eventual revogação da douta sentença recorrida e a suspensão da eficácia do ato punitivo – apenas quanto à componente remuneratória do Recorrente – traduzir, efetivamente, uma solução menos injusta para o Recorrente, acautelando parte do periculum in mora alegado inicialmente, nem por isso deverá este douto Tribunal ad quem deixar de concluir pela ilegalidade dessa solução, por violação do disposto no artigo 120º, nº 2, do CPTA, perante todas as circunstâncias de facto do caso sub judice e do concreto interesse público mobilizado pelo Recorrido nos presentes autos.» Com dispensa dos vistos, atenta a natureza urgente dos autos, vem o processo à conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão. I. 1. Questões a apreciar e decidir No pressuposto, que secundamos, seguido pela jurisprudência dos tribunais superiores, de que nada impede aos tribunais de recurso, no caso de a factualidade impugnada pelos recorrentes não ser relevante para a decisão da causa, assim se concluindo pela sua irrelevância, deixar de apreciar, nessa parte, a impugnação da matéria de facto por se tratar de ato inútil, iremos avançar para o conhecimento da questão recorrida que recai sobre o único juízo desfavorável levado a cabo pelo tribunal a quo, e que recaiu sobre a ponderação de interesses prevista no n.º 2 do art. 120.º, do CPTA, pois que, quanto aos requisitos necessários ao decretamento da providência cautelar em apreço, previstos no nº 1 do mesmo art. 120.º., a sentença recorrida, foi, aliás, favorável ao Recorrente. Assim sendo, atentas as alegações de recurso e respetivas conclusões, importa apreciar e decidir se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao ter considerado, «sem qualquer suporte factual», que «existe grave prejuízo para o interesse público que impõe e/ou aconselha o imediato cumprimento da pena, com o afastamento definitivo do Requerente do exercício de funções - ainda - antes da decisão final do processo principal, porquanto devidamente ponderados os interesses em conflito (cfr. n.º 2 do artigo 120.º do CPTA) se constata que os danos que resultariam da sua decretação são claramente superiores aos que podem resultar da sua recusa» e, nessa medida, ter efetuado a ponderação de interesses prevista no n.º 2 do art. 120.º do CPTA, em desfavor do Recorrente. II. Fundamentação II.1. De Facto A decisão do tribunal a quo que recaiu sobre a matéria de facto é aqui transcrita ipsis verbis - cfr. fls. 3720 e ss., do SITAF: «(…) A) O Requerente é Inspetor-Chefe da Carreira de Investigação e Fiscalização do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) _ por acordo; B) Em 12 de março de 2020, dois dias após ter desembarcado em Lisboa e enquanto se encontrava à guarda do SEF no “Espaço Equiparado a Centro de Instalação Temporária” (EECIT) sito no Aeroporto Humberto Delgado, o cidadão ucraniano I… faleceu _ cfr. artigo 412.º, n.ºs 1 e 2, do Código de Processo Civil aqui aplicável por via da remissão operada pelo artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos; C) O óbito de I…, de 40 anos de idade, foi declarado pelo INEM às 18:40 horas _ cfr. artigo 412.º, n.ºs 1 e 2, do Código de Processo Civil aqui aplicável por via da remissão operada pelo artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos; D) Em 12 de março de 2020, o Requerente esteve ao serviço no EECIT, cuja gestão compete ao Serviço de Estrangeiros e Fronteiras _ cfr. artigo 412.º, n.ºs 1 e 2, do Código de Processo Civil aqui aplicável por via da remissão operada pelo artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos; E) Em 30 de março de 2020, três Inspetores do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras – D…, L… e B… - foram detidos pela Polícia Judiciária por "fortes indícios" da prática de homicídio _ cfr. artigo 412.º, n.ºs 1 e 2, do Código de Processo Civil aqui aplicável por via da remissão operada pelo artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos; F) Segundo o Ministério Público, I… morreu por asfixia lenta após agressões a pontapé e com bastão, perpetradas pelos três Inspetores identificados em E), que causaram ao cidadão ucraniano a fratura de oito costelas _ cfr. artigo 412.º, n.ºs 1 e 2, do Código de Processo Civil aqui aplicável por via da remissão operada pelo artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos; G) Segundo o Ministério Público, os três Inspetores terão deixado I… algemado com as mãos atrás das costas e de barriga para baixo, com dificuldade em respirar durante largo tempo, o que terá causado a sua paragem cardiorrespiratória _ cfr. artigo 412.º, n.ºs 1 e 2, do Código de Processo Civil aqui aplicável por via da remissão operada pelo artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos; H) O Tribunal da Relação de Lisboa condenou os três Inspetores do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras a uma pena de nove anos de prisão pela morte de I… _ cfr. artigo 412.º, n.ºs 1 e 2, do Código de Processo Civil aqui aplicável por via da remissão operada pelo artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos; I) O Supremo Tribunal de Justiça negou o recurso apresentado pelos três inspetores do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras _ cfr. artigo 412.º, n.ºs 1 e 2, do Código de Processo Civil aqui aplicável por via da remissão operada pelo artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos; J) Em 30 de março de 2020, o Ministro da Administração Interna determinou a instauração de um processo de inquérito [PND/16/2020] e de cinco processos disciplinares para apurar a eventual responsabilidade disciplinar dos três Inspetores suspeitos do homicídio de I…, do Diretor e do Subdiretor de Fronteiras de Lisboa, o qual foi autuado sob o n.º “PND-16/2020” e correu termos junto da Inspeção-Geral da Administração Interna (IGAI) _ cfr. fls. 65 do processo administrativo apenso e, ainda, Documentos n.ºs 3 a 10 juntos com a petição inicial; K) Em 2 de outubro de 2020, a Inspeção-Geral da Administração Interna determinou a instauração de processo disciplinar [PND/39/2020] tendo em vista apurar a responsabilidade do Requerente relativamente aos factos ocorridos, em 12 de março de 2020, no EECIT _ por acordo; L) Em 14 de outubro de 2020, o relatório final do processo de Inquérito PND-16/2020 foi remetido ao Inquérito-Crime n.º 2863/20.4T9LSB, que corria termos na 11ª secção do DCIAP de Lisboa, no qual se investigava os factos relacionados com a morte do cidadão I… _ por acordo; M) No âmbito do processo crime n.º 2863/20.4T9LSB, o Ministério Público solicitou a extração de certidão para averiguar a prática de outros crimes e a responsabilidade de outros intervenientes relativamente aos factos ocorridos, em 12 de março de 2020, designadamente, a eventual prática do crime de omissão de auxílio _ por acordo; N) Em 13 de setembro de 2021, no âmbito do procedimento disciplinar n.º PND/39/2020, o Requerente foi acusado da prática de seis infrações disciplinares porquanto “i) não leu o Relatório de Ocorrências do passageiro, desconhecendo o historial do mesmo, antes de proceder ao envio dos três Inspetores; ii) não recebeu a informação, por parte do Inspetor L…, que os três Inspetores encontraram o passageiro amarrado com fita adesiva, e, por isso se limitaram a colocar-lhe algemas metálicas e não reportou essa situação ao Diretor de Fronteiras de Lisboa, nem apurou ou tentou apurar quem fora responsável pela imobilização com recurso a fita adesiva, nem os motivos que estiveram na sua origem; iii) não consignou, nem mandou consignar em Relatório de Ocorrência [RO] o estado em que o passageiro se encontrava, para apuramento de responsabilidades; iv) não averiguou se se justificava a manutenção da imobilização do cidadão, uma vez que as medidas especiais de segurança apenas se mantêm enquanto durar o perigo que determina a sua aplicação; v) não determinou que o cidadão ficasse sob a supervisão direta de nenhum dos inspetores, até à desalgemagem, que teria de ocorrer após o descalonamento da alegada agressividade e violência; e vi) cessou o seu turno sem ter diligenciado no sentido de averiguar ou mandar averiguar o estado de saúde de I… e sem ter assegurado a cessação das medidas especiais de segurança (retirada das algemas).” _ cfr. fls. 638 e seguintes do processo administrativo; O) Em 4 de novembro de 2021, o Requerente apresentou defesa escrita no âmbito do procedimento disciplinar n.º PND/39/2020 _ cfr. Documento n.º 11 junto com a petição inicial; P) Entre o final do ano de 2021 e o início do ano de 2022, foram levadas a cabo as diligências instrutórias solicitadas pelo Requerente em sede de defesa _ por acordo; Q) Em 31 de agosto de 2022, no âmbito do processo disciplinar n.º PND/39/2020, foi proferida a seguinte decisão: «Imagem no original» _ cfr. Documento n.º 1 junto com o requerimento inicial; R) Em 15 de setembro de 2022, mediante mensagem de correio eletrónico, o Gabinete de Inspeção da Entidade Requerida notificou conhecimento a Mandatária do Requerente do despacho do Ministro da Administração Interna de 31 de agosto de 2022 _ cfr. Documento n.º 14 junto com o requerimento inicial; S) Por referência aos factos sob escrutínio no âmbito do processo disciplinar n.º PND/39/2020, o Requerente não foi acusado, pronunciado ou condenado em sede do processo-crime n.º 2863/20.4T9LSB _ cfr. artigo 118.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos; T) O Requerente é divorciado _ cfr. artigo 118.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos; U) O Requerente aufere, exclusivamente, uma remuneração mensal líquida no montante de € 2.176,32 _ cfr. Documentos n.ºs 15 e 16 juntos com o requerimento inicial; V) O Requerente tem despesas fixas no valor global de € 775,21 _ cfr. Documentos n.ºs 17 a 26 juntos com o requerimento inicial; W) Em 26 de setembro de 2022, foi intentada a presente providência cautelar _ cfr. fls. 1 a 3 dos autos.» Motivação «O Tribunal fundou indiciariamente a sua convicção na matéria alegada pelas Partes e na prova documental carreada, aqui se incluindo o processo administrativo apenso, conforme referido em cada alínea do probatório. (…)». II.2. De Direito Como decorre do exposto no parágrafo n.