047/21.3BALSB - Supremo Tribunal Administrativo

I - O Ministério Público é um órgão referencial do sistema de administração de justiça, gozando de total autonomia em relação aos demais órgãos do poder central, regional, local e judicial, atuando com total independência em relação a esses poderes (n. º2 do artigo 219.º da CRP). II - O Procurador-Geral da República não é um representante do poder político, pois que “A sua ligação ao poder político esgota-se no ato da sua nomeação, não persistindo no decurso do exercício do seu mandato”. III - O Ministério Público é uma magistratura autónoma, mas os seus magistrados não gozam da independência que caracteriza a magistratura judicial. Tratando-se de uma magistratura hierarquicamente estruturada (art.º 219.º, n.º4 da CRP), os seus agentes estão sujeitos ao poder de direção da respetiva hierarquia, que se manifesta no poder daquela emanar diretivas, ordens e instruções e no consequente dever de obediência ( artigos 97.º, n.ºs 1, 2 e 3 e 100.º do EMP). É próprio de uma relação hierárquica a existência de poderes de direção, para além dos poderes de supervisão e de controlo, e disciplinares. IV - O Ministério Público tem uma estrutura hierarquizada, que assenta na diferenciação entre os magistrados que detêm poderes de direção (art.14.º do EMP) e aqueles que se encontram vinculados a acatarem as diretivas, instruções ou ordens emanadas pelos superiores hierárquicos, mesmo quando dirigidas a um processo concreto. V - A autonomia «interna» do Ministério Público caracteriza-se pela vinculação dos seus agentes a critérios de legalidade e objetividade e pela sua exclusiva sujeição às diretivas, ordens e instruções emanadas pelos hierarcas. VI - Quando no artigo 97.º, n. º4 do novo EMP se prevê a «intervenção hierárquica nos termos da lei processual» essa referência não significa a limitação do exercício do poder de direção do hierarca às situações taxativamente previstas no CPP, antes significa uma limitação a outros poderes, como seja, ao poder de decidir conflitos de competência, ao poder de supervisão e ao poder de substituição primária, igualmente emergentes da relação hierárquica. VII - Do ponto de vista do conteúdo funcional, o poder de avocação ou assunção do processo é inerente aos poderes de direção e de coordenação de alguns hierarcas do Ministério Público. A obrigação de quem detém poderes de direção, de orientação e de coordenação de assegurar a eficácia da intervenção do Ministério Público pode reclamar a necessidade de avocação de processos para além das situações mencionadas no artigo 100.º, n.º 5 do EMP e artigo 267.º, n.º7 do CPP. VIII - As diretivas, ordens ou instruções emanadas pelo superior hierárquico do Ministério Público no exercício do poder de direção em relação a um concreto inquérito criminal têm como destinatário o magistrado titular desse inquérito, que poderá acatar ou não esse comando, tendo o dever de recusar o cumprimento da diretiva, ordem ou instrução quando ilegais ou perante a violação grave da sua consciência jurídica (art.100.º, n.º3 do EMP e 41.º, n.º 6 da CRP). Tais comandos não corporizam um ato processual na medida em que não produzem efeitos diretos e imediatos no inquérito criminal em curso, tratando-se de atos que não assumem nenhum significado ou relevância para os interessados processuais. IX - De acordo com o previsto no artigo 11.º do EMP, o Ministério Público pode organizar dossiês para a preparação e acompanhamento da sua intervenção (n. º1), cabendo ao PGR definir os critérios a que devem obedecer a criação, o registo e a tramitação daqueles dossiês (n. º2), não estando excluído do seu âmbito de aplicação a intervenção do Ministério Público na área criminal. X - O inquérito-criminal visa investigar a existência de um crime, determinar os seus agentes e a responsabilidade deles e descobrir e recolher as provas, em ordem à decisão sobre a acusação, sendo constituído pelas diligências necessárias à prossecução de tais objetivos (artigo 262.º do CPP), constituindo uma fase processual vinculada aos princípios constitucionais do processo penal, cabendo a sua direção ao Ministério Público, coadjuvado pelos órgãos de polícia criminal (artigo 263.º, n.1 do CPP). XI - Apenas são atos de inquérito aqueles que sejam praticados durante essa fase processual, com um desses objetivos por uma entidade competente para o efeito. O que releva para o processo-crime, não são as ordens e instruções dadas por quem detém o poder de direção sobre o magistrado do Ministério Público titular do inquérito, mas o ato processual que venha a ser praticado em consequência, e esse ato consta necessariamente do processo-crime. XII - A emissão de uma diretiva, de uma ordem ou de uma instrução decorrentes do poder de direção, ainda que dirigidas a um determinado processo criminal, esgotam-se inteiramente no interior da relação de subordinação hierárquica e como tal não constituem um ato processual penal, não devendo, por isso, constar do processo-crime. Essas ordens, como se prevê no artigo 11.º do EMP e na Diretiva n.º 4/2020, devem integrar antes um processo interno ao Ministério Público, denominado dossiê, onde devem ser registadas e arquivadas. XIII - O dossiê a que refere a Diretiva n.º 4/2020 destina-se tão-somente a plasmar a intervenção do hierarca no exercício dos seus poderes de direção, bem como a eventual recusa do magistrado a que a referida intervenção se dirige e cujo escopo se circunscreve ao domínio interno da relação hierárquica.

Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: DO OBJECTO DO RECURSO O Autor, SINDICATO DOS MAGISTRADOS DO MINISTÉRIO PÚBLICO (SMMP) , com os demais sinais dos autos, propôs neste Supremo Tribunal Administrativo ação administrativa contra o CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO, tendente à Declaração de Ilegalidade com Força Obrigatória Geral, nos termos dos artigos 72.º, n.º 1 e 73.º, n.º 1, alínea b) do CPTA, da DIRETIVA n.º 4/2020 da PGR de 12/11/2020 relativa ao "Exercício de poderes hierárquicos em processo penal - procedimentos", emitida pela Ré e publicada no Diário da República n.º 230/2020, Série II, de 25/11/2020. Peticionou-se: «Termos em que deve a presente ação ser julgada procedente, por provada, e em consequência, declarar-se a ilegalidade, com força obrigatória geral, das partes I. “Exercício de poderes hierárquicos de direção”, II. “Recusa de cumprimento”, III. “Acesso às ordens e Instruções”, IV. “Acesso às ordens e instruções e VI. “Avocação de inquéritos” da Diretiva n.º 4/2020 da PGR de 12.11.2020, com fundamento na violação dos artigos 19.º, n.º2, alínea b), 3º, n.ºs 1 e 2 e 4º, n.º 1, alíneas b) e e), 97.º, n.º 4, 19º, n.º 2, alínea g), 59º, n.º 1, alínea c), 68º, n.º 1, alínea f), 72º, alínea b), 75.º, n.º 1, alínea g), 87º, alínea b) e 97º, n.º 5, 100º, nº 5, todos do EMP e dos artigos 262. º 263. º,n.º1, 53. º,nº1en.º 2, alíneas b) e c), 86. º,n.º1, 89. º, 90. º, 275. º, n. º 3, 54. e 39º a 46. º do CPP, aplicáveis ex vi n.º1 do artigo 54. º todos do CPP , assim como do princípio da publicidade, vigente no processo penal português.». Correspondentemente, em 18 de dezembro de 2024, veio este STA a decidir: “Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal em julgar a presente ação administrativa improcedente, por não provada e, em consequência decidem indeferir o pedido de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral das partes: “Exercício de poderes hierárquicos de direção”, II. “Recusa de cumprimento”, III. “Acesso às ordens e instruções”, “Acesso às ordens e instruções e “Avocação de inquéritos”, da Diretiva n.º 4/2020 da Procuradora-Geral da República de 12/11/2020, sobre o "Exercício de poderes hierárquicos em processo penal-procedimentos”, absolvendo a Ré do pedido.” O SMMP, inconformado com aquela decisão proferida pela Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, veio Recorrer para o Pleno deste STA Concluiu o Autor/SMMP no seu Recurso para o Pleno do STA: Vem interposto o presente recurso jurisdicional do Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (“STA”), de 18.12.2024, que julgou improcedente a ação proposta pelo Autor, ora Recorrente, por não provada e, em consequência decidiu indeferir o pedido da declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, das partes I. “Exercício de poderes hierárquicos de direção”, II. “Recusa de cumprimento”, III. “Acesso às ordens e instruções”, IV. “Acesso às ordens e instruções” e inquéritos”, da Diretiva n.º 4/2020 de Sua Excelência a Senhora Conselheira PGR de 12.11.2020, sobre o “Exercício de poderes hierárquicos em processo penal- procedimentos” (“Diretiva”), absolvendo a Ré, ora Recorrida, do pedido. II. No entender do Recorrente, a decisão ora recorrida procede a uma interpretação do Direito aplicável e a uma apreciação dos factos sub judice ilegal e inconstitucional, padecendo o aludido Acórdão de manifesto vício de lei e erro de julgamento, devendo, consequentemente, ser revogado. III. O Recorrente não tem dúvidas de que, devidamente ponderado o quadro legal e factual que subjaz à presente ação administrativa e contrariamente ao entendimento sufragado no Acórdão recorrido, é de liminar clareza que se conclua pela ilegalidade das normas regulamentares contidas nas partes I. "Exercício de poderes hierárquicos de direção”, II. “Recusa de cumprimento”, III. “Acesso às ordens e Instruções”, IV. “Acesso às ordens e instruções” e VI. “Avocação de inquéritos” da Diretiva, nos moldes peticionados na Petição Inicial. IV. É manifesto que a Diretiva padece de inúmeros vícios, o que impõe a declaração da ilegalidade das suas normas com força obrigatória geral, com fundamento na violação do Estatuto do Ministério Público aprovado pela Lei n.º 68/2019 , de 27 de Agosto (adiante “EMP”), assim como do Código de Processo Penal (adiante “CPP”), enquanto regulamento administrativo dotado de lesividade e eficácia externa. Desde logo, conforme evidenciado pelo Recorrente na sua Petição Inicial, a Diretiva limita-se a regular o exercício do poder de dar ordens que não constituam “atos processuais penais em sentido próprio” que emanem do imediato superior hierárquico do Magistrado titular do inquérito, mantendo, assim, a previsão da faculdade de emissão de decisões concretas dirigidas ao processo fora dos casos previstos e regulados no CPP, já constante da Diretiva n.