Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo RELATÓRIO A Recorrente, C……………, S.A (C……………, SA), por não se conformar com o acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul (TCA Sul) datado de 26 de Novembro de 2016, que concedeu provimento ao recurso da A…………., S.A, recorre, nos termos do artigo 150º, nº 1, do CPTA, para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações onde são formuladas as seguintes conclusões: O Supremo Tribunal Administrativo já se debruçou diversas vezes sobre a competência da ex-B…………, SA para determinar aos exploradores de Postos de Abastecimento de Combustível à margem das estradas nacionais, a apresentação de projeto de obras para aferição da segurança das estradas sob sua jurisdição; A Jurisprudência administrativa até ao presente é pacífica e unânime sempre no sentido, já consolidado na ordem jurídica, de que a ex-B………….., SA exerce, na defesa da segurança rodoviária, em face dos PACs é a entidade competente para fiscalizar a situação de funcionamento do mesmo em relação à estrada, desde que se trate de uma Estrada Nacional; Os poderes/deveres funcionais sobre a fiscalização dos PAfl, em relação à infraestrutura rodoviária, têm, a favor da ex-B……………, SA (hoje C………………, SA) previsão legal e estatutária; Os Tribunais administrativos do nosso País e o Tribunal Constitucional reconhecem ser a B……………… a entidade competente para fiscalizar os PAC’s junto das EENNs, verificar do estado dos mesmos, capacidade instalada e aplicar taxas relativas à utilização do mesmo, nomeadamente, sobre a disposição, colocação, número de mangueiras de abastecimento; O ato administrativo destes autos, destas Revistas, é, radicalmente, diferente daquele que esteve na base do mencionado Acórdão do STA de 05-12-2013 proferido no Recurso n° 535/13 e de que o TCA Sul lança mão no Acórdão recorrido. Repete-se, não estamos perante uma inovação, uma construção, uma edificação, um estabelecimento novo, e não estamos perante uma zona urbana ou licenciamento municipal, mas antes perante obras de correção de estrutura já existente que verte, e só, trânsito para a Estrada Nacional n°103, fora de aglomerado urbano, e no âmbito do Plano Rodoviário Nacional, fora da Rede Municipal de Estradas e de Caminhos. As obras de que fala o ato administrativo - o doc. 3 da petição inicial da ação administrativa especial — ou seja, o Oficio Saída 20726 de 2010/04/05, com Referência 791/2010/DRBRG da Delegação Regional de Braga da B…………….., Sinalização à entrada - e nas saídas do PAC. Ausência de sinalização vertical e horizontal identificativa… Ausência de sinalização vertical de limite de velocidade de circulação interna. Ausência de sistema de drenagem na ilha de ar e água. Ausência de marcas rodoviárias no acesso à zona de abastecimento. A Procuradoria-Geral junto desse Colendo Supremo Tribunal Administrativo a emitir Parecer no sentido de ser negado provimento aos recursos da A……………., SA. instaurados contra a determinação administrativa de realização de obras de regularização nos Postos de Abastecimento por razões de segurança; Merece censura o douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 26 de novembro de 2015, no segmento em que decidiu, pela primeira vez, ao contrário do que havia, bem, julgado o Tribunal da primeira instância, que a B…………, SA (hoje C………….., SA) é incompetente para ordenar a apresentação de projeto sobre realização de obras nos Postos de Abastecimento de combustíveis, à margem das estradas nacionais e que com estas conflituam, atribuindo tal atribuição exclusivamente aos Municípios; Os autos tratam de uma Estrada Nacional (não Municipal que faz parte integrante da rede rodoviária nacional sob gestão da ex-B………… - Plano Rodoviário Nacional 2000 - DL 222/98 de 17 de julho e competia à B…………… zelar pela manutenção permanente das condições de infraestruturação e conservação e salva do estatuto da estrada Que permitam a livre e segura circulação — Decretos — Lei n° 13/71 de 23/1, n° 13/94 de 15/1, n° 374/07 de 7/11, podendo incorrer em responsabilidade civil extracontratual se não diligenciar pela segurança rodoviária — Lei n.º 67/2007 de 31/12; A verificação administrativa das condições de funcionamento do PAC, também de instalação de novas mangueiras, da infraestruturação no PAC, da sinalização no mesmo, na verificação do sistema de drenagem para a estrada, alteração do funcionamento ou circulação no PAC, que está próximo e confinante com a rodovia nacional, cabe à B………… ao abrigo dos seus deveres funcionais, poderes de autoridade da estrada; O legislador até reforçou, se assim se pode referir, o entendimento anterior, no mesmo sentido, com a publicação do DL n°87/2014 de 29/5 sobre áreas de serviço e postos de abastecimento de combustíveis e o Novo Estatuto da Rede Rodoviária Nacional, reiterando os poderes de autoridade da ex-JAE e ex IEP, e ex-B……….., EPE e ex-B…………., SA na novel C…………., SA; O Acórdão recorrido, do TAF de Almada é justo quanto ao segmento das obras em posto de abastecimento de combustíveis, reconhecendo a co legal da B……… SA para determinar os comandos constantes do ato administrativo, designadamente a apresentação do projeto de obras necessárias à eliminação das deficiências e regularização das condições de funcionamento da instalação comercial PAC, em face da Estrada Nacional; Os poderes de autoridade atribuídos à ex-B………… estavam igualmente definidos, no que respeita à zona da estrada, na legislação especial que é o DL n° 3/71 de 14 de Setembro, atualizado pelo Decreto-Lei n°25/2004 de 24 de Janeiro; O Decreto-Lei n° 267/2002 de 26/11 trata, essencialmente, de instalações, de depósitos de armazém de combustíveis e não da fiscalização de postos de abastecimento junto das estradas nacionais, sendo que o Decreto-Lei nº 13/71 de 23/1 trata das condições de funcionamento