º I.1. que antecede, em virtude de a impugnação da decisão recorrida quanto à matéria de facto, ser irrelevante para a decisão do presente recurso, recaindo este sobre o único aspeto da decisão recorrida que foi desfavorável ao Recorrente, a saber, a ponderação de interesses prevista no n.º 2 do art. 120.º, do CPTA, que determinou o não decretamento da providência requerida, não se conhecerá da referida impugnação da matéria de facto, por se tratar de ato inútil – neste sentido, v. por todos, ac. STJ de 09.02.2021, P. 26069/18.3T8PRT.P1.S1. Neste pressuposto, avancemos então. i) Do erro de julgamento de direito em que incorreu a sentença recorrida, ao ter considerado, «sem qualquer suporte factual», que «existe grave prejuízo para o interesse público que impõe e/ou aconselha o imediato cumprimento da pena, com o afastamento definitivo do Requerente do exercício de funções - ainda - antes da decisão final do processo principal, porquanto devidamente ponderados os interesses em conflito (cfr. n.º 2 do artigo 120.º do CPTA) se constata que os danos que resultariam da sua decretação são claramente superiores aos que podem resultar da sua recusa», e nessa medida, ter efetuado a ponderação de interesses prevista no n.º 2 do art. 120.º do CPTA, em desfavor do Recorrente. Antes de mais, atentemos que, conforme decorre dos autos, o tribunal a quo considerou verificado quer o periculum in mora, quer o fumus boni iuris, sem que, quanto a este segmento da decisão tenha sido requerida a ampliação do objeto do recurso, ao abrigo do art.636.º do CPC ex vi art.s 1.º e 140.º do CPTA, por parte do Requerido, ora Recorrido. Sendo que o periculum in mora, enquanto fundado receio da produção de prejuízos de difícil reparação, foi assim validado, na medida em que, julgou o tribunal a quo «(…) a sanção aplicada pelo Ministério da Administração Interna ao Requerente implica, entre outras consequências, o seu afastamento completo do serviço - durante o período 60 dias - e a consequente privação da única fonte de rendimentos que assegura o seu sustento (cfr. artigos 180.º, n.º 1 alínea c), 181.º, n.ºs 3 e 4, e 182.º, n.º 2, da LGTFP).» e que «no contexto de um exercício profissional “em regime de exclusividade” - como é o do aqui Requerente - sem possibilidade de obter outros proventos, a supressão total da remuneração comporta necessárias e sérias dificuldades na gestão e equilíbrio da sua vida, podendo, com muita probabilidade, pôr em risco a satisfação de necessidades pessoais elementares.» não se mostrando «aceitável a sujeição do Requerente a tal quadro situacional negativo - inferido do juízo de prognose levado a cabo à luz dos factos apurados - quando o ato punitivo, gerador de tais consequências, não se mostra estabilizado na ordem jurídica, impondo-se acautelar esse perigo». Julgou também o tribunal a quo, por verificado, o fumus boni iuris, na medida em que, imputando o Requerente ao ato punitivo - que o sancionou com 60 dias de suspensão de exercício de funções – a prescrição da infração e do procedimento disciplinar, concluiu que «o prazo de prescrição do procedimento disciplinar controvertido, (…), expirando – na realidade - em 14 de junho de 2022 [= 01.04.2022 + 74 dias].» e que se lhe afigurava que «muito provavelmente merecerá respaldo legal – em sede da ação principal - a afirmação do Requerente em como prescreveu o prazo para o terminus do procedimento disciplinar, nos termos e para os efeitos previstos no n.º 5 do artigo 178.º da LGTFP, com as legais consequências previstas no artigo 120.º, n.º 1 in fine, do CPTA.». Depois de assim ter julgado verificados os dois requisitos cumulativos necessários ao decretamento da providência cautelar requerida, ao abrigo do art. 120.º, n.º 1, do CPTA, o tribunal a quo levou então a cabo, a necessária ponderação de interesses prevista no n.º 2 do mesmo art. 120.º do CPTA, julgando esta em sentido desfavorável ao Recorrente, ali Requerente, nos seguintes termos: «(…) Os índices dos interesses públicos que impõem a eficácia ou execução imediata do ato e danos daí derivados decorrentes da concessão da providência “suspendenda” têm que se encontrar no circunstancialismo que rodeou a sua prática, especialmente nos fundamentos e nas razões invocadas. Pelo que, no juízo de ponderação intervêm diversos fatores, designadamente os reflexos que a suspensão pode ter nos efeitos de prevenção geral - e de reprovabilidade social - da medida sancionadora, o círculo onde a infração foi cometida ou se tornou conhecida, o tipo de serviço ou de instituição onde a mesma ocorreu, a natureza das funções aí desempenhadas pelo agente. Tudo fatores a alegar e a demonstrar nos autos cautelares. Assim, só quando as circunstâncias do caso concreto revelarem de todo em todo a existência de lesão do interesse público que justifique a qualificação de grave e se considere que essa qualificação, mercê dos prejuízos e danos que gera, deve prevalecer sobre os prováveis prejuízos causados ao Requerente é que se impõe a execução imediata do ato, indeferindo-se, por esse facto, o pedido cautelar de suspensão. Aferindo. Ora, atento o quadro funcional desempenhado pelo Requerente, a permanência do mesmo no desempenho de funções no SEF - em geral - e no EECIT em especial [serviço onde se deu o inqualificável falecimento de um cidadão de 40 anos de idade, ali detido durante 2 (dois) dias, e onde o Autor aparentemente continua a exercer funções, atenta a notificação efetuada pelo Gabinete de Inspeção em setembro de 2022] é assim, em concreto, suscetível de afetar seriamente a relação de confiança que os utentes do serviço neste devem depositar. Nesta sequência, podendo e devendo, com um mínimo de segurança e de propriedade falar-se de quebra de confiança e afetação da imagem do funcionamento do serviço público em questão. Descortinam-se, pois, em concreto e face à natureza das funções exercidas pelo ali arguido, exigências de confiança / imagem no serviço público em causa que justificam o seu imediato afastamento de todo o serviço prestado pelo SEF e não, somente, das funções exercidas no EECIT. Por outro lado, a enunciação do juízo de reprovação consubstanciado na prolação da decisão disciplinar punitiva constitui um claro sinal de prevenção geral que chama à atenção dos trabalhadores do ente público para que comportamentos como aqueles que – comprovada e inacreditavelmente – ocorreram em Lisboa (no EECIT), em pleno século XXI, não merecem contemplação e – mais do que não sendo de tolerar – jamais se poderão repetir num país que se proclama defensor dos Direitos Humanos. Apenas assim sendo, a nossa sociedade poderá legitimamente denunciar o “sistema laboral explorador” do Catar, por exemplo. Destarte, no particular quadro circunstancial apurado [omissão de reporte e de atuação em circunstâncias objetivamente constatáveis que conduziram a que um Homem, de 40 anos de idade, morresse em espaço por si supervisionado do seguinte modo: por asfixia lenta após agressões a pontapé e com bastão, perpetradas pelos três Inspetores do SEF, que causaram ao cidadão a fratura de oito costelas. Os três Inspetores terão deixado I… algemado com as mãos atrás das costas e de barriga para baixo, com dificuldade em respirar durante largo tempo, o que terá causado a sua paragem cardiorrespiratória], a manutenção do Requerente ao serviço do SEF coenvolveria um sentimento de complacência, de tolerância e de permissividade - dos titulares do poder disciplinar - perante condutas daquele género e para as quais não pode haver qualquer cedência ou concessão uma vez detetadas e sancionadas com decisão disciplinar “suspendenda”. Nessa medida, no caso vertente, existe grave prejuízo para o interesse público que impõe e/ou aconselha o imediato cumprimento da pena, com o afastamento definitivo do Requerente do exercício de funções - ainda - antes da decisão final do processo principal, porquanto devidamente ponderados os interesses em conflito (cfr. n.º 2 do artigo 120.º do CPTA) se constata que os danos que resultariam da sua decretação são claramente superiores aos que podem resultar da sua recusa. (…)». Insurge-se o Recorrente contra a ponderação de interesses levada a cabo pelo tribunal a quo, arvorando como argumento principal a circunstância de que «[o] Tribunal a quo não logrou apreender que desde março de 2020 e até à instauração da providência cautelar dos autos (i.e., durante mais de dois anos e meio), o Recorrente manteve-se plenamente em funções no Aeroporto de Lisboa, nunca tendo o Recorrido o suspendido preventivamente de funções na pendência do processo disciplinar; (…) Salvo melhor opinião, por resultar da discussão da causa e por ser instrumental para demonstrar que o Recorrido não teve motivos para, ao longo do processo disciplinar, afastar o Recorrente das funções desempenhadas no Aeroporto de Lisboa, dada a sua indiscutível relevância na ponderação a que se refere o disposto no artigo 120º, nº 2, do CPTA, deveria o Tribunal a quo ter julgado provada tal factualidade, ao abrigo do disposto no artigo 5º, nº 2, alínea b), do CPC, aplicável ex vi pelo disposto no artigo 1º do CPTA» - cfr. conclusões 18.º e 19.º das alegações de recurso. Peticionado, até que, nesse pressuposto, deveria este tribunal de recurso aditar à matéria de facto que: «Entre março de 2020 e a instauração da providência, o Requerente não foi suspenso das suas funções, mantendo as mesmas funções no Aeroporto de Lisboa que desempenhava à data dos factos sob apreciação naquele processo – cfr. PA»; - cfr. conclusão n.º 20 das alegações de recurso. Porém, e tal como decorre da doutrina que resulta da jurisprudência dos tribunais superiores, designadamente, do acórdão do TCA Sul de 10.05.2001, P. 02353/99, a «suspensão preventiva de um trabalhador determinada no âmbito de um processo disciplinar “traduz-se numa medida cautelar cuja razão de ser reside em considerações de ordem funcional (necessidade de defesa do prestígio dos serviços públicos) e de ordem processual (necessidade de recolha de provas que pode ser frustrada pela presença do arguido). Tal medida não representa, pois, uma antecipação da aplicação da pena, designadamente da demissão (até porque durante a suspensão ao funcionário continua a ser abonado o vencimento de categoria, apenas lhe sendo retirado o vencimento de exercício), nem implica um imediato juízo de censura.» (1) Neste sentido também, ac. do TCA Sul, de 10.12.2019, P. 302/18.0BEFUN, do qual a relatora foi também signatária. E nem existe um ónus de suspensão preventiva do trabalhador, ao abrigo do art. 211.