043934 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: -I- O PRIMEIRO-MINISTRO recorre para o Pleno da Secção do Acórdão da 3ª Subsecção deste Supremo Tribunal que concedeu provimento ao recurso contencioso interposto pelo SINDICATO DOS FUNCIONÁRIOS JUDICIAIS e anulou “o acto administrativo consubstanciado na Resolução do Conselho de Ministros nº 46-A/88, de 30.3.88, que reconheceu a necessidade de se proceder à requisição civil de oficiais de justiça”, e também do “acto administrativo consubstanciado” na Portaria nº 209 – A/88, de 31/3, do Ministro da Justiça, que “definiu o objecto, duração, âmbito e modo de execução da mesma requisição civil”. Nas suas alegações, o recorrente enunciou as seguintes conclusões: I. “O acórdão recorrido violou o nº 1 do artigo 8º da Lei da Greve ao interpretar o termo «assegurar», nele constante, como efectivamente o fez. O termo assegurar implica sempre uma acção no sentido de impedir que algo receado venha efectivamente a acontecer. Logo, abstendo-se de qualquer acção e afirmando expressamente não pretender prestar serviços mínimos, o Sindicato dos Trabalhadores Judiciais, ao invés do que foi julgado, violou a obrigação decorrente do nº 1 do artigo 8º da Lei da Greve. II. Ao considerar que o Sindicato dos Trabalhadores Judiciais declarou não prestar serviços mínimos mas não expressou o que queria e talvez o viesse a fazer, o acórdão recorrido manifestou uma convicção voluntarística que ultrapassou as provas e indícios resultantes dos autos, assim violando a alínea c) do nº 1 do artigo 668º do CPC . III. Ao restringir a obrigação de assegurar serviços mínimos a casos não compreendidos pela regra subjacente ao preceito do nº 1 do artigo 8º, como acontece com a introdução de elementos aleatórios e tardiamente verificáveis como a percentagem de adesão à greve e a qualificação dos trabalhadores não grevistas, o acórdão recorrido violou o preceito em causa. IV. O acórdão recorrido violou ainda o fim, o objectivo dos nºs 1 e 4 do artigo 8 da Lei da Greve ao construir um sistema em que só impende sobre o sindicato grevista a obrigação de prestar serviços mínimos destinados a impedir a interrupção na satisfação de necessidades sociais impreteríveis quando tais necessidades tenham sido efectivamente preteridas”. Em contra-alegações, o recorrido concluiu do seguinte modo: 1º “O artº 15º da L.P.T.A. é materialmente inconstitucional por violação do direito a um processo justo e equitativo consagrado no artº 10º, parº. 1º da D.U.D.H. e no artº 6º da Com. Eur. Dir. H., ambos recebidos na Ordem Jurídica interna portuguesa “ex vi” dos artºs 8º, nº 2 16º, nº 2, ambos da C.R.P., e bem assim por violação do artº. 20º, nº 2 da mesma C.R.P.. 2º Os artºs 106º da L.P.T.A., 6º, al. e) do Dec. Lei 329-A/95 e 145º, nºs 5 e 6 do C.P.C. se interpretados e aplicados no sentido de permitirem ao Conselho de Ministros a prática de actos processuais (in casu, apresentação das alegações de recurso) fora do respectivo prazo, e sem o pagamento de qualquer multa, sempre seriam materialmente inconstitucionais por violação dos artºs 2º, 13º, 20º, nº 2 e 206º, todos da C.R.P.. 3º Acresce ainda que não só a autoridade recorrida e ora recorrente também não deu aplicação, como devia, ao preceituado no art 152º , nº 2 do C.P.C . (não apresentando cópias legais das alegações), 4º Como o Tribunal não deu cumprimento ao estatuído no artº 698º , nº 2 do C.P.C ., não notificando – como lhe passou a impôr o imediatamente aplicável aos, processos pendentes o artº. 698º, nº 2 do C.P.C. – prejudicando assim infundadamente a posição processual do ora recorrido. 5º O primeiro acto recorrido, ao reconhecer a necessidade, isto é, ao determinar o recurso à requisição civil em absoluto fora dos limites constitucionalmente admitidos, ofendeu o conteúdo essencial de um direito fundamental, constitucionalmente garantido, pelo que padece de evidente nulidade, nos termos do artº 133º, nº 1, al. d) do C.P.A. e ao determinar uma requisição civil fora dos casos estrita e precisamente definidos na lei ( artº 8º , nº 4 da Lei 65/77 ), contrariando-a frontalmente, o mesmo primeiro acto recorrido padece ainda de vício de violação da lei e, enfim, ao invocar – aliás apenas formal e abstractamente - situações não apenas distintas das da previsão legal, como de todo desconformes com a realidade dos factos, o primeiro acto recorrido, ainda e uma vez mais, está inquinado pelo vício de violação de lei! 6º O segundo acto recorrido, por ter sido publicado antes de estar publicada a Resolução do C.M. que reconheceu a necessidade de proceder à requisição civil, sofre, se não de nulidade, pelo menos de vício de anulabilidade, por violação do artº 4º, nº 1 do Dec. Lei 637/74. 7º Ao não definir concreta e especificadamente o objecto da mesma requisição civil padece de novo vício de anulabilidade, por violação do artº. 4º, nº 4, al. a) do Dec. Lei 637/74, de 20/11. 8º E rigorosamente o mesmo sucede, por não fixar e definir, com rigor e precisão, a duração da mesma medida excepcional da requisição civil. 9º Finalmente, se as normas invocadas por qualquer dos dois actos recorridos, e em particular o artº 8º , nºs 1, 2 e 3 da Lei 65/77 e os artºs 1º, nºs 1 e 2 e 4º, nºs 1 e 2 do Dec. Lei 637/74, pudessem ser interpretadas e aplicadas como neles se pretende, então as mesmas padeceriam de óbvia e múltipla inconstitucionalidade. 