95/16.5BEALM - Tribunal Central Administrativo Sul

I- No quadro do procedimento de aposentação ou reforma dos seus subscritores, apenas compete à Caixa Geral de Aposentações aferir do preenchimento dos pressupostos da aposentação ou reforma, fixando o valor da pensão e, quando a lei o permitir, proceder à sua alteração [cfr. artigos 58.º e 95.º do Estatuto da Aposentação], não lhe competindo aferir da legalidade do posicionamento remuneratório do subscritor levado a cabo pela entidade empregadora pública, uma vez que inexiste norma legal que lhe atribua tal competência.

II- O regime de invalidade dos actos administrativos e, consequentemente, da sua revogação pela Administração é o que se encontrar em vigor à data da sua prática, sendo que as normas sobre a revogação de actos administrativos são normas de direito substantivo e, assim, caso tais normas sejam alteradas, e de acordo com a regra geral que resulta do disposto no artigo 12.º Código Civil, a lei nova apenas se aplica aos actos praticados após a sua entrada em vigor

III- A aplicação do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, ao acto de revogação não determina a aplicação deste Código, concretamente, da norma do artigo 168.º, que prevê os condicionalismos aplicáveis à anulação administrativa, ao acto revogado, cujo regime aplicável é aquele que se encontrava em vigor à data em que o mesmo foi praticado.

IV- Considerando que a norma do artigo 79.º, n.º2, da Lei n.º4/2007, de 16 de Janeiro, permite a revogação dos actos de atribuição de prestações continuadas inválidos ultrapassado o prazo previsto no artigo 141.º do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91, de 15 de Novembro, alterado pelo Decreto-lei n.º6/96, de 31 de Janeiro, que, assim, não é aqui aplicável, impõe-se concluir que o despacho impugnado, que alterou o valor da pensão do recorrente, não viola o disposto naquele artigo.

Acórdão

I- Relatório

J. ...... intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, acção administrativa contra a Caixa Geral de Aposentações e, na sequência do despacho de 10/01/2017, a Marinha Portuguesa, pedindo a anulação da decisão da Direcção da Caixa Geral de Aposentações, de 23/10/2015, que alterou as condições da sua aposentação e o valor da sua pensão de reforma, bem como da decisão que determinou a reposição das quantias que lhe foram pagas, no valor de €10.929,81, e a condenação da entidade demandada “a proferir ato que reconheça o direito do A. às condições de aposentação que lhe foram fixadas pelo próprio R. em 12 de março de 2012 e a perceber pensão em valor conformado a tais condições de aposentação, ou seja, pela 2.ª posição remuneratória, nível remuneratório 53 da tabela remuneratória dos militares”.

Por sentença proferida em 30/06/2022, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada decidiu o seguinte:

“a) Julgo verificada a exceção dilatória de caducidade do direito de ação quanto ao ato de 31/08/2011, e, em consequência, absolvo a Marinha da instância;

b) Julgo a presente ação parcialmente procedente, por provada, e, em consequência, anulo o ato administrativo da CGA consubstanciado na ordem de reposição de quantias;

c) No mais julgo a presente ação improcedente, absolvendo a CGA dos pedidos”.

Inconformado, o autor interpôs recurso da sentença para este Tribunal Central Administrativo Sul, terminando as alegações de recurso com as seguintes conclusões, que se transcrevem:

(1ª) A douta sentença recorrida, ao considerar, fundamentada a decisão de alteração da pensão do Recorrente incorreu em erro de julgamento, em violação do nº 3 do artigo 268º da CRP, do artigo 152º, nº 1, alínea c), do CPA e do nº 2 do artigo 153º do CPA, porquanto a decisão que determinou a alteração das condições de aposentação (e consequente alteração do valor a perceber a título de pensão), padece de manifesta falta de fundamentação, nomeadamente por manifesta obscuridade, dado que a mesma não aponta, sequer esclarece ou revela a sua pertinência, a factualidade que está subjacente a esta denominada alteração das condições de aposentação;

(2ª) Na verdade, a referida decisão não evidencia que condições eram essas, que razões ou motivos originaram uma necessidade de alteração e que condições passaram a existir, não bastando, no entendimento do Recorrente, que se refira a alteração das condições ou, sequer, a alteração da remuneração base, limitando-se a sublinhar que essas condições foram alteradas e que, como tal, o Recorrente iria passar a receber um valor da pensão diferente daquele que recebia até à data da prolação da decisão impugnada;

(3ª) Por outro lado, o ato impugnado não aponta as razões jurídicas que possibilitam a designada alteração das condições de aposentação, porquanto e segundo recordamos apenas é informado ao Recorrente que «nos termos do art. 99º, nº 3, do Estatuto da Aposentação» aquelas condições iam ser alteradas, norma que se reporta ao percebimento de pensão transitória, o que, salvo o devido respeito, em nada se compadece quer com o que a Recorrida (CGA) designa por condições de aposentação, quer com o facto de o Recorrente receber uma pensão definitiva;

(4ª) Por outro lado, ainda que a informação enviada posteriormente ao Recorrente faça menção expressa ao artigo 58.º do Estatuto da Aposentação, que tem como epígrafe “Alteração da Pensão”, certo é que o referido artigo preceitua que «[a] alteração de resoluções definitivas sobre o quantitativo da pensão, nos casos em que a lei o permita,

só produzirá efeitos a partir do dia 1 do mês imediato àquele em que for deliberada» e a CGA não indica a lei que permite que se altere a pensão no caso do Recorrente;

(5ª) Por outro lado, a CGA efetivamente exigiu a reposição das quantias anteriormente pagas (ato que o Tribunal a quo, e bem, anulou), pelo que se fica sem perceber se aplicou efetivamente este preceito;

(6ª) Refira-se, ainda, que a informação da CGA não esclarece se se verificam alguma das situações previstas no artigo 58º, nº 2, do Estatuto da Aposentação, sendo que, à partida, não parece ao Recorrente aplicar-se qualquer uma delas;

(7ª) Em suma, o homem considerado médio não consegue vislumbrar qual o iter cognoscitivo percorrido naquela decisão que permitiu à Recorrida alterar as condições de aposentação do Recorrente e bem assim o valor da sua pensão e, por isso, pensa-se que a decisão impugnada padece de vício de falta de fundamentação, por manifesta obscuridade, sendo, por isso, ilegal, por violação do disposto no artigo 153º, nºs. 1 e 2, do CPA, devendo, em consequência, ser anulada, nos termos do disposto nos artigos 163º, nº 1, do CPA [cf., neste sentido, e a título de exemplo, os doutos Acórdãos do Tribunal Central Administrativo (TCA) Norte, de 11.01.2013, processo nº 01772/07.7BEPRT, e do TCA Sul, de 11.06.2013, processo nº 06739/13, ambos disponíveis em www.dgsi.pt];

(8ª) Nessa medida, por não ter chegado a esta conclusão, considera o Recorrente que a douta sentença recorrida incorre em erro de julgamento;

(9ª) A douta sentença recorrida incorre também em erro de julgamento por julgar não se verificar a violação do disposto no artigo 141º do CPA (aprovado pelo Decreto-Lei nº442/91, de 15 de novembro);