da segurança, da capacidade, de postos de abastecimento de combustíveis junto de uma estrada nacional do PRN2000, jurisdição da ex-B…………., SA; Do Artigo 10º n°1, do Decreto-lei n°374/2007 de 7/11, resulta que compete à B……….., SA, (hoje, C…………, SA) relativamente às infraestruturas rodoviárias nacionais que integrem o objeto da concessão (todas as estradas do PRN2000 a que se refere o n°1 do Artigo 4º, zelar pela manutenção permanente de condições de infraestruturação, conservação e salvaguarda do estatuto da estrada; Assim sendo permitida a livre e segura circulação pelo que, em conformidade, bem atuou a a-B………., (Recorrente nesta na 2ª Revista e Recorrida na 1ª Revista, a da A…………) ao ordenar, com poder de autoridade administrativa rodoviária, a apresentação pela administrada A…………., SA de projeto para a realização de obras em posto de abastecimento de combustíveis, em resultado de fiscalização exercida como poder público; Mais deu cumprimento aos comandos emanados do Despacho SEOP n° 37- XII- 92 publicado no Diário da República n° 249 de 22/12, que estabelece as condições necessárias para a legalização da atuação dos exploradores de postos de abastecimento de combustíveis perante as estradas nacionais; Por todo este conjunto de razões, o ato administrativo que determinou a apresentação do projeto de obras em posto de abastecimento de combustíveis, é legal e, nesse segmento decisório, o Acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada — 1ª U.O. proferido no Processo 1242/10.6 BEALM deve ser superiormente confirmado. Na verdade, T) Deve ser julgada como competente para ordenar aos administrados detentores de Postos de Abastecimento de Combustíveis à margem das estradas nacionais, no caso a EN103 ao Km 5+200, a ex- B…………., SA, entidade administrativa demandada, de acordo com a legislação aplicável, nomeadamente os preceitos constantes dos seguintes diplomas: Lei nº 2037 de 19/08/1949 - Estatuto das Estradas Nacionais; Decreto-Lei nº 13/71 de 23/1 - Artigos 6º, 9º, 10º, 11º, 15º nº 1 k9 e 18º; Despacho SEOP n° 37/XII/92 de 27/9; Decreto-Lei n° 222/98 de 17/7 Plano Rodoviário Nacional 2000; Decreto-Lei n° 25/2004 de 24/1 Artigo 1º e 15° l); Decreto-Lei n° 374/2007 de 7/11 - Artigos 2°, 8°, 10° n° 1, 3 a); Decreto-Lei nº 380/07 de 13/11 - Bases de Concessão; Lei 34/2015 de 27/4 - Artigos 1°, 2°, 3° a), f), r), ff), 21°, 43° n° 1, 2, 4, 58º n° 2 a) c), 69°; Decreto-Lei n°91/2015 de 29/5 - Artigos 1°, 2°, 6°, 11° n° 2, 12° n° 1 e 2 c), e) e n°3 a); Portaria 54/2015 de 27/2 - Artigo 1°, 8°, 9°, 10º, 11°, 12°, 14° e 15°; Portaria 53/2015 de 27/2; Decreto-Lei n° 87/2014 de 29/5 - Artigos 1°, 2°, 3° 14, 6°, 8°. A………………, S.A apresentou as suas contra- alegações de recurso onde formula as conclusões seguintes: O recurso de Revista interposto pela Recorrente, C………………, S.A. não deve ser admitido uma vez que em termos jurisprudenciais se encontra claro que a competência para licenciamento das obras é das Câmaras Municipais ou das DRE - tema este objecto do Acórdão Recorrido - pelo que nesses termos não está subjacente uma questão de grande relevância jurídica e social de importância fundamental, isto para além de ser manifestamente desnecessária a intervenção desse Supremo Tribunal Administrativo em vista a uma melhor aplicação do Direito; Ora, o que neste acórdão se discute é, simples e claramente, a competência para, o licenciamento das obras - que ou é da competência dos Municípios ou da DRE, conforme se demonstrou nas peças processuais apresentadas pela A………. ao longo dos autos. Sobre este tema é clarividente que a competência para o licenciamento de obras e de postos de abastecimento de combustíveis é das Câmaras Municipais e das Direcções Regionais do Ministério da Economia, conforme decorre do Decreto-Lei n.° 246/92 , de 30 de Outubro, do Decreto-Lei n.º 302/2001 , do Decreto-Lei n.° 260/2002 , do Decreto-Lei n.° 267/2002 , de 26 de Novembro e do Decreto-Lei n.°195/2008 , de 6 de Outubro. Aliás, isso mesmo tem vindo a defender a A………….. (ora Recorrida) ao longo do presente processo e nas diversas peças processuais para as quais se remete por uma questão de economia processual; Saliente-se que in casu a Recorrente, C………….. S.A., não pode requerer a reforma do Acórdão sem que para tal o tenha peticionado de forma expressa, sem que invoque base legal e sem que alegue e demonstre quaisquer fundamentos que subjazam a esse mesmo pedido, demonstrando que o Acórdão padece de erros “palmares”, “patentes”. Não pode o Acórdão do STA, datado de 05.12.2013 fundamentar um alegado pedido de reforma, que inexiste, uma vez que: i) o Acórdão recorrido remete para a argumentação aduzida em sede de competência para licenciamento de obras aduzido exprimido no Proc. 535/13, de 20.06.2013; ii) Esse Acórdão deve - como teve - também que ter-se em linha de conta, pela similitude da matéria em crise. Relativamente à questão da competência para a determinação de adopção de obras de alteração para correcção de alegadas irregularidades, desde já se refere que não tem a Recorrente qualquer razão conforme se demonstrará. Ora, seguindo de perto o doutamente decidido na jurisprudência citada é lícito concluir que a competência para o licenciamento de obras a realizar em posto de abastecimento de combustível é das câmaras municipais ou das Delegações Regionais do Ministério da Economia, consoante a localização concreta do posto de abastecimento de combustível, ficando assim excluídas das competências para o acto de licenciamento propriamente dito outras entidades que não as acima referidas, sem prejuízo, porém, da possibilidade de intervenção de outras entidades no procedimento pela via da emissão de parecer sobre as condições em que obras em posto de combustível devam ser realizadas. De quanto fica dito, não restam dúvidas de que a competência