10º Antes demais, por violação do artº 122º da C.R.P. (por se permitir que a requisição civil, comprimindo um direito fundamental, pudesse afinal ser efectivada sem que a Resolução do Conselho de Ministros, de que depende a Portaria de “efectivação”, pudesse ser conhecida e muito menos publicada). 11º Mas também - ao permitirem dessa forma uma compressão excessiva, injustificada, desnecessária e absolutamente desproporcionada desse mesmo direito fundamental - por violação dos artºs 17º, 18º, nºs 1, 2 e 3 e 57º, nºs 1 e 2, todos da mesma C.R.P.. 12º O presente recurso patenteia uma completa falta de fundamento jurídico, meramente visando mais do que reprováveis intuitos dilatórios”. O Ministério Público emitiu parecer no sentido de que o recurso merece provimento. O processo foi aos vistos legais, cumprindo agora decidir. - II - O acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos, com interesse para a decisão da causa: A – O Sindicato dos Funcionários Judiciais formulou um pré-aviso de greve em 11/3/98, anunciando uma greve geral dos funcionários de justiça nos dias 30 e 31 de Março e 1, 2 e 3 de Abril de 1998. B – O mesmo Sindicato, em pré-aviso de 27/1/98, anunciou a conversão em greve total da greve parcial que o mesmo Sindicato vinha promovendo ao serviço nos tribunais de turno. C – Em 30/3/98, foi proferida a Resolução do Conselho de Ministros n.º 46 – A/98, com o seguinte teor: O Sindicato dos Funcionários Judiciais (SFJ), em pré-aviso proferido a 11 do corrente mês, decretou para os dias 30 e 31 de Março e 1, 2 e 3 de Abril uma greve geral. A esta greve acresce a conversão em greve total, anunciada em pré-aviso de 27 de Janeiro deste ano, da greve parcial que o mesmo Sindicato vinha promovendo ao serviço nos tribunais de turno. Atendendo à natureza das funções exercidas pelos funcionários de justiça, uma greve total acarreta a paralisação dos tribunais. A situação determinada por estas greves é incompatível com o respeito pelas necessidades sociais impreteríveis no domínio da administração da justiça. Assim, o Governo efectuou reiterados esforços no sentido de alcançar um acordo com o SFJ sobre a revalorização remuneratória reivindicada. Todavia, por sucessiva rejeição das propostas apresentadas ao Sindicato, o acordo não veio a concretizar-se. Atendendo aos valores sociais em questão, o Ministro da Justiça exarou um despacho para todos os tribunais e serviços do Ministério Público determinando quais os actos processuais que constituiriam serviços mínimos. Mantendo-se a intenção de exercício do direito de greve, verificou-se que o SFJ declarou expressamente não haver serviços mínimos a assegurar. Ora, a administração da justiça, enquanto função essencial do Estado de direito democrático, tem repercussões directas no respeito pelos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos. Aos cidadãos é garantido o direito de acesso aos tribunais como forma de tutela efectiva, em tempo útil, dos direitos e interesses legalmente reconhecidos (art. 20º da Constituição), operando como instrumento essencial de segurança jurídica. Por outro lado, há que assegurar o respeito do direito à liberdade (art. 27º da Constituição), nomeadamente o respeito pelo prazo de quarenta e oito horas para a apreciação judicial da situação de detenção (n.º 1 do art. 28º da Constituição), o respeito pelos prazos e condições legais da prisão preventiva e das demais medidas de coacção restritivas da liberdade (ns.º 2, 3 e 4 do art. 28º da Constituição) e ainda a possibilidade de exercício do «habeas corpus» (artigo 31º da Constituição). A eficaz protecção dos direitos, liberdades e garantias acima enunciados justifica a existência de limitações ao direito à greve. É por todos reconhecido que o direito à greve não tem uma dimensão absoluta, admitindo o próprio texto constitucional a existência de restrições (n.º 3 do artigo 57º e n.º 3 do artigo 18º da Constituição). Forçoso é, pois, reconhecer que abundam fundamentos que impõem ao Governo o recurso à requisição civil como forma de satisfazer necessidades sociais impreteríveis de justiça e segurança. É imperativo assegurar o cumprimento de serviços mínimos nas matérias de maior relevo para a defesa dos cidadãos, que se entendem como as seguintes: A apresentação de detidos e arguidos presos à autoridade judiciária e realização dos actos imediatamente subsequentes; A realização de actos processuais estritamente indispensáveis à garantia da liberdade das pessoas; As providências cuja demora possa causar prejuízo aos interesses de menores, nomeadamente as respeitantes à sua apresentação em juízo e ao destino daqueles que se encontrem em perigo. A conduta do Sindicato, com a recusa na prestação de serviços mínimos, contraria a Constituição e a lei, podendo mesmo implicar a responsabilização jurídica do Estado, designadamente quando seja excedido o prazo limite de quarenta e oito horas subsequentes à detenção sem que se verifique a decisão judicial. Neste sentido vai o parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República elaborado a pedido do Governo, através do Ministro da Justiça. Importa, pois, adoptar medidas excepcionais para assegurar a administração da justiça. Nos termos da alínea g) do art. 199º da constituição, o Conselho de Ministros resolveu: 1 – Reconhecer, ao abrigo do n.º 3 do artigo 5 T da Constituição, do n.º 1 do artigo 1º e do n.º 1 do artigo 4º do DL n.º 637/74 , de 20 de Novembro, a necessidade de se proceder à requisição civil dos oficiais de justiça que venham a aderir à greve decretada para os dias 30 e 31 de Março e 1, 2 e 3 de Abril, bem como à greve decretada ao serviço nos tribunais, tudo no sentido de garantir, em relação à primeira, os serviços mínimos enunciados, e, no respeitante à segunda, a realização do serviço definido na Lei n.