0775/13 - Supremo Tribunal Administrativo

As questões relativas à declaração de utilidade pública urgente da expropriação de um edifício de grande porte no centro histórico de Viana do Castelo, designadamente quanto à (i) intervenção jurisdicional na caracterização da urgência do interesse público da expropriação, à (ii) densidade da fundamentação da urgência e do interesse público ambiental e urbanístico a prosseguir, bem como da (iii) legalidade do Plano e da actuação da Sociedade ………., no confronto dos interesses privados dos proprietários e usuários do prédio, suscitam dificuldade jurídica assinalável e apresentam relevante e excepcional interesse social, sobretudo na comunidade daquela cidade, além do interesse geral da matéria.

Formação de Apreciação Preliminar

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I- Relatório.

A………. e outros,

identificados nos autos, intentaram a presente acção administrativa especial contra o

MINISTÉRIO DO AMBIENTE, DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL,

sito na Rua do Século, n° 51, Lisboa, e contra

B………., S.A.,

sedeada no ………….., Viana do Castelo, formulando os seguintes pedidos:

i) declarar a nulidade/anulabilidade do acto administrativo consubstanciado no despacho que declarou a urgência da expropriação da parcela 133 - Edifício ………. sito no ……….., n° ………., ………… e ……….. (………..), da cidade de Viana do Castelo;

ii) declarar a nulidade/anulabilidade do acto administrativo consubstanciado no despacho que declarou a utilidade pública da expropriação da parcela 133 - Edifício ……….. sito no ………., n°……….., …….. e ……. (………..), da cidade de Viana do Castelo;

iii) declarar a ilegalidade do Regulamento do Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo;

iv) declarar a ilegalidade dos n°s 3 e 4 do art. 6° do DL n° 314/2000 de 2 de Dezembro; do n° 1, al. a) do artigo 7° do DL 186/2000 de 11 de Agosto; da Lei 18/2000 de 10.08;

v) condenar as Rés à adopção das condutas necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados dos Autores e à adopção das operações necessárias a reconstituir a situação que existiria se o acto nulo/anulado não tivesse sido praticado;

vi) condenar as Rés a indemnizar os Autores a título de responsabilidade civil pelos danos causados com os actos ilícitos praticados.

Publicado o Despacho n° 18 909/2007, no DR, II série, n° 162, de 23.08.2007, da autoria do Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, mediante o qual foi renovada a declaração de utilidade pública, com carácter urgente (DUP) constante do despacho 17 461/2005 (acto objecto destes autos), os Autores, nos termos dos artigos 61° e 63° a 65° do CPTA, vieram aos autos impugna-lo, pedindo que o objecto da presente instância passe a abranger a impugnação da DUP renovada e, nessa medida, se:

i) declare a nulidade/anulabilidade do acto administrativo consubstanciado no despacho que renovou a urgência da expropriação da parcela 133 - Edificio ……. sito no ………., n° ………, …….. e ……. (………), da cidade de Viana do Castelo;

ii) declare a nulidade/anulabilidade do acto administrativo consubstanciado no despacho que renovou a declaração de utilidade pública da expropriação da parcela 133 - Edifício …….. sito no ………, nº ………, ……… e …….. (………), da cidade de Viana do Castelo;

iii) condene as Rés à adopção das condutas necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados dos Autores e à adopção das operações necessárias a reconstituir a situação que existiria se o acto nulo/anulado não tivesse sido praticado;

vi) condenar as Rés a indemnizar os Autores a título de responsabilidade civil pelos danos causados com os actos ilícitos praticados.

Por despacho de 28.05.2008, foi deferido o pedido de modificação objectiva da instância.

Foi proferido despacho saneador que conheceu das excepções suscitadas pelos Réus, em que se entendeu não ser necessário a abertura de um período de produção de prova bem como não haver que organizar base instrutória.

Em 13/05/2011, o TAF de Braga julgou parcialmente procedente a acção, decidindo nos seguintes termos:

- Anular o acto administrativo consubstanciado no Despacho n.° 17461/2005, de 15 de Julho de 2005, publicado no Diário da República, II Série, n.° 156, de 16 de Agosto de 2005, através do qual foi declarada a utilidade pública da expropriação, com carácter urgente, da parcela 133 - Edifício ……. sito no …….., n° ………., ……. e …….. (………), da cidade de Viana do Castelo, na parte que respeita à fracção YC, propriedade da Autora C……….

- Declarar a nulidade do acto administrativo consubstanciado no Despacho n° 18 909/2007, publicado no DR, II série, n° 162, de 23.08.2007, que renovou a declaração de utilidade pública da expropriação da parcela 133 - Edifício …….. sito no ……….., n° ………., ………. e ……… (………), da cidade de Viana do Castelo, na parte que respeita à fracção YC, propriedade da Autora C…………

- Condenar as entidades demandadas a adoptar as condutas necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados da Autora bem como as operações necessárias à reconstituição da situação que existiria se o acto anulado/nulo não tivesse sido praticado;

- Absolver as entidades demandadas do restante petitório.