º 1/2020, ora revogada. VI. Com efeito, a Diretiva ancora-se no “núcleo doutrinário fundamental” do Parecer n.º 33/2019 e do Parecer Complementar n.º 9/2020, ambos do Conselho Consultivo da PGR (adiante designados “Parecer n.º 33/2019” e “Parecer n.º 9/2020”), que acolhe expressamente na sua motivação, e que consiste na distinção entre “dois planos distintos de exercício do poder de direção: exercício de atos processuais penais em sentido próprio (...) e exercício de atos processuais em sentido impróprio, fundados nos poderes de direção (ordens e instruções)". VII. Assim, na primeira categoria de atos estariam apenas incluídas as intervenções hierárquicas previstas no CPP (designadamente, as previstas nos artigos 278.º e 279.º do CPP ) e que não podem ser objeto de recusa nos termos do artigo 100.º, n.º. 6, alínea a) do EMP), e na segunda categoria estariam enquadrados todos os demais atos praticados fora do processo penal. VIII. Em acréscimo, a Diretiva estabelece de forma inovadora, um regime procedimental administrativo cuja finalidade é decidir, precisamente, sobre matérias processuais penais (e diretamente sobre processos de inquérito) ao arrepio de comandos constitucionais e de princípios e normas processuais penais. IX. Adicionalmente, a Diretiva determina que “Os Procuradores-Gerais Regionais (...) ponderarão a emissão de orientações que definam regras de avocação de inquéritos,” de acordo com o disposto no EMP, sendo que, sem prejuízo “de outros critérios que se considerem relevantes (...) deverão ser ponderadas orientações dirigidas à avocação de inquéritos que correspondam aos critérios estabelecidos no ponto V.1.” -V. parte VI. “Avocação de inquéritos”. O Acórdão recorrido enuncia como questão a decidir, prima facie, a de saber se o novo EMP, aprovado pela Lei n.º 68/2019 , de 27 de Agosto, limitou a possibilidade do exercício do poder de direção no âmbito da ação penal às situações taxativamente previstas no CPP. XI. Para tal, o Acórdão recorrido começa por analisar o recorte constitucional da Magistratura do MP, designadamente no respeitante à autonomia que caracteriza esta Magistratura. XII. Quanto a esta, o Recorrente não se pode conformar com o entendimento sufragado no Acórdão sub judice, no respeitante à vertente interna de tal autonomia e ao seu (delicado) equilíbrio com o princípio da hierarquia. XIII. Com efeito, escreve-se no Acórdão recorrido que uma “(...) conceção restrita da hierarquia e quase irrestrita da autonomia interna dos magistrados do MP, não merece acolhimento", considerando, em suma, que o recorte constitucional da Magistratura do MP, concatenado com o disposto no BMP (concretamente, nos artigos 97º, n.º 4 e 100º, n.º 2) “(...) apenas remetem para o CPP a intervenção processual em sentido estrito dos hierarcas, ou seja, o exercício dos poderes de supervisão, que por definição, se faz nos termos das respetivas leis de processo (…).” XIV. Reconhecendo que a “questão da “autonomia interna” do MP e o debate sobre os seus limites, tem-se colocado a propósito da intervenção deste órgão de administração da justiça no domínio penal (...) não [sendo] questão resolvida”, o Acórdão recorrido adota um entendimento restritivo de tal autonomia, referindo mesmo - de forma surpreendente, diga-se - que “Não pode aceitar-se a conceção que o Autor preconiza sobre a autonomia interna dos magistrados do MP enquanto titulares do inquérito criminal, que a ser como indica, considerando a impossibilidade de recurso das decisões do Ministério Público, equivaleria a reconhecer aos magistrados do MP uma autonomia superior à independência decisória dos juízes, cujas decisões são em geral, consabidamente, decisões recorríveis ou suscetíveis de reclamação.”. XV. Com a devida vénia, tal entendimento incorre em manifesto erro de julgamento. XVI. O MP tem os seus princípios fundamentais definidos nos artigos 219.º e 220.º da Constituição da República Portuguesa (adiante “CRP”), neles constando as suas principais competências (artigo 219.º, n.º 1 da CRP), normas sobre o estatuto do Ministério Público (estatuto próprio e autonomia) (artigo 219.º, n.º 2 da CRP) e normas sobre o estatuto dos agentes do Ministério Público (que são magistrados, responsáveis, hierarquicamente subordinados, que não podem ser transferidos, suspensos, aposentados ou demitidos senão nos casos previstas na lei e que a competência para a sua nomeação, colocação, transferência e promoção cabe à PGR). XVII. É esta matriz constitucional que assegura as garantias fundamentais e as condições objetivas da autonomia do Ministério Público, traduzindo a autonomia e a hierarquia os dois vetores essenciais da organização e caracterização desta magistratura. XVIII. Decorrendo da mesma que o Ministério Público tem o estatuto constitucional de uma verdadeira magistratura, dotada de autonomia e em que os Magistrados do Ministério Público, individualmente responsáveis, estão apenas vinculados “a critérios de legalidade e objetividade.”. XIX. As referências a “legalidade” e “objetividade”, conjugadas com uma das atribuições primordiais do Ministério Público - a defesa da legalidade democrática - determinam a integração do estatuto do Ministério Público e a sua vocação funcional no paradigma judiciário de subordinação única à lei e ao direito, idêntica à exclusiva subordinação à lei prevista para os Magistrados Judiciais. XX. De facto, a qualificação constitucional dos magistrados do Ministério Público como “magistrados” e não como “funcionários” deve ser lida como “uma opção do sistema constitucional judiciário”, no sentido de aos mesmos dever ser reconhecida “uma considerável independência de atuação”. XXI. Com efeito, para além da autonomia externa, a doutrina e a jurisprudência nacionais aludem ainda à vertente da autonomia interna de cada magistrado do Ministério Público. XXII. Em conformidade com tal recorte constitucional, o n.º 2 do artigo 3.º do EMP prevê que “A autonomia do Ministério Público caracteriza-se pela sua vinculação a critérios de legalidade e objetividade e pela exclusiva sujeição dos magistrados do Ministério Público às diretivas, ordens e instruções previstas na presente lei.” (sublinhados nossos), densificando o princípio da autonomia do Ministério Público consagrado no n.º 2 do artigo 219.º da CRP, do qual decorre que “O Ministério Público goza de estatuto próprio e de autonomia, nos termos da lei.”. XXIII. O referido artigo do EMP consagra, assim, expressamente o sentido interno da autonomia do Ministério Público. XXIV. Pese embora certa jurisprudência do Tribunal Constitucional - que, note-se, assumindo acriticamente a representação tradicional do Ministério Público monocárpico, uno e indivisível, cujo regime constitucional assentaria externamente na autonomia e internamente na hierarquia, não resiste à evolução do direito positivo entretanto verificada e ainda menos ao novo EMP - considere que tal vertente interna da autonomia não tem acolhimento constitucional, parte da doutrina, na qual avulta ANTÓNIO CLUNY, é clara ao recortar na própria Lei Fundamental tal autonomia interna, “(...) A autonomia a que a Constituição da República Portuguesa - autonomia nos termos da lei - se refere não é, todavia, um conceito meramente relacional e organizativo no confronto e articulação dos órgãos do Estado; antes e nos termos da lei, ela caracteriza-se por um programa intrassitémico, funcional e explícito de todos e cada um dos agentes/magistrados do Ministério Público.” - V. Pensar o Ministério Público Hoje, Lisboa, Edições Cosmos, 1997, pág. 92. XXV. Neste âmbito, a transposição infraconstitucional de autonomia - vertida, desde logo, no predito artigo 3.º, n.º 2 do EMP, e decorrente da sua vinculação a critérios de legalidade e objetividade e da exclusiva sujeição dos magistrados do Ministério Público às diretivas, ordens e instruções previstas na lei - leva, em rigor, à constitucionalização quer da autonomia externa, quer da autonomia interna do MP. XXVI. Cabendo concluir, assim e contrariamente ao que conclui o Acórdão recorrido, que da leitura integral de todo o estatuto jurídico-constitucional do MP resulta que o legislador constituinte tinha também implícita a autonomia interna dos seus membros. XXVII. Ora, as normas que preveem tal autonomia devem ser conjugadas com o disposto no artigo 97.º, n.º 3 e 100.º, n.º 3 ambos do EMP, nos termos do qual os Magistrados do Ministério Público estão obrigados a acatar as ordens e instruções recebidas do superior hierárquico, sem prejuízo do dever de recusa do cumprimento de ordens ou instruções ilegais ou com fundamento na “grave violação da sua consciência jurídica". XXVIII. Tais normas - trazidas, inovadoramente, pelo novo EMP - lançaram mão a um reequacionar da questão, há muito debatida, do equilíbrio entre autonomia e hierarquia no seio da Magistratura do Ministério Público. XXIX. De facto, ao invés de agudizar - como faz crer o Acórdão recorrido - tal alteração legislativa veio clarificar os termos em que tal equilíbrio se processou - o que o ora Recorrente, de resto, há muito reclamava. XXX. A contrario do que se escreve no Acórdão recorrido, são precisamente os critérios hermenêuticos consagrados no artigo 9.º do Código Civil que impõem conclusão diversa à que chega o Acórdão. XXXI. Por conseguinte incorrendo o Acórdão sub judice, também neste ponto, em manifesto erro de julgamento. XXXII. Ora, o novo EMP dispõe inovatoriamente que “a intervenção hierárquica em processos de natureza criminal é regulada pela lei processual penal” (artigo 97.º, n.º 4). XXXIII. O disposto em tal norma foi proposto pelo Recorrente à Ministra da Justiça e por esta aceite visando deixar expresso no EMP que a intervenção hierárquica processual no âmbito penal apenas pode ocorrer nos termos previstos no CPP. XXXIV. Tais propostas vieram a ser acolhidas nos projetos dos grupos de trabalho do XIX Governo e do XXI Governo. XXXV. Sendo, como tal, inquestionável o papel ativo do Recorrente no processo legislativo que culminou na aprovação do novo EMP, mormente quanto à imperiosidade de se clarificar, definitivamente, os limites impostos pela autonomia interna ao exercício de poderes hierárquicos no âmbito da ação penal. XXXVI. Não só a referida Exposição de Motivos se refere, de forma expressa, à autonomia interna dos Magistrados do MP, como as alterações por si introduzidas - mormente mediante a previsão do n.