º 44/96 , de 6 de Setembro. 2 – Autorizar o Ministro da Justiça a promover a requisição civil dos funcionários referidos no número anterior. 3 – Determinar a produção imediata de efeitos da presente resolução. D – Essa Resolução foi publicada em suplemento ao Diário da República de 30/3/98, suplemento esse que foi distribuído em data posterior e a que foi dada publicidade no Diário da República de 12/5/98. E – No Diário da República de 31/3/98 foi publicada a Portaria n.º 209 – A/98, que teria sido assinada pelo Ministro da Justiça em 30/3/98, com o seguinte texto integral: Em execução da resolução do Conselho de Ministros de 30 de Março de 1998, que reconheceu a necessidade de se proceder à requisição civil de oficiais de justiça, ao abrigo do n.º 4 do art. 8º da Lei n.º 65/77 , de 26 de Agosto, e de harmonia com o que dispõe o Decreto-Lei n.º 637/74 , de 20 de Novembro: Manda o Governo, pelo Ministro da Justiça, o seguinte: 1.º Constitui objectivo da requisição civil a prestação, pelos oficiais de justiça referidos nas alíneas b) e e) da n.º 2º, n.º 1º), e no n.º 2 n.º 2º), da presente portaria, os serviços relativos aos seguintes actos: Apresentação de detidos e arguidos presos à autoridade judiciária e realização dos actos imediatamente subsequentes; Realização de actos processuais estritamente indispensáveis à garantia da liberdade das pessoas; Providências cuja demora possa causar prejuízo aos interesses dos menores, nomeadamente as respeitantes à sua apresentação em juízo e ao destino daqueles que se encontrem em perigo. 2.º São requisitados os oficiais de justiça associados do Sindicato de Funcionários Judiciais e outros que venham a aderir às greves por aquele decretadas, nos seguintes termos: Greve nos dias 30 e 31 do corrente e 1, 2 e 3 de Abril: Os oficiais de justiça que exerçam funções de secretário de tribunal superior, secretário judicial, secretário técnico e técnico de justiça principal, nas secretarias judiciais e serviços do Ministério Público nos tribunais judiciais de todas as instâncias materialmente competentes para a execução do serviço acima definido; Os oficiais de justiça que exerçam funções das restantes categorias dos quadros das secretarias judiciais e dos serviços do Ministério Público referidos na alínea anterior, em número mínimo de um oficial de justiça por secção ou serviço; Outros oficiais de justiça, sempre que o serviço referido nas várias alíneas do n.º 1 da presente portaria o exija e venham a ser designados pelas entidades competentes; Greve ao serviço nos tribunais de turno: Os oficiais de justiça designados para efeitos de prestação de serviço nos tribunais de turno, nos termos previstos no artigo 7º A do Decreto-Lei n.º 376/87 , de 11 de Dezembro, na redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 44/96 , de 3 de Setembro. 3.º A requisição dos oficiais de justiça referidos na alínea a) do n.º 2, n.º 1), da presente portaria destina-se a prover pela execução dos serviços acima enunciados, podendo para a convocação dos funcionários necessários utilizar qualquer meio de comunicação. 4.º A autoridade responsável pela execução da requisição é o Ministro da Justiça. 5.º A competência para a prática de actos de gestão decorrentes da requisição incumbe ao director-geral dos Serviços judiciários, relativamente aos oficiais de justiça referidos na alínea a) do n.º 2º, n.º 1), e aos oficiais de justiça que exerçam funções de secretário de tribunal superior, secretário judicial, secretário técnico e técnico de justiça principal, relativamente aos restantes funcionários requisitados. 6.º Durante o período de requisição os funcionários por ela abrangidos mantêm-se sujeitos ao regime jurídico e disciplinar que decorre da sua qualidade profissional. 7.º A requisição quanto à primeira das greves tem a duração de 5 dias e quanto à segunda a duração de 30 dias, prorrogável automaticamente por iguais períodos enquanto a greve subsistir. 8.º O presente diploma entra imediatamente em vigor. A questão de direito que constitui o cerne do presente recurso jurisdicional é a de saber se é licito ao Governo proceder à requisição civil de trabalhadores grevistas antes mesmo de a greve ter inicio, com base no anúncio sindical de que os serviços mínimos não seriam assegurados, ou se, pelo contrário, é pressuposto dos actos que promovem a requisição a prévia constatação de que a associação sindical promotora da greve não assegurou esses serviços mínimos. Antes, porém, de enfrentar essa questão cumpre apreciar as “questões prévias” suscitadas pelo recorrido. Começa este por referir que o art. 15º da L.P.T.A. é inconstitucional, por violação do nº 4 do art. 20º da Constituição, arguição que é feita “se e quando houver nestes autos lugar á sua aplicação, com a eventual presença do magistrado do Mº Pº na sessão de julgamento do presente recurso, a ela assistindo, sendo ou não também ouvido na discussão”. Como se vê, não existe, nem o recorrido indica, nenhum acto praticado no processo no qual tenha sido feita a aplicação da norma cuja inconstitucionalidade vem suscitada. A arguição é feita de forma hipotética, unicamente para a eventualidade de o representante do Ministério Público estar presente na sessão de julgamento. É, portanto, por mera antecipação que a questão vem suscitada. Assim sendo, estamos perante uma arguição de inconstitucionalidade feita em termos gerais, que configura um pedido de fiscalização abstracta, da exclusiva competência do Tribunal Constitucional. Na verdade, e por força do disposto nos arts. 204º e 281º da CRP, completados pelo art. 6º da Lei do Tribunal Constitucional, os tribunais apenas conhecem da inconstitucionalidade concreta, ou seja, da “desconformidade constitucional de norma aplicada no feito submetido a julgamento e que seja relevante para a decisão” (Ac. deste Supremo Tribunal (Pleno) de 27.5.99, proc.