(10ª) Sendo o ato de processamento de vencimento do Recorrente relativo ao mês de março de 2010, em que foi posicionado na 2ª posição remuneratória, nível remuneratório 53, um ato administrativo, na sequência da prolação do Despacho nº22/CEMGFA/09 do CEMGFA, um ato administrativo, concretamente um ato constitutivo de direitos, o ato de reposicionamento na 1ª posição remuneratória, nível remuneratório 48, conforme espelhado na OP3 nº 34 de 31 de agosto de 2011, é um ato de revogação daquele primeiro posicionamento remuneratório (isto é, que extinguiu os efeitos jurídicos do ato de posicionamento remuneratório na nova tabela remuneratória);

(11ª) Essa revogação operada pelo ato de reposicionamento revela-se ilegal, porquanto na data em que a mesma foi produzida, os ditames normativos constantes do CPA então em vigor não o permitiam, ou seja, não se cumpriam os pressupostos previstos no artigo 141º, nºs 1 e 2, do CPA (na redação aplicável em agosto de 2011, por ser essa a data em que terá sido proferido o ato de revogação, ou seja, o ato de reposicionamento remuneratório do Recorrente);

(12ª) Ora, tendo o ato de revogação sido ilegal, também os atos ora impugnados o são, na medida em que à Recorrida competia aferir, dentro dos poderes que estão vinculados, da legalidade desse reposicionamento e decidir com base nesse juízo de legalidade, isto é, à Recorrida competia-lhe, antes da prolação das decisões ora impugnadas, determinar se o alegado reposicionamento do Recorrente, enquanto ato revogatório do ato de posicionamento na nova tabela remuneratória anteriormente praticado, tinha cumprido todos os condicionalismos legais, o que, como sabemos, não sucedeu e, por isso, a decisão de recálculo da pensão, porque têm na sua génese um ato revogatório proferido ao arrepio das regras que então figuravam no artigo 141º, nºs. 1 e 2, do CPA, é ilegal, por violação do princípio da legalidade a que a Administração está vinculada na sua atuação, sendo, como tal, anulável, nos termos do disposto no artigo 163º, nº 1, do novo CPA;

(13ª) Note-se, que o que se entende que deveria ter sido feito pela CGA não seria a verificação da legalidade do reposicionamento em si mesmo, mas a verificação do cumprimento dos prazos do artigo 141º do CPA. E concluindo pela sua não verificação, não determinar a alteração da pensão, com esse fundamento;

(14ª) De resto, mesmo que assim não se entenda, o que não se concede, sempre a própria decisão da CGA seria violadora do disposto no artigo 141º, nºs. 1 e 2, do CPA, pois, como resulta da factualidade dada como provada, a fixação das condições de aposentação e correspetivo valor de pensão do Recorrente foram determinados por despacho da Direção da CGA de 12 de março de 2012 e essas condições de aposentação e correspetivo valor de pensão foram revogados pelo despacho proferido pela Direção da CGA em 23 de outubro de 2015;

(15ª) É, por isso, essa revogação ilegal, na medida em que foi operada para além do prazo de um ano estabelecido no artigo 141º, nºs. 1 e 2, do CPA, que vigorava à data em que o ato revogado foi proferido, o que significa que esse ato só poderia ser revogado, no limite, até 12 de março de 2013, o que não se verificou e, por isso, data em que o mesmo é revogado (nomeadamente através do despacho a que se faz referência no doc. 1 junto com a petição inicial), já tinha consolidado os seus efeitos no mundo jurídico, motivo pelo qual não poderia tal revogação operado os seus efeitos;

(16ª) Neste prisma, a revogação operada pelo ato da Recorrida CGA em 28 de outubro de 2015 relativamente ao ato dessa mesma direção de 3 de dezembro de 2012 é ilegal, por violação do disposto no artigo 141º, nºs. 1 e 2, do CPA e bem assim do princípio da legalidade;

(17ª) Sustenta, porém, a douta decisão recorrida a aplicabilidade do novo CPA a este ato, com base no artigo 8º, nº 1, do Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de janeiro, que determina que «o disposto nas partes I e II, no capítulo III do título I da parte III e na parte IV do Código aplica-se aos procedimentos administrativos em curso à data da sua entrada em vigor, sendo as restantes disposições do Código aplicáveis apenas aos procedimentos administrativos que se iniciem após a entrada em vigor do presente decreto-lei», mas, resulta evidente que o procedimento de cálculo da pensão do Recorrente havia já há muito sido concluído, muito antes da entrada em vigor do diploma;

(18ª) Relembre-se que a pensão de aposentação foi fixada ao Recorrente em 12.03.2022 e que tal constitui a decisão final do procedimento, quer nos termos do disposto no artigo 106º do Código de Procedimento Administrativo de 1991 quer nos termos do disposto no artigo 93º do Código de Procedimento Administrativo de 2015 (artigos que a douta sentença recorrida cita expressamente a fls. 44);

(19ª) Em conclusão, incorre a douta sentença em erro de julgamento ao aplicar ao procedimento de cálculo de pensão sub judice o Código de Procedimento Administrativo aprovado pelo Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de janeiro, não secundando assim o entendimento de que houve efetivamente violação do artigo 141º do CPA (aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de novembro).

A Caixa Geral de Aposentações também interpôs recurso da sentença, terminando as alegações de recurso com as seguintes conclusões, que se transcrevem:

1. Por Despacho da Direção da CGA datado de 2012.03.12, foi reconhecido ao autor o direito definitivo à pensão unificada, tendo sido fixada para o ano de 2012 o valor de € 3 438,77 mensais considerada a situação do autor naquela data, nomeadamente o facto de ter a categoria de Capitão-de-mar-e-guerra, se encontrar na 2.ª posição remuneratória, nível remuneratório 53, da tabela remuneratória dos militares.

2. Por Despacho da Direção da CGA, datado de 2015.10.23, foram alteradas as condições de aposentação do autor com motivo em alteração da remuneração base, porquanto conforme comunicado ao autor em sede de audiência prévia em 2015.10.02, “…O Serviço o ter reposicionado na 1 posição remuneratória e nível remuneratório 48, conforme comunicação da Repartição de Reserva e Reformados da Marinha de 22 de setembro de 2015…”.

3. Face ao supra exposto a pensão de aposentação do autor reconhecida por Despacho da Direção da CGA datado de 2012.03.12, foi alterada de € 3 652,74 mensais para € 3 374,68 mensais.

4. Em 2015.04.20, a CGA em virtude da alteração operada no valor da pensão de reforma reconhecida ao autor, por via do despacho de 2015.10.23, notificou o autor para proceder à devolução de créditos indevidos cifrados no montante de €10.929,81.

5. O autor propôs contra a CGA ação administrativa especial do Despacho de 2015.10.23, que alterou as condições de aposentação anteriormente fixadas por Despacho da Direção desta Caixa, com fundamento em alteração da “remuneração base”, conforme informação prestada pelo Serviço de origem a que o trabalhador estava afeto – Ministério da Defesa Nacional que tem a tutela da Marinha onde o autor iniciou e finalizou a sua carreira.

6. Resultando assim, que a causa de pedir nos autos à margem referenciados ficou circunscrita, à convicção do autor entender que reunia as condições de facto e de direito para se manter na 2.ª posição remuneratória, nível remuneratório 53, da tabela remuneratória dos militares, de acordo com o Decreto-lei n.º 269/2009, de 14 de outubro, diploma que alterou “a estrutura do regime remuneratório aplicável aos militares dos quadros permanentes (QP), em regime de contrato (RC) e de voluntariado (RV) dos três ramos das forças armadas”.