para proceder ao licenciamento da construção, exploração, alteração da capacidade, renovação de licença e outras alterações que de qualquer forma afectem as condições de segurança das instalações é das câmaras municipais ou das direcções regionais do Ministério da Economia, e não das B………….., significando isto que esta entidade não tem competência para ordenar a realização dessas obras, nem de impor a apresentação de projectos, nem, finalmente, de aplicar sanções pelas alegadas infracções que invoca no despacho em crise nos autos, visto que competência necessária à prática desses actos é de órgãos de outras pessoas colectivas: dos municípios e do Estado. Resulta assim cabalmente demonstrada a incompetência absoluta da B……….., SA. para ordenar a realização de obras em posto de abastecimento de combustível, por contraposição às competências próprias dos municípios e o do Ministério da Economia. Ademais sempre se refira que ao contrário de quanto invocado pela Recorrente na página 8 das suas Alegações, a Procuradoria-Geral tem junto do Colendo Supremo Tribunal Administrativo pugnado pela procedência dos Recursos de Revista Excepcionais Procs. de Revista n.° 978/15-11 e n.° 1140/15. A Formação a que alude o art. 150º, nº 5 do CPTA, admitiu a revista. A Exma Procuradora-Geral Adjunta junto deste Supremo Tribunal Administrativo emitiu parecer a fls. 725 a 727 no sentido de se julgar procedente a revista. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. Os Factos O acórdão de 1ª instância considerou provados os seguintes factos: A - Em 2010-05-17, a entidade requerida dirigiu à A., o ofício Rer 1289/2010DRBRG, sob o assunto: “Processo: PAC 31/DRBRG Posto de Abastecimento de Combustível na EN 103 Km 5÷200D Acção de Fiscalização” facultando o exercício do direito de audiência prévia, cfr. fls. 38 e 39 do PA. B - Em 2010-05-26, a A., pronunciou-se em sede de audiência prévia, cfr. fls. 56 a 75 dos autos e fls. 42 a 61 do PA . C - Em 2010-08-20, a entidade requerida dirigiu à A. oficio Ref.ª 2278/2010/DRBRG, com o n° de saída 48440, sob o assunto: “Processo: PAC 31/DRBRG Posto de Abastecimento de Combustível na EN 103 Km 5+200D Acção de Fiscalização”, do qual consta, por extracto: Assim sendo, decide-se manter o já exposto na nossa comunicação de 17/05/2010 a que acrescem aos fundamentos vindos de referir, e em consequência, no uso dos poderes que me foram conferidos pelo Conselho de Administração de B……………. S.A. notificar V. Ex.as para : - No prazo de 60 (sessenta) dias úteis, a contar da data de recepção da presente notificação, procederem as diligências e às obras necessárias, à eliminação das seguintes irregularidades: Sinalização à entrada (sentido obrigatório/sentido proibido * 2 sinais) e nas saídas (stop/sentido proibido 2 sinais) do PAC, • Ausência sinalização de vertical e horizontal identificativa, junto aos lugares de estacionamento próprio e Junto aos lugares de estacionamento para deficientes. Ausência de sinalização vertical de limite de velocidade da circulação interna • Ausência de sistema de drenagem na ilha de ar e água. Ausência de marcas rodoviárias no acesso à zona de abastecimento. (...) - Para além do exposto, verificou-se, ainda, a afixação de publicidade no posto, e que visível da estrada, sem que tal afixação tenha sido autorizada por parte da B………..., nos termos legais, que fica também V. Exa. notificada a apresentar, num prazo de 10 (dez) dias úteis, um projecto que contemple memória descritiva, o alçado, corte e perfil transversal cotado relativamente ao eixo da estrada e sua Implantação na respectiva infra-estrutura, descritiva dos elementos publicitários, dando cumprimento ao disposto na Lei nº 97/88 , de 17 Agosto e Decreto-Lei nº 105/98 , de 24 de Abri), com a redacção dada pelo Decreto-Lei 168/99 , de 13 de Maio. (..)”, cfr. Doc.1, fls. 44 a 47 dos autos e fls. 65 a 68 do PA. O Direito A……………., SA recorreu, nos termos do art. 150º, nº 1, do CPTA, para este STA do acórdão do TCA Sul, de 20.11.2014, que manteve a decisão proferida pelo TAF de Almada, que julgou a acção administrativa especial que intentou, na parte em que julgou improcedente o pedido de declaração de nulidade ou anulação do acto relativamente à determinação de obras necessárias em posto de abastecimento de combustível sito em EN 103, KM 5+200, em ……………….. Nesse recurso invocava, além do mais, omissão de pronúncia, precisamente sobre a questão da determinação de obras. O relator na formação prevista no art. 150º, nº 5 do CPTA emitiu despacho ordenando a baixa dos autos para ser proferido acórdão sobre essa matéria (fls. 605). Reconhecendo a omissão de pronúncia, o TCA Sul proferiu o acórdão de 26.11.2015 (fls. 612-622) – acórdão este ora recorrido -, no qual concedeu provimento ao recurso da A……………., SA. Recorre agora, nos termos do mesmo art. 150º, nº 1, do CPTA, C…………….., SA, sucessora de B………………….., SA, sendo este o recurso de revista admitido e que cumpre decidir. Feita esta resenha, vejamos então. Como se disse o acórdão ora recorrido concedeu provimento ao recurso interposto pela A……………, na parte que se cinge exclusivamente à questão do licenciamento de obras, ou seja, estando em causa apurar se cabe à C………….., SA impor o licenciamento das obras indicadas na alínea C) do probatório, revogando parcialmente a decisão de 1ª instância, “com a consequente declaração de nulidade do acto impugnado por falta de atribuições, remetendo a fundamentação de direito para o Acórdão proferido no âmbito do Proc. nº 535/13” deste STA. Constitui, pois, objecto de apreciação nesta revista o determinar se o julgado no segmento em que se julgou procedente o recurso deduzido pela A., aqui Recorrida, incorreu em errada interpretação e aplicação do disposto, nos arts. 1º , 3º , 4º , 5º , 6º e 25º do DL nº 267/2002 , de 26/11 (na redacção dada