º nº 35.387 e, no mesmo sentido, os Acs. de 20.11.01, proc.º nº 43.736 (Pleno), 16.2.00, proc.º nº 43.736, 4.10.00, proc.º nº 45.986, 14.12.00, proc.º nº 46.636 e 22.2.01, proc.º nº 37.621). Por outras palavras, só compete a este Supremo Tribunal formular juízo de inconstitucionalidade se e quando for colocado perante a situação de ter de recusar a aplicação de certa norma. E nem se diga que o interessado, assim, perde oportunidade processual de levantar a questão da inconstitucionalidade, pois, a consumar-se a aplicação, contra a Constituição, do citado art. 15º, poderá sempre arguir a nulidade emergente da “prática de acto que a lei não admite” ( art. 201º do C.P.C .), no prazo contado a partir da notificação do acórdão em que esteja consignada a presença do Ministério Público – cf. o art. 205º. Aliás, no nosso sistema processual civil, não se compreende a arguição de quaisquer ilegalidades ou disfunções procedimentais por antecipação, isto é, apenas na perspectiva de que possam vir a ser cometidas. Às partes só é dado reagir, pelos meios impugnatórios ao seu alcance, perante a efectiva prática de acto, e unicamente se esse acto lhes trouxer prejuízo directo – cf. o princípio geral que se extrai das regras sobre legitimidade para os recursos e para arguir nulidades, constantes dos arts. 680º e 203º do C.P.C .. Apetece dizer que a arguição do recorrido participa, afinal, do mesmo erro que o acórdão impugnado, na esteira daquilo que defendia, encontrou nos actos administrativos que decretaram, prematuramente, a requisição civil. Reconduzindo-se o pedido formulado pelo recorrido à alegação de inconstitucionalidade abstracta do mencionado art. 15º, dele não se tomará conhecimento, pelas razões apontadas. A segunda “questão prévia” diz respeito à entrega das alegações do recorrente, que segundo o recorrido foi feita fora do respectivo prazo, que teria terminado em 13.11.00, e por conseguinte daria lugar ao pagamento de multa, nos termos dos nºs 5 e 6 do art. 145º do C.P.C ., da qual o recorrente não estaria isento, sob pena de violação do princípio da igualdade das partes. Vejamos: o recorrente foi notificado do despacho de admissão do recurso (fls.11) por intermédio de oficio postal registado expedido a 11.10.00. Por força da presunção constante do art. 254º , nº 2, do C.P.C ., que só pode ser ilidida pelo notificado (vide o nº 4), foi recebida no 3º dia útil posterior a essa data, ou seja, 16.10.00. Não é, assim, exacto o pressuposto em que esta arguição assenta, de que o recorrente foi notificado em 12.11. E daí que nunca pudesse haver lugar ao pagamento de qualquer multa, mesmo que o recorrente a ela estivesse sujeito, pois as alegações deram entrada no 30º dia posterior à notificação (16.10.00). Improcede, deste modo, a questão suscitada pelo recorrido. Outra “questão prévia” resultaria de ter havido “flagrante violação” do art. 152º , nº 2, do C.P.C ., já que o recorrente não apresentou as cópias legais (supõe-se que das alegações de recurso jurisdicional) nem foi notificado nos termos e para os efeitos do nº 3 do mesmo art. 152º - a que haveria agora de dar cumprimento -, forçando o recorrido a “ter de solicitar á secção de processos uma fotocópia das alegações sob resposta". Não há dúvida de que as autoridades públicas, quando intervêm como entidades recorridas no contencioso administrativo, não estão dispensadas do cumprimento do dever legal de entregar cópias dos requerimentos, alegações e documentos que apresentem nos processos, cujo destino é o envio à parte contrária. Simplesmente, a compreensível reacção do recorrido tem de considerar-se tardia. É que, integrando a arguida omissão nulidade processual, ex vi da disposto no já mencionado art. 201º do C.P.C ., visto constituir a “omissão de um acto que a lei prescreve”, o recorrido optou por obter na secretaria a cópia em falta. Ora, de harmonia com o preceituado no nº 2 do art. 203º “não pode arguir a nulidade a parte que lhe deu causa ou que, expressa ou tacitamente, renunciou à arguição”. E terá, realmente, de considerar-se que ao proceder dessa forma o recorrido renunciou tacitamente à arguição. Em alternativa, pode também concluir-se que a omissão em causa acabou por não ter influência na marcha do processo e na decisão da causa, pelo que, nos termos do art. 201º, nº 1, não produziu nulidade que coubesse agora reconhecer. Nenhum sentido faria ir, agora, anular o processado para promover a apresentação da cópia quando a contraparte já a tem em seu poder e pôde, com base nela, apresentar as suas contra-alegações. Improcede, assim, mais esta arguição. Finalmente, o recorrido alega ainda que não foi dado cumprimento ao disposto no art. 698º , nº 2, do C.P.C ., que imporia que as alegações do recorrente tivessem sido notificadas ao recorrido. Com efeito, aquele nº 2 estabelece o seguinte: “O recorrente alega por escrito no prazo de 30 dias, contados da notificação do despacho de recebimento do recurso, podendo o