º 4 do artigo 97.º do EMP, nos termos propostos pelo SMMP na fase legislativa - evidenciam uma clara intenção de reforço da autonomia interna dos referidos Magistrados, clarificando-se a limitação dos poderes hierárquicos no processo penal. XXXVII. Por outras palavras, lançando mão à letra da lei - ponto de partida de qualquer exercício interpretativo - dever-se-á concluir que o legislador, com clareza, soube exprimir o seu pensamento em termos adequados, circunscrevendo o exercício de poderes hierárquicos em processos penais concretos aos termos da lei adjetiva processual penal. XXXVIII. É também o elemento literal da norma que obsta à procedência da distinção entre “intervenção hierárquica” e “intervenção processual” preconizada no Acórdão recorrido. XXXIX. O qual sustenta, em suma, que apenas a intervenção processual está limitada pelo artigo 97.º, n.º 4 do EMP, ou seja, apenas quando a intervenção do superior hierárquico fica a constar do processo, se materializa num ato processual num dos casos previstos no CPP, é que tal limitação opera. XL. Abrindo as portas a que, fora desses casos limitados, o superior hierárquico possa livremente proferir ordens conformadoras da atividade de direção do inquérito, obrigando à realização de determinados atos de inquérito ou proibindo-os, por exemplo. XLI. Ora, não só a letra da lei se refere expressamente a “intervenção hierárquica” e não a “intervenção processual”, reconduzindo assim a primeira à segunda, XLII. Como, prima facie, tal interpretação se revela manifestamente atentatória dos princípios basilares que informam a magistratura do MP, como é o da responsabilidade de todos os seus magistrados. XLIII. Em abono da bondade da interpretação que o Recorrente advoga milita ainda um argumento de coerência sistemática, mormente à luz do regime instituído pelo CPP. XLIV. A letra do artigo 97.º, n.º 4 remete-nos para a regulação da intervenção hierárquica prevista no CPP. XLV. Tal Código não contém qualquer “regime geral de intervenção hierárquica”, enquanto conjunto de princípios ou regras destinados a reger os termos e condições de todas as intervenções hierárquicas, antes apenas algumas isoladas previsões específicas para tal intervenção em momentos concretamente delineados. XLVI. Em algumas de tais previsões o legislador define certas condições ou limitações de intervenção (por exemplo, legitimidade, prazos, possibilidades de decisão - artigos 109.º , 276.º , n.º 7, 278.º e 279.º , n.º 2, todos do CPP ), prevendo apenas noutras a possibilidade ou necessidade de intervenção hierárquica, oficiosa ou a requerimento (por exemplo, artigos 54.º , n.º 2, 92.º , n.º 8, 162.º , n.º 3 e 266.º , n.º 3 do CPP ). XLVII. Acaso a intervenção hierárquica não sofresse qualquer limitação imposta pelo CPP, antes fosse sempre admissível, o disposto em tais artigos do CPP revelar-se-ia totalmente desnecessário, traduzindo-se numa previsão inútil. XLVIII. O que impõe, precisamente, a conclusão contrária à que se escreve no Acórdão recorrido: se o legislador sentiu necessidade de expressamente as consagrar foi porque, se não o fizesse, elas não seriam admissíveis. XLIX. A conclusão de que os poderes hierárquicos são limitados pelas leis de processo resulta, ainda, do (igualmente) inovador n.º 2 do artigo 100.º do EMP, o qual prescreve que “a intervenção processual do superior hierárquico efetua-se nos termos do presente do Estatuto e da lei de processo.”. L. Afigurando-se particularmente relevante para tal conclusão a circunstância da norma não se encontrar inserta no artigo 97.º, mas no aludido artigo 100.º, que respeita, como a epígrafe o atesta, aos limites aos poderes diretivos. LI. Neste sentido, aponta ainda outro relevante elemento hermenêutico: o novo n.º 5 do artigo 97.º do EMP que dispõe que “(...) as decisões finais proferidas pelos magistrados do Ministério Público em procedimentos de natureza não criminal podem ser objeto de reapreciação pelo imediato superior hierárquico.”. Lll. Explicando tal norma, pode ler-se na Exposição de Motivos da Proposta de Lei n.º 147/XIII que “ nos procedimentos de natureza não criminal passa a assegurar- se expressamente a possibilidade de reapreciação, pelo superior hierárquico imediato, das decisões finais proferidas pelos magistrados do Ministério Público, assim melhorando não só a posição jurídica dos destinatários da decisão mas também a unidade da aplicação do direito.” Llll. Ora, se o legislador sentiu necessidade de deixar expressa esta possibilidade foi porque a mesma não tinha consagração legal. LIV. E se expressamente retirou desta previsão os procedimentos de natureza criminal foi necessariamente para manter o regime das decisões finais previsto no CPP. LV. Como afirmado na aludida Exposição de Motivos, um dos intuitos do novo EMP foi, precisamente, o de clarificar a estrutura hierárquica do Ministério Público - como era, de resto, ambicionado pelo Recorrente. LVI. Em conformidade, no artigo 14.º do EMP indicam-se taxativamente quais os lugares funcionais do Ministério Público que detêm “poderes de direção, hierarquia e, nos termos da lei, intervenção processual.”. LVI I. Ainda que a sua redação possa merecer reparos - como evidencia, de resto, o Acórdão recorrido - a mesma opera à distinção entre poderes de direção e poderes de intervenção processual, sendo que, quanto a estes, se deixa expresso, mais uma vez, que são exercidos nos termos da lei, ou seja, a lei processual. LVIII. O novo EMP vai mesmo mais longe, definindo de forma clara quem tem competência para intervir hierarquicamente nos inquéritos e que tal é feito nos termos do CCP. LIX. Ou seja, também daqui decorre que o novo EMP reforçou claramente a regra de que a intervenção hierárquica nos inquéritos apenas pode ocorrer nos casos e nos termos previstos no CPP. LX. Acresce que os Magistrados do Ministério Público têm competências próprias, não apenas delegadas por superior hierárquicos, estabelecendo o CPP regras próprias sobre competência dos Magistrados do Ministério Público para a direção do inquérito ( artigos 264.º e seguintes do CPP ). LXI. Em consequência, estabelece também, por remissão para as previstas para os juízes, regras sobre impedimentos, recusas e escusas ( artigo 54.º do CPP ). LXII. No processo penal, face a estas regras, e também aos particulares poderes que o MP aí exerce, que apenas a uma magistratura poderiam ser atribuídos, há uma particular exigência de regras de organização objetivas - prévias e conhecidas. LXIII. O novo EMP veio, precisamente, reforçar esta ideia, determinando que “a atribuição de processos e a representação do Ministério Público faz-se nos termos do presente Estatuto, das lei de processo, das leis de organização do sistema judiciária e dos regulamentos de organização dos órgãos do Ministério Público” (artigo 90.º, n.º 1), prevendo ainda em que circunstâncias pode haver coadjuvação de outros magistrados (artigo 90.º, n.º 2) e constituição de equipas de magistrados (artigo 90.º, n.º 3). LXIV. Ora, tal conjunto normativo afasta a leitura superficial dos princípios da unidade e indivisibilidade do Ministério Público preconizada pelo Acórdão recorrido, da qual resulta uma natureza de livre fungibilidade incompatível com a sua qualificação como “Magistrados”. LXV. Neste mesmo sentido, o atual EMP contém regras sobre substituições (artigo 81.º), reafectação do magistrado (sua colocação transitória em tribunal, procuradoria ou secção de departamento diverso daquele em que está colocado) (artigo 77.º) e a re-afectação de processos (a redistribuição, aleatória ou por atribuição, de grupos de processos ou inquéritos a magistrado diverso do seu titular original, em termos a regulamentar pelo CSMP) (artigo 78.º). LXVI. Existindo tais regras sobre distribuição, alteração da distribuição e reafectação dos magistrados, tudo ficaria subvertido se o superior hierárquico pudesse ter intervenção não prevista na lei, conduzindo, na prática, o processo na sombra. LXVI I. De igual modo, a tipificação legal dos casos de avocação e dos seus fundamentos ( artigo 276.º , n.º 8 do CPP , artigos 92.º, n.ºs 1 e 2 e 100.º, n.º 5 do EMP) seria inútil se o superior hierárquico pudesse ter intervenção não prevista na lei, conduzindo o processo através de comandos positivos ou negativos. LXVI 11. O mesmo sucedendo ao regime da aceleração processual, relativamente ao qual a competência para dela conhecer pertence em exclusivo ao PGR e, ainda que injustificadamente ultrapassados os prazos máximos do inquérito, mesmo ele não tem aí poderes de determinar a prática de quaisquer atos pelo magistrado do Ministério Público. LXIX. Nos termos do disposto no n.º 5 do artigo 109.º do EMP, o PGR apenas pode (i) indeferir o pedido por falta de fundamento bastante ou por os atrasos verificados se encontrarem justificados, (ii) requisitar informações complementares, a serem fornecidas no prazo máximo de cinco dias, (iii) mandar proceder a inquérito, em prazo que não pode exceder 15 dias, sobre os atrasos e as condições em que se verificaram, suspendendo a decisão até à realização do inquérito, ou (iv) propor ou determinar medidas disciplinares, de gestão, de organização ou de racionalização de métodos que a situação justificar. LXX. A vingar a interpretação maximalista dos poderes hierárquicos no inquérito sufragada pelo Acórdão recorrido a letra deste normativo ficaria desprovida de sentido. LXXI. A tese que sufraga o Acórdão sub judice tão-pouco se afigura consentânea ao regime de intervenção hierárquica da decisão de arquivamento estipulado no artigo 278.