305/16.9BECTB - Tribunal Central Administrativo Sul

I) - A decisão de antecipar o juízo sobre a causa principal prevista no art. 121.º do CPTA depende da verificação cumulativa dos seguintes pressupostos: (i) Que exista processo principal intentado; (ii) Que haja urgência na resolução definitiva do caso ou que a simplicidade do mesmo o justifique; e (iii).Que do processo cautelar constem todos os elementos indispensáveis à tomada da decisão no processo principal.

II) - Não sendo a questão a decidir simples, antes exigindo, perante a matéria de facto controvertida, uma actividade instrutória que se reveste de alguma complexidade, não está o tribunal em condições de fazer uso daquela faculdade.

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª SECÇÃO DO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

I- RELATÓRIO

O IFAP- Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P, [IFAP, I.P.] interpôs recurso jurisdicional da sentença do TAF de Castelo Branco, proferida ao abrigo do artigo 121º do CPTA [antecipação do conhecimento da causa principal] que, nos autos de providência cautelar de suspensão de eficácia contra si deduzido pela A…………….- ASSOCIÇÃO DE PRODUTORES FLORESTAIS DO ALTO ALENTEJO, julgou parcialmente procedente e em consequência anulou o acto impugnado na parte em que assenta na inelegibilidade parcial das despesas com aquisição de feromonas, aquisição de armadilhas e serviço de poda sanitária, às quais se refere a factura n.° 8/2014, emitida pela A.......-B......., Gestão Florestal, Lda., e mantendo o acto impugnado na parte em que assenta na inelegibilidade da despesa com o arranque de árvores mortas, à qual se refere a factura n.° 8/2014, emitida pela A.......-B......., Gestão Florestal, Lda

Ambas as partes recorreram, formulando o recorrente nas respectivas alegações as seguintes conclusões que infra se reproduzem:

“A. A decisão do Douto Tribunal a quo, na parte em que, com fundamento em erro nos pressupostos, anulou o ato do Recorrente na parte em que excluiu do financiamento parte das despesas relativas à aquisição de armadilhas e feromonas e os serviços de poda sanitária, recolha e queima de resíduos, no âmbito da Operação PRODER n° ………………………, titulada pela ora Recorrida, padece do vício de erro de julgamento impondo-se a sua substituição por decisão que julgue válida essa parte do ato administrativo impugnado.

B. A decisão de exclusão da parte das despesas apresentadas pelo promotor relativo à aquisição dos bens e serviços referidos na conclusão anterior do financiamento pelo FEADER está devidamente acobertada pelo regime comunitário e nacional em vigor no que à elegibilidade de despesas concerne, não havendo qualquer erro do aqui Recorrente sobre os pressupostos que fundamentaram tal exclusão.

C. Conforme definido pelas entidades com competência para tanto (Autoridade de Gestão do Programa e Organismo Pagador Certificado - o aqui Recorrente) nos casos em que se constate o recurso à subcontratação, deverão ser consideradas os valores que os bens e serviços tiveram nesse sub contrato, aplicando-se o que, vulgarmente, se denomina, de "1° preço de venda, ou preço de entrada"

D. Pois que tal preço, tendo sido fixado de acordo com as regras e valores de um mercado concorrencial, será o razoável.

E. Quando, em casos de subcontratação, haja diferença entre esse primeiro preço de venda e o preço cobrado pelo fornecedor ao promotor da operação, deverá ser demostrado, por este, que, ainda assim, o custo final do bem e/ou serviço é razoável, designadamente, demostrando, que a intervenção do seu fornecedor inda além da figura do mero intermediário, trouxe valor acrescentado a tal bem ou serviço, e que essa mais valia justifica e toma razoável o preço final faturado.

F. No caso sub judice, o que se constata, inclusive pela demostração efetuada pelo M° Juiz a quo, é que a diferença entre os valores que os bens e serviços tiveram em sede de subcontratação e os valores que aos mesmos foi dado pelo fornecedor da Promotora, resulta, em exclusivo, da margem de lucro que o fornecedor sobre os mesmos fez incidir, agindo, na verdade como um mero intermediário.