recorrido responder, em idêntico prazo, contado da notificação da alegação do apelante”. Embora este preceito se aplique ao recurso de apelação, a regra consagrada para o agravo é a mesma: o prazo para o agravado conta-se “da notificação da apresentação da alegação do agravante” – art. 743º, nº 2. No entanto, apesar da remissão em matéria de recursos jurisdicionais para a matriz do agravo cível, feita no art. 102º da LPTA, este mesmo artigo ressalva expressamente aquilo que está “especialmente disposto” na própria LPTA. E esse é justamente o caso da norma do art. 106º, que manda contar o prazo para o recorrido jurisdicional “do termo do prazo do recorrente”. Por isso, tem-se vindo a entender que esta disposição não foi revogada pelo art. 743º , nº 2, do C.P.C ., tendo sobrevivido às alterações ao Código pelo Dec-Lei nº 329-A/95, de 12.12 – cf. Acs. deste Supremo Tribunal de 23.3.99 e 16.3.00, resp. proc.ºs nºs 42.330 e 43.432. Improcede, por isso, esta quarta e derradeira arguição do recorrido, permitindo que agora se passe ao conhecimento do mérito do recurso jurisdicional. O acórdão recorrido entendeu que é pressuposto da requisição civil a constatação de que a associação sindical promotora da greve não cumpriu o dever de assegurar os serviços mínimos impreteríveis, pelo que enfermam de erro nos pressupostos os actos que reconheceram a necessidade de proceder à requisição civil dos trabalhadores filiados no sindicato ora recorrido, baseando-se apenas na ameaça deste de que esses serviços não seriam assegurados. As, passagens do acórdão que adiante se transcrevem ilustram melhor a razão de ser do entendimento que perfilhou, e que conduziu à anulação dos actos impugnados: [...] “Só perante um «caso do não cumprimento» da obrigação de assegurar, durante a greve, a prestação dos serviços mínimos indispensáveis» é que o Governo podia determinar a requisição dos funcionários grevistas; o que significa que a requisição dos trabalhadores tinha como pressuposto incontornável a prévia inobservância, por parte deles, do dever de prestar os serviços mínimos – sendo ainda claro que tal inobservância só era verificável se a greve já estivesse em curso. [...] [...] A resolução do Conselho de Ministros, aqui recorrida, que reconheceu a necessidade da requisição civil, não adoptou como seu pressuposto a constatação de que, no decurso da greve, o sindicato recorrente violara a obrigação de realizar os serviços mínimos. Assim, a Resolução, embora datada do primeiro dia da greve, não contém qualquer enunciado donde resulte que os efeitos da greve nos serviços já tinham sido avaliados, por forma a ter-se concluído que os serviços mínimos não tinham sido realmente assegurados – ainda que por funcionários não grevistas – e que havia a consequente necessidade de se proceder à requisição. Ao invés, a resolução fundou-se na antecipada recusa do Sindicato em vir, durante a greve, a assegurar os serviços mínimos, recusa essa que foi tomada pelo acto em causa como equivalente à constatada durante a greve. No entanto, há duas razões que decisivamente diferenciam a ameaça de um sindicato, de que não se disporá a assegurar os serviços mínimos numa greve futura, do efectivo não cumprimento desse dever, permissivo da requisição aos termos do n.º 4 do art. 8º da Lei da Greve. Em primeiro lugar, as afirmações desse tipo, emanadas dos sindicatos, inserem-se nos processos negociais que antecedem os movimentos grevistas, em que cada parte intenta mover a outra para a posição que mais lhe convém; e, nesses processos, nem todos os argumentos retóricos são a fiel expressão do pensamento de quem os emite. Sendo assim, era possível que o aqui recorrente, tendo embora afirmado que não asseguraria os serviços mínimos, viesse, não obstante, a fazê-lo quando a greve efectivamente se iniciasse. Em segundo lugar, e como atrás já se aflorou, os serviços mínimos e assegurar pelas associações sindicais durante a greve são apenas os indispensáveis à satisfação das necessidades impreteríveis; mas é claro que essa tarefa, a cargo das associações sindicais, só tem lugar se a adesão à greve for de tal monta que, sem a iniciativa sindical, os serviços mínimos ficariam sem execução, por não haver trabalhadores não grevistas capazes de os assegurar. Portanto, o dever de intervenção dos sindicatos na prestação dos serviços mínimos só é exercitável se, em face do número ou das aptidões dos grevistas, se tornar claro que a realização de tais serviços está em risco. Sendo assim, só depois de iniciada a greve e avaliadas a sua extensão e os seus efeitos é que é possível afiram que a associação sindical em causa violou, por omissão, os deveres estabelecidos no art. 8º da Lei da Greve; e só então o Governo ficará em condições de, com total esclarecimento, usar do poder discricionário de requisitar, ou não, os grevistas. Não fora assim, e apesar da data da requisição coincidir com a do inicio da greve, cair-se-ia numa requisição civil «preventiva», que não atenderia às reais consequências da greve em curso e, portanto, à certeza da indispensabilidade da prestação dos serviços pelos grevistas a requisitar, acabando por se restringir sem um fundamento seguro o direito à greve dos trabalhadores requisitados”. [...] Contra este entendimento, o recorrente lança, na sua essência, os seguintes argumentos: Em primeiro lugar, o nº 4 do art. 8º da Lei da Greve ( Lei nº 65/77 , de 26.8), quando prescreve que no caso do seu não cumprimento o Governo poderá determinar a requisição dos