Inconformados, A……….. e OUTROS, interpuseram para o TCA Norte, recurso jurisdicional das seguintes decisões jurisdicionais:

a) . do despacho saneador, proferido em 26 de Julho de 2009, na parte que considerou não ser necessário abrir um período de produção de prova.

b) . da decisão proferida em 13 de Maio de 2011 que julgou parcialmente procedente a presente acção administrativa especial intentada contra o Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional e a B…………

Da decisão proferida em 13 de Maio de 2011 que julgou parcialmente procedente a presente acção administrativa especial foi ainda interposto recurso por parte da B………….

O TCA Norte, por acórdão datado de 14/12/2012, decidiu julgar improcedente o recurso interposto do despacho saneador.

Mais decidiu julgar não verificadas as invocadas nulidades da decisão recorrida, bem como improceder a impugnação da matéria de facto.

Decidiu ainda, quanto ao mérito, julgar improcedentes os recursos interpostos pelos Autores e por B……….

É deste acórdão que A……….. e outros vêm interpor recurso de revista, nos termos do artº 150º do CPTA, alegando, em síntese:

- O Recurso em apreço preenche os pressupostos legais de admissibilidade previstos no nº 1 do artigo 150º do CPTA.

- Discute-se a intervenção urbanística numa parte da cidade de Viana do Castelo, com expropriação e demolição de um edifício multifamiliar e em propriedade horizontal, edificado, licenciado e habitado desde a década de 70, com 13 pisos e 103 fracções autónomas, que afecta os Recorrentes e suas famílias, as centenas de famílias residentes, proprietários naquele mesmo edifício mas, também com reflexo e relevância em toda aquela zona e até em toda a cidade. A intervenção prevista altera aquela zona da cidade, com impacto na vida das pessoas, na mobilidade da cidade etc.

- O caso do Edifício ……. ou Edifício ……….. tem sido motivo de interesse e discussão na praça pública, na imprensa, sendo tema de interesse em Viana do Castelo e em toda a região e até no País, sendo capa de periódicos e abertura de telejornais. Tem sido até um dos temas centrais nas campanhas autárquicas e de discussão na Assembleia Municipal de Viana do Castelo.

- Há outros processos judiciais em curso, sobre esta mesma matéria, não havendo ainda nenhuma decisão do STA sobre a questão, o que será naturalmente, muito importante para clarificação das questões e da legalidade da actuação do Recorrido, com reflexo para outros processos similares.

- A actuação dos Recorridos em Viana do Castelo, segue um modelo de actuação que foi nacionalmente replicado em dezenas de cidades, dando origem a outros programas Polis - Polis Vila do Conde, Polis Vila Nova de Caia, Polis Vila Real, Polis Cacém, Polis Costa da Caparica etc.

- “Apresenta relevância social e jurídica fundamental a questão da qualificação como indevida execução e consequente ineficácia dos actos de posse administrativa, ou outros, adoptados na sequência da declaração de utilidade pública urgente da expropriação de um prédio urbano para realização do Plano de Pormenor aprovado para aquela zona, na cidade de Viana do Castelo, quando se trata de edifício de volumetria que sobressai manifestamente da envolvente, em zona central e histórica da cidade, estando a comunidade em geral e particularmente a da cidade, a acompanhar com vivo interesse o conflito entre manter a construção ou concretizar em tempo útil as medidas ambientais aprovadas pelos órgãos competentes” - Ac. STA, proc. 01029/07, de 10.01.2008, e neste mesmo sentido e com particular relevância para o presente caso, veja-se, ainda a seguinte jurisprudência do STA: Ac. STA, proc. 01029/07, Ac. de 10.01.2008; Ac. STA, proc. 01079/07, de 17.01.2008; Ac. STA, proc. 018/08, de 23.01.2008.

- Hipótese típica de admissão do recurso de revista, pela sua importância fundamental, por via da relevância social será, desta forma, o caso em apreço do “Edifício …………”, por ser susceptível de produzir indiscutíveis efeitos na vida quotidiana de um número não irrelevante de cidadãos e por ser uma questão de interesse e âmbito que extravasa o círculo restrito das partes. [cfr., ainda, para além dos Acórdãos supra referidos, a título de exemplo, o acórdão do “Túnel do Marquês”, primeira admissão assente na relevância social da questão de importância fundamental, proferido em 19 de Outubro de 2004, processo 1011/04, in www.dgsi.pt].