G. Não decorrendo, da sua intervenção, qualquer valor acrescentado para tais bens e serviços que pudesse justificar o valor do custo final dos mesmos.

H. De várias disposições constantes da Regulamentação Comunitária - que se citaram em sede de motivação de recurso e cujo teor aqui se dá por reproduzido — resulta de forma dará que caberá aos Estados Membros, uma vez que sejam respeitados alguns princípios gerais sobre elegibilidade (quer seja dos beneficiários, das operações ou de certo tipo de despesas) estabelecer, por intermédio de disposições legislativas, regulamentares e administrativas, as regras sobre elegibilidade, designadamente, e para o que aqui se discute, das despesas apresentadas nos pedidos de pagamento.

I. No caso de Portugal esse regulação foi efetuada não só através do Decreto-Lei n° 37-A/2008, de 5 de Março e das Regulamentos específicos de cada ação, como também através das regras emanadas da Autoridade de Gestão e do organismo pagador certificado (o aqui Recorrente) e compilados no documento a que chamaram " Manual Técnico do Beneficiário do FEADER e FEP que se encontra junto aos autos".

J. E no qual se determinou, de forma expressa, o princípio a observar na apreciação da elegibilidade das despesas nos casos em que as ações previstas nas Operações sejam realizadas com recurso a subcontratação ou subempreitada, sob a bitola do princípio de que nessa apreciação importa levar em consideração os valores de mercado e a razoabilidade dos custos a financiar pelo FEADER.

K. Resultando de tudo quanto exposto a validade do ato do aqui Recorrente na parte em que excluiu do financiamento parte das despesas, não tendo este agido em erro sob os pressupostos de tal exclusão e estando o seu acto devidamente acobertado pelo regime em vigor.

Nestes termos e nos mais de direito, sempre com o mui douto suprimento de V. Exa., deverá ao presente recurso ser concedido provimento, revogando-se a decisão do Tribunal a quo, e substituindo-se aquela por decisão, que mantenha na ordem jurídica o ato do Recorrente que foi parcialmente anulado, como é da mais elementar JUSTIÇA!”

Por sua vez, a recorrente nas respectivas alegações formulou as seguintes conclusões que infra se reproduzem:

1° Para a boa decisão da causa no que diz respeito às despesas dos trabalhos de arranque de árvores secas, aos quais se refere a fatura n° 8/2014, emitida pela "A....... B......., Gestão Florestal, Lda", o Juiz "a quo" deveria promover as diligências instrutórias requeridas pela Recorrente na petição inicial da ação principal;

2° Só com a realização das requeridas diligências probatórias será possível avaliar se está ou não assegurado uma pista de controlo suficiente que permita a validação final das despesas apresentadas a pagamento pela Recorrente, conforme exigido no art° 33° n° 2 do Regulamento (CE) n° 65/2011 da Comissão, de 27-1, conjugado com o seu Anexo i, e nos art°s. 21° e 22° da Portaria n° 1137-0/2008, de 9-10;

3° Ao decidir, como decidiu o Recorrido e o Juiz "a quo", que por razões meramente contabilísticas, aquando da apresentação das faturas e dos recibos, as despesas não se consideravam elegíveis, consubstancia uma errada interpretação e aplicação do disposto no art° 33° do Regulamento (UE) n° 65/2011 da Comissão, de 27-1, conjugado com o seu Anexo I, e dos art°s. 21° e 22° da Portaria n° 1137-0/2008, de 9-10;

4° Ao decidir, como decidiu a sentença "a quo", não permitiu o exercício do direito do contraditório da Recorrente, violando o princípio do contraditório e o princípio da igualdade das partes, na medida em que a sentença "a quo" decide apenas com base na versão dos factos aportada aos autos pelo Recorrido (cfr. art°s. 3° e 4° CPC);

5° Não se verificam os requisitos legais consagrados no art° 121° CPTA para que o Juiz "a quo" possa antecipar o juízo sobre a causa principal, proferindo a decisão final desse processo.

6° A sentença "a quo" fez uma errada interpretação e aplicação do art° 121° CPTA.

