01582/20.6BEPRT.SA1.CN1 - Supremo Tribunal Administrativo

Justifica-se admitir a revista para apreciar a questão de saber se, e em que condições, o artigo 54.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 194/2009, de 20 de Agosto, é aplicável aos contratos de concessão de serviços municipais de águas e resíduos celebrados antes da entrada em vigor desse diploma e não adaptados no prazo previsto no seu artigo 80.º, n.º 2, atenta a novidade e a complexidade da questão, evidenciada pela divergência de interpretações invocada, e a sua susceptibilidade de repetição num número alargado de contratos em vigor.

Acordam na Formação de Apreciação Preliminar da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo B..., S.A. propôs no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto acção administrativa contra A..., S.A. , na qual formulou o seguinte pedido: «(...) deve a presente ação ser julgada procedente, por provada, e em consequência, anuladas as decisões da Entidade Demandada de 06/03/2020 e de 04/06/2020, que determinam a fixação de uma tarifa provisória correspondente a 0,27 Euros /m3». Os actos impugnados foram praticados na execução do contrato de concessão da exploração e gestão do Sistema Integrado de Despoluição do Vale do Ave, celebrado em 29 de Outubro de 1998, e invocaram como fundamento o artigo 54.º , n.º 1, do Decreto-Lei n.º 194/2009 , de 20 de Agosto ( DL 194/2009 ), e uma alegada «rentabilidade excessiva» da concessionária. Por despacho de 5 de Março de 2021 foi deferida a modificação objectiva da instância, passando a acção a ter por objecto a deliberação do Conselho de Administração da Ré de 10 de Outubro de 2020, que fixou à Autora uma tarifa provisória de € 0,2765/m3. Por sentença de 23 de Junho de 2025, o TAF do Porto julgou a acção procedente e anulou aquele acto, com a seguinte fundamentação: «Nestes termos, este Tribunal apenas pode concluir pela inaplicabilidade do DL 194/2009 , inclusive o seu artigo 54.º, ao contrato de concessão celebrado entre a Autora e a Ré, por não preenchimento das condições elencadas no artigo 80.º, n.º 2, de tal diploma legal: o contrato não foi adaptado à nova lei no prazo máximo aí determinado, de três anos após a data da entrada em vigor. Sendo inaplicável o indicado regime jurídico, a Ré não dispunha de qualquer sustento legal para a prática do acto posto em crise, de redução unilateral da tarifa a pagar à Autora por metro cúbico de águas residuais tratadas, pelo que está tal acto ferido de anulabilidade, de acordo com o artigo 163º do CPA ». Inconformada, a Entidade Demandada interpôs recurso de revista per saltum para este Supremo Tribunal; a Autora contra-alegou e requereu a ampliação subsidiária do objecto do recurso. Por decisão de 27 de Janeiro de 2026, este Supremo Tribunal julgou não verificados os pressupostos do artigo 151.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) - por a Recorrida suscitar questões de facto controvertidas - e determinou a baixa dos autos ao Tribunal Central Administrativo (TCA) Norte, para julgamento do recurso como apelação (artigo 151.º, n.º 4, do CPTA). Por acórdão de 8 de Maio de 2026, o TCA Norte negou provimento ao recurso, manteve a sentença e julgou prejudicado o conhecimento da ampliação do objecto do recurso, nos seguintes termos: «Sucede que, como já referimos, o Decreto-Lei n.º 194/2009 , de 20 de Agosto, tem normas de direito transitório destinadas a regular a situação das concessões já existentes à data da sua entrada em vigor, tendo sido opção do legislador não aplicar imediatamente a lei nova aos contratos de concessão vigentes nem fixar um prazo para a sua aplicação como fez nas situações contempladas no n.º 1 do art. 80.º, optando, antes, por determinar que os contratos de concessão existentes e os regulamentos de serviço vigentes no momento da entrada em vigor do DL deviam ser adaptados a este mesmo DL no prazo de três anos após a data da sua publicação e, por conseguinte, o modelo de Revisão do contrato de concessão referido art. 54.º só podia ser implementado nas concessões existentes dentro desse prazo ou, então, se houvesse o acordo do concessionário. tendo o legislador optado por uma concreta solução de transição para a aplicação do DL n.º 194/2009 , de 20 de Agosto aos contratos de concessão existentes à da sua entrada em vigor, então, era essa a via que as partes teriam de ter seguido para rever o contrato, concretamente, quanto à tarifa vigente o que não aconteceu». Novamente inconformada, a Ré interpôs o presente recurso de revista, sustentando, em síntese, que a revista deve ser admitida: pela relevância jurídica e social fundamental da questão, ainda não apreciada por este Supremo Tribunal, de saber se o Decreto-Lei n.º 194/2009 - e, em especial, o seu artigo 54.º, n.