- Para além de estar preenchido o pressuposto de admissibilidade, dada a sua relevância jurídica e social, também a admissibilidade do presente recurso se justifica atenta “a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito, “é que “...a admissão claramente necessária a uma melhor aplicação do direito (...) a má aplicação do direito tem de impor a sua correcção, o que deriva do erro em análise.” (Miguel Angelo Oliveira e Crespo, Ibid., pág. 219). Ao não ser admitido o presente recurso, a decisão de mérito dada ao presente litígio ficará irremediavelmente imbricada numa solução injusta e errada, permitindo que a Recorrida avance, afectado de forma irremediável o direito fundamental e constitucional do direito de propriedade dos Recorrentes, com a destruição das habitações, demolição do edifício e implementação do projecto previsto para a zona.

- O presente recurso é também importante e contribuirá para uma melhor aplicação de institutos jurídicos e questões tão importantes como os limites dos direitos constitucionais à propriedade privada e à habitação, a fundamentação da declaração da utilidade pública, os limites à discricionariedade no âmbito do planeamento e ordenamento, a densificação e melhor aplicação de conceitos, institutos jurídicos e princípios basilares de actuação da administração, como sejam, o principio da prossecução do interesse público, o principio da proporcionalidade e da necessidade, da boa-fé e da igualdade e toda um conjunto de questões de direito complexas, que o Acórdão recorrido decidiu de forma errada, e que constam das alegações infra e que por maior facilidade de exposição, se dão aqui por reproduzidas.

- O Acórdão recorrido violou princípios elementares de processo administrativo e padece de nulidade, nos termos do artigo 668, n.º 1, alínea b) e artigo 716 do CPC, por omissão de pronúncia.

Para além destes motivos mais do que suficientes, as garantias de tutela jurisdicional efectiva também seriam, só por si, questões de importância fundamental e com máxima relevância jurídica e social.

A Recorrida B………. contra-alegou, em síntese:

- As inúmeras questões que os Recorrentes pretendem submeter a revista afiguram-se inidóneas a preencher o conceito de importância fundamental, pela relevância jurídica, necessário à admissibilidade do presente recurso.

- Para além da manifesta simplicidade do raciocínio jurídico envolvido em todas elas, as questões não têm suscitado divergências ao nível da produção jurisprudencial e doutrinal, como se demonstra, aliás, pela unanimidade das decisões anteriormente proferidas nos presentes autos.

- Afigura-se inequívoco que o caso em apreço não preenche os critérios densificadores do conceito de relevância social da questão em análise.

- Pois que, desde logo, a relevância social deverá ser aferida pelo impacto que a questão jurídica apresente na comunidade em geral.

- Sendo certo que, nem a repetição exaustiva das mesmas — inócuas — questões de direito, nem o mediatismo associado à expropriação em presença devem condicionar o juízo tendente à aferição da relevância social.

- A verificação do pressuposto da clara necessidade de uma melhor aplicação do direito implica que se esteja em presença de uma errada ou má interpretação do direito em termos extremos, que justifiquem a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo.

- Com efeito, não é suficiente a existência de divergências jurisprudenciais ou doutrinárias, nem sequer o mero carácter erróneo da decisão impugnada, nos termos aduzidos pelos Recorrentes.

- Não se encontrando preenchidos, in casu, nenhum dos pressupostos exigidos para o recurso de revista, deve ser recusada a sua admissão.

II Apreciação.

1- Os pressupostos do recurso de revista.

O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito.

A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador.

A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina.

E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade.

A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários.

2. Da aplicação ao caso dos autos.

2.1. O Acórdão recorrido decidiu além de questões processuais, das seguintes relativas ao mérito e que tinham sido suscitadas pelos AA:

- fixação da matéria de facto provada.

- dupla falta de fundamentação da DUP por omissão de razões de urgência e da necessidade da expropriação para atingir fins públicos;

- da falta de notificação da decisão de expropriar.

- da atribuição da competência para expropriar à Administração Central e não à autárquica que teria agido fora das suas atribuições.

- invalidade da DUP por insuficiência de verba para indemnizar.

- falta de audiência prévia de prévias diligencias para acordo expropriativo.

- inconstitucionalidade das normas do DL 314/2000 e ilegalidade consequente do Plano Director Municipal de Viana do Castelo.

Quanto à DUP renovada os AA reeditaram vícios idênticos aos apontados à primeira DUP, os quais o Acórdão igualmente analisou, concluindo por negar provimento ao recurso dos AA que agora estão na posição de recorrentes.

2. 2. Neste recurso do Acórdão do TCA os AA pretendem ver reapreciadas as questões de direito relativas ao mérito que acabamos de enunciar.