º do CPP , da competência do imediato superior hierárquico. LXXII. Neste caso, a proceder a tese vertida no Acórdão impugnado, estar-se-á a permitir que, no limite, o verdadeiro autor mediato do despacho de arquivamento aprecia a sua própria decisão, caso aquele tenha sido por si ordenado. LXXIII. Certamente tal resultado não foi pretendido pelo legislador, pois esvaziaria de sentido a finalidade garantística desse ato, especialmente nos casos em que não existe denunciante com a faculdade de se constituir como assistente. LXXIV. Aliás, podendo a ordem que conduziu à decisão de arquivamento provir de qualquer membro da superior hierarquia funcional (incluindo do próprio PGR), ainda assim cabendo sempre ao imediato superior hierárquico do despacho de arquivamento (porque assim dita o CPP) controlar tal decisão, estar-se-ia a permitir que um inferior hierárquico do verdadeiro autor mediato do arquivamento apreciasse tal decisão. LXXV. O qual se revela manifestamente paradoxal e contraria a ratio de uma hierarquia forte em processo penal defendida pelo Acórdão recorrido. LXXVI. Mesmo que se admitisse como válida a tese sufragada no Acórdão recorrido a propósito do delicado equilíbrio entre hierarquia e autonomia - no que não se concede - , a Diretiva ainda assim estaria ferida de ilegalidade, atenta, designadamente, a criação ilegal de uma nova categoria de atos - “atos processuais impróprios” - a consagrar em dossiê administrativo, alheio ao concreto processo penal onde tais comandos hierárquicos se destinam a produzir efeitos. LXXVII.Com a devida vénia, o Acórdão perspetiva mal a questão, olvidando que a relação hierárquica do MP não comunga de todos os traços típicos de uma relação hierárquica administrativa. LXXVIII. É inequívoco que o MP é, e sempre foi, uma estrutura hierarquizada, que goza de um estatuto constitucional de autonomia que decorre no disposto no artigo 219.º da CRP, conforme acima se alegou. LXXIX. Sendo igualmente inequívoco que, no que toca ao estatuto constitucional dos Magistrados do MP, o mesmo assenta, em primeira linha, na sua qualificação como “Magistrados”, sendo que tal qualificação, liga-se, por um lado, ao exercício de autoridade pública, mas, por outro lado, traz consigo um indeclinável núcleo de autonomia pessoal. LXXX. Com efeito, e sem prejuízo do dever funcional de recusa de cumprimento de ordens ilegais plasmado no artigo 100.º, n.º 3 do EMP, o Magistrado do MP, ao contrário do Juiz, está sujeito ao dever de obediência, o que, desde logo, decorre do artigo 219.º, n.º 4 da CRP, que estabelece que os Magistrados são “hierarquicamente subordinados", sendo tal hierarquia concretizada no EMP. LXXXI. Tal princípio da hierarquia está, atualmente, densificado no artigo 97.º do EMP, cujo n.º 1 prevê que “Com respeito pelo princípio da autonomia do Ministério Público, os seus magistrados são responsáveis e hierarquicamente subordinados, nos termos da Constituição e do presente Estatuto", consistindo a sua “responsabilidade (...) em responderem, nos termos da lei, pelo cumprimento dos seus deveres e pela observância das diretivas, ordens e instruções que receberem.”. LXXXI I. Inovatoriamente, o n.º 3 do referido artigo veio clarificar que “A hierarquia é de natureza funcional e consiste na subordinação dos magistrados aos seus superiores hierárquicos, nos termos definidos no presente Estatuto, e na consequente obrigação de acatamento por aqueles das diretivas, ordens e instruções recebidas, sem prejuízo do disposto nos artigos 100º e 101.º”. LXXXIII. Por força de tal quadro legal, a configuração desta hierarquia não se confunde com uma hierarquia administrativa típica, já que surge marcada pelo dever de recursa de cumprimento de ordens ilegais, emanadas do superior hierárquico, a par de recusa do cumprimento dessas mesmas ordens, fundada em violação da consciência jurídica do subordinado, consagrado no artigo 100.º, n.º 3 do EMP (e que decorria do artigo 79.º, n.º 2 do antigo EMP). LXXXIV. Como tal, a posição adotada pelo Acórdão recorrido - ao prefigurar a estrutura hierárquica do MP como uma estrutura da hierarquia administrativa clássica, sem cuidar de atentar às suas especificidades - incorre em manifesto erro de julgamento. LXXXV. No âmbito da relação hierárquica do Ministério Público não vigora um poder de direção genérico, já que a subordinação hierárquica dos Magistrados do MP assume contornos específicos, atenta a “natureza «sui generis» do Ministério Público", e que afasta a existência de um poder de direção genérico. LXXXVI. As especificidades que caracterizam a relação hierárquica que se estabelece no seio do MP e o papel desempenhado por esta Magistratura na ação penal não se afigura igualmente consentânea com o entendimento sufragado pelo Acórdão impugnado, no sentido de que a emanação de ordens e instruções conformadoras da atuação dos Magistrados do MP seus subordinados se esgota no interior da relação de subordinação hierárquica, não constituindo, consequentemente, atos de natureza processual em sentido próprio. LXXXVI I. A premissa em que assenta o Acórdão recorrido, com a devida vénia, não se afigura admissível, não só por assentar numa visão da autonomia interna dos Magistrados do MP que não é compatível com o seu estatuto constitucional, LXXXVIII. Mas também por reconduzir instrumentos hierárquicos que visam produzir efeitos num processo concreto a meros atos internos, preconizando uma distinção artificiosa entre “atos processuais próprios” e “atos internos”, sem qualquer respaldo na lei, e que é desconforme com a noção de ato processual adotada há muito pelo Conselho Consultivo da PGR. LXXXIX. É evidente que se o superior hierárquico ordena a constituição de um arguido ou a inquirição de uma testemunha está a ordenar a prática de atos de inquérito, ou seja, está a dirigir o inquérito, sem que tal direção seja registada em sede própria: o inquérito. XC. Note-se que, para além de o EMP proibir a emissão de diretivas, ordens e instruções em processos concretos no domínio do processo penal, sob pena da violação da autonomia interna, mas também, da própria autonomia externa do MP, tal entendimento do Acórdão recorrido é desconforme, ainda, com a Diretiva n.º 5/2014. XCI. Com efeito, da leitura de tal instrumento resulta claro que o conceito de “ordem” foi definido de forma restritiva, já que ali se determina que as ordens dirigem-se unicamente à organização e operacionalidade dos serviços, centrando-se, assim, na prossecução de tais interesses, enquanto a instrução, por seu turno, pode apenas conter “disposições gerais, de natureza vinculativa reforçada, sobre a atuação e organização relativas a questões e temáticas mais concretas e de menor importância do que aquelas que são alvo de conformação nas diretivas. Envolvem diretrizes de ação futura para casos que venham a produzir-se". XCII. Ou seja, ainda que se admitisse que tais atos pudessem ser configurados como meramente internos - no que não se concede - sempre tais ordens ou instruções não poderiam dirigir-se a um processo concreto. XCIII. Tal decorre, desde logo, do modelo de inquérito vigente no processo penal português, titulado pelo MP. XCIV. Recorde-se que o CPP, assente numa verdadeira estrutura acusatória - que impõe a separação entre quem acusa e quem julga -, atribuiu ao MP a direção do inquérito (cfr. artigos 32.º, n.º 5 da CRP e 263.º , n.º 1 do CPP ). XCV. Enquanto autoridade judiciária na direção do inquérito criminal, o Magistrado do MP tem competências próprias, o que resulta do disposto, nomeadamente, nos artigos 264.º e ss. do CPP , que consagra regras próprias sobre a competência dos Magistrados do MP para a direção desta fase, prevendo ainda o CPP vários atos que apenas podem ser praticados por este, como é o caso da ordem ou a autorização de revistas e buscas (cfr. artigo 174.º, n.º 3 e a título ilustrativo, o artigo 138.º, n.º 3, segunda parte). XCVI. Mais, sempre se dirá que a qualificação do Magistrado do Ministério Público como autoridade judiciária na direção do inquérito tem reflexos, desde logo, ao nível da sua “equiparação”, ainda que com as devidas adaptações, aos juízes, desde logo, no que toca à aplicação ao Ministério Público do regime de impedimentos, recusa e escusas previsto no CPP para os juízes e que visa assegurar a sua independência e objetividade XCVII. E é precisamente o quadro legal que define e caracteriza a intervenção do MP enquanto titular do inquérito que determina o desacerto do entendimento sustentado no Acórdão recorrido, o qual não perfilha a conceção de que “(...) o procedimento interno de emissão de uma ordem não exarada no processo-crime, mas num processo administrativo/dossiê se consubstancie num para-inquérito, onde são praticados atos processuais. XCVIII. É certo que o inquérito é o procedimento “(...) que como tal é qualificado pelo CPP e atos processuais são apenas os atos nele praticados XCIX. Mas já o entendimento de que “(...) Tudo o que se processe entre a hierarquia do MP e o magistrado titular do inquérito tem natureza administrativa e apenas na medida em que se traduzem em concretos atos processuais que venham a ser praticados no inquérito contendem com os DLGs de ofendidos e denunciados não poderá colher à luz do quadro legal vigente. C. Pois tais atos destinados a um concreto processo - não consubstanciados numa ordem ou instrução genérica de índole iminentemente operacional ou organizacional - traduzem verdadeiros atos de direção do inquérito, incompatível com a sua inclusão em processo administrativo/dossiê autónomo. Cl. O legislador constituinte previu, no artigo 32.º (“Garantias de processo criminal”) os conceitos de “atos do processo”, “atos instrutórios” e “atos processuais” no processo penal (cfr. respetivamente, os n.ºs 3, 4 e 6), conceitos esses que se mostram incompatíveis com uma categoria de atos processuais em sentido impróprio que se destinam a produzir efeitos num determinado processo, mas que sejam subtraídos ao conhecimento do tribunal. Cll. A este respeito, o Tribunal Constitucional pronunciou-se no sentido em que a CRP vedou expressamente a existência de pré-inquéritos ou inquéritos paralelos, fora do âmbito do controlo do JIC. Cl 11. Significa isto que a CRP não admite a tramitação do inquérito à revelia de qualquer processo formalmente organizado, o que afasta, desde logo, a existência de comandos hierárquicos destinados a produzir efeitos num processo à margem do inquérito. CIV. Em conformidade, o legislador ordinário previu que a fase de inquérito “compreende o conjunto de diligências que visam investigar a existência de um crime, determinar os seus agentes e a responsabilidade deles e descobrir e recolher as provas, em ordem à decisão sobre a acusação.”, ou seja, em ordem à decisão de arquivamento ou de acusação (cfr. artigo 262.º , n.º 1 do CPP ). CV. Por seu turno, do artigo 267.