º 1 - se aplica aos contratos de concessão celebrados antes da sua entrada em vigor e não adaptados no prazo previsto no artigo 80.º, n.º 2, questão que reputa transversal ao sector das águas e resíduos e, em geral, aos contratos administrativos de longa duração, e sobre a qual existiriam entendimentos divergentes (da ERSAR, do Tribunal de Contas e do acórdão arbitral de 21 de Agosto de 2023, proferido entre as mesmas partes); e pela necessidade de melhor aplicação do direito, por o acórdão recorrido ter interpretado erradamente os artigos 54.º , n.º 1, e 80.º , n.º 2, do Decreto-Lei n.º 194/2009 e o artigo 12.º , n.º 2, do Código Civil , deixando na disponibilidade do concessionário a aplicação da lei nova. No mais, reitera os erros de julgamento imputados na apelação e pede que este Supremo Tribunal, conhecendo em substituição, julgue a acção improcedente. A Recorrida contra-alegou, pugnando pela não admissão da revista - por falta de relevância jurídica ou social fundamental e de capacidade expansiva da questão, por inexistência de erro manifesto do acórdão recorrido e, ainda, por inutilidade, atenta a ilegalidade, que reputa evidente, da redução unilateral da tarifa - e, subsidiariamente, pela sua improcedência e pela apreciação dos demais vícios imputados ao acto. Cumpre apreciar e decidir Nos termos do artigo 150.º, n.º 1, do CPTA, das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. Trata-se de um recurso excepcional, que funciona como «válvula de segurança do sistema» e cuja admissão não pode ser banalizada, convertendo-o numa apelação ordinária para um terceiro grau de jurisdição. Cabe a quem recorre alegar e demonstrar a verificação dos respectivos pressupostos, sendo o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das alegações ( artigos 635.º , n.º 4, e 639.º , n.º 1, do Código de Processo Civil , ex vi dos artigos 1.º e 140.º, n.º 3, do CPTA). No caso, a Recorrente cumpriu esse ónus, invocando ambos os pressupostos - a relevância jurídica e social fundamental da questão e a necessidade de melhor aplicação do direito. Ora, a questão que a Recorrente submete a este Supremo Tribunal reveste relevância jurídica fundamental. Trata-se de uma questão nova, sobre a qual este Supremo Tribunal ainda não se pronunciou, e de complexidade superior ao comum, por exigir a articulação da norma de transição do artigo 80.º , n.º 2, do Decreto-Lei n.º 194/2009 - que impunha a adaptação dos contratos de concessão existentes no prazo de três anos, sem prever as consequências da falta dessa adaptação - com o poder conferido ao concedente pelo artigo 54.º, n.º 1, do mesmo diploma, com o critério geral de aplicação da lei no tempo do artigo 12.º , n.º 2, do Código Civil e com as especificidades dos contratos administrativos de execução duradoura. Essa complexidade é, de resto, evidenciada pela alegada divergência de interpretações - entre o entendimento das instâncias e o que a Recorrente atribui à ERSAR, ao Tribunal de Contas e ao tribunal arbitral que, em litígio entre as mesmas partes, terá considerado o Decreto-Lei n.º 194/2009 aplicável a este contrato -, o que reclama uma pronúncia uniformizadora deste Supremo Tribunal. A questão reveste, igualmente, relevância social, atenta a sua susceptibilidade de repetição em outros processos: o Decreto-Lei n.º 194/2009 rege a gestão concessionada dos serviços municipais de abastecimento público de água, de saneamento de águas residuais urbanas e de gestão de resíduos urbanos - serviços essenciais de interesse geral - e abrange muitos contratos de concessão de longa duração ainda em vigor, cujo regime, designadamente quanto à revisão do contrato e à trajectória tarifária, depende da resposta que lhe vier a ser dada. A circunstância, invocada pela Recorrida, de o acórdão recorrido ter ainda afirmado que o direito do concedente ao reequilíbrio financeiro do contrato não pode ser exercido através de acto administrativo (artigo 307.º do Código dos Contratos Públicos) não torna, nesta sede, a revista inútil, uma vez que a decisão recorrida assentou na inaplicabilidade do Decreto-Lei n.º 194/2009 ao contrato - fundamento que levou, aliás, a julgar prejudicado o conhecimento da ampliação do objecto do recurso -, cabendo à formação de julgamento ponderar o alcance daquela afirmação. Está, assim, em causa a seguinte questão: saber se, e em que condições, o artigo 54.º , n.º 1, do Decreto-Lei n.º 194/2009 é aplicável aos contratos de concessão de serviços municipais celebrados antes da entrada em vigor desse diploma que não foram adaptados no prazo previsto no seu artigo 80.º, n.º 2. Em suma, atenta a relevância jurídica e social fundamental da questão enunciada, justifica-se a intervenção deste Supremo Tribunal. Pelo exposto, acordam em admitir a revista. Sem custas. Lisboa, 15 de outubro de 2026. - Suzana Tavares da Silva (relatora) - Ana Celeste Carvalho - Pedro Marchão Marques.