Nestes termos e nos melhores de direito que Vossas Excelências doutamente suprirão, deve o presente recurso ser julgado procedente, revogando-se a sentença na parte recorrida, com as devidas consequências legais.

Assim se cumprirá a Lei e fará Justiça.”

Contra-alegou O IFAP recorrido, concluindo do modo que se segue:

“A. Vem o presente recurso interposto do segmento identificado como alínea b) da douta decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco que julgou improcedente o pedido formulado e que, assim, manteve o ato administrativo impugnado na parte em que considerou não elegíveis as despesas apresentadas pela Requerente relativas ao serviço de arranque de árvores mortas.

B. Mais se insurge contra a aplicação, pelo Tribunal a quo, do expediente previsto no artigo 121° do CPTA, que, fazendo uso do mesmo antecipou o juízo da causa principal.

C. Considerando que o fundamento apresentado, quer em sede de processo cautelar quer nos autos de ação principal, para peticionar a declaração de invalidade do ato administrativo em causa, foi a ausência de "suporte de facto e de direito" daquele ato, naturalmente não padece de qualquer invalidade a sentença que, com vista a verificar da alegada inexistência de suporte factual ou de direito do ato, procede a uma análise critica de todos os factos relatados no procedimento administrativo (documentados no PA) e determinando o quadro legal aplicável, faz uma concreta aplicação da lei aos fatos dados por provados.

D. De acordo com o regime estatuído no citado artigo 121°, a decisão sobre o juízo antecipado caberá ao juiz, depois de ouvidas as partes, caso este considere estarem reunidos todos os elementos necessários ao julgamento da causa principal e a simplicidade da causa ou a urgência na sua resolução definitiva o justifique.

E. No caso dos autos, e ouvidas as partes, através do douto despacho de fls... dos autos o tribunal a quo entendeu estarem preenchidos os requisitos do artigo 121°, julgando antecipadamente a causa principal, por considerar que a decisão era urgente, que se encontrava já intentado o processos principal e que toda a prova necessária à decisão constava do processo administrativo.

F. A pista de controlo, cuja existência é exigida pelo artigo 33° do Regulamento (UE) n° 65/2011, de 27 de janeiro, visando " a conciliação entre os montantes globais declarados à Comissão e as facturas, os documentos contabilísticos e outros documentos comprovativos mantidos pelo organismo pagador ou por outro serviço relativamente a todas as operações objecto do apoio do FEADER" não é passível de ser demostrada por intermédio de qualquer outro meio de prova que não seja o documental.”

O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento a ambos os recursos.

Sem vistos, dada a natureza urgente do processo, cumpre decidir.

2. - DA FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO:

Nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 663º, nº6 do NCPC, dá-se aqui por reproduzida a matéria de facto constante da sentença recorrida, que não vem impugnada.

3- MOTIVAÇÃO DE DIREITO

Como resulta do disposto nos artigos 635º nº 4 e 639º nº 1 do NCPC- sem prejuízo das questões de conhecimento oficioso- as conclusões da alegação do recorrente servem para colocar as questões que devem ser conhecidas no recurso e assim delimitam o seu âmbito.

Como é elementar, há que apreciar as questões que prioritariamente se imponham e cuja verificação impeça o conhecimento de quaisquer outras.

Na verdade, impõe-se ao tribunal o dever de conhecer de todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, donde que urge apreciar a questão colocada pela Recorrente particular sobre a antecipação do conhecimento da causa principal nos termos do artº 121º do CPTA uma vez que se este Tribunal perfilhar o entendimento de que não se verificavam os requisitos que consentissem a antecipação desse conhecimento, contrariamente ao considerado pelo tribunal a quo, isso imporá a prejudicialidade do conhecimento das restantes questões, ante a ocorrência de uma nulidade processual que inquina todo o processado posterior.

Dito de outro modo: em via da procedência da ajuizada nulidade, não poderá, nem deverá, o Tribunal ad quem conhecer do quer que seja mais.