7. A Caixa Geral de Aposentações (CGA) é uma pessoa coletiva de direito público que tem por finalidade gerir o regime de segurança social do funcionalismo público em matéria de pensões – cfr. art.º 3.º, n.º1 do Decreto-lei n.º 131/2012, de 25 de junho.

8. Salientando-se, que a CGA por via do Despacho da Direção de 2015.10.23, apenas se limitou a dar cumprimento à informação carreada para o processo administrativo pelo Ministério da Defesa Nacional datada de 22 de Setembro de 2015 resultando desta que: “…Assim, que essa entidade (CGA) comunicar as alterações às condições de aposentação decorrentes do presente ofício, será também comunicado ao militar o valor a repor desde 1 de janeiro de 2012 por aplicação do Despacho n.º 2602/2012, de 22 de Fevereiro, com base no artigo 36.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, respeitante a verbas indevidamente recebidas pelo mesmo, decorrente da regularização da Pensão Transitória de Reforma…”.

9. Resultando assim por último que a questão central que dá origem a causa de pedir na presente ação deveria ser dirimida entre o autor e o Ministério da Defesa Nacional – Marinha, por versar sobre matéria alheia às competências da CGA.

10. Não assiste a razão ao autor, no que diz respeito ao facto de já ter decorrido o prazo estabelecido de 1 ano previsto no art.º 141.º n.ºs 1 e 2 do CPA, sobre o Despacho da Direção da CGA que reconheceu o direito inicial à pensão, sublinhe-se que ainda que aquele despacho fosse meramente anulável, ainda assim poderia ser revogável por erro nos pressupostos de facto e de direito – com fundamento na circunstância de o autor não reunir

as condições de acesso à posição e nível remuneratórios em que indevidamente foi colocado segundo a informação prestada pelo Ministério da Defesa Nacional – Marinha.

11. Um dos aspetos fundamentais do regime das prestações da segurança social, sua atribuição e estabelecimento dos montantes que o afasta de forma inequívoca do regime geral do contencioso administrativo é no que respeita às prestações continuadas ilegalmente concedidas, as quais podem ser revogadas a todo o tempo quanto às prestações futuras.

12. Estando plasmado no art.º 79.º da Lei de Bases de Segurança Social, aprovada pela Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, que estatui o seguinte:

"…1. Os atos administrativos de atribuição de direitos ou de pagamento de prestações inválidos são revogados nos termos e nos prazos previstos na lei, sem prejuízo do disposto no número seguinte.

2. Os atos administrativos de atribuição de prestações continuadas inválidos podem, ultrapassado o prazo da lei geral, ser revogados com eficácia para futuro…".

13. A sentença recorrida vai de encontro ao entendimento da CGA, ao reconhecer que o ato administrativo da CGA que anulou parcialmente o ato 2012.03.12 não padece da ilegalidade que lhe é assacada, porquanto não foi proferido para além do prazo legalmente previsto – art.º 167.º, n.º 3 do CPA e art.º 168.º, n.º 4, alínea b) do mesmo diploma legal – o ato administrativo que reconheceu o direito à aposentação é um ato constitutivo de direitos, e pode ser assim anulado com fundamento na sua invalidade no prazo de cinco anos.

14. Naquele contexto, o autor foi notificado pela CGA em 2015.04.20, para proceder à devolução de créditos indevidos, cifrados no montante de €10.929,81, não tendo até à presente data dado cumprimento aquela notificação, embolsando montantes de pensão a que não tinha direito, configurando-se assim uma situação de enriquecimento sem causa - art.º 473.º do Código Civil: “…1.º Aquele que, sem causa justificativa, enriquecer à custa de outrem é obrigado a restituir aquilo com que injustamente se locupletou…”. E ainda nos termos do n.º 2 da mesma disposição legal “…A obrigação de restituir, por enriquecimento

sem causa, tem de modo especial por objeto o que for indevidamente recebido, ou o que for recebido por virtude de uma causa que deixou de existir ou em vista de um efeito que não se verificou…”.

15. Termos em que deverá ser revogada parcialmente a decisão recorrida e, substituída por outra que condene o autor na restituição de créditos indevidamente recebidos pelo autor, com fundamento em enriquecimento sem causa de acordo com o estatuído no art.º 473, n.ºs 1 e 2 do Código Civil.

O autor apresentou contra-alegações no recurso interposto pela Caixa Geral de Aposentações, formulando as seguintes conclusões, que se transcrevem:

(1ª) Nas suas alegações, segundo se percebe, a Recorrente não imputa qualquer erro de julgamento à douta sentença recorrida, não se percebendo, por isso, de que forma a contesta, pois, as alegações e respetivas conclusões da Recorrente não versam, uma linha que seja, sobre o vício de falta de fundamentação imputado pela douta sentença recorrida ao ato de reposição de quantias;

(2ª) Até à conclusão 9ª, a Recorrente descreve o ocorrido em primeira instância;

(3ª) Na conclusão 10ª refere porque é que não assiste razão ao autor quanto ao prazo previsto no artigo 141º, nº 1 e 2, do CPA, quando tal consideração é desprovida de utilidade no presente recurso, porquanto, sobre esta matéria, a sentença deu razão à Recorrente CGA e, por isso, o ora Recorrido interpôs recurso;

(4ª) As conclusões 11ª e 12ª, ao versarem sobre o regime da Lei de Bases da Segurança Social e do artigo 79º, nº 2, que preceitua que «[o]s atos administrativos de atribuição de prestações continuadas inválidos podem, ultrapassado o prazo da lei geral, ser revogados com eficácia para futuro…», dão razão ao Recorrido, porquanto, admitindo a revogação apenas para as prestações futuras, não há fundamento para o pedido de devolução das pensões (ou parte delas) anteriormente pagas;

(5ª) A conclusão 13ª versa sobre o entendimento da sentença quanto à improcedência parcial da ação intentada, a favor da Recorrente, pelo que, sendo esse um tópico ao qual foi dada razão à Recorrente e sobre o qual o ora Recorrido interpôs recurso, carece de utilidade tal invocação, nesta sede

(6ª) O argumento de que há um suposto enriquecimento sem causa do Recorrido constitui uma questão nova, não suscitada pelo Recorrente em sede de primeira instância, sendo

jurisprudência unânime que não é lícito invocar nos recursos questões que não tenham

sido objeto de apreciação da decisão recorrida, pois os recursos são meros meios de impugnação das decisões judiciais pelos quais se visa a sua reapreciação e consequente alteração e/ou revogação (cf., a título de exemplo, o recente douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 15-03-2019, proferido no âmbito do processo nº03476/15.8BEBRG, disponível em www.dgsi.pt);

(7ª) Assim, constituindo questão nova o entendimento de que há um suposto enriquecimento sem causa do Recorrido, deverá tal questão não ser apreciada por este

Tribunal Superior;

(8ª) Ainda que assim não se entenda e sem conceder, sempre se dirá que, não existe enriquecimento sem causa, precisamente porque, por um lado, a Recorrente não fundamenta em que medida apurou que o Recorrido teria de repor o montante de 10.929,81 € e não outro qualquer montante (relembre-se que a douta sentença recorrida considerou que «não consta o período temporal subjacente aos valores cuja restituição ora se reclama, o cálculo levado a efeito para chegar ao referido valor, nem, bem assim, consta qualquer referência aos preceitos legais que legitimam o referido pedido de restituição») e, por outro lado, é a própria Lei de Bases da Segurança Social citada pela Recorrente que prevê que, em caso de ilegalidade da atribuição da pensão, a sua correção só tenha efeitos para o futuro e, nessa medida, a haver enriquecimento, o que lhe dá causa é, precisamente, o regime legal aplicável, que a própria Recorrente invoca.