Como se escreveu no Ac. de 23.01.2008, P. 018/08 relativo ao contencioso cautelar a propósito de litigio sobre o mesmo imóvel e a mesma DUP:

“Para o enquadramento do litigio e das suas questões na ambiência social deve referir-se que o programa Polis de Viana do Castelo visa a melhoria do ordenamento urbano, da circulação e estacionamento, das condições de vida, bem como a preservação do património cultural da cidade e do ambiente humanizado que se criou ao longo de séculos de ocupação daquele espaço.

Para a concretização do programa foi considerada necessária a demolição do edifício …, sendo o requerente da providência residente e proprietário de uma fracção habitacional daquele edifício.

O conflito de interesses que se suscita entre, por um lado, os habitantes e proprietários de uma edificação da envergadura daquele edifício que consabidamente proporciona habitação a um número considerável de famílias em boas condições e de há vários anos a esta parte e, por outro lado, o interesse público que definiu a altura e volumetria da edificação como inconciliável com as melhorias que pretende introduzir no ordenamento da cidade é, em termos de sensibilidade social, de extrema importância.

E, as questões jurídicas conexas com a definição desta situação, ainda que em termos provisórios, assume igual importância porque, sendo os actos administrativos dotados da característica da exequibilidade imediata - isto é, concedem sustentação jurídica validante às actuações materiais que os põem em prática e materializam – a suspensão desta possibilidade de imediata execução - afastando no tempo para um momento indeterminado e por vezes longínquo (como é o transito em julgado da acção principal) - pode corresponder à perda de eficácia e à prática inexecução definitiva da opção tomada, por as circunstâncias supervenientes, que sempre acompanham estes factos, serem de todo impeditivas da concretização pretendida, devido, por exemplo, a constrangimentos financeiros que nas novas circunstancias se tornem inultrapassáveis.

Como se referiu nos Ac. desta formação, de 9.1.2008, P. 1029/07 e de 17.01.2008, P. 1079/07, em que se apreciava a admissão de revista em incidente de execução indevida sobre a mesma situação factual do edifício …, em processos movidos por outros condóminos, a apreciação da causa do ponto de vista das questões de direito pode atingir uma plataforma em que haja de equacionar-se a questão da definição das balizas de intervenção jurisdicional em processo cautelar. Desde logo, quanto à possibilidade de o tribunal entrar na definição e análise do interesse público de prosseguir na execução de um acto quando tenha sido definido em diploma de nível legislativo exactamente aquele concreto objectivo como devendo ser prosseguido de modo urgente ou prioritário.

As questões enunciadas pela entidade recorrente, embora hajam de ser analisadas na perspectiva do caso concreto, não deixam de ter repercussão e relevância social e também, necessariamente, jurídica, sabido que é no âmbito da definição imediata entre o paralisar ou prosseguir uma actuação que se confrontam mais directa e incisivamente o interesse público e os interesses particulares. Acresce que o carácter extremo de uma medida como a demolição forçada de uma edificação importante, isto é, levada a cabo por entidades públicas após a respectiva expropriação, suscita a necessidade de um aprofundamento das questões jurídicas colocadas pela recorrente, a fim de aclarar o direito e pacificar no caso concreto e em outros idênticos a litigiosidade que naturalmente emerge destas soluções extremas.

E, como se referiu nos Ac. citados, com aplicação ao presente processo, “…vista da perspectiva do interesse público a questão jurídica concreta adquire uma dimensão social de grande amplitude porque o assunto repercute-se manifestamente na qualidade da paisagem urbana dada a situação do imóvel em causa em ponto central da cidade, na zona histórica, e com uma volumetria destacada da envolvente como é do conhecimento de todas as pessoas que já estiveram em Viana do Castelo. Também é conhecido o facto de a opinião pública acompanhar com expectativa a evolução do caso. Além disso foi aprovado um plano que prevê as medidas a que os recorrentes se opõem e, portanto, existe interesse extensivo a toda a comunidade e especialmente relevante para os habitantes da cidade, na resolução adequada desta específica questão ambiental.

Portanto, o caso supera largamente a importância comum dos conflitos de interesses urbanísticos”.

Isto é, a relevância da questão atinge importância fundamental a justificar a admissão do recurso”.

As considerações efectuadas sobre a importância jurídica e social da controvérsia relativa às providências cautelares assume ainda maior relevância no caso presente em que está em causa a discussão de mérito quanto à definição do interesse público ambiental e a confrontação com os interesses privados, de modo que a matéria tem relevância jurídica e social fundamental e justifica a admissão de recurso excepcional de revista, nos termos do n.º 1 do artigo 150.º do CPTA.

III- Decisão.

Em conformidade com o exposto, nos termos do art.º 150.º n.ºs 1 e 5 do CPTA, acordam em admitir a revista.

Sem custas nesta fase.

Lisboa, 15 de Maio de 2013. – Rosendo Dias José (relator) – Luís Pais Borges – Alberto Augusto Andrade de Oliveira.