Ora, a questão da antecipação do conhecimento da causa principal nos termos do artº 121º do CPTA por mor da não verificação dos requisitos que a consentissem, foi já objecto de apreciação e decisão no acórdão deste TCAS proferido em 16-03-2107, relatado pelo Exmº 2º adjunto desta formação, Sr. Juiz Desembargador Pedro Marchão, no Processo nº 317/16.2BECTB, versando uma situação em tudo idêntica à que se discute nos presentes autos e que com, concessa maxima vénia, passamos a adoptar ao caso concreto por ser a solução jurídica que corresponde à melhor interpretação e aplicação das normas jurídicas convocadas para a lide que está sob apreciação do juiz (sub judice).

Fazendo-o, diremos o seguinte:

A RECORRENTE A........ no recurso por si interposto questiona, além do mais, a validade do despacho que decidiu antecipar o juízo sobre a causa principal, questão que assume prioridade.

Na verdade, alega a RECORRENTE que o Tribunal a quo errou ao ter antecipado o juízo de mérito da causa principal, uma vez que não estavam reunidas as condições para tal. Sendo que, para o efeito notificada, a RECORRENTE opôs-se nos autos à antecipação da decisão da causa principal, alegando, precisamente, não se verificarem os requisitos legais previstos no art. 121.° CPTA.

Mais alegou que do processo principal não constavam todos os elementos necessários para a boa decisão da causa, devendo ser realizadas as diligências probatórias requeridas na petição inicial da acção principal e que a complexidade do caso sub judice não era compatível com a imediata prolação da sentença.

Quid juris?

Dispõe art. 121.º do CPTA, sob a epígrafe, “Decisão da causa principal” que:

1- Quando, existindo processo principal já intentado, se verifique que foram trazidos ao processo cautelar todos os elementos necessários para o efeito e a simplicidade do caso ou a urgência na sua resolução definitiva o justifique, o tribunal pode, ouvidas as partes pelo prazo de 10 dias, antecipar o juízo sobre a causa principal, proferindo decisão que constituirá a decisão final desse processo.

2- O recurso da decisão final do processo principal, proferida nos termos do número anterior, tem efeito meramente devolutivo.

Na senda da fundamentação do douto acórdão do TCAS que vimos acompanhando, “15. Sobre esta possibilidade, prevista no citado art. 121.º do CPTA, de convolação do processo cautelar em processo declarativo (urgente), refere Mário Aroso de Almeida que “o regime do artigo 121.º não desempenha apenas uma função de tutela garantística do requerente da providência, mas também de economia processual, nas situações em que tal se justifique” (cfr. Manual de Processo Administrativo, 2.ª ed., 2016, p. 463). Mais afirmando o Autor citado que “a possibilidade de o juiz cautelar lançar mão deste regime não se circunscreve aos casos em que isso seja favorável ao requerente cautelar (…) mas também se estende à hipótese contrária, de existirem condições para antecipar o juízo sobre a causa principal, para o efeito de se decidir da improcedência da acção proposta pelo requerente” (idem).

16. Para que essa antecipação possa ocorrer, insiste Mário Aroso de Almeida no preenchimento de dois pressupostos; um de natureza substantiva e outro de natureza adjectiva ou processual. Quanto ao primeiro, “é necessário que «a simplicidade do caso ou a urgência na sua resolução definitiva» justifique a antecipação do juízo sobre o mérito da causa”, sendo que para que se verifique o segundo daqueles pressupostos “é necessário que ouvidas as partes e, portanto, uma vez consideradas as eventuais objecções por elas formuladas, o tribunal se sinta em condições de decidir a questão de fundo, por dispor de «todos os elementos necessários para o efeito»”(cfr. ob. cit., pp. 463-464).

17. Na tese do RECORRENTE está em causa o erro na verificação desses pressupostos, sendo para si necessário concretizar as diligências de prova requeridas na petição inicial da acção principal, dada a complexidade da matéria de facto e de direito discutida nos autos. Isto é, no seu entendimento, nem o processo dispõe de todos os elementos necessários para uma decisão de fundo, nem o caso é simples.