trabalhadores, está em estreita relação com o nº 1, em que se estabelece o dever de as associações sindicais e os trabalhadores “assegurarem” os serviços mínimos indispensáveis. Ora, na língua portuguesa “o termo assegurar implica sempre uma acção no sentido de impedir que algo receado venha efectivamente a acontecer", sentido este que é oposto ao utilizado no acórdão recorrido. Por outro lado, quando um sindicato se recusa a assegurar os serviços mínimos, afirmando expressa e publicamente não os pretender prestar, está desde logo a violar a obrigação decorrente do nº 1 do art. 8º. Acresce que o acórdão, ao considerar como argumento retórico inserido num processo negocial a afirmação do sindicato de que não ia assegurar os serviços mínimos, e interpretando-a no sentido de que “talvez os viesse a assegurar”, contrariou a matéria de facto dada por adquirida, ultrapassando as provas e os indícios dos autos. Finalmente, a interpretação do art. 8º, nº 1, da Lei da Greve é restritiva, e permite a introdução de elementos aleatórios, como a percentagem de adesão à greve ou a qualificação dos trabalhadores aderentes, não fazendo sentido que só se possa actuar para impedir a interrupção na satisfação de necessidades sociais depois tais necessidades terem sido efectivamente preteridas. Vejamos se assiste razão ao recorrente. O Dec-Lei nº 637/74, de 20.11, define a requisição como “o conjunto de medidas determinadas pelo Governo necessárias para, em circunstâncias particularmente graves, se assegurar o regular funcionamento de serviços essenciais de interesse público ou de sectores vitais da economia nacional, e acrescenta que a mesma “tem um carácter excepcional” e pode ter por objecto realidades tão diferentes entre si como a prestação de serviços, a cedência de bens móveis, a utilização temporária de quaisquer bens, os serviços públicos, as empresas públicas, as de economia mista e as privadas. Apesar de a requisição civil se achar genericamente regulada neste Dec-Lei, a legalidade dos actos que o sindicato recorrido impugnou tem de ser prioritariamente apreciada à luz das disposições da chamada Lei da Greve – Lei nº 65/77 , de 26.8. Efectivamente, a requisição de trabalhadores grevistas é uma matéria especial que se destaca dessa regulamentação genérica, desde logo no que respeita aos respectivos pressupostos. E a verdade é que o presente recurso jurisdicional gira precisamente em torno da questão de saber quais são, e como deverão interpretar-se os pressupostos legais que permitem ao Governo lançar mão da requisição civil de trabalhadores em greve. O direito à greve faz parte do acervo de direitos fundamentais que a Constituição garante, desde a sua versão original – art. 57º. Este preceito remete para a lei ordinária a definição das condições de prestação dos serviços necessários à segurança e manutenção de equipamentos e instalações, bem como de “serviços mínimos indispensáveis para ocorrer á satisfação de necessidades sociais impreteríveis”. É o art. 8º da falada Lei nº 65/77 que se desempenha dessa missão, prescrevendo do seguinte modo: Art. 8º Nas empresas ou estabelecimentos que se destinem à satisfação de necessidades sociais impreteríveis ficam as associações sindicais e os trabalhadores obrigados a assegurar, durante a greve, a prestação dos serviços mínimos indispensáveis para ocorrer à satisfação daquelas necessidades. Para efeitos do disposto no número anterior, consideram-se empresas ou estabelecimentos que se destinam à satisfação de necessidades sociais impreteríveis os que se integram, nomeadamente, em alguns dos seguintes sectores: Correios e telecomunicações; Serviços médicos, hospitalares e medicamentosos; Funerários; Serviços de energia e minas; Abastecimento de águas; Bombeiros; Transportes, cargas e descargas de animais e géneros alimentares deterioráveis. As associações sindicais e os trabalhadores ficam obrigados a prestar, durante a greve, os serviços necessários à segurança e manutenção do equipamento e instalações. No caso do não cumprimento do disposto neste artigo, o Governo poderá determinar a requisição ou mobilização, nos termos da lei aplicável. Da interacção dos nºs 1 e 4 deste artigo decorre que a requisição civil pode ter lugar quando as associações sindicais e os trabalhadores não assegurem, durante a greve, a prestação dos serviços mínimos indispensáveis. Mas quando é que pode atingir-se essa conclusão, de que os serviços mínimos não estão assegurados? Diga-se desde já que o emprego do termo “assegurados” não vem em auxilio do ponto de vista do recorrente, de que ele inculca a permissão duma requisição “preventiva”. Assegurar é, neste sentido, sinónimo de “garantir” (Dicionário Porto Editora, 7ª ed., 1995), mas daqui nada se retira acerca do momento em que o Governo pode dar como adquirido que determinada greve não garante os serviços mínimos – se por prognose de que isso venha a acontecer, ou apenas face ao quadro real da greve depois de desencadeada. Terão, portanto, de ser outros elementos, que não os exclusivamente literais, a permitir ultrapassar a dúvida. Importa, antes de mais, lembrar que a requisição civil representa uma restrição de peso ao exercício do direito de greve, já que possui a virtualidade de anular essa atitude colectiva de paralização do trabalho, livremente tomada no quadro da Constituição e da lei. No entanto, a vida comunitária põe em jogo valores e interesses tanto ou mais importantes do que esses, como sejam os do funcionamento de certas actividades