A Caixa Geral de Aposentações apresentou contra-alegações no recurso interposto pelo autor, formulando as seguintes conclusões, que se transcrevem:

A- Entende o Autor, ora Recorrente que a sentença recorrida, ao considerar que o ato administrativo que alterou as condições de reforma e anulou o ato administrativo primitivo, violou o estatuído no art.º 141.º do CPA aprovado pelo Decreto-lei n.º 442/91, de 15 de novembro.

B- Sucede que, como bem decorre da decisão recorrida, no caso, é aplicável o CPA aprovado na redação dada pelo Decreto-lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro de 2015, cuja entrada em vigor se operou em 2015.04.07, atento o regime transitório que dele decorre, previsto no artigo 6.º daquele Decreto-Lei.

C- Donde resulta que para o ato que determinou a alteração do valor da pensão a atribuir ao autor e ao ato que determinou a restituição das quantias indevidamente recebidas, é aplicável o regime da anulação administrativa, nos termos do estatuído no art.º 165, n.º 2 do CPA que dispõe “…A anulação administrativa é o ato administrativo que determina a destruição dos efeitos de outro ato, com fundamento em invalidade…”.

D- E assim, na senda do disposto naquela norma, vem o art.º 168.º do mesmo diploma legal que tem como epígrafe “Condicionalismos aplicáveis à anulação administrativa”, estabelecer como regra geral que “…os atos administrativos podem ser objeto de anulação administrativa no prazo de seis meses a contar da data do conhecimento pelo órgão competente da causa da invalidade…” (crf. n.º1 do artigo citado).

E- O caso em análise, é enquadrável no estatuído no n.º 4, alínea b) do art.º 168, supra citado, nos termos do qual: “…Salvo se a lei ou o direito da União Europeia prescreverem prazo diferente, os atos constitutivos de direitos podem ser objeto de anulação administrativa no prazo de cinco anos, a contar da data da respetiva emissão… Apenas com eficácia para o futuro, quando se trate de atos constitutivos de direitos à obtenção de prestações periódicas, no âmbito de uma relação continuada…”.

F- No caso concreto o ato administrativo anulado foi praticado com base em erro sobre os pressupostos de facto determinado pela entidade pública empregadora que, antes da reforma do Rcte., o posicionou numa posição e nível remuneratórios errados

G- Em 2015.10.23, a CGA, ao ter conhecimento de que “… o Serviço do Autor o ter reposicionado na 1.ª posição da remuneratória e nível remuneratório 48, conforme comunicação da Repartição de Reserva e Reformados da Marinha de 22 de Setembro de 2015 …” alterou as respetivas condições de reforma do Rcte., com motivo em alteração da remuneração base.

H- E, em 2015.10.23, ainda não tinham decorrido cinco anos sobre a prática do ato administrativo da CGA que tinha reconhecido o direito definitivo de aposentação ao Rcte, não se vislumbrando aqui qualquer ilegalidade assacada pelo autor à CGA, não merecendo qualquer censura a referida sentença!

I- Acresce que o regime de anulação previsto no CPA – em qualquer das suas redações – é, no que concerne à atribuição e pagamento de prestações continuada de segurança social – como é o caso das pensões de aposentação e de reforma – é afastado pela Lei de Bases da Segurança Social que prevê que as prestações concedidas com base em atos inválidos, como é notoriamente o caso, podem ser revogadas a todo tempo.

J- É isso que está plasmado no artigo 79.º da Lei de Bases de Segurança Social, aprovada pela

Lei n.º 4/2007, de 16 de Janeiro, que dispõe do seguinte modo:

"1. Os atos administrativos de atribuição de direitos ou de pagamento de prestações inválidos são revogados nos termos e nos prazos previstos na lei, sem prejuízo do disposto no número seguinte.

2. Os atos administrativos de atribuição de prestações continuadas inválidos podem, ultrapassado o prazo da lei geral, ser revogados com eficácia para futuro".

K- Pelo que a revogação do ato administrativo que fixou a pensão inicial do Rcte com base em pressupostos de facto errados e a sua substituição por outro com base em pressupostos corretos não viola qualquer disposição legal.

Notificada para o efeito, a Marinha Portuguesa não apresentou contra-alegações.

Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º1, do CPTA, o Ministério Público não emitiu Parecer.

Com dispensa de vistos, nos termos do disposto no n.º4 do artigo 657.º do CPC, vem o processo à conferência para julgamento.

II- Questões a decidir

Tendo em consideração que o objecto do recurso é delimitado pelas conclusões da respectiva alegação, a questão a decidir, no recurso interposto pelo autor, é a de saber se a sentença recorrida padece de erro de julgamento, em virtude de o acto impugnado, que alterou o valor da pensão de reforma do autor, padecer de vício de violação de lei, por violar o princípio da legalidade e o disposto no artigo 141.º do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91, de 15 de Novembro, bem como de vício de forma por falta de fundamentação.

No recurso interposto pela Caixa Geral de Aposentações, a questão a decidir é a de saber se a sentença recorrida deve ser parcialmente revogada e substituída por outra que condene o autor na restituição dos créditos indevidamente recebidos com fundamento em enriquecimento sem causa.

III- Fundamentação

3.1- De Facto

Na sentença recorrida, foram considerados provados os seguintes factos:

A) Em anexo ao Despacho n.° 22/CEMGFA/09, consta o documento denominado «INSTRUÇÃO TÉCNICA» de cujo teor se extrai o seguinte:

B) Em 12/11/2010, o Autor dirigiu ao Almirante Chefe do Estado Maior da Armada requerimento por via do qual solicita autorização para a «sua passagem à situação de reforma, ao abrigo da alínea c) do N.º1 do Art.º 159º do EMFAR, anexo ao DL 197-A/03, de 30 de Agosto, com a nova redacção dada pelo DL 166/2005, de 23 de Setembro» (cf. fls. 20 do PA);

C) Em 26/11/2010, o SUPERINTENDENTE DOS SERVIÇOS DO PESSOAL da MARINHA proferiu despacho a deferir o pedido do Autor para passar à situação de reforma, com efeitos a 30/11/2010 (cf. documento n.º 4, junto com a contestação da Marinha, a fls. 207 a 283 [pág. 16] dos autos);

D) Em 30/11/2010, o Autor passou para a situação de reforma (cf. documento n.º 6 junto com a contestação da Marinha a fls. 207 a 283 [19] dos autos e fls. 21 do PA);

E) Em 31/08/2011, foram publicadas as listas de transição para a nova tabela remuneratória única na OP3 n.º 034, de 31 de agosto (cf. documento n.º 14, junto com a contestação da Marinha a fls. 207 a 283 [pág. 49] dos autos);