º da LGTFP (2) Aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho. que anule, decline, o poder de, em sede de execução da decisão disciplinar propriamente dita, a entidade administrativa, e mesmo o próprio tribunal, avaliar os pressupostos e os prejuízos que nessa dada podem decorrer de uma não execução imediata do ato. E foi isto que sucedeu, e que o tribunal secundou, sem erro evidente, pois que, pese embora dos autos se revele que a intervenção do Requerente, aqui Recorrente, no desfecho do caso que justificou ter sido alvo de um procedimento disciplinar e da pena disciplinar que lhe foi aplicada, não foi a única e nem terá sido a intervenção determinante, a verdade é que o alarme público referido pelo tribunal a quo neste contexto, e ao qual se adere, nos seus elementos essenciais – excetuando-se, designadamente, a parte que se refere ao Mundial do Catar -, se repercute, indelevelmente, ao exercício de funções por parte do Requerente, ora Recorrente. Acresce que, para chegar a esta conclusão, não é sempre necessária a concomitante fixação de factos, como reconhece a doutrina e a jurisprudência (3) Assumindo que os interesses públicos a ponderar, nos termos do n.º 2 do art. 120.º, têm de ser provados com factos – v. acórdão do STA de 12.02.2009, P.1070/08; já no acórdão, também do STA de 24.04.2007.P.910/07 se considerou que «a ponderação dos interesses e do peso relativo dos prejuízos decorrentes, em concreto, da recusa ou da concessão das providências cautelares, prevista no n.º 2 do artigo 120º, n.º 2, do CPTA, desde que feita sem apelo a critérios jurídicos ou normativos, configura matéria de facto», que, como tal, não pode ser sindicada pelo tribunal de revista, admitindo-se, a contrário, que tal ponderação possa ser feita com recurso a valorações da ordem jurídica, consubstanciando, assim, matéria de direito., e até admite o Recorrente, quando faz apelo à posição, que, aliás, secundamos, plasmada no entendimento do Juiz Conselheiro VÍTOR GOMES, em ac. do STA, de 17.04.2015, no sentido de que «a ponderação a efetuar nos termos do disposto no artigo 120º, nº 2, do CPTA consubstancia, antes, matéria de direito, por envolver «valorações da ordem jurídica (extraídas, v.gr., da base jurídica que suportam os interesses em conflito, do regime que regula o interesse específico prosseguido pela actuação administrativa, das normas atributivas de competência ou definidoras de atribuições, da fixação de tarefas fundamentais do Estado, da organização administrativa, etc.)» que apelam à «sensibilidade do jurista» ou à «formação especializada do julgador», o que e apenas por mero dever de patrocínio se admite, sem conceder, a douta Sentença recorrida incorre em erro de direito, concretamente, na interpretação e aplicação daquela norma legal» - cfr. conclusão nº 34 das alegações de recurso. Onde errou então a sentença recorrida, depois de ter considerado verificado o periculum in mora e o fumus boni iuris, previstos no n.º 1 do art. 120.º do CPTA, julgando depois, aparentemente sem erro evidente, em sentido desfavorável a ponderação prevista no n.º 2, do mesmo art. 120.º, não decretando a providência requerida? Importa ter aqui presente que o Requerente, ora Recorrente, logo em sede de requerimento inicial aduziu que pretendia «requerer a suspensão de eficácia do ato administrativo consubstanciado no Despacho de Sua Excelência o Ministro da Administração Interna, de 31.08.2022, exarado na Informação da Inspeção-Geral da Administração Interna (IGAI) nº 0264/FRM, de 30.08.2022, e com os fundamentos do relatório da Senhora Instrutora do nº RELAT-90/2022, de 28.06.2022, (…) ou, se assim não se entender, outra medida cautelar considerada adequada (…)». (sublinhados nossos). Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha (4) In Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª edição, Almedina, 2021, fls. 958 e ss., Dos processos cautelares. ajudam-nos a chegar a uma resposta. Vejamos em que termos. Estes autores, não deixando de assinalar, reforçar, que «[a]concessão da providência não depende, pois, exclusivamente da formulação de um juízo de valor absoluto sobre a situação do requerente, como sucederia se apenas se atendesse aos critérios do periculum in mora e do fumus boni iuris, previstos no n.º1, mas também depende da verificação de um requisito negativo: a atribuição da providência não pode causar danos desproporcionados, com o que se dá expressão, neste contexto, ao princípio da proporcionalidade.», referindo-se a este n.º 2 como uma verdadeira «cláusula de salvaguarda neste domínio, permitindo que, no interesse dos demais envolvidos, a providência ainda seja recusada quando, pese embora o preenchimento, em favor do requerente» aduzem cristalinamente que «o CPTA consagra um critério de simples prevalência de interesses, que permite ao juiz, em função das circunstâncias de cada caso, comparar o peso relativo dos interesses em presença, procurando assegurar que a decisão que toma é aquela que, objetivamente, provoca menos prejuízos(1211). O Código retoma, assim, a solução do CPC de 1939, que determinava que o tribunal procurasse “manter o justo equilíbrio entre os dois prejuízos, o que a providência pode causar e o que pode evitar (1212).» (sublinhados nossos). E é, precisamente, nessa busca de um justo equilíbrio que a leitura dos n.ºs 1 e 2 não pode deixar de ser feita, conjugadamente com a leitura do n,º 3 do art. 120.º do CPTA., pois que «o preceito em análise admite que a providência requerida ainda pode ser concedida se os danos desproporcionados que poderiam resultar da sua concessão puderem ser evitados ou atenuados pela adoção de outra(s) providência(s), em substituição ou em cumulação com aquela que tinha sido solicitada, como melhor resulta do n.º 3. Isto significa que a tutela cautelar não pode ser recusada ao interessado - cuja posição, recorde-se, è,- em si mesma, de considerar digna de tutela cautelar, em virtude do preenchimento dos requisitos do n.-1 - se puder ser adotada alguma providência que, em substituição ou cumulação com aquela que tinha sido requerida, não cause danos desproporcionados para os demais interesses em presença (para mais desenvolvimentos sobre este ponto, cfr. infra, nota 6).» (5) ibidem E foi por não ter feito esta leitura conjugada das disposições legais constantes dos nº 1, 2 e 3 do art. 120.º do CPTA, que o tribunal a quo errou, pois que, tal como decorre do despacho da Relatora que promoveu o contraditório das partes já em sede da presente instância de recurso, é possível limitar «os efeitos da suspensão ao recebimento da remuneração – ao abrigo de uma leitura conjugada dos n.ºs 2 e 3 do art. 120.º, do CPTA e de acordo com a jurisprudência dos tribunais superiores - da qual se cita, a título de exemplo, os acórdãos do Pleno do STA, de 18.11.10, rec. 847/09 e da Secção, de 27.01.2012, rec. 821/09 e de 04.04.2013, P. 0123/13 – no sentido de que o conteúdo decisório da providência pode dividir-se em dois segmentos: a suspensão na parte referente ao recebimento da remuneração e manutenção na que diz respeito ao exercício de funções -, se pode vir a concluir que os danos que decorrem desta concessão limitada, mitigada, da providência não se mostram superiores àqueles que podem resultar da sua recusa.», assim se evitando que, a tutela cautelar requerida nos autos tenha de ser, pura e simplesmente, recusada, por desconformidade do pedido com o requisito negativo do n.º 2 do art. 120.º do CPTA. O que, e face a todo o exposto, se determinará a final. Registe-se, ainda, que a introdução do critério da ponderação de danos foi uma novidade absoluta no nosso contencioso administrativo, exigindo que a justa comparação dos interesses em jogo, proceda, em cada caso, à ponderação equilibrada dos eventuais danos, contrabalançando os riscos que a concessão da providência pode envolver com a amplitude dos danos que a sua recusa possa trazer, pois que só uma adequada ponderação global dos danos que poderão advir para todos esses interesses permitirá alcançar uma decisão justa em sede cautelar, que mais não é, e não pode deixar de ser, um dos mais importantes instrumentos de uma tutela jurisdicional efetiva. Da razão de fundo se decidirá na sua sede própria, na ação principal. III. Decisão Pelo exposto, acordam os juízes da secção do contencioso administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em: a) conceder provimento ao recurso; b) revogar a decisão recorrida na parte em que recusou o decretamento da providência cautelar requerida nos autos, de suspensão de eficácia da decisão disciplinar de suspensão do exercício de funções, por 60 dias, do Requerente, ora Recorrente; e, consequentemente, c) suspender a eficácia da decisão disciplinar de suspensão do exercício de funções, por 60 dias, do Requerente, ora Recorrente, limitando os seus efeitos apenas ao recebimento da remuneração. Custas pelo Recorrente e pelo Recorrido em partes iguais. Lisboa, 23.03.2023 Dora Lucas Neto Pedro Nuno Figueiredo Ana Cristina Lameira (com declaração de voto junta) * Declaração de voto Não acompanho integralmente a fundamentação, na medida em que a pena disciplinar aplicada (suspensão por 60 dias), abarca vários efeitos, designadamente os relativos à remuneração, exercício de funções, contagem de tempo, antiguidade, etc. Pelo que integraria a solução que veio a ser acolhida ainda no âmbito da ponderação de interesses ao abrigo do art. 120º, nº 2, do CPTA, porquanto a providência (requerida) adotada, atentos os alegados efeitos, pode dividir-se em deferimento, suspensão de efeitos na parte referente à manutenção de recebimento da remuneração, e indeferimento, no que diz respeito ao exercício de funções, minimizando, deste modo, o impacto do prejuízo para o interesse público. Ana Cristina Lameira