e serviços que acodem a necessidades sociais prioritárias, como são as enunciadas (aliás exemplificativamente) no citado art. 8º, nº 2 – telecomunicações, abastecimento de águas, hospitais, bombeiros, transportes, etc. Uns e outros podem, realmente, entrar em conflito. Mas, numa sociedade civilizada, esse conflito não se desenha, nem pode por isso resolver-se em abstracto, colocando em posições de antagonismo de princípio uma greve no sector dos hospitais ou dos tribunais contra as necessidades públicas da saúde e da justiça, e fazendo depois prevalecer uma das forças em confronto, em razão duma qualquer superioridade filosófica, ou ao sabor das conveniências da conjuntura. Um ponto de partida pode ser a natural supremacia do interesse colectivo sobre o individual ou meramente sectorial, mas esta também não pode ser usada como critério único e universal, pois em última análise isso conduziria à eliminação de toda e qualquer greve. O conflito põe-se em concreto, entre certa e determinada greve, nas condições de espaço e tempo em que ocorre e com os intervenientes que tem, e há-de ser superado através da avaliação do respectivo impacto concreto no tecido social que afecta, Dito doutro modo, não é pelo simples facto de o ser que a greve entra em conflito com esses superiores interesses, perante os quais terá de ceder; o conflito só nasce se e quando ela for levada a um ponto de excesso, ou de gravidade, que a torne reprovável á luz da concepção social dominante. Então – e só então – é que ao Estado é lícito desencadear a contra-reacção, a benefício do interesse público. Ora, o legislador decidiu que esse ponto a partir do qual a greve se pode tornar socialmente nociva é, justamente, o negligenciar dos serviços mínimos na empresa ou sector de actividade paralisado. Por isso, terá de esperar-se que a greve se desencadeie para avaliar, em concreto, os seus efeitos e consequências, Só na presença de uma greve posta em marcha é que será possível saber se esse ponto de ruptura foi atingido. Antes, tudo se queda pelo plano das hipóteses e das conjecturas. Daí a importância que o acórdão recorrido atribui, e muito bem, à consideração do número e qualificações dos grevistas, pois se esta se quedar por uma adesão fraca ou não envolva os elementos que podem por em marcha os serviços mínimos, estes não estarão em perigo. Como se escreveu no acórdão, “o dever de intervenção dos sindicatos na prestação dos serviços mínimos só é exercitável se, em face do número ou das aptidões dos grevistas, se tornar claro que a realização de tais serviços está em risco”. O argumento utilizado pelo acórdão é pleno de sensatez, sendo deslocada a critica do recorrente de que utiliza elementos “aleatórios” na interpretação do art. 8º da Lei da Greve. Essa interpretação passa também pela consideração de que o legislador usou, na redacção daquele preceito, de uma linguagem jurídica correcta, que importa tomar como tal, em vista da directriz interpretativa constante do art. 9º , nº 3, do Código Civil . Assim, é de presumir que os termos “obrigação” e “não cumprimento”, que vêm, respectivamente, no nº 1 e no nº 4, estão empregues na sua acepção jurídica rigorosa. Ora, só pode existir incumprimento de determinada obrigação quando, chegado o momento do respectivo vencimento, o devedor não realiza a prestação, isto é, o comportamento a que se achava vinculado – v. o art. 762º do C. Civil. Se a obrigação tem um prazo, não é possível ao credor, antes do tempo, retirar efeitos dum suposto incumprimento ou mora do devedor. De resto, foi já abordada a questão de saber qual o valor da “declaração do devedor de não cumprir”, nomeadamente se ela implica o vencimento automático da obrigação e responsabilidade do devedor a partir da declaração. E a resposta da doutrina é de que a solução afirmativa é muito duvidosa e inconveniente, mesmo num plano de política legislativa, e insustentável, no quadro da lei positiva (cf. PESSOA JORGE, Lições de Direito das Obrigações, 1967, p. 296 e segs.). Muito duvidosa e inconveniente, porquanto o devedor, depois de anunciar não cumprir, pode arrepender-se e apresentar-se a cumprir pontualmente, e o credor não terá de que se queixar. A declaração pode não ter sido suficientemente ponderada e, entretanto, atribuíram-se-lhe graves consequências. Legalmente insustentável, pois não encontra abrigo na norma do art. 805º do Cód. Civil (ob. cit., p. 298). Defendendo a relevância da declaração do devedor de não querer cumprir, mas apenas para o efeito de tornar dispensável a interpelação nas obrigações puras, v., no entanto, GALVÃO TELES, Direito das Obrigações, T ed., 1997, p. 258. No contexto da factualidade dos autos, mais repugna ainda ao senso comum valorizar o anúncio de não organização dos serviços mínimos ao ponto de o elevar a pressuposto do decretamento duma requisição de trabalhadores. Tal como o acórdão recorrido refere, e de novo com inteiro acerto, o que normalmente acontece, durante o processo negocial que antecede um movimento grevista, é cada parte “tentar mover a outra para a posição que mais lhe convém; e nesses processos nem todos os argumentos retóricos são a expressão fiel do pensamento de quem os emite”. Nada garante, pois, que no caso dos autos, a ameaça do sindicato fosse mais do que isso – uma simples ameaça, que depois podia não se concretizar. Está claro que não se trata, aqui, de contrariar matéria de facto adquirida, nem de extrair conclusões contra as provas e os indícios que fluem dos autos, como