pelo DL nº 195/2008 , de 6/10) conjugados com os arts. 4º , nº 2, al. c), e 5º , nº 1, do DL nº 555/99 , de 16/12, nos arts. 10º do DL nº 13/71, de 23/1, 4º e 10º do DL nº 374/2007 , de 7/11, em conexão com as Bases 2 e 33 anexo III das Bases da Concessão da então B……………, SA aprovadas pelo DL nº 380/2007 , de 13/11 (na redacção dada pelo DL nº 110/2009 , de 18/05). Ora, relativamente a esta questão, este Supremo Tribunal já se pronunciou conforme resulta dos recentes Acórdãos proferidos em 10.03.2016, Proc. nº 978/15, em 31.03.2016, Procs. nºs 1260/15 e 1140/15, em 07.04.2016, Proc. nº 1449/15. Tratando-se da mesma matéria, limitamo-nos a aderir ao ali decidido, por com o mesmo concordarmos. Assim, decidiu-se no acórdão de 31.03.2016, proc. 1260/15: «1. A Junta Autónoma das Estradas (JAE), criada pelo Decreto 13969, de 20/07/1927, tinha por função a “ construção de modernas pavimentações, a reconstrução das antigas em grandes troços, a reparação e construção das obras de arte mais importantes e o estudo e construção das grandes extensões de estradas que faltam para concluir à rede do Estado” [art. 13.º], sendo que no desenvolvimento daquilo que eram as suas atribuições iniciais [cfr. arts. 19º e 28° e segs. daquele diploma] e o seu enquadramento institucional [cfr., entre outros, o DL n° 35.434, de 31.12.1945 sucessivamente alterado, e depois DL n° 184/78 , de 18.07], bem como daquilo que foi o processo normativo disciplinador das vias rodoviárias [Lei n° 2037, de 19.08.1949 (Estatuto das Estradas Nacionais) e Lei n° 2110, de 19.08.1961 (Regulamento Geral das Estradas e Caminhos Municipais)] a mesma foi vendo aperfeiçoadas, clarificadas e reforçadas as suas competências. Foi na sequência desse processo evolutivo que foi publicado o DL 13/71, de 23/01, onde se estatuiu que competia à JAE a protecção das vias a seu cargo "em todos os aspectos que o seu uso postula, especialmente no respeitante à segurança do trânsito, protecção que não pode limitar-se à própria zona da estrada mas, sob determinados aspectos, tem de abranger mesmo as faixas limítrofes" para o que se lhe atribuiu a competência para licenciar as "obras em edifícios já existentes na zona com servidão non aedificandi e, ainda, relativamente a vedações de carácter não removível, anúncios ou objectos de publicidade e postos de abastecimentos de combustíveis." (Vd. o seu preâmbulo e, entre outros, os seus art.° 1.°, 2.° e 10.°). Daí que a partir desse diploma lhe coubesse aprovar ou licenciar "o estabelecimento de postos de abastecimentos de combustíveis ou as obras neles a realizar." [vd. art.° 10.°/1/c)], competência que se foi mantendo enquanto aquele organismo teve existência jurídica. Só que, em 1999, a Junta Autónoma das Estradas foi dissolvida, dando lugar a 3 Institutos) (Instituto para a Construção Rodoviária, Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária e Instituto das Estradas de Portugal), tendo um deles, o Instituto das Estradas de Portugal, acabado por integrar, por fusão, os outros dois ( DL 227/2002 , de 30/10) e acabado por se transformar numa entidade pública empresarial com a denominação de B............., E.P.E ( DL 239/2004 , de 21/12) a qual, por sua vez, veio a ser transformada em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, passando a denominar-se B........... S.A. ( DL 374/2007 , de 7/11). Ora, foi esta última sociedade que, invocando o disposto nos art.° 10.° do DL 13/71 e o 10.° do DL 374/2007 , procedeu à fiscalização do PAC aqui em causa e que, em consequência dessa acção inspectiva, intimou a Autora/Recorrente a eliminar e corrigir as seguintes irregularidades: Ausência de sinalização vertical e horizontal identificativa, junto aos lugares de estacionamento próprio e junto aos lugares de estacionamento para deficientes. Ausência de sinalização vertical de limite de circulação interna. Ausência de sinalização à entrada (sentido obrigatório/sentido proibido*2) saída do posto (sentido proibido/stop*2). Ausência de sistema de drenagem, adequado, quer à entrada quer à saída do PAC. Ausência de marcas rodoviárias no acesso à zona de abastecimento, bem como à saída do PAC. Falta de higiene nas instalações sanitárias. O posto não se encontra conforme o projecto aprovado por esta delegação Regional.” (Vd. ponto C do probatório.) O que significa que a B..............., S.A. considerou, por um lado, que o DL 13/71 se mantinha em vigor em Janeiro de 2010 - data da prática do acto impugnado - e, por outro, que o que nele se estatuía, conjugado com o que se prescrevia no art.° 10.° do DL 374/2007 , lhe atribuía competência para ordenar à Recorrente a correcção das anomalias acima identificadas. E significa, também, que essa ordem -que constitui o acto impugnado - não se relacionou com a missão que aqueles diplomas que confiaram - a protecção das vias a seu cargo em todos os aspectos que o seu uso postula, especialmente no respeitante à segurança do trânsito - mas, apenas e tão só, com a necessidade de correcção das irregularidades verificadas na construção do Posto dos autos, com a sinalização do abastecimento, do estacionamento e da circulação dentro do mesmo, com o seu sistema de drenagem e com a falta de higiene das suas instalações sanitárias. O que nos permite afirmar com toda a segurança que o acto impugnado nada teve a ver - como parece ter sido entendido pelo Acórdão sob censura - com as condições de segurança, circulação e fluidez do trânsito na estrada nacional onde o PAC estava implantado nem, tão pouco, com a competência para licenciar a realização de obras no mesmo mas, unicamente, com a correcção das descritas anomalias e insuficiências. E, por isso, a primeira questão a resolver é a de saber se a Recorrida ajuizou correctamente quando se convenceu que os citados diplomas legais - os DL 13/71 e 374/2007 - lhe atribuíam a competência para ordenar a correcção dos referidos defeitos. Tanto mais que essa foi a base normativa que fundamentou o acto impugnado. Fundamentação que o acórdão recorrido considerou correcta ao sustentar que não estava em causa a competência para licenciar obras no posto de abastecimento, visto essa caber às DR do Ministério da Economia, mas apenas a competência para “ zelar pela segurança de circulação em área sob a sua jurisdição, enquanto concessionária da rede rodoviária nacional” e essa competência caber, efectivamente às B................ Ou seja, o Acórdão aceitou que a competência para o licenciamento dos PACs estava sedeada nas Direcções Regionais do Ministério da Economia mas, convencido de que o que ora estava em causa era coisa diferente -era zelar pela segurança de circulação em área sob a sua jurisdição – considerou que esta competência continuava a ser da B................ apesar da diferente legislação que, entretanto, havia sido publicada. E, por isso, que nada havia que censurar ao acto impugnado. Todavia, como se irá demonstrar, esse entendimento não pode ser sufragado. 2. O primeiro dos apontados diplomas, o DL 13/71, publicado num tempo em que a JAE - longínqua antecessora da Recorrida - ainda tinha existência jurídica e em que as questões relacionadas com a segurança das instalações de combustíveis, a segurança da circulação viária e as questões ambientais não tinham a importância que o decurso do tempo lhes veio a dar, destinou-se, “sem prejuízo da necessária protecção da estrada”, fundamentalmente, a simplificar os procedimentos administrativos “ reduzindo consideravelmente o número de casos sujeitos à aprovação, autorização ou licença da JAE” (vd. o seu preâmbulo). E foi por ser assim, isto é, foi para reforçar a segurança da circulação viária que o mesmo proibiu não só o exercício de muitas actividades na zona da estrada e nos seus limites e o estabelecimento de muitas condicionantes aos proprietários dos terrenos limítrofes (vd. art.°s 4.° a 9.°) como, no que agora nos interessa, tenha estatuído ser indispensável a "aprovação ou licença da Junta Autónoma das Estradas (para) o estabelecimento de postos de abastecimento de combustíveis ou as obras nele a realizar" [art.° 10.°/1/b)], indicando os casos em que tinha lugar a aprovação, a autorização ou a licença da JAE (art.° 11.°). O que vale por dizer que, muito embora fosse certo que o citado diploma se destinava, no essencial, a simplificar e reduzir os procedimentos administrativos relacionados com o uso da rede viária nacional, também o é que mesmo deixou claro que essa simplificação não ia ao ponto de afastar a Administração do licenciamento e funcionamento dos PACs, como se vê pela circunstância de ter imposto que os mesmos só poderiam ser construídos depois de aprovação ou licença da JAE, qualquer que fosse a sua localização. Podendo, ainda, acrescentar-se que dele também decorre que a competência para fiscalizar a conformidade do legalmente fixado com a realidade e o cumprimento das suas determinações também lhe cabia, pese embora tal diploma não conter qualquer norma especificamente relacionada com a matéria da fiscalização. Se assim é, como é, a decisão recorrida teria de ser sufragada se fosse de concluir que o DL 13/71 ainda estava em vigor, senão na sua totalidade pelo menos nas citadas disposições, no momento em que o acto impugnado foi praticado. Tal remete-nos para a necessidade de determinar aquilo que eram as atribuições e competências da então B..............., SA à data da prática do acto impugnado. 3. A Lei n° 159/99 , de 14/09 (Que estabeleceu “o quadro de transferência de atribuições e competências para as autarquias locais, bem como de delimitação da intervenção da administração central e da administração local, concretizando os princípios da descentralização administrativa e da autonomia do poder local.” (art.° 1.°), reforçando o caminho que havia sido feito no tocante à transferência de atribuições e competências da Administração Central para o poder local, veio alterar, significativamente, o legislado no citado DL 13/71 nesta matéria ao estabelecer uma diferenciação que anteriormente não existia - entre os PACs situados nas redes viárias nacional e regional e na rede viária municipal - estatuindo que passava a ser “ da competência dos órgãos municipais o licenciamento e fiscalização de instalações de armazenamento e abastecimento de combustíveis, salvo as localizadas nas redes viárias regional e nacional [seu art.° 17.°/2/b)], sem, no entanto, ter indicado qual a entidade competente para licenciar os PACs nas redes viárias regional ou nacional. Deste modo, ficou claro que, a partir da publicação da identificada Lei, as Câmaras tinham competência para licenciar os PACs situados na rede viária municipal e que, atenta a sua omissão no tocante ao licenciamento dos PACs das redes viárias regional e nacional, se devia interpretar essa omissão como querendo significar que essa competência continuou sedeada na então JAE de acordo com o que se estabelecia no DL 13/71. O que, de resto, se compreende uma vez que o licenciamento dos PACs envolve a ponderação e defesa de interesses muito relevantes (de segurança, de fluidez de circulação, de protecção ambiental, de rentabilidade, etc.) e que, sendo assim, fazia sentido caber às Câmaras Municipais a competência do licenciamento dos PACs situados na rede viária a seu cargo por ele ser, em princípio, o que poderia suscitar menores problemas ambientais, de circulação e segurança e, por isso, aquele onde os estudos técnicos necessários ao licenciamento fossem de menor complexidade e exigência. Pode, assim, afirmar-se que a decisão recorrida não mereceria censura se a regulamentação desta matéria não tivesse evoluído e tudo se tivesse quedado nos termos legislados pela Lei 155/99 visto que, de harmonia com o que se retira desta Lei, a JAE continuou a ter competência para licenciar e fiscalizar os Postos localizados nas estradas nacionais e o PAC dos autos situava-se numa estrada nacional. Só que, como se verá, não foi isso que aconteceu. 