º do CPP decorre que “O Ministério Público pratica os atos e assegura os meios de prova necessários à realização das finalidades” acima referidas, “nos termos e com as restrições constantes dos artigos seguintes.”. CVI. Do que antecede resulta que o Ministério Público é livre de promover as diligências que considere necessárias à realização das finalidades do inquérito (independentemente da natureza do crime, pois mesmo tratando-se de crimes particulares cabe ao Ministério Público proceder, oficiosamente, a quaisquer diligências que julgue indispensáveis à descoberta da verdade e que caibam na sua competência, devendo a acusação do assistente fundamentar-se nas provas carreadas para o processo na fase de inquérito) - cfr. artigo 50.º , n.º 2 do CPP . CVII. Acresce que, ainda que se entendesse que tais comandos não configuram atos processuais, mas atos administrativos, o que não se concede, o certo é que tal qualificação não poderia afastar o dever de fundamentação e junção aos autos de inquérito, considerando que tais comandos se destinam “a ser vinculativos e a produzir efeitos no caso concreto”. CVIII. O entendimento sufragado no Acórdão recorrido de que apenas o ato processual consequente, praticado em obediência à ordem emanada pelo superior hierárquico, configura um ato processual em sentido próprio produzido na prossecução do exercício de ação penal e com a devida consagração legal nas leis adjetivas, determina o abandono do paradigma constitucional do inquérito formal, isto é, processualizado, codificado no CPP, em 1987. CIX. Fazendo, para além do mais, tábua rasa da doutrina firmada, há muito, pelo próprio Conselho Consultivo da PGR, que já se havia pronunciado sobre a “dicotomia de atos processuais em sentido próprio e em sentido impróprio”, adotando uma conceção lata de “ato processual” e na qual cabem, sem sombra de dúvidas, as ordens e instruções concretas objeto da Diretiva. CX. Tais atos “processuais impróprios” consubstanciam verdadeiros atos processuais com projeção “material” no inquérito, e não atos que se esgotam no “interior da relação hierárquica”, reconduzíveis a meros documentos “burocráticos”, despidos de qualquer “relevância jurídico-processual”. CXI. Com efeito, a tese sustentada no Acórdão recorrido não tem respaldo, nomeadamente, na doutrina dos Senhores Professores Manuel Costa Andrade e Paulo Pinto de Albuquerque, contrariando ainda posição firmada pelo CC da PGR. CXII. Tal entendimento, com a devida vénia, ficciona uma distinção artificial entre “atos de processuais” e “atos internos”, independentemente dos fins e efeitos mediatos que tais “atos” assumam no inquérito penal. CXIII. É que os comandos hierárquicos, ainda que intraorgânicos, consubstanciam “atos materiais” do inquérito, na medida em que podem condicionar a decisão final a proferir, o que obsta a que sejam qualificados como “irrelevantes”, como, na senda da Diretiva, ressalta do Acórdão recorrido. CXIV. Tal resulta evidente se tivermos em conta que tais comandos podem conduzir, por exemplo, à determinação da não inquirição de certa testemunha ou à realização de uma determinada busca ou intercepção telefónica. CXV. É, pois, de liminar clareza que revestindo os atos do inquérito uma função endoprocessual e não se afigurando possível a estrita autonomização em sede penal (em moldes semelhantes aos do procedimento administrativo) subscrita pelo Acórdão recorrido, a categoria de atos criados pela Recorrida é uma clara fraude à lei, e que não é admissível, porquanto tais atos escapam às exigências legais dos atos processuais do Ministério Público. CXVI. Em acréscimo, note-se que a distinção entre atos próprios e impróprios transposta pela Diretiva - respetivamente qualificados, no Acórdão recorrido, como atos processuais de inquérito e atos administrativos internos - para o processo penal é própria do Direito Administrativo (atente-se, desde logo, na figura do “recurso hierárquico impróprio”, prevista no Código do Procedimento Administrativo de 1991 e que foi englobado na categoria dos recursos hierárquicos especiais na revisão de 2015), ramo do direito que não é sequer aplicável quer direta, quer subsidiariamente no processo penal. CXVII. Tão-pouco procedendo o argumento a que lança mão o Acórdão recorrido, equiparando o dossiê administrativo em apreço ao dossiê do advogado que, no âmbito da ação, não tem de revelar o teor dos contactos que manteve com o seu cliente. CXVIII. Tal argumento falece na base, pois olvida que o MP é autoridade judiciária na fase de inquérito e não mera parte processual, não podendo, como tal, subsistir. CXIX. É, como tal, de liminar clareza que a jurisprudência vertida no Acórdão recorrido enferma de vício de lei, consubstanciando flagrante erro de julgamento. CXX. Porquanto, conforme acima de evidenciou, é patente que o novo EMP, aprovado pela Lei n.º 68/2019 , de 27 de Agosto, limitou a possibilidade do exercício do poder de direção no âmbito de processos concretos de ação penal às situações taxativamente previstas no CPP, estando, como tal, vedada a possibilidade de tais ordens, instruções ou diretivas serem emanadas nos termos constantes da Diretiva. CXXI. Não subsistindo dúvidas que o modo como a Diretiva disciplina a tramitação do procedimento relativo a essa forma de exercício do poder de direção, incluindo a previsão de um processo administrativo / dossiê, regime de avocação e de impedimentos nele mencionados, são incompatíveis com as normas do EMP e do CPP. CXXII. Desde logo, as normas regulamentares constantes da Diretiva (com exceção das Partes V - “Comunicações Hierárquicas” e VII - “Disposições Finais”) violam o disposto no artigo 19.º, n.º 2, alínea b) do EMP. CXXIII. A Diretiva extravasa, de forma flagrante, o âmbito de aplicação das Diretivas a emitir pela PGR, tal como definido no artigo 19.º, n.º 2, alínea b) do EMP e, ao mesmo passo, na Diretiva n.º 5/2014 da PGR, instrumento que define o conceito de “diretiva” em termos que se afiguram compatíveis com o EMP. CXXIV. Ao emitir a Diretiva, a PGR substituiu-se ao legislador, violando a reserva de lei da Assembleia da República no que toca ao estatuto do Ministério Público, assim como às regras do processo penal, consagrada, respetivamente, nas alíneas c) e p) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP. CXXV. Acresce que, apesar da manifesta contradição entre o teor da Diretiva e da Diretiva n.º 5/2014 da PGR não acarretar a ilegalidade da Diretiva, tal contradição é suscetível de gerar aplicação desde última instrumento hierárquico, o que deverá ser objeto de devida ponderação. CXXVI. As normas regulamentares contidas na Diretiva são, igualmente, ilegais por violação da autonomia interna e externa do MP, consagrada no artigo 3.º do EMP e por violação dos artigos 97.º, n.ºs 4 e 5, 19.º, n.º 2, alínea g), 59.º, n.º 1, alínea c), 68.º, n.º 1, alínea f), 72.º, alínea b), 75.º, n.º 1, alínea g) e 87.º, alínea b), todos igualmente do EMP. CXXVII. É manifesto que da matriz constitucional do MP decorre a sua autonomia (externa e interna), a qual se articula com o princípio da hierarquia que igualmente informa esta magistratura. CXXVIII. No caso da Diretiva, como acima evidenciado, impõe-se concluir que a mesma, na sua parte I - “Exercício de poderes hierárquicos de direção”, coloca em causa a autonomia do MP em ambas as suas vertentes. CXXIX. Com efeito, a análise deste vício perspetiva-se, no entender do Recorrente, em sentido diametralmente oposto ao que determina o Acórdão recorrido. CXXX. É que, contrariamente ao que naquele se dispõe, a clara definição do âmbito do exercício de poderes hierárquicos num concreto processo penal em nada contende com o recorte constitucional desta Magistratura. CXXXI. Muito pelo contrário - reforça-a, operando uma valorização da hierarquia naquilo que ela deve ser verdadeiramente, no que constitui o seu fundamento e função. CXXXI I. A unidade de ação - na senda do ideário de uma Magistratura una e indivisível - a que o Acórdão recorrido lança mão para sustentar a sua tese, apenas pode ser alcançada por via de diretivas de âmbito nacional, que apenas o PGR pode emitir, nunca através de comandos concretos de hierarquia intermédia e inferior a operar num processo específico. CXXXIII. A interpretação de que tal unidade apenas se logra alcançar com a possibilidade de os imediatos superiores hierárquicos emitirem ordens e instruções concretas, destinadas a vigorar num determinado processo, revela-se, em boa verdade, um contrasenso. CXXXIV. Saliente-se que, conforme evidenciado pelo Recorrente, desde logo, na sua Petição Inicial - o EMP vigente não impede a emissão de diretivas, instruções e ordens no âmbito da atuação dos Magistrados do Ministério Público na direção do inquérito. CXXXV. A pedra de toque da questão centra-se, outrossim, no facto de tais ordens e instruções, conforme delineadas na Diretiva, visarem a produção de efeitos num determinado processo concreto. CXXXVI. Nenhuma limitação há quanto às diretivas e instruções de carácter genérico, necessariamente prévias. CXXXVII. Mesmo as ordens e instruções concretas encontram-se limitadas na medida em que as mesmas consubstanciem atos processuais (ainda que mediatos, conforme exposto); a contrario, respeitando tais ordens e instruções concretas à organização e operacionalidade dos respetivos serviços, por exemplo, já não estarão abrangidas por tal limitação. CXXXVIII. E neste ponto fica igualmente aquém o Acórdão recorrido, ficcionando que toda e qualquer ordem e instrução emanada em processo concreto, independentemente do seu teor, se circunscreverá sempre a aspetos de organização e operacionalidade dos respetivos serviços - constituindo, assim, atos administrativos internos. CXXXIX. Tal não tem reflexo na vida prática, como se evidenciou - e como, de resto, deixa antever a própria nomenclatura adotada para tais atos pela Diretiva que, originalmente, os batiza de “atos processuais impróprios" - evidenciando claramente a natureza processual dos mesmos. CXL. A limitação dos poderes hierárquicos ao disposto no CPP no domínio de processos concretos, em nada contende com a conceção hierárquica da Magistratura do MP, permitindo que esta continue a ter todos os poderes para assegurar a coordenação na ação como instrumento de promoção de igualdade na aplicação da lei. CXLI. Contrariamente ao entendimento a que adere o Acórdão recorrido, a interpretação do EMP ora sustentada pelo Recorrente não só é aquela que tem respaldo no quadro legal e constitucional aplicável, como em nada limita os poderes hierárquicos naquilo em que estes revestem maior relevância, isto é, no melhor aproveitamento da organização do Ministério Público, do número dos seus magistrados e da sua multidisciplinariedade, potenciando o trabalho em rede e em equipa. CXLI I. Na formulação que adota, a Diretiva coloca em causa a autonomia do Ministério Público, quer na sua vertente externa, quer na sua vertente interna, acima densificadas. CXLI11. A Diretiva vem retirar aos Magistrados do MP a sua autonomia decisória, consagrada infraconstitucionalmente no artigo 3.