18. O Tribunal a quo para fundamentar a sua decisão de antecipação da decisão da acção principal invocou o seguinte quanto à urgência: “Verifica-se uma situação de urgência na decisão, uma vez que, atendendo a que a autora não se oferece a prestar garantia, na decisão do processo cautelar o tribunal não poderia deixar de considerar o risco de, no futuro, a recuperação das verbas se tornar impossível ou muito difícil”.

19. Ora, salvo o devido respeito, a conclusão alcançada pelo Tribunal a quo não só não se encontra alicerçada na factualidade por si fixada para decidir da antecipação – nem aquela eventualidade de risco, nem a premência na recuperação das verbas foram sequer arguidas pela aqui RECORRIDA –, como, por outro lado, perante este raciocínio resultaria que sempre que estivesse em causa uma situação que envolvesse a eventual devolução de dinheiros públicos (em que não houvesse a prestação de garantia; aliás, não obrigatória), verificar-se-ia, como regra, uma situação de urgência na decisão da causa principal. Conclusão esta que surge ao arrepio da lei.

20. Com efeito, o Tribunal a quo parece fazer confusão entre pressupostos da decisão de antecipação do juízo sobre a causa principal e pressupostos da decisão cautelar, concretamente no que respeita ao juízo de ponderação dos interesses públicos e privados em presença. Aliás, faz-se notar que o acórdão deste TCAS de 14.07.2016, proc. n.º 13412/16, invocado pela Mma. Juiz a quo no despacho ora recorrido, e subscrito pelo ora signatário na qualidade de 1.º adjunto, tinha como objecto do recurso a decisão final do processo cautelar que deferiu e suspendeu a decisão aí em causa de rescisão unilateral do contrato de atribuição de ajudas, com exigência de devolução das verbas recebidas. E, perante a matéria de facto fixada nesse acórdão, concluiu este TCAS que na ponderação a efectuar entre o interesse privado e o interesse público, prevaleceria este último (com o prevalecimento da recuperação de quantias antecipadamente pagas). Como se vê, estamos em domínios completamente diferentes: i) pressupostos exigidos pelo art. 121.º do CPTA e ii) pressupostos do deferimento das providências cautelares (art. 120.º do CPTA).

21. No que se refere ao pressuposto da suficiência dos elementos probatórios, afirmou a Mma. Juiz a quo que, como demonstrará na sentença a proferir, todos os factos com relevância para a decisão da causa estão provados.

Alega a RECORRENTE, neste ponto o seguinte:

“Da alegada inelegibilidade da despesa respeitante ao arranque de árvores mortas // Para fundamentar a redução do subsídio pago à Recorrente, o ato impugnado considera que a despesa respeitante ao arranque de árvores mortas, no valor de €7.931,28, não era elegível, porque o descritivo da fatura de subcontratação não corresponde a este serviço.// A posição assumida nos autos pela Recorrente foi a de que todos os trabalhos da operação de arranque de árvores secas foram feitos, de acordo com as boas regras técnicas, e que esses trabalhos foram aceites e pagos pelo Recorrido, não havendo assim qualquer dúvida que a "recolha de sobrantes de sobreiro" corresponde aos trabalhos de arranque de árvores mortas - que, como bem sabe a Recorrida, eram sobreiros. // Para fazer prova da sua posição, a Recorrente requereu as diligências probatórias que constam do requerimento probatório da ação principal (vd. Fls. 159 3 e ss.).

Da petição da acção principal consta o seguinte requerimento probatório:

“(…)

II- Requer, ao abrigo do art° 78° n° 4 CPTA, se digne ordenar ao R. a junção aos autos de todo o processo administrativo do contrato de financiamento, designadamente o procedimento administrativo do ato ora impugnado.

III- A prestação de declarações de parte, através do legal representante da A., Engenheiro …………….., para prova dos art°s. 17° a 26°; 35º a 41°, 49º a 53°; 58° a 63°da petição inicial.