4. Com efeito, o DL 267/2002 , de 26/11 (alterado pelos DL.s n.°s 389/2007, de 30/11, 31/2008, de 25/08, e 195/2008, de 6/10), prosseguiu o caminho de desconcentração e clarificação das competências atinentes aos processos de licenciamento e de fiscalização das instalações de combustíveis [vd. art.°s 1.°/1/b, 3.°/h), e 25.°/1 e 2], reforçando que a competência para o licenciamento dos PACs situados na rede viária municipal cabia à Câmara Municipal [art.° 5.°/1/b) e 2 (Que tinha o seguinte redacção: “Artigo 5.° Licenciamento municipal “1 - É da competência das câmaras municipais: b) O licenciamento de postos de abastecimento de combustíveis não localizados nas redes viárias regional e nacional. c) ... 2 - Os procedimentos administrativos de instalação, construção, reconstrução, ampliação, alteração, conservação e exploração das instalações de armazenamento e dos postos de abastecimento de combustíveis seguem a tramitação aplicável à respectiva operação urbanística nos termos dos n.ºs 1, 2 e 3 do artigo 4.° e do n.° 3 do artigo 6.° do regime jurídico da urbanização e da edificação”.) e que essa competência cabia à Direcção Regional do Ministério da Economia quando se tratasse de Postos situados nas estradas nacionais e regionais [art.° 6.°/3 (Cuja redacção era a seguinte): Artigo 6.° Licenciamento pela administração central 3-É ainda da competência das DRE: O licenciamento de postos de abastecimento de combustíveis localizados nas redes viárias regional e nacional; ... 4- Os procedimentos administrativos previstos nos números anteriores seguem a tramitação prevista nos artigos 7.° a 14.°”), isto é, nas estradas onde se processa o maior fluxo de trânsito e, por isso, nas estradas onde se exigia um maior estudo e preparação técnica do licenciamento. Ou seja, pela primeira vez e de uma forma clara e assertiva, a lei veio esclarecer a quem cabiam as competências do licenciamento dos PACs tendo estatuído que a mesma cabia à Câmara Municipal se o Posto se localizasse numa estrada municipal e cabia à Direcção Regional do Ministério da Economia se o mesmo se situasse numa estrada nacional ou regional. Nesta conformidade, deve dar-se por assente que tanto a Lei 155/99 como o DL 267/2002 (Vd. art.° 34.°/1 e 36.°.) revogaram a legislação que anteriormente regulava esta matéria, maxime as normas do DL 13/71 que regulavam o licenciamento dos PACs [vd. o citado art.° 7.° /2 do CC ], ficando claro que a partir da publicação deste último DL competia às Câmaras Municipais o licenciamento dos Postos não localizados nas redes viárias regional e nacional [art.°s 17.°/2/b) da Lei 155/99 e 5.°/1/b) do DL 267/2002 ] e que cabia às Direcções Regionais do Ministério da Economia, o licenciamento dos PACs situados nestas redes. Por outro lado, e no mesmo encadeamento lógico, aquele DL 267/2002 atribuiu às Câmaras Municipais e à Direcção Geral de Energia e Geologia e às Direcções Regionais do Ministério da Economia a fiscalização das instalações por elas licenciadas, a qual se exercia não só no âmbito do licenciamento como no âmbito da sua regulamentação técnica e considerando as respectivas competências (vd. art.° 25.° (Cuja redacção era a seguinte: “Artigo 25.° Fiscalização 1 - As instalações abrangidas pelo presente diploma são sujeitas a fiscalização pelas câmaras municipais, ou pela DGEG e DRE, segundo, respectivamente, as competências previstas nos artigos 5.° e 6.°. 2 - A fiscalização prevista no número anterior exerce-se no âmbito do licenciamento e no âmbito da regulamentação técnica das instalações e não prejudica as competências atribuídas por lei a outras entidades”.). Sendo assim, podemos dar por adquirido que, por força do que se estatui no art.° 7.° /2 do CC , o disposto no citado art.° 10.°/1/b) do DL 13/71 se encontrava revogado pelo regime posterior, inserto, nomeadamente, no DL 267/2002 e que, por ser assim, as B................. SA carecia de competência para efeitos de licenciamento dos PACs. Daí que o acto impugnado não pudesse ser fundamentado com invocação do citado art.° 10.° do DL 13/71. Se assim é a aplicação do DL 267/2002 ao caso dos autos só poderia ser afastada se leis posteriores tivessem regulado diferentemente as competências ora em causa e as tivessem atribuído à Recorrida, legislação essa que só poderia ser o já referido DL 374/2007 - que transformou a B... E.P. em B................ S.A. - e o DL 148/2007 , de 27/04, - que criou o Instituto de C……………., I.P. Só que tais diplomas não produziram os referidos efeitos. 5. O DL 374/2007 , além de transformara B............. E.P.E. em B............... S.A e aprovar os seus Estatutos, conferiu à nova entidade poderes e prerrogativas destinados a “ zelar pela manutenção permanente de condições de infra-estruturação, conservação e de salvaguarda do estatuto de estrada que permitam a livre e segura circulação”, sendo certo que em nenhuma das suas normas atribuiu poderes em matéria de licenciamento dos PACs, o mesmo ocorrendo com o regime instituído pelo DL 148/2007 . O que vale por dizer que a missão fundamental que aquele diploma atribuiu ao mencionado organismo tem duas distintas vertentes, ainda que complementares; por um lado, a manutenção das condições de infra estruturação, conservação e salvaguarda das estradas que lhe foram concessionadas e, por outro, a livre e segura circulação nas mesmas. Tendo-lhe, para o efeito, concedido “ poderes de autoridade necessários a garantir a livre e segura circulação”, entre eles o de determinar, a título preventivo e com efeitos imediatos, “a suspensão ou a cessação de actividades ou o encerramento de instalações que ponham em risco a circulação rodoviária, causem dano ou ameacem causá-lo à estrada.” [vd. art.