F) Do anexo à OP3 034/31-AGO-2011 extrai-se que o Autor foi colocado na 1.ª posição remuneratória, no nível de remuneração n.º 48 (cfr. documento n.º 14, junto com a contestação da Primeira Entidade Demandada, a fls. 207 a 283 [pág. 49] dos autos);

G) Em 09/09/2011, os Ministros de Estado e das Finanças e da Defesa Nacional exararam o despacho conjunto n.º 1273/2011, publicado em Diário da República, 2.ª Série, n.º184, de 23/09/2011, com o seguinte teor:

H) Em 30/12/2011, os Ministros de Estado e das Finanças e da Defesa Nacional exararam o despacho conjunto n.º 2602/2012, publicado em Diário da República, 2.ª série, n.º 38, de 22/02/2012, de cujo teor se extrai o seguinte:

I) Em 12/03/2012, a Direção da CGA, por delegação de poderes publicada no Diário da República, 2.ª Série, n.º 250, de 30/12/2011, reconheceu o direito à aposentação do Autor (cf. fls. 23 do PA);

J) Com data de 12/03/2012, a CGA dirigiu ao Autor o ofício com referência EAS233RM.85666/00, sob o assunto a “Pensão definitiva de aposentação”, de cujo teor se extrai o seguinte:

K) Em 22/09/2015, a MARINHA dirigiu ao Autor o ofício n.º 5689/SRR, com o assunto “PASSAGEM À REFORMA DE MILITARES - RETIFICAÇÃO DA PENSÃO DE REFORMA”, do qual se extrai o seguinte:

L) Em final de setembro de 2015, o Autor tomou conhecimento do ofício referido na alínea anterior (cf. facto admitido pelo Autor - artigo 28.º da petição inicial);

M) Em 22/09/2015, o Chefe da Repartição de Efetivos e Registos da Direção de Pessoal da Marinha dirigiu ao Diretor dos Serviços Centrais da Caixa Geral de Aposentações o ofício n.° 6110/SRR, com o assunto «PASSAGENS À REFORMA DE MILITARES - RETIFICAÇÃO DA PENSÃO DE REFORMA», de cujo teor se extrai o seguinte:

“(texto integral no original; imagem)”

N) Em 02/10/2015, a CGA remeteu ao Autor o ofício n.ºEAO224RM.86668/00, com o assunto “Audiência prévia n.º122.º do Código de Procedimento Administrativo”, do qual se extrai, nomeadamente o seguinte:

O) Em resposta ao ofício mencionado na alínea anterior, o Autor dirigiu um requerimento ao Presidente da CGA, o qual deu entrada no dia 20/10/2015, no qual conclui que o valor da respetiva pensão deve manter-se nos €3.652,74 (cf. documento n.º 10, junto com a PI, a fls. 123 a 190 [pág. 44 a 46] dos autos e fls. 66 a 69 do PA);

P) Em data não apurada, os serviços da CGA elaboraram informação de cujo teor se extrai o seguinte:

Q) Em 23/10/2015, os Diretores da CGA, por delegação de poderes do Conselho Diretivo, proferiram despacho de concordância com o teor da informação referida na alínea anterior (Cf. fls. 75 do PA);

R) Em 23/10/2015, a CGA endereçou ao Autor o ofício n.ºEAC224RM.85666/00, com o assunto “Alteração das condições de aposentação Motivo da alteração: Alteração da remuneração base”, de cujo teor consta o seguinte:

S) A CGA endereçou ao Autor o ofício n.º UAC322-AM-85666-00, também de 23/10/2015, com o assunto “Devolução de crédito indevido”, com o seguinte teor:

«Imagem em texto no original»

T) Em 29/10/2015, o Autor tomou conhecimento do ofício pelo qual se comunicou o ato de 23/10/2015, referido em R) (cf. facto alegado no artigo 31.º da PI e não controvertido);

U) Em 25/11/2015, o Autor tomou conhecimento do ofício identificado na alínea S) supra (cf. facto alegado no artigo 32.º da PI e não controvertido);

V) Em 22/12/2015, o Autor dirigiu à CGA requerimento, pelo qual comunica que apresentou um pedido de relevação total da reposição da quantia, pelo que se encontra suspensa a obrigação de pagamento (cf. 94 do PA);

W) Em 01/02/2016, deu entrada nesta Tribunal a petição inicial do Autor, com o registo n.º 166724 (cf. fls. 2 dos autos do processo em papel).

3.2- De Direito

Na presente acção, o autor, ora recorrente, impugna o despacho da Caixa Geral de Aposentações de 23/10/2015, que alterou as condições da sua aposentação e o valor da sua pensão de reforma, bem como a decisão que determinou a reposição das quantias que lhe foram pagas, no valor de €10.929,81.

O Tribunal a quo julgou a acção parcialmente procedente e, em consequência, anulou a decisão que determinou a reposição da quantia de €10.929.81, improcedendo, pois, e entre o mais, o pedido de anulação do despacho de 23/10/2015, que alterou as condições de aposentação do recorrente e o valor da sua pensão de reforma.

Tendo o autor e a Caixa Geral de Aposentações interposto recurso da sentença, e uma vez que a legislação processual não estabelece a ordem pela qual os mesmos devem ser conhecidos, cabe a este Tribunal definir tal ordem, pelo que se conhecerá, em primeiro lugar, do recurso interposto pelo autor.

A questão que se coloca, no recurso interposto pelo autor, é a de saber se, ao contrário do que entendeu o Tribunal a quo, o mencionado despacho de 23/10/2015 padece de vício de violação de lei, por violar o princípio da legalidade e o disposto no artigo 141.º do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91, de 15 de Novembro, bem como de vício de forma por falta de fundamentação.

Vejamos.

Na sentença recorrida, relativamente à alegada violação do princípio da legalidade, o Tribunal a quo concluiu que “não competia à Entidade Demandada CGA aferir da legalidade ou ilegalidade do ato que determinou o reposicionamento remuneratório do Autor, mas tão só aferir «se o interessado reúne as condições necessárias para a aposentação» (cf. artigo 86.º, n.º do Estatuto da Aposentação), o que fez, sem prejuízo da verificação dos requisitos necessários à alteração do quantitativo da pensão, sua revisão, revogação ou retificação nos termos previstos no respetivo Estatuto (cf. artigos 58.º, 101.º e 102.º do Estatuto da Aposentação)”.

Como resulta da factualidade provada, o despacho impugnado nos autos encontrou o seu fundamento no facto de, após a Caixa Geral de Aposentações, por despacho de 12/03/2012, ter fixado o valor da pensão do recorrente em €3.158.18, a Marinha ter informado aquela entidade de que o recorrente, na sequência do despacho n.º12713/2011, de 23 de Setembro, tinha sido reposicionado na 1.ª posição remuneratória, nível remuneratório 48 [cfr. alíneas I), J) e M) da factualidade provada].

Ora, no quadro do procedimento de aposentação ou reforma dos seus subscritores, apenas compete à Caixa Geral de Aposentações aferir do preenchimento dos pressupostos da aposentação ou reforma, fixando o valor da pensão e, quando a lei o permitir, proceder à sua alteração [cfr. artigos 58.º e 95.º do Estatuto da Aposentação], não lhe competindo, pois, aferir da legalidade do posicionamento remuneratório do subscritor levado a cabo pela entidade empregadora pública, uma vez que inexiste norma legal que lhe atribua tal competência.