º, n.º 2 do EMP, inerente ao estatuto constitucional de Magistrado do MP, no domínio da ação penal. CXLIV. Alterando, assim, o “equilíbrio” entre hierarquia e a autonomia interna dos Magistrados fizado no novo EMP que, como referido, reforçou a autonomia interna, ao clarificar a estrutura hierárquica do Ministério Público, assim como no domínio do inquérito por via do aditamento de várias disposições que visam clarificar os limites da intervenção hierárquica em processos concretos, como é o caso do artigo 97.º, n.º 4 do EMP. CXLV. A vingar a interpretação sufragada no Acórdão sub judice, estar-se-á a reconhecer maior grau de autonomia técnica e independência aos inspetores da Polícia Judiciária do que a Magistrado do MP, nos termos do respetivo diploma legal que aprova a estrutura organizacional desta Polícia, o que, com a devida vénia, se reputa absurdo. CXLVI. Mas tal entendimento faz igualmente perigar a autonomia do MP na sua vertente externa, infraconstitucionalmente consagrada no n.º 1 do artigo 3.º do EMP. CXLVI I. Tal autonomia visa, em primeira linha, o exercício da ação penal, por um lado, e que a mesma não existe sem estar garantida a autonomia interna, em termos aproximados ao da independência dos juízes, por outro. CXLVIII. A autonomia de cada Magistrado é um garante essencial contra pretensas interferências externas na investigação criminal, nomeadamente, de índole política. CXLIX. Coarctando a Diretiva, de forma inadmissível, a autonomia interna de cada Magistrado do MP sem a qual não subsiste a autonomia externa, forçosamente se conclui que a mesma coloca em causa a Magistratura do MP na sua vertente institucional, o que, consequentemente, afeta o exercício da ação penal pelo Ministério Público conforme previsto no artigo 4.º, n.º 1, alíneas d) e e) do EMP. CL. Acresce que o PGR é um órgão nomeado, discricionariamente, por órgãos políticos (nomeação pelo Presidente da República sob indicação do Governo), podendo o seu mandato ser renovado, discricionariamente, por tais órgãos (cfr. artigo 220.º da CRP). CLI. Por conseguinte, contrariamente ao que resulta do Acórdão recorrido, é manifesto que a Diretiva vem condicionar a autonomia e independência do Ministério Público como um todo, CLI I. Por outro lado, a Diretiva vem reforçar os poderes do própria PGR que, enquanto órgão superior do Ministério Público, decide, em última instância, se deve ser facultado o acesso a estes comandos aos sujeitos processuais quando estes tenham origem no diretor do DCIAP caso este último indefira o pedido de acesso a esses comandos. CLIII. Finalmente, cumpre notar que a Diretiva apenas prevê o registo no dossiê das ordens e instruções em processos concretos emanadas pelo “imediato superior hierárquico”, o que significa que todas as ordens e instruções destinadas a produzir efeitos concretos pelo superior hierárquico do imediato superior hierárquico do titular do inquérito - como é o caso da PGR - não são reduzidas a escrito e juntas ao dossiê e, como facilmente se antecipa, juntas aos autos. CLIV. Dito de outro modo, a Diretiva não prevê que as ordens e instruções dadas “acima” do imediato superior hierárquico do titular do inquérito sejam registadas no dossiê (aliás, a Diretiva incide apenas sobre as ordens dadas pelo imediato superior imediato, excluindo todas as demais intervenções hierárquicas do seu âmbito de aplicação), o que leva a que não seja sequer possível aos sujeitos processuais (assim como ao próprio Tribunal), conhecer a “origem” da decisão hierárquica que, nas palavras da Diretiva, conformou o “ato processual consequente” praticado no inquérito por dever de obediência. CLV. Pelo que a Diretiva, ao “funcionalizar” o Ministério Público, abre a porta a uma ingerência do poder político, ainda que indireta, já que torna esta Magistratura mais vulnerável a tentativas de instrumentalização por interesses que não os da legalidade e objetividade no domínio do exercício da ação penal: uma das funções constitucionalmente atribuídas ao Ministério Público que não é, de todo em todo, compatível com uma subordinação ao Governo. CLVI. Por tudo isto, é inequívoco que não pode proceder a tese vertida no Acórdão recorrido, cuja respetiva decisão deve ser revogada, concluindo-se, em consequência, que as normas constantes da parte I - “Exercício de poderes hierárquicos de direção”, assim como da parte II - “Recusa de cumprimento” da Diretiva, e que estão intimamente relacionadas com tais normas, violam os artigos 3.º, n.ºs 1 e 2 e 4.º, n.º 1, alíneas b) e e), todos do EMP, com as legais consequências. CLVII. Para além do que antecede, as normas constantes da parte I - “Exercício de poderes hierárquicos de direção” da Diretiva (e, bem assim, as normas vertidas na sua parte II - “Recusa de cumprimento”, já que estão intimamente relacionadas com tais normas) são também desconformes com o disposto no artigo 97.º, n.º 4 do EMP, bem como com os demais preceitos que remetem o exercício da intervenção hierárquica no âmbito do processo penal para a lei, a saber: os artigos 19.º, n.º 2, alínea g), 59.º, n.º 1, alínea c), 68.º, n.º 1, alínea f), 12º, alínea b), 75.º, n.º 1, alínea g), 87.º, alínea b) e 97.º, n.º 5. CLVIII. E isto, na medida em que, conforme amplamente demonstrado supra, a Diretiva permite que tal intervenção seja efetuada fora dos casos previstos taxativamente no CPP, para onde tais preceitos remetem - o que se afigura legalmente inadmissível. CLIX. Idênticas conclusões se impõem quanto à ilegalidade da Diretiva por violação da CRP, do EMP e do CPP em matéria de avocação do inquérito. CLX. Importa notar que, não só esta matéria encontra-se sujeita a reserva de lei da Assembleia da República (cfr. artigo 165.º, n.º 1, alínea c), da CRP), não cabendo à PGR, por mero regulamento, criar regras sobre avocação de inquéritos. CLXI. Como a mesma está regulada quer no EMP, quer no CPP, prevendo-se, assim, no artigo 100.º, n.º 5 do EMP que o hierarca pode avocar ou substituir o magistrado após recusa de uma ordem pelo titular do processo, consagrando o artigo 276.º , n.º 8 do CPP um poder semelhante. CLXII. Em acréscimo, o artigo 92.º, n.ºs 1 e 2 do EMP tipifica ainda outras situações em que é permitida a avocação. CLXIII. Da leitura dos preceitos referidos resulta claro que “a avocação não está prevista para “específicas tipologias criminais”, nem para satisfazer “exigências de intervenção uniforme”, nem para casos de “excecional complexidade e gravidade dos crimes e das suas consequências”, nem para casos de “particular sensibilidade que revistam em razão da relevância dos interesses envolvidos, da qualidade dos sujeitos e intervenientes processuais (...) e da especial vulnerabilidade das vítimas", conforme evidenciam os Senhores Professores Manuel Costa Andrade e Paulo Pinto de Albuquerque. CLXIV. É, portanto, inequívoco que a Diretiva vem alargar “o âmbito da avocação de processos penais, introduzindo novos critérios de avocação no ponto VI.2, conjugado com o ponto V. 1.”, visto que, pese embora “(...) remeta para as regras estabelecidas no EMP (...) ”, este instrumento “(...) vai além delas, penetrando na área de reserva de lei (...)”, já que vem criar “(...) critérios novos de avocação de processos criminais, que os Procuradores-Gerais Regionais devem ponderar no exercício dos seus poderes diretivos genéricos", como concluem os acima referidos Senhores Professores. CLXV. Acresce que, sem prejuízo de ser duvidosa a utilidade das normas aqui em causa, pelo simples facto de a Diretiva permitir a intervenção em processos concretos através da emissão de ordens, por natureza, mais “intrusivas” da autonomia técnica, é também evidente que os poderes ora conferidos pela Diretiva aos Procuradores-Gerais Regionais são amplos, o que, conjugado com o facto de o EMP ter reforçado a hierarquia nos termos acima expostos, é igualmente suscetível de colocar em causa a autonomia interna dos magistrados do Ministério Público. CLXVI. Consequentemente, não resta senão concluir que, contrariamente ao que dispõe o Acórdão recorrido, as normas constantes da parte VI - “Avocação de Inquéritos” da Diretiva, aqui em causa, atentam não só contra a CRP (atenta a sua incompatibilidade com a reserva de lei da Assembleia da República nos termos expostos), mas, sobretudo, atentam contra a autonomia do Ministério Público na sua vertente interna, porquanto existe o risco de virem a ser emitidas orientações desconformes com os artigos 100.º, n.º 5 e 3.º, n.º 2 do EMP. CLXVII. E como tal, são ilegais, porquanto violam o disposto no artigo 3.º, n.º 2 do EMP, assim como o artigo 100.º, n.º 5 deste diploma legal. CLXVIII. A ilegalidade da Diretiva resulta, ainda, da mesma admitir a prática de atos processuais impróprios. CLXIX. Conforme acima se alegou - e sufraga, de resto, a doutrina e o próprio Conselho Consultivo da PGR em posição há muito firmada previamente à Diretiva - são atos de inquérito, para além dos atos que integram a sequência processual, todos aqueles que, não se integrando na sequência processual, produzam efeitos processuais, embora sejam em si mesmos exteriores ao processo. CLXX. Em conformidade, tais atos encontram-se vinculados ao regime processual dos atos decisórios, nomeadamente, ao dever de fundamentação e ao dever da respetiva junção aos autos. CLXXI. E, bem assim, ao regime de segredo/publicidade vigente no processo a que se destinam, sendo necessariamente reconduzidos à previsão do disposto no artigo 262.