°s 1.°/3 a)] e o de proceder “ao embargo administrativo e demolição de construções efectuadas em zonas non aedificandi e zonas de protecção estabelecidas por lei, a “ liquidação e cobrança voluntária e coerciva de taxas e rendimentos provenientes das suas actividades”, a “execução coerciva das demais decisões de autoridade” a “ instrução e aplicação de sanções em processo contra-ordenacional e a “ regulamentação e fiscalização dos serviços prestados no âmbito das suas actividades” [vd. art.°s 1.°/1 e 2 e 10.°/1 e 2/b), c), d), i e g)]. Das competências e poderes de autoridade decorrentes do citado art.° 10.° derivam, inequivocamente, para a “B..............., SA”, enquanto guardiã do “estatuto da estrada”, poderes de fiscalização destinados a prevenir os riscos para a liberdade e segurança na circulação rodoviária nas vias abrangidas pelo âmbito da sua concessão. O que este Supremo Tribunal já havia reconhecido, de forma reiterada e uniforme, quando, a propósito do licenciamento da afixação e inscrição de publicidade e no quadro da apreciação dos litígios gerados em torno da vigência do art. 10.°, n.° 1, al. b), do DL n.° 13/71 sustentou que “... uma coisa são os poderes de fiscalização e de repressão conferidos ... com vista a poder agir em prevenção e defesa da livre e segura circulação rodoviária, outra bem diferente são os poderes para atribuir licenças em matéria de publicidade, tanto assim que a tendência no mundo da regulação é para a não concentração de ambos os poderes na mesma entidade. De qualquer modo, estamos a falar de poderes de autoridade tipicamente dominiais que são individualmente consagrados e atribuídos à ... no art. 10.° do Decreto-Lei n.° 374/2007 , que obedecem ao princípio geral de direito administrativo segundo o qual, a competência é de ordem pública e não se presume .” [cfr. Ac. do STA de 20.02.2014 (rec. n° 01418/13) jurisprudência essa depois sucessivamente reiterada]. Pode, assim, ter-se por seguro que o art. 10° do referido DL - preceito invocado pelo acto impugnado como seu fundamento - concede à B............... SA, dois tipos de poderes e competências; em primeiro lugar, um poder destinado a promover a manutenção e melhoria da infra - estruturação das estradas objecto da concessão a que se refere o n° 1 do artigo 4° [definido pelo DL n° 380/2007 , de 13.11 e seus quadros anexos, na redacção dada pelo DL n° 110/2009 , de 18.05], e, depois, um poder respeitante à conservação, manutenção e salvaguarda dessas vias com vista a assegurar aos seus utilizadores uma circulação livre e segura. Sendo que, em cada um dos casos, tais poderes incluíam também o poder de fiscalização destinado a prevenir e a sancionar quaisquer acções ou omissões que contendessem com a prossecução daqueles objectivos, cumprindo-lhe tomar todas as medidas adequadas e necessárias a evitar não só a lesão daquelas infra-estruturas como a assegurar uma circulação livre e segura nas estradas que lhe foram concessionadas. Por ser assim, mostravam-se passíveis da acção fiscalizadora da então B.............. SA, desde que a mesma se destinasse a promover e garantir aquelas finalidades, todos os «PACs» que, enquanto instalações marginais à estrada e localizados em terrenos de propriedade privada, possuíssem acessos de e para a infraestrutura rodoviária incluída na concessão [cfr. os descritos no quadro III pontos IV) e V) anexo ao DL nº 380/2007 ]. O que nos leva a concluir que o acto impugnado, enquanto fundado no citado art. 10° do DL 374/2007 , estava a coberto de qualquer censura se o mesmo se integrasse no quadro das competências de fiscalização de que a “B................ SA” era detentora e tivesse por objecto o cumprimento das apontadas finalidades. O que nos remete para a questão de saber se as ordens e exigências de correcção de anomalias e irregularidades feitas à Recorrente se integravam, ou não, no âmbito ou na esfera daquelas competências. O que significa que é tempo de analisar se o acto impugnado se destinou a cumprir a missão de salvaguarda das infra-estruturas e de segurança e liberdade da circulação posta a cargo da B............... 6. Nesta tarefa a primeira observação a fazer é a de que na fundamentação do acto impugnado não foi invocado que o PAC ora em causa punha em risco a circulação rodoviária ou causava dano à estrada ou ameaçava causá-lo mas, apenas e tão só, que o mesmo apresentava anomalias que urgia corrigir, maxime na sua construção, na sinalização do abastecimento, do estacionamento e da circulação dentro do mesmo, no seu sistema de drenagem e com a falta de higiene das suas instalações sanitárias. O que não significa que aquela omissão tenha significado a completa inexistência de perigos para a segura circulação na estrada dos autos provenientes daquele PAC e, portanto, a inexistência de razões para temer pela segurança no trânsito rodoviário. Com efeito, e se é certo que a ausência de sinalização vertical e horizontal identificativa dos lugares de estacionamento próprio e para deficientes ou a ausência de sinalização vertical de limite de circulação interna ou de marcas rodoviárias no acesso à zona de abastecimento e à saída do PAC ou a falta de higiene nas instalações sanitárias ou o facto do Posto não ter sido construído conforme o projecto aprovado por esta delegação Regional não têm qualquer interferência com a segurança da circulação rodoviária na dita estrada, certo é também que o mesmo poderá não acontecer com a ausência de sinalização à entrada (sentido obrigatório/sentido proibido*2) saída do posto (sentido proibido/stop*2) e a ausência de sistema de drenagem, adequado, quer à entrada quer à saída do PAC, pelo que as intimações para