Sumário

II- A introdução do critério da ponderação de danos foi uma novidade absoluta, em 2004, no nosso contencioso administrativo, exigindo que a justa comparação dos interesses em jogo, proceda, em cada caso, à ponderação equilibrada dos eventuais danos, contrabalançando os riscos que a concessão da providência pode envolver com a amplitude dos danos que a sua recusa possa trazer;

III- Só uma adequada ponderação global dos danos – cfr. n.º 2 do art. 120.º do CPTA – conjugada com a possibilidade de ser decretada outra providência – cfr. n.º 3 do art. 120.º do CPTA -, permitirá alcançar uma decisão justa em sede cautelar, que mais não é, e não pode deixar de ser, um dos mais importantes instrumentos de uma tutela jurisdicional efetiva.

Texto Integral

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I. Relatório

O Requerente, J…, Inspetor Chefe do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, veio interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, a 25.11.2022, que indeferiu o pedido de decretamento da providência cautelar contra o Ministério da Administração Interna, de suspensão de eficácia do ato que lhe aplicou a sanção disciplinar de suspensão de exercício de funções públicas por 60 dias, no âmbito processo disciplinar n.º PND/39/2020.

Em sede de alegações de recurso, concluiu como se segue – cfr. fls. 3761 e ss., do SITAF:

«(…)

1º Para a prova dos pontos B) a I) da matéria de facto, o Tribunal a quo invoca o disposto no artigo 412º, nºs 1 e 2, do CPC, aplicável ex vi pelo disposto no artigo 1º do CPTA;

2º No ponto D) da decisão sobre a matéria de facto, o Tribunal a quo julgou como provado que «[e]m 12 de março de 2020, o Requerente esteve ao serviço no EECIT, cuja gestão compete ao Serviço de Estrangeiros e Fronteiras», sendo tal factualidade inverídica, cf. os pontos 28., 49., 73., 77., 78. e 78.1 da matéria de facto do ato suspendendo;

3º De facto, as partes não divergem que, em 12.03.2020, o Recorrente encontrava-se de serviço na 1ª linha de controlo documental, na zona das partidas do Aeroporto de Lisboa, tendo ali permanecido até ao final do seu turno, pelas 15h00, e que o Recorrente não teve intervenção direta com I….

4º Não é notório ou do conhecimento geral que o Recorrente tenha estado ao serviço no EECIT do Aeroporto de Lisboa em 12.03.2020, nem tal poderá ser do conhecimento do Tribunal a quo por virtude do exercício das suas funções, desde logo, porque é inverídico, mas também porque o Tribunal a quo não cumpriu o disposto na parte final do artigo 412º, nº 2, do CPC, aplicável ex vi pelo disposto no artigo 1º do CPTA, invocado na douta Sentença recorrida;

5º Nos limites da tarefa de reexame da matéria de facto pelo Tribunal ad quem, os elementos documentais constantes e ausentes dos autos fornecem resposta inequívoca em sentido diverso daquele que foi considerado pelo Tribunal a quo, impondo-se, para a reposição da verdade, a alteração do ponto D) da matéria de facto provada, dele passando antes a constar que:

«Em 12 de março de 2020, o Requerente esteve ao serviço na 1ª linha de controlo documental de passageiros e das partidas do Aeroporto de Lisboa, onde permaneceu até ao final do turno, não tendo estado ao serviço no EECIT nem tendo tido intervenção direta com I… _ por acordo»;

6º Os factos ínsitos nos pontos C), E), F), G), H) e I) da matéria de facto provada pelo Tribunal a quo não se mostram alegados pelas partes, não são relevantes para a boa decisão da causa, não constituem factos notórios ou do conhecimento geral e nem sequer se encontram documentalmente provados nos autos, nos termos do invocado artigo 412º, nº 2, in fine, do CPC, aplicável ex vi pelo artigo 1º do CPTA;

7º A factualidade relevante para a decisão do processo cautelar sub judice é apenas aquela que se poderá subsumir ao disposto no artigo 120º, nºs 1 e 2, do CPTA, rejeitando-se a demais matéria que não releve para tal;

8º Com todo o respeito, afigura-se absolutamente irrelevante para a decisão a proferir nos autos cautelares a idade do cidadão I…, à data do seu falecimento, ou que o seu óbito foi declarado às 18h40 pelo INEM [cf. o ponto C) da matéria de facto], a circunstância de os Inspetores D…, L… e B… tenham sido detidos pela Polícia Judiciária, em 30.03.2020, por “fortes indícios” da prática de homicídio [cf. o ponto E) da matéria de facto], a dinâmica dos factos ocorridos no EECIT, «[s]egundo o Ministério Público» [cf. os pontos F) e G) da matéria de facto] e, bem assim, o desfecho dos recursos judiciais interpostos pelos referidos Inspetores, tanto na Relação de Lisboa como no Supremo Tribunal de Justiça, no âmbito de processo em que o Recorrente não é arguido nem sequer interveniente processual [cf. os pontos H) e I) da matéria de facto];

9º Apesar do mediatismo em torno do processo-crime referido naqueles pontos da matéria de facto, os mesmos não são do conhecimento generalizado dos cidadãos, não sendo os mesmos do conhecimento Tribunal a quo por virtude do exercício das suas funções;

10º O vertido nos pontos C), E), F), G), H) e I) da matéria de facto não se poderá manter, pelo que deverá aquela matéria ser suprimida por este Tribunal ad quem;

11º No ponto S) da matéria de facto, decidiu ainda o Tribunal a quo, invocando o disposto no artigo 118º, nº 2, do CPTA, julgar provado que «[p]or referência aos factos sob escrutínio no âmbito do processo disciplinar nº PND/39/2020, o Requerente não foi acusado, pronunciado ou condenado em sede do processo-crime nº 2863/20.4T9LSB», quando o Recorrente havia alegado no artigo 15º do seu requerimento inicial que «[c]om referência aos factos sob escrutínio no processo disciplinar nº PND-39/2020, em momento algum foi o Requerente acusado, pronunciado ou condenado em qualquer processo-crime» e não só no processo nº 2863/20.4T9LSB;

12º Compulsada a oposição do Recorrido, este nada disse quanto ao alegado no artigo 15º do requerimento inicial do Recorrente;

13º Se o Tribunal a quo baseia a sua decisão na presunção de verdade decorrente da falta de oposição do Recorrido ao alegado pelo Requerente no artigo 15º do seu requerimento inicial, nos termos do disposto no artigo 118º, nº 2, do CPTA, salvo melhor opinião, deveria o Tribunal a quo ter dado como provado o ali alegado pelo Recorrente, sob pena de subversão do silogismo jurídico adotado;

14º Ao tê-lo feito, com todo o respeito, a douta decisão recorrida incorre em erro de facto, impondo-se a este Tribunal ad quem a substituição do teor do ponto S) da matéria de facto, dele passando a constar:

«Com referência aos factos sob escrutínio no processo disciplinar nº PND-39/2020, em momento algum foi o Requerente acusado, pronunciado ou condenado em qualquer processo-crime _ cfr. artigo 118º, nº 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos»;

15º O Tribunal a quo omitiu da sua decisão de facto (não o dando sequer como não provado) o alegado pelo Recorrente no artigo 22º do seu requerimento inicial, i.e., a estimativa de despesas variáveis a título de combustível (€ 100,00/ mês), portagens (€ 15,00/ mês), vestuário (€ 100,00/ mês) e despesas com alimentação (€ 400,00/ mês), alegação de facto que não mereceu a oposição do Recorrido;

16º Conforme vem entendendo a jurisprudência, pelo seu carácter notório, mesmo do senso comum, decorrente até da ordem natural das coisas e da normal experiência daquilo que é vivência na sociedade em que nos inserimos, à luz do artigo 412º, nº 1, do CPC, aplicável ex vi pelo disposto no artigo 1º do CPTA, o Recorrente terá de suportar mensalmente, nomeadamente, despesas com alimentação, vestuário, calçado e transporte;

17º Nos termos do disposto no artigo 118º, nº 2, do CPTA, na interpretação sustentada pelo Tribunal a quo, e por ser notório e do senso comum, deverá ser dado como provado por este Tribunal ad quem, aditando-se a correspondente factualidade à douta Sentença recorrida, que:

«O Requerente tem despesas variáveis mensais no valor estimado de € 615,00 _ cfr. artigo 412º, nºs 1 e 2, do Código de Processo Civil aqui aplicável por via da remissão operada pelo artigo 1º do Código do Processo nos Tribunais Administrativos e artigo 118, nº 2, deste último diploma legal».

18º O Tribunal a quo não logrou apreender que desde março de 2020 e até à instauração da providência cautelar dos autos (i.e., durante mais de dois anos e meio), o Recorrente manteve-se plenamente em funções no Aeroporto de Lisboa, nunca tendo o Recorrido o suspendido preventivamente de funções na pendência do processo disciplinar;

19º Salvo melhor opinião, por resultar da discussão da causa e por ser instrumental para demonstrar que o Recorrido não teve motivos para, ao longo do processo disciplinar, afastar o Recorrente das funções desempenhadas no Aeroporto de Lisboa, dada a sua indiscutível relevância na ponderação a que se refere o disposto no artigo 120º, nº 2, do CPTA, deveria o Tribunal a quo ter julgado provada tal factualidade, ao abrigo do disposto no artigo 5º, nº 2, alínea b), do CPC, aplicável ex vi pelo disposto no artigo 1º do CPTA;

20º Deverá, pois, o Tribunal ad quem aditar à matéria de facto que:

«Entre março de 2020 e a instauração da providência, o Requerente não foi suspenso das suas funções, mantendo as mesmas funções no Aeroporto de Lisboa que desempenhava à data dos factos sob apreciação naquele processo – cfr. PA»;

21º Como ensina a doutrina e a jurisprudência maioritária, o critério negativo do artigo 120º, nº 2, do CPTA refere-se à ponderação de danos ou prejuízos reais, que numa prognose relativa ao tempo previsível de duração da medida e tendo em conta as circunstâncias do caso concreto, resultariam da concessão da providência cautelar, reconduzindo-se a questões de facto por via de regra;

22º Impõe-se ao Tribunal a quo que emita um juízo triplo, dois de prognose sobre as consequências danosas concretas do resultado de adoção ou recusa da providência e um último de conclusão comparativa, em que um se sobrepõe ao outro em face da extensão desses danos ou prejuízos;

23º Ao pronunciar-se sobre o periculum in mora, o Tribunal a quo pronunciou-se efetivamente sobre os prejuízos para os interesses privados dos Recorrente, caracterizados na douta Sentença recorrida como de difícil reparação, alicerçando a sua decisão sobre a matéria de facto dos pontos T), U) e V) e tendo-os «inferido do juízo de prognose levado a cabo à luz dos factos apurados»;

24º Da douta Sentença recorrida não constam como provados (ou não provados) quaisquer factos referentes à identificação de danos ou prejuízos para os interesses públicos em causa, ao nexo causal entre a produção de tais danos e a suspensão de eficácia do ato suspendendo ou, tendo em consideração a relação de grandeza, extensão e dimensão comparativa, face aos prejuízos para os interesses particulares do Recorrente, de que modo tais alegados danos aos interesses públicos em presença se sobreporiam aos prejuízos de difícil reparação para os interesses particulares;