º do CPP . CLXXI I. O acento tónico, como já evidenciado, coloca-se, precisamente, na aptidão do ato para a projeção de efeitos no inquérito e não na sua origem interorgânica. CLXXIII. Tal entendimento reveste particular acuidade no âmbito da ação penal, no qual apenas formalmente se logra ficcionar uma dicotomia de “atos processuais de inquérito” e “atos administrativos” de teor exclusivamente hierárquico (ou, nas palavras da Diretiva, “atos processuais impróprios”). CLXXIV. Aliás, a própria designação adotada pela Diretiva - “atos processuais impróprios” - a que o Acórdão recorrido faz equiparar o conceito de “atos administrativos internos” ou “atos extraprocessuais”, é por si só reveladora da natureza processual de tais atos, assumida pela própria Recorrida. CLXXV. É inequívoco que, à luz da doutrina exposta e contrariamente ao que sufraga o Acórdão sub judice, os comandos hierárquicos, positivos ou negativos, podem projetar-se no inquérito, o que determina que os mesmos estejam vinculados ao regime processual dos atos decisórios, nomeadamente, ao dever de fundamentação e ao dever da respetiva junção aos autos e, naturalmente, à sujeição ao regime de segredo/publicidade vigente no processo a que se destinam. CLXXVI. Tais comandos não podem, assim, deixar de ser reconduzidos à previsão do disposto no artigo 262.º do CPP , bem como ao citado artigo 267.º do CPP , que prevê os atos a praticar pelo Ministério Público na fase de inquérito. CLXXVI I. Sendo de liminar clareza que a tese arvorada no Acórdão recorrido não pode vingar, forçosamente concluindo-se que a Parte I -“Exercício de poderes hierárquicos de direção” e a parte II - “Recusa de cumprimento” da Diretiva violam o artigo 262.º do CPP , e, para além disso, são incompatíveis com o modelo processual penal português. CLXXVIII. O erro de julgamento em que incorre o Acórdão recorrido é igualmente patente na apreciação que tece a propósito da (manifesta) incompatibilidade da Diretiva com o papel do Ministério Público como autoridade judiciária, violando o disposto nos artigos 262.º , 263.º , n.º 1 e 53.º , n.ºs 1 e 2, alíneas b) e c) do CPP . CLXXIX. O processo penal português é, desde o CPP de 1987, um sistema processual democrático e garantístico, sendo, como tal, o princípio do processo equitativo um dos seus princípios essenciais e conformadores (cfr. Acórdão do STJ proferido no processo n.º 03P4421, de 03.03.2004). CLXXX. A autonomia do Ministério Público é, justamente, um dos pilares da dimensão de um processo penal democrático, conjuntamente com a independência dos tribunais e o conjunto de garantias de defesa asseguradas pelos advogados. CLXXXI. As alterações introduzidas pela Diretiva consubstanciam uma modificação do paradigma do processo penal e que, para além de restringirem as garantias processuais dos sujeitos processuais, são suscetíveis de pôr em causa o papel do Ministério Público como autoridade judiciária, tal como preconizado no CPP de 1987. CLXXXII. E isto, na medida em que a possibilidade de intervenção, a todo o tempo, do imediato superior hierárquico na fase do inquérito fora das situações delimitadas expressamente no CPP, sobretudo se conjugada com facto de o PGR ser um órgão de nomeação política e de existir uma cadeia hierárquica “musculada”, suscetível de vir a ser condicionada por via política por quem se encontra no vértice da pirâmide - o PGR -, vem retirar ao Magistrado do Ministério Público, titular do inquérito, a sua independência e autonomia na condução do inquérito. CLXXXIII. Pondo, assim, em causa a autonomia interna dos Magistrados do Ministério Público. CLXXXIV. Tal risco de ingerência política não é afastado pelo facto de a “(...) legitimidade democrática do MP assenta[r] justamente no modelo de nomeação política do PGR, combinando a intervenção do Presidente da República e do Governo (...).”, como refere o Acórdão. CLXXXV. O qual consubstancia, de resto, um argumento formalista que, com a devida vénia, não se afigura bastante para afastar as considerações tecidas pelo Recorrente. CLXXXVI. Pois que não está aqui em causa, contrariamente ao que resulta do Acórdão, um qualquer “princípio da desconfiança” do Recorrente desprovido de suporte na Constituição ou na lei. CLXXXVII. Mas antes o necessário acautelar da autonomia da Magistratura do MP constitucionalmente consagrada, na sua vertente interna e externa, comportando esta último, precisamente, uma exigência de autodeterminação, cujo corolário assenta na exclusão da possibilidade de hereto-determinação mediante subordinação a outras entidades públicas, incluindo de qualquer poder político. CLXXXVIII. A “desqualificação” do Ministério Público como autoridade judiciária preconizada pela Diretiva viola os artigos 263.º , n.º 1 e 53.º , n.º 1 e n.º 2, alíneas b) e c) do CPP , que, em concretização do preceituado no artigo 32.º, n.º 5 da CRP, atribuem ao Ministério Público a titularidade da direção do inquérito, assim como os artigos 264.º e ss. do CPP , que atribuem competências próprias ao Magistrado do Ministério Público titular do inquérito. CLXXXIX. Em acréscimo, a referida “desqualificação” e que, repita-se, assenta na referida perda de autonomia interna, comporta ainda uma relevante consequência prática, relativamente à qual o Acórdão recorrido é omisso: a não qualificação do Ministério Público Português como “autoridade judiciária” nos termos enunciados pela jurisprudência comunitária a propósito dos poderes de emissão do mandado de detenção europeu (V. entre outros, o Acórdão do TJUE proferido no processo C-508/18, de 27 de Maio de 2019). CXC. De acordo com a aludida jurisprudência, basta que exista o risco de a entidade que emite o mandado de detenção europeu poder estar sujeita a “ordens ou instruções externas” para que a mesma não apresente a garantia de que acuta de forma independente, ficando, assim, afastada a sua qualificação como “autoridade judiciária”. CXCI. Logo, a possibilidade de intervenção, a todo o tempo, do imediato superior hierárquico na fase do inquérito, consagrada na Diretiva, conjugada com os dois fatores acima referidos - o facto de o PGR ser um órgão de nomeação política e de existir uma cadeia hierárquica “musculada”, suscetível de vir a ser condicionada por via política pelo PGR, o órgão máximo da hierarquia -, determina a não qualificação do Ministério Público Português como “autoridade judiciária” nos termos enunciados pela jurisprudência comunitária. CXCII. Até à emissão da Diretiva, a possibilidade de interferência política através do PGR, estava “travada” pela própria autonomia interna dos Magistrados do Ministério Público que, como demonstrado acima, saiu reforçada no novo EMP. CXCIII. Apesar de, nos termos do EMP, o PGR ter amplos poderes de indicação de determinados órgãos com poderes relevantes na área criminal, como é o caso do Diretor do DCIAP e dos Diretores Regionais (cfr., respetivamente, os artigos 164.º, n.º 1 e 160.º, n.º 1), a verdade é que, até à Diretiva, estava vedado ao PGR interferir em processos concretos, com exceção das situações previstas no CPP (desde logo, nas situações previstas no n.º 8 do artigo 276.º do CPP , que confere ao PGR a faculdade de determinar, oficiosamente ou a requerimento, a aceleração processual de determinado inquérito). CXCIV. Assim, e considerando que o PGR, órgão de nomeação política, pode indicar pessoas da sua confiança para ocupar determinados cargos, como é, justamente, o do Diretor do DCIAP, abre-se a porta a que o PGR possa “dirigir” os inquéritos mais “sensíveis” através de ordens ou instruções dadas ao Diretor do DCIAP, o que, naturalmente, tem consequências na tramitação e “autonomia” da investigação do inquérito. CXCV. Importa salientar que o DCIAP é um órgão de coordenação e de direção da investigação e de prevenção da criminalidade violenta, económico-financeira altamente organizada ou de especial complexidade”, ao qual compete, nomeadamente, dirigir o inquérito e exercer a ação penal relativamente à categoria de crimes elencados no n.º 1 do artigo 58.º do EMP. CXCVI. O DCIAP é, portanto, desde a sua origem (cfr. Lei n.º 60/98 , de 27 de Agosto, que alterou a Lei n.º 47/86 , de 15 de Outubro), um departamento da PGR vocacionado para o combate da mais grave criminalidade, desde logo, económico financeira, com particular relevo para a luta contra a fraude e a corrupção (cfr., a título de exemplo, as alíneas g), h), k), I) e m) do n.º 1 do artigo 58.º do EMP). CXCVII. Assim, e ainda que indiretamente, facilmente se conclui que existe o risco de o executivo interferir nestes inquéritos - risco este postergado pelo Acórdão sub judice. CXCVIII. Sendo, por conseguinte, de liminar clareza que a Diretiva, ao subverter o regime de intervenção hierárquica no inquérito, tal como concretizado no CPP e no EMP e que, acrescente-se, é o que melhor se compatibiliza com o conceito de autoridade judiciária e com os padrões definidos pelo TJUE, vem retirar ao Ministério Público a sua autonomia: uma das condições na qual assenta a “delegação” da direção do inquérito no Ministério Público. CXCIX. Incorrendo o Acórdão recorrido, também por este motivo, em manifesto erro de julgamento, ao considerar que as normas constantes da Parte I -“Exercício de poderes hierárquicos de direção” e da Parte II - “Recusa de cumprimento”, da Diretiva não devem ser consideradas ilegais por violarem o disposto nos artigos 262.º , 263.º , n.º 1 e 53.º , n.º 1 e n.º 2, alíneas b) e c), todos do CPP , que, em concretização do preceituado no artigo 32.º, n.º 5 da CRP, atribuem ao Ministério Público a titularidade da direção do inquérito. CC. O Acórdão recorrido enferma, igualmente, de manifesto vício de lei e consequente erro de julgamento na apreciação que preconiza a propósito do vício de violação do princípio da publicidade e do regime de acesso ao inquérito disposto no CPP. CCI. Partindo do disposto no artigo 11.º do EMP, nos termos do qual o Ministério Público pode organizar dossiês para a preparação e acompanhamento da sua intervenção (n.º 1), cabendo ao PGR definir os critérios a que devem obedecer a criação, o registo e a tramitação daqueles dossiês (n.