Pela mesma razão, e na situação dos autos, não cabia à Caixa Geral de Aposentações aferir da legalidade, designadamente, face ao disposto no artigo 141.º do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91, de 15 de Novembro, alterado pelo Decreto-lei n.º6/96, de 31 de Janeiro, do acto que procedeu à alteração do posicionamento remuneratório do recorrente para a 1.ª posição remuneratória, nível remuneratório 48, a que se reportam as alíneas E) e F) da factualidade provada, mas apenas, face à comunicação que lhe foi efectuada sobre tal alteração, extrair as respectivas consequências ao nível do cálculo da pensão de reforma.

Com efeito, se, como alega o recorrente, o acto que procedeu à alteração do seu posicionamento remuneratório é ilegal, por consubstanciar um acto de revogação de um acto constitutivo de direitos praticado após o termo do prazo previsto no artigo 141.º do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91, de 15 de Novembro, tal ilegalidade apenas poderia ser conhecida, oficiosamente ou na sequência de impugnação administrativa pelo interessado, pela entidade que o praticou ou por um Tribunal no âmbito de uma acção de impugnação daquele acto, e já não pela Caixa Geral de Aposentações, uma vez que a lei não reconhece, em geral, às entidades públicas a competência para aferir da legalidade de actos praticados por outras entidades públicas e, em particular, o Estatuto da Aposentação não atribui à Caixa Geral de Aposentações essa competência no que respeita aos actos praticados pela entidade empregadora pública relativos à remuneração dos subscritores, estando, pois, aquela entidade vinculada a calcular o valor da pensão em conformidade com a informação que lhe for transmitida pela entidade empregadora pública quanto à remuneração.

O princípio da legalidade impõe que a Administração actue em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhe forem conferidos, pelo que, na situação dos autos, tal princípio apenas seria violado se impendesse sobre a Caixa Geral de Aposentações o dever de aferir da legalidade do acto que procedeu à alteração do posicionamento remuneratório do recorrente, o qual, reitere-se, não existe, uma vez que não se encontra legalmente previsto.

Atento o exposto, concluímos, tal como concluiu o Tribunal a quo, que o despacho impugnado, que alterou as condições de aposentação do recorrente e o valor da sua pensão de reforma, não viola o princípio da legalidade.

Relativamente à alegada violação, pelo despacho impugnado, do disposto no artigo 141.º do CPA, aprovado pelo aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91, de 15 de Novembro, o Tribunal a quo concluiu que este Código não é aplicável, sendo aplicável o CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, constando da sentença recorrida, a este propósito, designadamente, o seguinte: “(…) impõe-se, antes de mais, determinar qual o regime legal aplicável aos atos sindicados, se o antigo CPA/91, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de novembro, ou o CPA/15, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, que entrou em vigor a partir de 07/04/2015, (cf. artigo 9.º do Decreto-Lei n.º4/2015, de 7 de janeiro).

Como acima já referido, o artigo 8.º, n.º 1 do referido Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, que aprovou o CPA/15, prevê que «o disposto nas partes I e II, no capítulo III do título I da parte III e na parte IV do Código aplica-se aos procedimentos administrativos em curso à data da sua entrada em vigor, sendo as restantes disposições do Código aplicáveis apenas aos procedimentos administrativos que se iniciem após a entrada em vigor do presente decreto-lei.».

A revogação de ato administrativo encontra-se prevista na secção IV, da parte IV do CPA15, pelo que, em conformidade com o disposto no referido artigo 8.º, n.º1 do Decreto-Lei n.º4/2015, de 7 de janeiro, o novo Código será aplicável se o procedimento administrativo estiver em curso à data da sua entrada em vigor e não será aplicável se o procedimento administrativo já estiver extinto na data em que o novo Código entrou em vigor.

Ora, quer o artigo 106.º do CPA/91 e quer o artigo 93.º do CPA715 preveem que «o procedimento extingue-se pela tomada da decisão final».

Do exposto, conclui-se, portanto, que não é aplicável aos atos impugnados o regime plasmado no artigo 141.º do CPA/91.”

Atento o assim decidido pelo Tribunal a quo, importa distinguir entre o regime legal aplicável à decisão da Caixa Geral de Aposentações que alterou as condições de aposentação do recorrente e o valor da sua pensão de reforma, proferida em 23/10/2015, ou seja, quando já se encontrava em vigor o CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, e o regime aplicável ao despacho de 12/03/2012, que fixou o valor da pensão de reforma do recorrente em €3.438.77.

Assim, face ao disposto no artigo 8.º, n.º1, do Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, o CPA aprovado por este diploma legal é aplicável à decisão da Caixa Geral de Aposentações de 23/10/2015, uma vez que, atenta a data em que a Marinha comunicou à Caixa Geral de Aposentações a alteração do posicionamento remuneratório do recorrente [22/09/2015 – alínea M) da factualidade provada], o procedimento de alteração do valor da pensão teve início após 07/04/2015, ou seja, após a data de entrada em vigor daquele código.

Contudo, sendo o CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, aplicável à referida decisão de 23/10/2015, ou seja, ao acto de revogação, tal não tem o alcance que lhe foi atribuído pelo Tribunal a quo, qual seja, tornar aplicável o disposto naquele Código sobre a revogação e anulação administrativa dos actos administrativos, designadamente, a norma do artigo 168.º, à revogação do despacho de 12/03/2012, que fixou o valor da pensão de reforma do recorrente em €3.438.77.

Com efeito, à data em que entrou em vigor o CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, o procedimento relativo à reforma do recorrente encontrava-se extinto, tendo-se extinguido pela tomada da decisão final [artigo 106.º do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91, de 15 de Novembro], ou seja, do despacho de 12/03/2012, o que, desde logo, e atento o disposto no artigo 8.º, n.º1, primeira parte, daquele diploma legal, exclui este procedimento do âmbito de aplicação do novo CPA.

Acresce, o que é determinante, que tal como os pressupostos de facto e de direito da prática do acto são aqueles que se verificarem à data da sua prática, também o regime da sua invalidade e, consequentemente, da sua revogação pela Administração é o que se encontrar em vigor naquela data, sendo certo que as normas sobre a revogação de actos administrativos são normas de direito substantivo e, assim, caso tais normas sejam alteradas, e de acordo com a regra geral que resulta do disposto no artigo 12.º, a lei nova apenas se aplica aos actos praticados após a sua entrada em vigor.

Como referem os autores citados na sentença recorrida, “as «normas substantivas» (isto é, as normas que regulam o conteúdo e os efeitos das atuações administrativas) constantes do CPA de 2015 apenas se aplicam a atuações produzidas ex novo, isto é, cuja prática se situe já depois da sua entrada em vigor, independentemente de o seu procedimento de formação se ter iniciado antes ou depois dessa data” [Alexandre Sousa Pinheiro, Tiago Serrão, Marco Caldeira e José Duarte Coimbra, in “Questões Fundamentais para a Aplicação do CPA”, 2016, página 55].