o recorrente pretende. A realidade que se provou, neste aspecto, foi que o sindicato anunciou que não iria cumprir a greve, e o acórdão nenhuma conclusão firmou contra esta prova. O que a subsecção fez, e muito bem, foi admitir que a ameaça podia não ser levada à letra, face ao contexto em que este tipo de declarações costuma ser proferida. Para se indagar do sentido real de determinada norma, cabe ao intérprete antecipar quais as situações da vida a que essa norma pode aplicar-se, e prognosticar os comportamentos que as pessoas seus destinatários podem adoptar nas concretas circunstâncias dessa aplicação. Só assim pode imaginar-se na posição de quem teve de legislar, e procurar reconstituir o pensamento que esteve por detrás das soluções consagradas. Mesmo para quem aceita extrair consequências do aviso de não cumprimento, requer-se que tal intenção seja feita de forma “categórica e definitiva” – cf. GALVÃO TELES, ob. cit., p. 258. Tudo aponta, pois, no sentido de que, para o mencionado art. 8º, é pressuposto da requisição civil a pré-existência de uma greve instalada e em execução, em que o dever de assegurar os serviços mínimos não tenha sido respeitado. Só perante uma situação de incumprimento real desse dever é possível à Administração interferir com o livre exercício do direito à greve. Aliás, esta é a única leitura do art. 8º que se harmoniza com o "carácter excepcional" da requisição civil, apregoado pelo art. 1º, nº 2, do Dec-Lei nº 637/74, de 20.11. Doutro modo, estaria aberto o caminho às requisições “preventivas”, de efeito dissuasor, fazendo abortar greves ainda em gestação – capazes de neutralizar aquele direito, que teve a sua consagração no nosso texto constitucional logo a partir da sua versão original. A admitir-se a requisição com base na ameaça de não prestação dos serviços mínimos, por que não também noutras situações que alegadamente permitissem prognose similar, como por exemplo o precedente de quebra dos serviços mínimos em anterior greve desencadeada pelo mesmo sindicato? Uma vez quebrado o princípio, situações como esta bem podiam multiplicar-se. Daí que a orientação da Jurisprudência deste Supremo Tribunal tenha vindo a ser no sentido do decidido pelo acórdão impugnado. Quer no Ac. de 28.1.92 (Apêndices ao D.R., p. 417), quer ainda no Ac. do Pleno de 29.9.94 (ibid., p. 449), o Tribunal rejeitou com firmeza a posição contrária, e com uma motivação semelhante á que agora se utiliza. Resta uma derradeira referência ao argumento do paradoxo, que tenta mostrar o absurdo de ter de se esperar pela efectiva preterição de necessidades impreteríveis para se poder actuar, desencadeando as acções necessárias. O argumento não colhe. Antes do mais, ele ignora que não é lícito aos órgãos aplicadores do Direito substituir-se ao legislador nas opções de princípio que este tomou quando concebeu determinada regulamentação legal. Ora, a Lei da Greve bem podia ter escolhido um sistema diferente, em que não fossem os sindicatos e os trabalhadores a ficar depositários do encargo de assegurar os serviços mínimos, ou, em alternativa, ter instituído um mecanismo de comprovação prévia perante a Administração das medidas adoptadas nessa matéria. A verdade, porém, é que não foi essa a opção do legislador, que deliberadamente quis afastar o Governo de interferência com a greve até ao momento do seu surgimento, deixando assim que o correspondente direito se exercitasse sem quaisquer baias. Onde o recorrente entrevê um absurdo, o que há é uma clara noção dos limites do poder administrativo. Ao desprezar outras soluções e prever apenas uma actuação a posteriori, obrigando a Administração a guardar uma prudente distância das envolvências da greve antes desta atingir o tal ponto de ruptura, o poder legislativo está antes a manifestar o respeito que nutre, por imperativo da Constituição, por este direito fundamental dos trabalhadores. Por outro lado, não pode encarecer-se demasiado o receio de consequências graves, já que ao Governo será sempre lícito lançar mão da requisição civil mal constate que os serviços mínimos não estão assegurados. E, na maioria das vezes, poucas horas de greve bastarão para se atingir, com segurança, esta conclusão. O Governo tem ao seu alcance meios, que incluem a observação directa dos primeiros momentos da greve, para detectar de imediato aquela falta. E nada impede que, para efeito de ter nessa altura preparada a requisição civil (não para precipitar, antes disso, o seu decretamento) o Governo dê especial atenção os antecedentes da greve e valorize, por prognose, as declarações dos sindicatos, ou outras quaisquer circunstâncias que tome por indício de que vai haver incumprimento dos serviços mínimos. É certo que nem actuando dessa forma poderá, em absoluto, evitar que nenhum dano seja, entretanto, causado às necessidades públicas básicas que estão em causa. Mas isso não é nenhuma incongruência da interpretação da lei. É, em boa verdade, consequência da legitimação constitucional e legal da greve. Ante o exposto, nenhuma censura merece o acórdão recorrido, ao ter anulado os actos impugnados com fundamento em violação de lei, por ofensa do estatuído no art. 8º da Lei da Greve. Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido. Sem custas. Lisboa, 20 de Março de 2002 J Simões de Oliveira – Relator – Abel Ferreira Atanásio – Fernando Manuel de Azevedo Moreira – Rui Manuel Pinheiro Moreira – Pedro Manuel de Pinho Gouveia e Melo – Isabel Jovita – Adelino Lopes – Pamplona de Oliveira.