25º O Tribunal a quo limita-se a invocar, de forma algo genérica, os interesses públicos da «prevenção geral» da punição do Recorrente, através da «reprovação social» da sua alegada conduta, a «relação de confiança que os utentes do [Serviço de Estrangeiros e Fronteiras] neste devem depositar» e a «imagem no serviço público em causa», apontando como danos ou prejuízos para tais alegados interesses a eventual impossibilidade de «legitimamente denunciar o “sistema laboral explorador do Catar”, por exemplo» e a criação de «um sentimento de complacência, de tolerância e de permissividade – dos titulares do poder disciplinar – perante condutas daquele género e para as quais não pode haver qualquer cedência ou concessão uma vez detetadas e sancionadas com decisão disciplinar “suspendenda”»;

26º Salvo melhor opinião, não tendo qualquer base factual, a douta Sentença recorrida não ponderou os prejuízos para os interesses públicos e privados em presença, considerando a sua extensão e ordem de grandeza, eivando-a de erro de facto;

27º O Tribunal a quo arrisca um certo justicialismo, em violação do princípio da separação de poderes, tentando corrigir a conduta administrativa disciplinar (perfunctoriamente, note-se, ilegal), punindo o Recorrente a todo o custo antes da anulação do ato que se perspetiva, em sacrifício dos interesses do Recorrente, produzindo-se os prejuízos de difícil reparação identificados a montante, em nome de alegados prejuízos às finalidades punitivas do ato suspendendo e da imagem do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras aos olhos dos cidadãos em geral que não têm na decisão de facto qualquer base;

28º Evidente se torna o erro de facto naquela ponderação, considerando que a efetiva sanção aplicada ao Recorrente é a de suspensão de funções pelo período de 60 (sessenta) dias e a douta Sentença recorrida, inovatoriamente e em substituição do Recorrido, sugere «o afastamento definitivo do Requerente do exercício de funções»;

29º Não se afigura claro se a expressão «particular quadro circunstancial apurado» da douta Sentença recorrida se reporta aos factos indiciariamente apurados no ato suspendendo ou à sua própria base factual, quando refere a «omissão de reporte e de atuação em circunstâncias objetivamente constatáveis que conduziram a que um Homem, de 40 anos de idade, morresse em espaço por si supervisionado do seguinte modo: por asfixia lenta após agressões a pontapé e com bastão, perpetradas pelos três Inspetores do SEF, que causaram ao cidadão a fratura de oito costelas. Os três Inspetores terão deixado I… algemado com as mãos atrás das costas e de barriga para baixo, com dificuldade em respirar durante largo tempo, o que terá causado a sua paragem cardiorrespiratória», embora ambas as leituras encerrem erro de facto;

30º Por um lado, a douta Sentença recorrida não considera as circunstâncias provadas no ato suspendendo, designadamente, que as funções do Recorrente revestem uma «natureza funcional de gestão do efetivo de Inspetores do SEF no Aeroporto» face a solicitações superiores, cf. o ponto 32. dos factos do ato suspendendo, que o EECIT não estava a cargo do Recorrente mas, efetivamente, dos seus superiores hierárquicos (Diretor de Fronteiras de Lisboa e Inspetor de Turno), cf. os pontos 27., 9., 52. e 55. dos factos do ato suspendendo e, bem assim, que tais superiores hierárquicos tiveram intervenção direta com os Inspetores no EECIT no decurso da sua intervenção, cf. os pontos 39. e 40. dos factos do ato suspendendo, designadamente, durante a algemagem de I…, cf. fls. 147, 357 verso, 358 verso, 446, do PA;

31º É que, de facto, o quadro circunstancial apurado no procedimento administrativo é de que, contrariamente, o EECIT não era supervisionado pelo Recorrente, que os superiores hierárquicos do Recorrente tiveram intervenção direta com os Inspetores nomeados pelo Recorrente, aqueles, sim, responsáveis pela gestão do EECIT, a quem aqueles reportaram a intervenção, e que o Recorrente nunca lidou diretamente com o cidadão, porque as funções do Recorrente era a gestão do efetivo dos Inspetores ao serviço do Aeroporto, de acordo com as necessidades identificadas pelos seus superiores hierárquicos;

32º Por outro lado, entendendo-se o «particular quadro circunstancial apurado» como o teor da decisão de facto destes autos, dela não decorre nenhuma daquelas circunstâncias, não correspondendo à verdade que o Recorrente tenha exercido funções no EECIT;

33º Antes, o quadro circunstancial relevante não aponta no sentido da ponderação efetuada pelo Tribunal a quo, militando nesse sentido a punição das 6 (seis) infrações disciplinares imputadas ao Recorrente em apenas 60 (sessenta) dias, i.e., 180 (cento e oitenta) dias a menos do que o legalmente admissível, conforme o artigo 181º, nºs 1 e 4, da LGTFP;

34º A entender-se, como o Conselheiro VÍTOR MANUEL GONÇALVES GOMES (vide a declaração de voto no douto Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 17.04.2015), que a ponderação a efetuar nos termos do disposto no artigo 120º, nº 2, do CPTA consubstancia, antes, matéria de direito, por envolver «valorações da ordem jurídica (extraídas, v.gr., da base jurídica que suportam os interesses em conflito, do regime que regula o interesse específico prosseguido pela actuação administrativa, das normas atributivas de competência ou definidoras de atribuições, da fixação de tarefas fundamentais do Estado, da organização administrativa, etc.)» que apelam à «sensibilidade do jurista» ou à «formação especializada do julgador», o que e apenas por mero dever de patrocínio se admite, sem conceder, a douta Sentença recorrida incorre em erro de direito, concretamente, na interpretação e aplicação daquela norma legal;

35º Vem decidindo a jurisprudência que as razões que estão na origem de uma determinada punição disciplinar poderão, dependendo das circunstâncias de facto, aconselhar o afastamento imediato do trabalhador sancionado do serviço;

36º Embora alumie a douta decisão recorrida, aquela jurisprudência alicerça-se sempre em efetivos prejuízos para o serviço decorrentes da manutenção do trabalhador sancionado ao serviço, o que não sucede in casu, já que a douta Sentença recorrida não se reporta a factos concretos provados nos autos cautelares;

37º Decide também a jurisprudência e a doutrina que, na ponderação a que se refere o artigo 120º, nº 2, do CPTA, os interesses públicos em jogo devem ser específicos e concretos, diferenciados do interesse genérico da legalidade e eficácia dos atos administrativos, de que é exemplo a o interesse genérico na punição das infrações disciplinares;

38º Mais se vem entendendo que deve a lesão a tais interesses públicos ser qualificada de grave e, bem assim, se considerar que essa qualificação prevalecerá sobre os outros prováveis prejuízos que se contrapõem é que se impõe a execução imediata do ato;

39º No caso dos autos, o que vem alegado como interesse público relevante é o interesse genérico na punição das infrações disciplinares, sendo os correspondentes prejuízos o retardamento das finalidades de prevenção geral, na alegada afetação da imagem e da reputação dos titulares do poder disciplinar e do serviço e, ainda, na impossibilidade de os órgãos de soberania poderem, por exemplo, denunciar legitimamente o «sistema laboral explorador do Catar»;

40º Tais alegados prejuízos ao interesse genérico na punição não apresentam uma gravidade tal que, após a sua ponderação face aos prejuízos decorrentes da recusa da providência, não possam ser diferidos para o momento da eventual (e improvável) improcedência do pedido principal impugnatório a deduzir na ação administrativa;

41º Ao invés, com o apoio da jurisprudência, designadamente, do decidido nos Acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 28.10.2010 e do Tribunal Central Administrativo Sul de 30.07.2013, bem como na Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria de 29.11.2022 já junta como doc. 1, não se verifica in casu que o interesse na punição do Recorrente e os alegados prejuízos para tal interesse justifique a produção dos prejuízos sinalizados na esfera jurídica do Recorrente e a total aniquilação da sua tutela cautelar;

42º Pelo contrário, os funcionários e os cidadãos saberão que, uma vez proferida decisão final transitada em julgado que confirme a legalidade da pena disciplinar imposta ao Recorrente, proceder-se-á à imediata execução com a reposição da legalidade em toda a sua integralidade e plenitude e o Recorrente verá sobre si recaírem as consequências do seu comportamento ilícito, atingindo, pensa-se que plenamente, as finalidades da punição disciplinar;

43º A não punição imediata do Recorrente não irá trazer prejuízos graves ou irreversíveis para os interesses invocados pelo Recorrido (e não será a circunstância de estar em curso o Mundial do Catar que aconselha uma imediata punição, como parece sugerir a douta Sentença recorrida), ficando tais interesses, ainda que diferidos, salvaguardados com a eficácia oportuna do ato no momento do trânsito em julgado da decisão principal;

44º Os encargos mensais do Recorrente serão impossíveis de satisfazer com a aplicação imediata da pena disciplinar, negando-lhe a tutela cautelar em absoluto;

45º Milita ainda a favor do que se vem expondo a circunstância de o Recorrente se ter mantido ao serviço no Aeroporto de Lisboa nos quase já 3 (três) anos após os factos, sem que tenha ocorrido nesse tempo qualquer prejuízo para o interesse público, e estando provado nos autos disciplinares «[q]ue o trabalhador é zeloso, desempenhando as suas funções com brio, quer nas ações de fiscalização e instrução de procedimentos administrativos, quer na coadjuvação do IT no Aeroporto», cf. o ponto 86. dos factos provados no ato suspendendo;

46º Face ao enquadramento efetivamente a considerar pela prova constante dos autos e na adequada interpretação e aplicação do disposto no artigo 120º, nº 2, do CPTA, através de adequadas «valorações da ordem jurídica (…) extraídas (…) da base jurídica que suporta os interesses em conflito», nas palavras do Conselheiro VÍTOR MANUEL GONÇALVES GOMES, a douta Sentença recorrida enferma de erro de direito, porque os danos que resultariam da concessão da providência requerida mostram-se evidentemente superiores àqueles que podem resultar da sua recusa;

47º Em suma, deverá a douta Sentença recorrida ser revogada e substituída por um douto Acórdão que, corrigindo devidamente a matéria de facto relevante para a decisão da causa cautelar, verifique o critério negativo do artigo 120º, nº 2, do CPTA in casu e, em consequência, decrete a adoção da providência de suspensão de eficácia requerida pelo Recorrente, com todas as devidas e legais consequências. (…)».

O Recorrido não contra-alegou.

O DMMP junto deste tribunal, não emitiu parecer.