IV- A realização de prova pericial colegial, para prova dos art°s. 35° a 41º; 49º a 53°; 58° a 63° da petição inicial, desde já se designando como perito o Eng. Alberto …………………….., NIF …………., com domicílio na Urbanização ………….., Lote 29, ………………… …………

V- A inquirição das seguintes testemunhas (a notificar):

1. Eng.° João ………………. (Técnico)

2. António João……………… (Encarregado)

3. Joaquim Manuel ………… (Operador máquinas e tractores)

4. Joaquina …………. (Trabalhador Agricola)

5. Nuno ………………………. (Trabalhador Agrícola)

6. Fernando …………….. (Operador de máquinas e tractores)

7. José …………………. (Operador de máquinas e tractores)

8. Mário ………………… (Operador de máquinas e tractores)

9. José ……………… (Proprietário)

10. Eng.° João ………….. (Técnico)

11. Alexandre ……………………. (Proprietário)

12. Rui ………………………… (Proprietário)

13. José ……………………….. (Contabilista / Técnico)

14. Jorge ……………………………. (Proprietário).”

Atento o exposto e na senda do aresto do TCAS cuja fundamentação nos vai guiando, “(…) perante a matéria a provar e nos autos controvertida, dificilmente se concebe o juízo de suficiência da prova tirado pelo Tribunal a quo. E, na verdade, é o próprio tribunal que, de certo modo, demonstra a insuficiência da prova quando aprecia da alegada falta de fundamentação do acto e afirma não alcançar porque determinadas despesas são consideradas elegíveis e outras não. Conclusão da qual veio a resultar a interposição de recurso por ambas as partes.

25. Nesta parte, a alegação da RECORRENTE é acertada, quando também diz: “Considerando que a legislação aplicável, designadamente o artº 33° nº 2 do Regulamento (UE) nº 65/2011 da Comissão, de 27-1, conjugado com o seu Anexo 1, e os artºs. 21° e 22° da Portaria nº 1137-D/2008, de 9-10, exigem que seja assegurada uma pista de controlo suficiente que permita a conciliação entre os valores das despesas apresentadas a pagamento, as faturas ou outros documentos contabilísticos que a suportam, a prova oferecida pela Recorrente no seu requerimento probatório visa precisamente assegurar a pretendida pista de controle”.

26. Donde, contrariamente ao entendimento do Tribunal a quo, os autos não dispõem de todos elementos necessários para a decisão de fundo da causa principal, pois esta envolve questões que não são de indagação imediata ou simples, antes exigindo a pertinente produção de prova. Tanto mais que, em grande medida, a causa de pedir assenta na existência de erro sobre pressupostos de facto (que o IFAP afirma não existir).

27. Do exposto resulta que o Tribunal a quo errou ao decidir antecipar o juízo sobre a causa principal, tendo tal decisão, na procedência do recurso nesta parte, que ser revogada.”

Nesta sequência, revogando-se o despacho de 29.11.2016 que decidiu antecipar o juízo sobre a causa principal, tem que anular-se todo o processado subsequente, devendo os autos baixar ao TAF de Castelo Branco para proferir decisão no âmbito do processo cautelar, fixando os adequados factos após a instrução que venha a ser entendida como necessária e apreciando da verificação dos pressupostos de que depende a concessão da providência cautelar requerida, prosseguindo os respectivos autos principais ulteriores termos, se a tanto nada obstar.

Com o que fica prejudicado o conhecimento das demais questões objecto dos recursos interpostos.

4. DECISÃO

Pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em:

- Conceder provimento ao recurso interposto por A........ – ASSOCIAÇÃO DE PRODUTORES FLORESTAIS DO ALTO ALENTEJO, na parte que este tem por objecto o despacho que decidiu antecipar o juízo sobre a causa principal, revogando o mesmo;

- Anular o processado subsequente àquele despacho, incluindo a sentença proferida nos autos;

- Determinar a baixa dos autos ao TAF de Castelo Branco para os fins supra identificados;

- Não conhecer, por prejudicialidade, os recursos interpostos da sentença proferida nos autos.

Custas nesta instância a cargo do IFAP – INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, I.P., devidas pela apresentação das contra-alegações.

Lisboa, 30 de Março de 2017

(José Gomes Correia)

(António Vasconcelos)

(Pedro Marchão)