Assim, concluímos que o regime de revogação aplicável ao despacho de 12/03/2012 é aquele que se encontrava em vigor à data da sua prática, qual seja, o regime previsto no CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91, de 15 de Novembro, alterado pelo Decreto-lei n.º6/96, de 31 de Janeiro, e não o regime que se encontrava em vigor à data em que foi praticado o acto de revogação constante do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, na certeza de que o legislador deste último diploma legal não lhe atribuiu, em geral, eficácia retroactiva e a norma do seu artigo 8.º apenas determina a aplicação do disposto nas partes I e II, no capítulo III do título I da parte III e na parte IV aos procedimentos administrativos em curso à data da sua entrada em vigor, nada estabelecendo, pois, que permita concluir que as normas substantivas do novo CPA são aplicáveis aos actos administrativos praticados antes da sua entrada em vigor – actos que, aliás, tendo sido praticados mais de 3 meses antes da entrada em vigor do novo CPA e não tendo sido judicialmente impugnados, já se encontrariam consolidados na ordem jurídica.

A aplicação do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, ao acto de revogação não determina, pois, a aplicação deste Código, concretamente, da norma do artigo 168.º, que prevê os condicionalismos aplicáveis à anulação administrativa, ao acto revogado, cujo regime aplicável não pode deixar de ser aquele que se encontrava em vigor à data em que o mesmo foi praticado.

Atento o exposto, e de modo diferente do Tribunal a quo, concluímos que a norma do artigo 168.º do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, não é aplicável à revogação do despacho de 15/06/2012, uma vez que não se encontrava em vigor à data em que o mesmo foi proferido, sendo tal norma apenas aplicável ao acto de revogação, ou seja, a uma eventual anulação administrativa deste acto.

Não obstante, embora a revogação do despacho de 12/03/2012 não possa encontrar o seu fundamento legal no disposto no artigo 168.º, n.º4, alínea b), do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, tal não significa, ipso facto, que o acto de revogação, ou seja, o despacho impugnado nos autos, viole o disposto no artigo 141.º do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91, de 15 de Novembro, alterado pelo Decreto-lei n.º6/96, de 31 de Janeiro.

Com efeito, nos termos do artigo 79.º da Lei n.º4/2007, de 16 de Janeiro – Lei de Bases da Segurança Social –, “1. Os actos administrativos de atribuição de direitos ou de pagamento de prestações inválidos são revogados nos termos e nos prazos previstos na lei, sem prejuízo do disposto no número seguinte. 2. Os actos administrativos de atribuição de prestações continuadas inválidos podem, ultrapassado o prazo da lei geral, ser revogados com eficácia para o futuro”.

Atento o disposto na norma citada, conclui-se que os actos de atribuição de prestações continuadas inválidos podem, ultrapassados os prazos previstos no CPA, designadamente, o prazo previsto no artigo 141.º do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91, de 15 de Novembro, alterado pelo Decreto-lei n.º6/96, de 31 de Janeiro, ser revogados com eficácia para o futuro, ou seja, a mesma norma permite “a invalidação para o futuro de actos prestacionais na parte (apenas e tão só) que contende com o montante prestado (parte dele), sem que com essa alteração ou reforma, ou mesmo substituição de acto anterior, se ponha em causa a primeira decisão que se mostra firmada” [Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 06/11/2015, proferido no Processo n.º555/11.4BEVIS].

Ora, o despacho impugnado nos autos apenas alterou o valor da pensão de reforma do recorrente em conformidade com a alteração do seu posicionamento remuneratório levada a cabo pela Marinha [cfr. alíneas P) e Q) da factualidade provada], mantendo, pois, o reconhecimento do seu direito à aposentação, não constituindo, nesta medida, um acto de revogação do acto constitutivo do direito à aposentação.

Assim sendo, considerando que a norma do artigo 79.º, n.º2, da Lei n.º4/2007, de 16 de Janeiro, permite a revogação dos actos de atribuição de prestações continuadas inválidos ultrapassado o prazo previsto no artigo 141.º do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91, de 15 de Novembro, alterado pelo Decreto-lei n.º6/96, de 31 de Janeiro, que, assim, não é aqui aplicável, impõe-se concluir que o despacho impugnado, que alterou o valor da pensão de reforma do recorrente, não viola o disposto naquele artigo 141.º, improcedendo a alegação do recorrente neste sentido.

Concluindo que o despacho impugnado não padece de vício de violação de lei, vejamos, então, se, ao contrário do que entendeu o Tribunal a quo, o mesmo padece de vício de forma por falta de fundamentação.

Como já referimos, ao despacho impugnado é aplicável o CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, e, assim, no que respeita à sua fundamentação, o disposto nos artigos 152.º e 153.º deste Código

O despacho impugnado, na medida em que alterou o valor da pensão de reforma do recorrente, implica a revogação parcial de um acto administrativo anterior, qual seja, o acto que fixou o valor da pensão em €3.438.77, pelo que, nos termos do artigo 152.º, n.º1, alínea e), do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, deve ser fundamentado, sendo que, quanto aos requisitos da fundamentação, o artigo 152.º, n.ºs 1 e 2, do mesmo Código estabelece o seguinte: “1. A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respectivo acto. 2. Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.

Importa ter presente que a fundamentação exigida a nível constitucional, concretizada nos artigos 152.º e 153.º do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, é a fundamentação meramente formal, ou seja, a indicação das razões de facto e de direito que determinaram o sentido da decisão, pelo que não estamos, nesta sede, perante uma questão de legitimidade material da decisão, de correcção desta porque justificada por razões que a legitimam.

A fundamentação dos actos administrativos, a qual deve ser clara e permitir ao destinatário do acto conhecer o iter cognoscitivo do seu autor, desempenha as seguintes funções: i) esclarecer os particulares; ii) conferir publicidade e transparência à actividade da Administração; iii) incentivar a que a Administração forme adequadamente as suas decisões; iv) permitir o controlo, autónomo e heterónomo, especialmente quanto a actos praticados ao abrigo da margem de livre decisão.

Acresce que a fundamentação é um conceito relativo, que varia em função do tipo legal de acto, dos seus antecedentes e de todas as circunstâncias com ele relacionadas, designadamente as típicas condutas administrativas, que permitam dar a conhecer o iter cognoscitivo e valorativo que levou a que se decidisse num determinado sentido e não noutro.

Tendo presente que o juízo sobre o preenchimento dos requisitos da fundamentação formal, a que se refere o artigo 153.º do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, deve ser efectuado atento o teor do acto administrativo e, nos casos de fundamentação por remissão, dos pareceres, informações ou propostas para que o mesmo remete, verifica-se que, na informação para que remete o despacho impugnado, apenas consta que “As condições de aposentação são alteradas, devido a: a alteração da remuneração base”, acrescentando-se que, “[n]os termos do art.º 58.º são devidas as correspondentes diferenças”, não se identificando, pois, o respectivo diploma legal [alínea P). da factualidade provada].

Não constam, assim, do despacho impugnado, tal como exigido pelo artigo 153.º do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, uma exposição, ainda que sucinta, dos fundamentos de facto e de direito da decisão, sendo que, quanto aos fundamentos de direito, não só não é identificado o diploma legal a que pertence o invocado artigo 58.º, como, admitindo-se que se trata do artigo 58.º do Estatuto da Aposentação, este apenas fixa o momento a partir do qual a alteração de resoluções definitivas sobre o quantitativo da pensão produz efeitos, remetendo para a lei os casos em que é permitida a alteração, ficando, pois, por esclarecer a lei ao abrigo da qual foi efectuada a alteração do valor da pensão do recorrente.