Por despacho de 19.02.2023, e no estrito cumprimento do princípio do contraditório – cfr. art. 3.º, n.º 3, do CPC, ex vi art. 1.º do CPTA e do disposto no art. 149.º, n.º 5, do CPTA, embora a situação em apreço não se enquadre especificamente na previsão desta norma – foi ordenada a notificação das partes para se pronunciarem, querendo, sobre a possibilidade de, em caso de revogação da decisão recorrida, esta se limitar, relativamente aos efeitos do pedido de suspensão de eficácia do ato, ao recebimento da remuneração mensal – cfr. art. 120.º, n.º 3 do CPTA – cfr. fls. 3862, ref. SITAF.

Apenas o Requerente, ora Recorrente, se pronunciou – cfr fls. 3867 e ss., ref. SITAF – no sentido de que «sem prejuízo de a eventual revogação da douta sentença recorrida e a suspensão da eficácia do ato punitivo – apenas quanto à componente remuneratória do Recorrente – traduzir, efetivamente, uma solução menos injusta para o Recorrente, acautelando parte do periculum in mora alegado inicialmente, nem por isso deverá este douto Tribunal ad quem deixar de concluir pela ilegalidade dessa solução, por violação do disposto no artigo 120º, nº 2, do CPTA, perante todas as circunstâncias de facto do caso sub judice e do concreto interesse público mobilizado pelo Recorrido nos presentes autos.»

Com dispensa dos vistos, atenta a natureza urgente dos autos, vem o processo à conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão.

I.1. Questões a apreciar e decidir

No pressuposto, que secundamos, seguido pela jurisprudência dos tribunais superiores, de que nada impede aos tribunais de recurso, no caso de a factualidade impugnada pelos recorrentes não ser relevante para a decisão da causa, assim se concluindo pela sua irrelevância, deixar de apreciar, nessa parte, a impugnação da matéria de facto por se tratar de ato inútil, iremos avançar para o conhecimento da questão recorrida que recai sobre o único juízo desfavorável levado a cabo pelo tribunal a quo, e que recaiu sobre a ponderação de interesses prevista no n.º 2 do art. 120.º, do CPTA, pois que, quanto aos requisitos necessários ao decretamento da providência cautelar em apreço, previstos no nº 1 do mesmo art. 120.º., a sentença recorrida, foi, aliás, favorável ao Recorrente.

Assim sendo, atentas as alegações de recurso e respetivas conclusões, importa apreciar e decidir se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao ter considerado, «sem qualquer suporte factual», que «existe grave prejuízo para o interesse público que impõe e/ou aconselha o imediato cumprimento da pena, com o afastamento definitivo do Requerente do exercício de funções - ainda - antes da decisão final do processo principal, porquanto devidamente ponderados os interesses em conflito (cfr. n.º 2 do artigo 120.º do CPTA) se constata que os danos que resultariam da sua decretação são claramente superiores aos que podem resultar da sua recusa» e, nessa medida, ter efetuado a ponderação de interesses prevista no n.º 2 do art. 120.º do CPTA, em desfavor do Recorrente.

II. Fundamentação

II.1. De Facto

A decisão do tribunal a quo que recaiu sobre a matéria de facto é aqui transcrita ipsis verbis - cfr. fls. 3720 e ss., do SITAF:

«(…)

A) O Requerente é Inspetor-Chefe da Carreira de Investigação e Fiscalização do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) _ por acordo;

B) Em 12 de março de 2020, dois dias após ter desembarcado em Lisboa e enquanto se encontrava à guarda do SEF no “Espaço Equiparado a Centro de Instalação Temporária” (EECIT) sito no Aeroporto Humberto Delgado, o cidadão ucraniano I… faleceu _ cfr. artigo 412.º, n.ºs 1 e 2, do Código de Processo Civil aqui aplicável por via da remissão operada pelo artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos;

C) O óbito de I…, de 40 anos de idade, foi declarado pelo INEM às 18:40 horas _ cfr. artigo 412.º, n.ºs 1 e 2, do Código de Processo Civil aqui aplicável por via da remissão operada pelo artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos;

D) Em 12 de março de 2020, o Requerente esteve ao serviço no EECIT, cuja gestão compete ao Serviço de Estrangeiros e Fronteiras _ cfr. artigo 412.º, n.ºs 1 e 2, do Código de Processo Civil aqui aplicável por via da remissão operada pelo artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos;

E) Em 30 de março de 2020, três Inspetores do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras – D…, L… e B… - foram detidos pela Polícia Judiciária por "fortes indícios" da prática de homicídio _ cfr. artigo 412.º, n.ºs 1 e 2, do Código de Processo Civil aqui aplicável por via da remissão operada pelo artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos;

F) Segundo o Ministério Público, I… morreu por asfixia lenta após agressões a pontapé e com bastão, perpetradas pelos três Inspetores identificados em E), que causaram ao cidadão ucraniano a fratura de oito costelas _ cfr. artigo 412.º, n.ºs 1 e 2, do Código de Processo Civil aqui aplicável por via da remissão operada pelo artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos;

G) Segundo o Ministério Público, os três Inspetores terão deixado I… algemado com as mãos atrás das costas e de barriga para baixo, com dificuldade em respirar durante largo tempo, o que terá causado a sua paragem cardiorrespiratória _ cfr. artigo 412.º, n.ºs 1 e 2, do Código de Processo Civil aqui aplicável por via da remissão operada pelo artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos;

H) O Tribunal da Relação de Lisboa condenou os três Inspetores do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras a uma pena de nove anos de prisão pela morte de I… _ cfr. artigo 412.º, n.ºs 1 e 2, do Código de Processo Civil aqui aplicável por via da remissão operada pelo artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos;

I) O Supremo Tribunal de Justiça negou o recurso apresentado pelos três inspetores do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras _ cfr. artigo 412.º, n.ºs 1 e 2, do Código de Processo Civil aqui aplicável por via da remissão operada pelo artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos;

J) Em 30 de março de 2020, o Ministro da Administração Interna determinou a instauração de um processo de inquérito [PND/16/2020] e de cinco processos disciplinares para apurar a eventual responsabilidade disciplinar dos três Inspetores suspeitos do homicídio de I…, do Diretor e do Subdiretor de Fronteiras de Lisboa, o qual foi autuado sob o n.º “PND-16/2020” e correu termos junto da Inspeção-Geral da Administração Interna (IGAI) _ cfr. fls. 65 do processo administrativo apenso e, ainda, Documentos n.ºs 3 a 10 juntos com a petição inicial;

K) Em 2 de outubro de 2020, a Inspeção-Geral da Administração Interna determinou a instauração de processo disciplinar [PND/39/2020] tendo em vista apurar a responsabilidade do Requerente relativamente aos factos ocorridos, em 12 de março de 2020, no EECIT _ por acordo;

L) Em 14 de outubro de 2020, o relatório final do processo de Inquérito PND-16/2020 foi remetido ao Inquérito-Crime n.º 2863/20.4T9LSB, que corria termos na 11ª secção do DCIAP de Lisboa, no qual se investigava os factos relacionados com a morte do cidadão I… _ por acordo;

M) No âmbito do processo crime n.º 2863/20.4T9LSB, o Ministério Público solicitou a extração de certidão para averiguar a prática de outros crimes e a responsabilidade de outros intervenientes relativamente aos factos ocorridos, em 12 de março de 2020, designadamente, a eventual prática do crime de omissão de auxílio _ por acordo;

N) Em 13 de setembro de 2021, no âmbito do procedimento disciplinar n.º PND/39/2020, o Requerente foi acusado da prática de seis infrações disciplinares porquanto

“i) não leu o Relatório de Ocorrências do passageiro, desconhecendo o historial do mesmo, antes de proceder ao envio dos três Inspetores;

ii) não recebeu a informação, por parte do Inspetor L…, que os três Inspetores encontraram o passageiro amarrado com fita adesiva, e, por isso se limitaram a colocar-lhe algemas metálicas e não reportou essa situação ao Diretor de Fronteiras de Lisboa, nem apurou ou tentou apurar quem fora responsável pela imobilização com recurso a fita adesiva, nem os motivos que estiveram na sua origem;

iii) não consignou, nem mandou consignar em Relatório de Ocorrência [RO] o estado em que o passageiro se encontrava, para apuramento de responsabilidades;

iv) não averiguou se se justificava a manutenção da imobilização do cidadão, uma vez que as medidas especiais de segurança apenas se mantêm enquanto durar o perigo que determina a sua aplicação;

v) não determinou que o cidadão ficasse sob a supervisão direta de nenhum dos inspetores, até à desalgemagem, que teria de ocorrer após o descalonamento da alegada agressividade e violência; e

vi) cessou o seu turno sem ter diligenciado no sentido de averiguar ou mandar averiguar o estado de saúde de I… e sem ter assegurado a cessação das medidas especiais de segurança (retirada das algemas).” _ cfr. fls. 638 e seguintes do processo administrativo;

O) Em 4 de novembro de 2021, o Requerente apresentou defesa escrita no âmbito do procedimento disciplinar n.º PND/39/2020 _ cfr. Documento n.º 11 junto com a petição inicial;

P) Entre o final do ano de 2021 e o início do ano de 2022, foram levadas a cabo as diligências instrutórias solicitadas pelo Requerente em sede de defesa _ por acordo;

Q) Em 31 de agosto de 2022, no âmbito do processo disciplinar n.º PND/39/2020, foi proferida a seguinte decisão:

«Imagem no original»

_ cfr. Documento n.º 1 junto com o requerimento inicial;

R) Em 15 de setembro de 2022, mediante mensagem de correio eletrónico, o Gabinete de Inspeção da Entidade Requerida notificou conhecimento a Mandatária do Requerente do despacho do Ministro da Administração Interna de 31 de agosto de 2022 _ cfr. Documento n.º 14 junto com o requerimento inicial;

S) Por referência aos factos sob escrutínio no âmbito do processo disciplinar n.º PND/39/2020, o Requerente não foi acusado, pronunciado ou condenado em sede do processo-crime n.º 2863/20.4T9LSB _ cfr. artigo 118.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos;

T) O Requerente é divorciado _ cfr. artigo 118.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos;

U) O Requerente aufere, exclusivamente, uma remuneração mensal líquida no montante de € 2.176,32 _ cfr. Documentos n.ºs 15 e 16 juntos com o requerimento inicial;

V) O Requerente tem despesas fixas no valor global de € 775,21 _ cfr. Documentos n.ºs 17 a 26 juntos com o requerimento inicial;

W) Em 26 de setembro de 2022, foi intentada a presente providência cautelar _ cfr. fls. 1 a 3 dos autos.»