que se corrigissem essas anomalias merecem uma análise mais cuidada e individualizada. Na verdade, se é certo - ou pelo menos, sendo muito provável - que a ausência de um sistema de drenagem adequado quer à entrada quer à saída do PAC pode perturbar a segurança da circulação rodoviária, então haverá que concluir que as B............. têm competência para ordenar a correcção das anomalias que enformavam aquele sistema de drenagem uma vez que o escoamento das águas para a estrada podia dificultar ou comprometer muito seriamente uma segura circulação. E foi isso o que, in casu, a Recorrida fez. Sendo assim, e sendo que a Recorrida se limitou a exercer uma competência que lhe está legalmente atribuída importa concluir que, nesta parte, a Recorrente litiga sem razão. E igualmente a Recorrente litiga sem razão no tocante à ausência de sinalização à entrada (sentido obrigatório/sentido proibido*2) saída do posto (sentido proibido/stop*2) uma vez que essa falta de sinalização certamente que contribuirá - ou poderá contribuir com grande probabilidade - para a insegurança na circulação rodoviária na estrada em causa e poderá ser fautora de acidentes de viação. Em conclusão: a invocação do art.° 10.° do DL 374/2007 podia servir de fundamento do acto impugnado no tocante ao sistema de drenagem e à ausência de sinalização à entrada e à saída do posto». Face ao que ficou exposto, há que estabelecer se no caso concreto o acto impugnado que ordenou à recorrida que: “No prazo de 60 (sessenta) dias úteis, a contar da data de recepção da presente notificação, procederem as diligências e às obras necessárias, à eliminação das seguintes irregularidades: Sinalização à entrada (sentido obrigatório/sentido proibido * 2 sinais) e nas saídas (stop/sentido proibido 2 sinais) do PAC, • Ausência sinalização de vertical e horizontal identificativa, junto aos lugares de estacionamento próprio e Junto aos lugares de estacionamento para deficientes. Ausência de sinalização vertical de limite de velocidade da circulação interna • Ausência de sistema de drenagem na ilha de ar e água. Ausência de marcas rodoviárias no acesso à zona de abastecimento. E, verificando-se, ainda, “(…) a afixação de publicidade no posto, e que visível da estrada, sem que tal afixação tenha sido autorizada por parte da B……….., nos termos legais, que fica também V. Exa. notificada a apresentar, num prazo de 10 (dez) dias úteis, um projecto que contemple memória descritiva, o alçado, corte e perfil transversal cotado relativamente ao eixo da estrada e sua Implantação na respectiva infra-estrutura, descritiva dos elementos publicitários, dando cumprimento ao disposto na Lei n º 97/88 , de 17 Agosto e Decreto-Lei n 105/98, de 24 de Abri), com a redacção dada pelo Decreto-Lei 168/99 , de 13 de Maio. ” Igualmente no acto objecto do presente recurso, não foi invocado em sede de fundamentação que a AS ora em causa punha em risco a circulação rodoviária ou causava dano à estrada ou ameaçava causá-lo, mas somente que a mesma apresentava anomalias que impunham correcção (sendo certo que apenas estão aqui em causa as obras indicadas na conclusão G) da alegação da Recorrente – 1ª parte do ofício indicado em C do probatório). Dentre elas, cremos não inexistir dúvida que a ausência de sinalização vertical e horizontal identificativa, junto aos lugares de estacionamento próprio e junto aos lugares de estacionamento para deficientes e a ausência de sinalização vertical de limite de velocidade da circulação interna , bem como a ausência do sistema de drenagem na ilha de ar/água, não têm qualquer interferência com a segurança da circulação rodoviária na referida estrada; no entanto, o mesmo já não poderá considerar-se no que respeita à sinalização à entrada (sentido obrigatório/sentido proibido * 2 sinais) e nas saídas (stop/sentido proibido 2 sinais) do PAC e a ausência de marcas rodoviárias no acesso à zona de abastecimento uma vez que, a falta destas sinalizações podem perturbar a segurança da circulação rodoviária, impondo-se designadamente quanto à sinalização STOP uma chamada de atenção aos condutores que estejam a sair da AS. Assim, a Recorrente tem competência para ordenar a correcção das anomalias supra indicadas que poderão pôr em causa a circulação rodoviária, prendendo-se com a necessidade de alertar os condutores com os sinais verticais de STOP à saída da AS, de forma a evitar saídas inusitadas e perturbação rodoviária e acidentes de viação. Deste modo e, quanto a estes pontos, a Recorrente limitou-se, efectivamente, a exercer uma competência que a lei lhe atribui, pelo que, neste segmento se impõe a procedência do recurso. Concluímos, assim, que a invocação do art. 10º do DL nº 374/2007 podia servir de fundamento do acto impugnado no que respeita à sinalização à entrada (sentido obrigatório/sentido proibido *2 sinais) e nas saídas (stop/sentido proibido 2 sinais) do PAC e a ausência de marcas rodoviárias no acesso à zona de abastecimento , mas não quanto ao demais ordenado pela recorrente à recorrida. Pelo exposto, acordam em: Conceder parcial provimento ao recurso e revogar, em parte, o acórdão recorrido. Julgar a acção parcialmente procedente e, em consequência, anular o acto impugnado, por falta de competência para a sua prática, salvo no que toca aos seus segmentos em que intimou a autora a proceder à sinalização à entrada (sentido obrigatório/sentido proibido * 2 sinais) e nas saídas (stop/sentido proibido 2 sinais) do PAC e a ausência de marcas rodoviárias no acesso à zona de abastecimento . Custas em todas as instâncias a cargo da recorrente na proporção de 4/5 e da recorrida de 1/5 ( art. 527º , nº 2 do CPC ). Lisboa, 29 de Setembro de 2016. – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa (relatora) – José Francisco Fonseca da Paz – Maria do Céu Dias Rosa das Neves.