É certo que, como refere o Tribunal a quo, no ofício de notificação do projecto de decisão da Caixa Geral de Aposentações de alteração do valor da pensão de reforma do recorrente, consta o seguinte fundamento: «O Serviço o ter reposicionado na V. posição remuneratória e nível remuneratório 48, conforme comunicação da Repartição de Reserva e Reformados da Marinha de 22 de setembro de 2015” [alínea P) da factualidade provada].

Contudo, não é menos certo que, como resulta do disposto nos artigos 151.º, n.º1, alínea d), e 153.º, n.º1, do CPA, a fundamentação tem de constar do acto, seja expressamente, seja por remissão para os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, sendo que, na situação dos autos, o despacho impugnado apenas remete para a Informação a que se refere a alínea P) da factualidade provada, e já não para o ofício de notificação para efeitos de audiência prévia que, assim, não integra o acto, bem como não o integra as comunicações da Marinha a que se referem as alíneas K) e M) da factualidade provada.

O juízo sobre o preenchimento dos requisitos da fundamentação formal, a que se refere o artigo 153.º do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, não pode, assim, ser efectuado com base nas informações prestadas pela Marinha ao recorrente ou à Caixa Geral de Aposentações ou, até, no ofício de notificação para efeitos de audiência prévia.

Por outro lado, e ao contrário do que refere o Tribunal a quo, a informação para que remete o despacho impugnado não faz menção expressa ao artigo 58.º do Estatuto da Aposentação, uma vez que, como já referimos, não é identificado o diploma legal a que pertence o indicado artigo 58.º [alínea P) da factualidade provada].

Se o recorrente, não obstante a falta de fundamentação formal do despacho impugnado, conhece as razões pelas quais o mesmo foi proferido, designadamente, por força da comunicação que lhe foi dirigida pela Marinha a que se refere a alínea K) da factualidade provada, tal poderá obstar, nos termos da alínea b), do n.º5, do artigo 163.º do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, a que se produza o efeito anulatório, mas não tem o alcance de permitir considerar o despacho devidamente fundamentado, quando o mesmo, como já referimos, não enuncia expressamente os respectivos fundamentos de facto e de direito e não remete para anteriores pareceres, informações ou propostas que contenham aquela enunciação.

Atento o exposto, concluímos que, ao contrário do que entendeu o Tribunal a quo, o despacho impugnado padece do vício de falta de fundamentação.

No entanto, importa ter presente o disposto no artigo 163.º, n.º5, do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, a saber: “Não se produz o efeito anulatório quando: a) O conteúdo do acto anulável não possa ser outro, por o acto ser de conteúdo vinculado ou a apreciação do caso concreto permita identificar apenas uma solução como legalmente possível; b) O fim visado pela exigência procedimental ou formal preterida tenha sido alcançado por outra via; c) Se comprove, sem margem para dúvidas, que, mesmo sem o vício, o acto teria sido praticado com o mesmo conteúdo”.

A norma citada veio consagrar legalmente, nas suas alíneas a) e b), o princípio do aproveitamento do acto administrativo, o qual postula que não deve ser anulado um acto com fundamento na preterição de uma formalidade legal quando se possa concluir que, independentemente do cumprimento dessa formalidade, o conteúdo do acto seria o mesmo, bem como a doutrina da degradação das formalidades essenciais em não essenciais, segundo a qual uma formalidade essencial pode ser degradada em não essencial, sem efeitos invalidantes do acto, quando o fim visado pela formalidade preterida tenha sido alcançado por outra via.

Por sua vez, a alínea c) do n.º5 do artigo 163.º do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, permite o aproveitamento do acto administrativo inválido nas situações em que a Administração goze de alguma margem de discricionariedade e em que a discricionariedade não tenha sido reduzida a zero, alargando, deste modo, o âmbito de aplicação que tradicionalmente era reconhecido ao princípio do aproveitamento do acto administrativo.

A norma do artigo 163.º do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, consagra uma obrigação legal de não anulação do acto anulável quando se encontrem preenchidos os pressupostos nela elencados, havendo, assim, um poder-dever de não anulação do acto administrativo.

Na situação dos autos, face à alteração do posicionamento remuneratório do recorrente comunicada pela Marinha, o conteúdo do acto praticado pela Caixa Geral de Aposentações não poderia ser outro, uma vez que o despacho de 12/03/2012, na parte em que fixou o valor da pensão do recorrente em €3.438.77, era inválido, dado esta pensão ter sido calculada com base num posicionamento remuneratório que, antes de tal despacho ser proferido, tinha sido alterado [cfr. alíneas E), F), I) e J) da factualidade provada], sendo certo que, por força do princípio da legalidade, impende sobre a entidade pública que praticou um acto inválido o dever de o revogar.

Assim sendo, embora o despacho impugnado padeça do vício de falta de fundamentação, atento o disposto no artigo 163.º, n.º5, alínea a), do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, não se produz o efeito anulatório, pelo que não pode este Tribunal anular o acto com fundamento no vício de falta de fundamentação, devendo, pois, manter-se o decidido pelo Tribunal a quo quanto à improcedência do pedido da sua anulação.

Atento o exposto, cumpre negar provimento ao recurso interposto pelo autor.

Como já referimos, a Caixa Geral de Aposentações também interpôs recurso da sentença, onde alega, em suma, que se encontram preenchidos os pressupostos do enriquecimento sem causa e conclui que a sentença recorrida deve ser parcialmente revogada e substituída por outra que condene o autor na restituição dos créditos indevidamente recebidos com fundamento em enriquecimento sem causa.

Ora, a questão do preenchimento dos pressupostos do enriquecimento sem causa não foi suscitada na contestação, sede própria para o efeito, constituindo, pois, uma questão nova, que, como tal, não pode ser conhecida por este Tribunal de recurso.

Com efeito, os recursos, como meio de impugnação de uma decisão judicial anterior, apenas podem ter por objecto questões que tenham sido apreciadas pelo Tribunal a quo, não podendo o Tribunal ad quem conhecer de questões novas, com excepção das que sejam de conhecimento oficioso.

Como pode ler-se no Sumário do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 27/04/2016, proferido no Processo n.º0288/15, “Os recursos são meios para obter o reexame das questões já submetidas à apreciação dos tribunais inferiores, e não para criar decisões sobre matéria nova, não submetida ao exame do tribunal de que se recorre”.

Nesta medida, este Tribunal, por se tratar de questão nova que não é de conhecimento oficioso, não pode conhecer da questão do preenchimento dos pressupostos do enriquecimento sem causa, sendo que, acrescente-se, o conhecimento desta questão sempre seria insusceptível de produzir o efeito pretendido pela Caixa Geral de Aposentações, qual seja, a condenação do autor na restituição dos créditos indevidamente recebidos, uma vez que aquela entidade não formulou o correspondente pedido [reconvencional] na contestação.

Assim, sendo o preenchimento dos pressupostos do enriquecimento sem causa o único fundamento do recurso interposto pela Caixa Geral de Aposentações, resta-nos negar provimento a este recurso.

IV- Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conferência os juízes da Subsecção Social da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento aos recursos e confirmar a sentença recorrida.

Custas de cada um dos recursos pelo respectivo recorrente.

Lisboa, 19/03/2026

Ilda Côco

Maria Helena Filipe

Luís Borges Freitas