Motivação

«O Tribunal fundou indiciariamente a sua convicção na matéria alegada pelas Partes e na prova documental carreada, aqui se incluindo o processo administrativo apenso, conforme referido em cada alínea do probatório. (…)».

II.2. De Direito

Como decorre do exposto no parágrafo n.º I.1. que antecede, em virtude de a impugnação da decisão recorrida quanto à matéria de facto, ser irrelevante para a decisão do presente recurso, recaindo este sobre o único aspeto da decisão recorrida que foi desfavorável ao Recorrente, a saber, a ponderação de interesses prevista no n.º 2 do art. 120.º, do CPTA, que determinou o não decretamento da providência requerida, não se conhecerá da referida impugnação da matéria de facto, por se tratar de ato inútil – neste sentido, v. por todos, ac. STJ de 09.02.2021, P. 26069/18.3T8PRT.P1.S1.

Neste pressuposto, avancemos então.

i) Do erro de julgamento de direito em que incorreu a sentença recorrida, ao ter considerado, «sem qualquer suporte factual», que «existe grave prejuízo para o interesse público que impõe e/ou aconselha o imediato cumprimento da pena, com o afastamento definitivo do Requerente do exercício de funções - ainda - antes da decisão final do processo principal, porquanto devidamente ponderados os interesses em conflito (cfr. n.º 2 do artigo 120.º do CPTA) se constata que os danos que resultariam da sua decretação são claramente superiores aos que podem resultar da sua recusa», e nessa medida, ter efetuado a ponderação de interesses prevista no n.º 2 do art. 120.º do CPTA, em desfavor do Recorrente.

Antes de mais, atentemos que, conforme decorre dos autos, o tribunal a quo considerou verificado quer o periculum in mora, quer o fumus boni iuris, sem que, quanto a este segmento da decisão tenha sido requerida a ampliação do objeto do recurso, ao abrigo do art.636.º do CPC ex vi art.s 1.º e 140.º do CPTA, por parte do Requerido, ora Recorrido.

Sendo que o periculum in mora, enquanto fundado receio da produção de prejuízos de difícil reparação, foi assim validado, na medida em que, julgou o tribunal a quo «(…) a sanção aplicada pelo Ministério da Administração Interna ao Requerente implica, entre outras consequências, o seu afastamento completo do serviço - durante o período 60 dias - e a consequente privação da única fonte de rendimentos que assegura o seu sustento (cfr. artigos 180.º, n.º 1 alínea c), 181.º, n.ºs 3 e 4, e 182.º, n.º 2, da LGTFP).» e que «no contexto de um exercício profissional “em regime de exclusividade” - como é o do aqui Requerente - sem possibilidade de obter outros proventos, a supressão total da remuneração comporta necessárias e sérias dificuldades na gestão e equilíbrio da sua vida, podendo, com muita probabilidade, pôr em risco a satisfação de necessidades pessoais elementares.» não se mostrando «aceitável a sujeição do Requerente a tal quadro situacional negativo - inferido do juízo de prognose levado a cabo à luz dos factos apurados - quando o ato punitivo, gerador de tais consequências, não se mostra estabilizado na ordem jurídica, impondo-se acautelar esse perigo». Julgou também o tribunal a quo, por verificado, o fumus boni iuris, na medida em que, imputando o Requerente ao ato punitivo - que o sancionou com 60 dias de suspensão de exercício de funções – a prescrição da infração e do procedimento disciplinar, concluiu que «o prazo de prescrição do procedimento disciplinar controvertido, (…), expirando – na realidade - em 14 de junho de 2022 [= 01.04.2022 + 74 dias].» e que se lhe afigurava que «muito provavelmente merecerá respaldo legal – em sede da ação principal - a afirmação do Requerente em como prescreveu o prazo para o terminus do procedimento disciplinar, nos termos e para os efeitos previstos no n.º 5 do artigo 178.º da LGTFP, com as legais consequências previstas no artigo 120.º, n.º 1 in fine, do CPTA.».

Depois de assim ter julgado verificados os dois requisitos cumulativos necessários ao decretamento da providência cautelar requerida, ao abrigo do art. 120.º, n.º 1, do CPTA, o tribunal a quo levou então a cabo, a necessária ponderação de interesses prevista no n.º 2 do mesmo art. 120.º do CPTA, julgando esta em sentido desfavorável ao Recorrente, ali Requerente, nos seguintes termos:

«(…) Os índices dos interesses públicos que impõem a eficácia ou execução imediata do ato e danos daí derivados decorrentes da concessão da providência “suspendenda” têm que se encontrar no circunstancialismo que rodeou a sua prática, especialmente nos fundamentos e nas razões invocadas.

Pelo que, no juízo de ponderação intervêm diversos fatores, designadamente os reflexos que a suspensão pode ter nos efeitos de prevenção geral - e de reprovabilidade social - da medida sancionadora, o círculo onde a infração foi cometida ou se tornou conhecida, o tipo de serviço ou de instituição onde a mesma ocorreu, a natureza das funções aí desempenhadas pelo agente.

Tudo fatores a alegar e a demonstrar nos autos cautelares.

Assim, só quando as circunstâncias do caso concreto revelarem de todo em todo a existência de lesão do interesse público que justifique a qualificação de grave e se considere que essa qualificação, mercê dos prejuízos e danos que gera, deve prevalecer sobre os prováveis prejuízos causados ao Requerente é que se impõe a execução imediata do ato, indeferindo-se, por esse facto, o pedido cautelar de suspensão.

Aferindo.

Ora, atento o quadro funcional desempenhado pelo Requerente, a permanência do mesmo no desempenho de funções no SEF - em geral - e no EECIT em especial [serviço onde se deu o inqualificável falecimento de um cidadão de 40 anos de idade, ali detido durante 2 (dois) dias, e onde o Autor aparentemente continua a exercer funções, atenta a notificação efetuada pelo Gabinete de Inspeção em setembro de 2022] é assim, em concreto, suscetível de afetar seriamente a relação de confiança que os utentes do serviço neste devem depositar.

Nesta sequência, podendo e devendo, com um mínimo de segurança e de propriedade falar-se de quebra de confiança e afetação da imagem do funcionamento do serviço público em questão.

Descortinam-se, pois, em concreto e face à natureza das funções exercidas pelo ali arguido, exigências de confiança / imagem no serviço público em causa que justificam o seu imediato afastamento de todo o serviço prestado pelo SEF e não, somente, das funções exercidas no EECIT.

Por outro lado, a enunciação do juízo de reprovação consubstanciado na prolação da decisão disciplinar punitiva constitui um claro sinal de prevenção geral que chama à atenção dos trabalhadores do ente público para que comportamentos como aqueles que – comprovada e inacreditavelmente – ocorreram em Lisboa (no EECIT), em pleno século XXI, não merecem contemplação e – mais do que não sendo de tolerar – jamais se poderão repetir num país que se proclama defensor dos Direitos Humanos.

Apenas assim sendo, a nossa sociedade poderá legitimamente denunciar o “sistema laboral explorador” do Catar, por exemplo.

Destarte, no particular quadro circunstancial apurado [omissão de reporte e de atuação em circunstâncias objetivamente constatáveis que conduziram a que um Homem, de 40 anos de idade, morresse em espaço por si supervisionado do seguinte modo: por asfixia lenta após agressões a pontapé e com bastão, perpetradas pelos três Inspetores do SEF, que causaram ao cidadão a fratura de oito costelas. Os três Inspetores terão deixado I… algemado com as mãos atrás das costas e de barriga para baixo, com dificuldade em respirar durante largo tempo, o que terá causado a sua paragem cardiorrespiratória], a manutenção do Requerente ao serviço do SEF coenvolveria um sentimento de complacência, de tolerância e de permissividade - dos titulares do poder disciplinar - perante condutas daquele género e para as quais não pode haver qualquer cedência ou concessão uma vez detetadas e sancionadas com decisão disciplinar “suspendenda”.

Nessa medida, no caso vertente, existe grave prejuízo para o interesse público que impõe e/ou aconselha o imediato cumprimento da pena, com o afastamento definitivo do Requerente do exercício de funções - ainda - antes da decisão final do processo principal, porquanto devidamente ponderados os interesses em conflito (cfr. n.º 2 do artigo 120.º do CPTA) se constata que os danos que resultariam da sua decretação são claramente superiores aos que podem resultar da sua recusa. (…)».

Insurge-se o Recorrente contra a ponderação de interesses levada a cabo pelo tribunal a quo, arvorando como argumento principal a circunstância de que «[o] Tribunal a quo não logrou apreender que desde março de 2020 e até à instauração da providência cautelar dos autos (i.e., durante mais de dois anos e meio), o Recorrente manteve-se plenamente em funções no Aeroporto de Lisboa, nunca tendo o Recorrido o suspendido preventivamente de funções na pendência do processo disciplinar; (…) Salvo melhor opinião, por resultar da discussão da causa e por ser instrumental para demonstrar que o Recorrido não teve motivos para, ao longo do processo disciplinar, afastar o Recorrente das funções desempenhadas no Aeroporto de Lisboa, dada a sua indiscutível relevância na ponderação a que se refere o disposto no artigo 120º, nº 2, do CPTA, deveria o Tribunal a quo ter julgado provada tal factualidade, ao abrigo do disposto no artigo 5º, nº 2, alínea b), do CPC, aplicável ex vi pelo disposto no artigo 1º do CPTA» - cfr. conclusões 18.º e 19.º das alegações de recurso.

Peticionado, até que, nesse pressuposto, deveria este tribunal de recurso aditar à matéria de facto que: «Entre março de 2020 e a instauração da providência, o Requerente não foi suspenso das suas funções, mantendo as mesmas funções no Aeroporto de Lisboa que desempenhava à data dos factos sob apreciação naquele processo – cfr. PA»; - cfr. conclusão n.º 20 das alegações de recurso.

Porém, e tal como decorre da doutrina que resulta da jurisprudência dos tribunais superiores, designadamente, do acórdão do TCA Sul de 10.05.2001, P. 02353/99, a «suspensão preventiva de um trabalhador determinada no âmbito de um processo disciplinar “traduz-se numa medida cautelar cuja razão de ser reside em considerações de ordem funcional (necessidade de defesa do prestígio dos serviços públicos) e de ordem processual (necessidade de recolha de provas que pode ser frustrada pela presença do arguido). Tal medida não representa, pois, uma antecipação da aplicação da pena, designadamente da demissão (até porque durante a suspensão ao funcionário continua a ser abonado o vencimento de categoria, apenas lhe sendo retirado o vencimento de exercício), nem implica um imediato juízo de censura.» (1) Neste sentido também, ac. do TCA Sul, de 10.12.2019, P. 302/18.0BEFUN, do qual a relatora foi também signatária.

E nem existe um ónus de suspensão preventiva do trabalhador, ao abrigo do art. 211.º da LGTFP (2) Aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho. que anule, decline, o poder de, em sede de execução da decisão disciplinar propriamente dita, a entidade administrativa, e mesmo o próprio tribunal, avaliar os pressupostos e os prejuízos que nessa dada podem decorrer de uma não execução imediata do ato.

E foi isto que sucedeu, e que o tribunal secundou, sem erro evidente, pois que, pese embora dos autos se revele que a intervenção do Requerente, aqui Recorrente, no desfecho do caso que justificou ter sido alvo de um procedimento disciplinar e da pena disciplinar que lhe foi aplicada, não foi a única e nem terá sido a intervenção determinante, a verdade é que o alarme público referido pelo tribunal a quo neste contexto, e ao qual se adere, nos seus elementos essenciais – excetuando-se, designadamente, a parte que se refere ao Mundial do Catar -, se repercute, indelevelmente, ao exercício de funções por parte do Requerente, ora Recorrente.

Acresce que, para chegar a esta conclusão, não é sempre necessária a concomitante fixação de factos, como reconhece a doutrina e a jurisprudência (3) Assumindo que os interesses públicos a ponderar, nos termos do n.º 2 do art. 120.º, têm de ser provados com factos – v. acórdão do STA de 12.02.2009, P.1070/08; já no acórdão, também do STA de 24.04.2007.P.910/07 se considerou que «a ponderação dos interesses e do peso relativo dos prejuízos decorrentes, em concreto, da recusa ou da concessão das providências cautelares, prevista no n.º 2 do artigo 120º, n.º 2, do CPTA, desde que feita sem apelo a critérios jurídicos ou normativos, configura matéria de facto», que, como tal, não pode ser sindicada pelo tribunal de revista, admitindo-se, a contrário, que tal ponderação possa ser feita com recurso a valorações da ordem jurídica, consubstanciando, assim, matéria de direito., e até admite o Recorrente, quando faz apelo à posição, que, aliás, secundamos, plasmada no entendimento do Juiz Conselheiro VÍTOR GOMES, em ac. do STA, de 17.04.2015, no sentido de que «a ponderação a efetuar nos termos do disposto no artigo 120º, nº 2, do CPTA consubstancia, antes, matéria de direito, por envolver «valorações da ordem jurídica (extraídas, v.gr., da base jurídica que suportam os interesses em conflito, do regime que regula o interesse específico prosseguido pela actuação administrativa, das normas atributivas de competência ou definidoras de atribuições, da fixação de tarefas fundamentais do Estado, da organização administrativa, etc.)» que apelam à «sensibilidade do jurista» ou à «formação especializada do julgador», o que e apenas por mero dever de patrocínio se admite, sem conceder, a douta Sentença recorrida incorre em erro de direito, concretamente, na interpretação e aplicação daquela norma legal» - cfr. conclusão nº 34 das alegações de recurso.

Onde errou então a sentença recorrida, depois de ter considerado verificado o periculum in mora e o fumus boni iuris, previstos no n.º 1 do art. 120.º do CPTA, julgando depois, aparentemente sem erro evidente, em sentido desfavorável a ponderação prevista no n.º 2, do mesmo art. 120.º, não decretando a providência requerida?

Importa ter aqui presente que o Requerente, ora Recorrente, logo em sede de requerimento inicial aduziu que pretendia «requerer a suspensão de eficácia do ato administrativo consubstanciado no Despacho de Sua Excelência o Ministro da Administração Interna, de 31.08.2022, exarado na Informação da Inspeção-Geral da Administração Interna (IGAI) nº 0264/FRM, de 30.08.2022, e com os fundamentos do relatório da Senhora Instrutora do nº RELAT-90/2022, de 28.06.2022, (…) ou, se assim não se entender, outra medida cautelar considerada adequada (…)». (sublinhados nossos).

Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha (4) In Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª edição, Almedina, 2021, fls. 958 e ss., Dos processos cautelares. ajudam-nos a chegar a uma resposta. Vejamos em que termos.

Estes autores, não deixando de assinalar, reforçar, que «[a]concessão da providência não depende, pois, exclusivamente da formulação de um juízo de valor absoluto sobre a situação do requerente, como sucederia se apenas se atendesse aos critérios do periculum in mora e do fumus boni iuris, previstos no n.º1, mas também depende da verificação de um requisito negativo: a atribuição da providência não pode causar danos desproporcionados, com o que se dá expressão, neste contexto, ao princípio da proporcionalidade.», referindo-se a este n.º 2 como uma verdadeira «cláusula de salvaguarda neste domínio, permitindo que, no interesse dos demais envolvidos, a providência ainda seja recusada quando, pese embora o preenchimento, em favor do requerente» aduzem cristalinamente que «o CPTA consagra um critério de simples prevalência de interesses, que permite ao juiz, em função das circunstâncias de cada caso, comparar o peso relativo dos interesses em presença, procurando assegurar que a decisão que toma é aquela que, objetivamente, provoca menos prejuízos(1211). O Código retoma, assim, a solução do CPC de 1939, que determinava que o tribunal procurasse “manter o justo equilíbrio entre os dois prejuízos, o que a providência pode causar e o que pode evitar (1212).» (sublinhados nossos).

E é, precisamente, nessa busca de um justo equilíbrio que a leitura dos n.ºs 1 e 2 não pode deixar de ser feita, conjugadamente com a leitura do n,º 3 do art. 120.º do CPTA., pois que «o preceito em análise admite que a providência requerida ainda pode ser concedida se os danos desproporcionados que poderiam resultar da sua concessão puderem ser evitados ou atenuados pela adoção de outra(s) providência(s), em substituição ou em cumulação com aquela que tinha sido solicitada, como melhor resulta do n.º 3. Isto significa que a tutela cautelar não pode ser recusada ao interessado - cuja posição, recorde-se, è,- em si mesma, de considerar digna de tutela cautelar, em virtude do preenchimento dos requisitos do n.-1 - se puder ser adotada alguma providência que, em substituição ou cumulação com aquela que tinha sido requerida, não cause danos desproporcionados para os demais interesses em presença (para mais desenvolvimentos sobre este ponto, cfr. infra, nota 6).» (5) ibidem

E foi por não ter feito esta leitura conjugada das disposições legais constantes dos nº 1, 2 e 3 do art. 120.º do CPTA, que o tribunal a quo errou, pois que, tal como decorre do despacho da Relatora que promoveu o contraditório das partes já em sede da presente instância de recurso, é possível limitar «os efeitos da suspensão ao recebimento da remuneração – ao abrigo de uma leitura conjugada dos n.ºs 2 e 3 do art. 120.º, do CPTA e de acordo com a jurisprudência dos tribunais superiores - da qual se cita, a título de exemplo, os acórdãos do Pleno do STA, de 18.11.10, rec. 847/09 e da Secção, de 27.01.2012, rec. 821/09 e de 04.04.2013, P. 0123/13 – no sentido de que o conteúdo decisório da providência pode dividir-se em dois segmentos: a suspensão na parte referente ao recebimento da remuneração e manutenção na que diz respeito ao exercício de funções -, se pode vir a concluir que os danos que decorrem desta concessão limitada, mitigada, da providência não se mostram superiores àqueles que podem resultar da sua recusa.», assim se evitando que, a tutela cautelar requerida nos autos tenha de ser, pura e simplesmente, recusada, por desconformidade do pedido com o requisito negativo do n.º 2 do art. 120.º do CPTA.

O que, e face a todo o exposto, se determinará a final.

Registe-se, ainda, que a introdução do critério da ponderação de danos foi uma novidade absoluta no nosso contencioso administrativo, exigindo que a justa comparação dos interesses em jogo, proceda, em cada caso, à ponderação equilibrada dos eventuais danos, contrabalançando os riscos que a concessão da providência pode envolver com a amplitude dos danos que a sua recusa possa trazer, pois que só uma adequada ponderação global dos danos que poderão advir para todos esses interesses permitirá alcançar uma decisão justa em sede cautelar, que mais não é, e não pode deixar de ser, um dos mais importantes instrumentos de uma tutela jurisdicional efetiva.

Da razão de fundo se decidirá na sua sede própria, na ação principal.

III. Decisão

Pelo exposto, acordam os juízes da secção do contencioso administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em:

a) conceder provimento ao recurso;

b) revogar a decisão recorrida na parte em que recusou o decretamento da providência cautelar requerida nos autos, de suspensão de eficácia da decisão disciplinar de suspensão do exercício de funções, por 60 dias, do Requerente, ora Recorrente; e, consequentemente,

c) suspender a eficácia da decisão disciplinar de suspensão do exercício de funções, por 60 dias, do Requerente, ora Recorrente, limitando os seus efeitos apenas ao recebimento da remuneração.

Custas pelo Recorrente e pelo Recorrido em partes iguais.

Lisboa, 23.03.2023

Dora Lucas Neto

Pedro Nuno Figueiredo

Ana Cristina Lameira (com declaração de voto junta)

Declaração de voto

Não acompanho integralmente a fundamentação, na medida em que a pena disciplinar aplicada (suspensão por 60 dias), abarca vários efeitos, designadamente os relativos à remuneração, exercício de funções, contagem de tempo, antiguidade, etc. Pelo que integraria a solução que veio a ser acolhida ainda no âmbito da ponderação de interesses ao abrigo do art. 120º, nº 2, do CPTA, porquanto a providência (requerida) adotada, atentos os alegados efeitos, pode dividir-se em deferimento, suspensão de efeitos na parte referente à manutenção de recebimento da remuneração, e indeferimento, no que diz respeito ao exercício de funções, minimizando, deste modo, o impacto do prejuízo para o interesse público.

Ana Cristina Lameira

Sumário

Texto

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Sumário

Texto Integral

I. Relatório

II. Fundamentação

III. Decisão

Declaração de voto