º 2), CCII. O Acórdão sub judice alude, uma vez mais, à tese de que a emissão de uma diretiva, de uma ordem ou de uma instrução decorrentes do poder de direção, ainda que dirigidas a um determinado processo concreto, esgotam-se inteiramente no interior da relação de subordinação hierárquica e como tal não constituem um ato processual penal, não devendo, por isso constar do processo- crime. CCIII. Quanto à natureza das ordens e instruções dadas pelo hierarca destinadas a produzir efeitos num processo concreto, o aludido Acórdão reitera que as mesmas “não são atos de inquérito porque em si mesmas não comportam a realização de qualquer ato processual, tendo apenas como fim adstringir o magistrado titular do inquérito a seguir determinada orientação técnica ou tática na investigação que tem em mãos, e que aquele deve recusar observar, se a ordem ou instrução consubstanciar a prática de um crime ou atentar gravemente contra a sua consciência jurídica". CCIV. Sucede, porém, que a tese sufragada no Acórdão a propósito deste ponto parte de uma premissa que não se afigura correta, alicerçando o raciocínio que postula no facto de, alegadamente, da Diretiva não emergir qualquer possibilidade de virem a ser praticados atos processuais penais, nem atos dirigidos diretamente à recolha de elementos probatórios que possam vir a sustentar a decisão final do inquérito, ou sequer que tais dossiês possam ou devam conter. CCV. Acresce que, ao transpor para o âmbito do processo penal conceitos próprios do Direito Administrativo - o qual não lhe é aplicável, nem a título subsidiário - o Acórdão ficciona uma autonomização entre atos processuais de inquérito e atos administrativos de índole interna que, na prática, não se verifica. CCVI. O que acarreta que o entendimento sufragado pelo Acórdão sub judice se afigure incompatível com o conceito constitucional de “ato do processo” (vertido no artigo 32.º, n.º 3, 4 e 6 da CRP), subsequentemente densificados no CPP (designadamente no seu artigo 262.º) e, consequentemente, violador do princípio da publicidade e do regime de acesso ao inquérito. CCVII. Com efeito, no processo penal vigora o princípio da publicidade, consagrado no artigo 86.º , n.º 1 do CPP e concretizado nos artigos 89.º e 90.º do CPP , que consagram, respetivamente, o regime de acesso aos autos pelos sujeitos processuais ali identificados e pelos terceiros. CCVIII. À luz do sistema processual português, de matriz garantística, o modelo de inquérito português é formal, o que significa que deve estar documentado nos autos o registo de todos os atos e diligências efetuadas antes da acusação com projeção no inquérito, como é o caso dos comandos destinados a ser vinculativos e a produzir efeitos concretos no inquérito, porquanto os mesmos consubstanciam verdadeiros atos processuais penais. CCIX. A proibição da existência de pré-inquéritos, inquéritos paralelos ou de processos administrativos prévios visa, desde logo, assegurar o conhecimento de todos os atos do inquérito aos sujeitos processuais e aos terceiros com interesses legítimos no acesso ao processo, a quem deve ser garantido o controlo da decisão da autoridade judiciária. CCX. Tal controlo concretiza-se, precisamente, através da fundamentação dos atos do inquérito, exigência que visa assegurar que a subjetividade inerente a tais decisões processuais não degenera “em voluntarismo, individualismo ou arbítrio” e que é aplicável a todos os comandos concretos, ainda que os mesmos pudessem ser reconduzíveis à figura de ato administrativo, o que não é admissível. CCXI. Pelo que facilmente se conclui que a previsão da documentação de comandos hierárquicos com projeção no processo penal num dossiê de natureza administrativa (enquadrável, nas palavras da própria Recorrida, no referido artigo 11.º, n.º 1 do EMP), paralelo aos autos, para além de ignorar a jurisprudência do Tribunal Constitucional “no sentido da interdição constitucional de pré e para- processos penais”, viola, por si só, e frontalmente o princípio da publicidade, assim como os preceitos do CPP acima referidos. CCXII. Com efeito, e em atenção a tal princípio, o CPP, a par do EMP (desde logo, no seu artigo 11,º, n.º 1), não prevê a possibilidade de criação de dossiês “paralelos” no âmbito do inquérito. CCXIII. Para além do que antecede, importa notar que a Diretiva apenas prevê o dever de os comandos hierárquicos do imediato superior hierárquico serem reduzidos a escrito e juntos ao referido dossiê, o que significa que nem todas as ordens dadas em processos concretos podem vir a constar de tal dossiê, como será o caso das ordens ou instruções concretas dadas pela própria PGR ao Diretor do DCIAP, que, conforme acima referido, não devem constar de tal dossiê. CCXIV. Como tal, tão-pouco se afigura correto a tese do Acórdão recorrido, no sentido de que a Diretiva, ao instituir tal dossiê, confere maior grau de transparência ao exercício de poderes de direção da hierarquia. CCXV. Não só porque nem todas as ordens e instruções constam de tal dossiê - não integrando o mesmo, desde logo, as ordens ou instruções concretas dadas pelo próprio PGR ao Diretor do DCIAP, uma vez que não se tratarem de comandos hierárquicos do imediato superior hierárquico. CCXVI. Mas também em virtude da Diretiva omitir o acesso pelos sujeitos processuais e demais intervenientes no processo às ordens recusadas, e que, consequentemente, não produziram efeitos no processo a que se dirigiam, opção da PGR que coloca, uma vez mais, em causa as garantias dos sujeitos processuais, visto que o acesso a tais ordens é fundamental para controlar e garantir a objetividade da atuação do Ministério Público no inquérito, conforme demonstrado. CCXVII. Com efeito, sendo claro que os atos a constar de tal dossiê administrativo não se limitam, necessariamente, a atos extraprocessuais, é patente que a disciplina jurídica de acesso ao dossiê, consagrada na Diretiva, acima exposto, vem alterar as regras de acesso aos autos na fase de inquérito consagradas nos preceitos acima expostos, já que estabelece regras distintas das ali previstas, e que, como vimos, restringem o acesso ao dossiê aos sujeitos processuais e aos terceiros. CCXVIII. Ora, tal restrição tem consequências práticas relevantíssimas e, acrescente-se, devastadoras, do ponto de vista do exercício de direitos por tais sujeitos, como é o caso do direito de requerer a abertura de instrução conferido ao Arguido, e cujo exercício depende, como vimos, do cabal acesso aos autos e que devem conter todos os atos do inquérito. CCXIX. De facto, por força do regime vertido na Diretiva, ao Arguido não bastará pedir a consulta dos autos ao abrigo do artigo 89.º do CPP , tendo também que solicitar o acesso ao dossiê ao abrigo do regime procedimental criado pela Diretiva, o que é tanto mais grave porquanto não só o acesso aos autos e ao dossiê pode ter lugar em momentos distintos, sendo quase certo que o acesso ao dossiê será mais demorado do que a consulta ao inquérito, como existe também o risco de existir uma multiplicidade de dossiês no mesmo inquérito, porquanto o inquérito pode estar a decorrer em diferentes Comarcas, podendo cada DIAP ter o “seu” dossiê. CCXX. Logo, facilmente se conclui que o regime da Diretiva não só gera disfunções no inquérito, como, muito provavelmente, dificultará o cumprimento dos prazos processuais previstos para o exercício de direitos processuais fundamentais, já que gera uma grave perturbação na coerência do processo. CCXXI. Mas não só. O regime ficou complexo na medida em que, como é bom de ver, o CPP e a Diretiva não estão articulados entre si, não prevendo, assim, o CPP a contagem de prazos tendo em conta o regime normativo criado pela Diretiva. CCXXI I. Como tal, e atentas as dificuldades de compatibilização entre tais regimes não é de excluir a hipótese de existirem dificuldades na contagem de prazos, desde logo, para requerer a abertura de instrução, podendo o arguido e o assistente virem a considerar que o mesmo só se inicia a partir do momento em que tenham acesso aos autos do inquérito e ao dossiê. CCXXIII. Mais, é também claro que o regime de acesso ao dossiê constante na Diretiva dificulta, na prática, o acesso ao mesmo, pois tal acesso depende da verificação cumulativa de inúmeros requisitos, a saber: i) O requerente ser “titular de interesse legítimo para o efeito”; ii) O conhecimento das ordens e instruções em causa “não prejudicar os interesses da investigação, em particular nas situações em que o inquérito se encontre sujeito a segredo de justiça, e enquanto essas circunstâncias se verificarem”; iii) “A consulta não seja suscetível de ofender direitos fundamentais de outros sujeitos ou intervenientes processuais.” - Cfr. ponto 1 da parte III da Diretiva. CCXXIV. É evidente que tal regime, que, repita-se, restringe o acesso a elementos que deveriam constar do processo atenta a sua inequívoca relevância processual, assenta em regras pouco claras e que dificultam a sua aplicação, com as inerentes consequências ao nível da restrição do direito de acesso aos autos consagrado nos artigos acima referidos e que constituem uma vertente do direito de acesso ao direito e aos tribunais, consagrado no artigo 20.º, n.º 1 da CRP. CCXXV. E isto, na medida em que tal regime não regula, desde logo, o conteúdo do dossiê, não sendo “claro se a reapreciação hierárquica da recusa do acesso (ponto III.5) deve ser incorporada no dossiê do hierarca (ponto I.2) ou num outro dossiê que deve ser aberto pelo imediato superior hierárquico do magistrado que deu as ordens (ponto I.5)” (cfr. nota de rodapé n.º 130 do Parecer ora junto), assim como não é claro se a decisão sobre o acesso é proferida no próprio processo penal ou no procedimento administrativo (ou seja, no dossiê). CCXXVI. Mais, é também evidente que o regime de acesso às ordens e instruções concretas vertido na Diretiva assenta em conceitos vagos e imprecisos, como “prejudicar os interesses da investigação”, assim como “a ofensa de outros direitos fundamentais”. CCXXVI I. Em acréscimo, o procedimento vertido na diretiva é lacunar, porquanto é omisso no que diz respeito a aspetos nucleares, a saber: i) quanto aos prazos para a emissão da decisão sobre o pedido de acesso que, de resto, e aparentemente, também não está sujeita a um especial dever de fundamentação (ou sequer a qualquer fundamentação, já que a Diretiva não alude à necessidade de esta decisão ser fundamentada, ao invés do que se verifica, nomeadamente, no caso da declaração de recusa do cumprimento de ordens e instruções); iii) quanto à definição do número de dossiês de preparação e acompanhamento (sendo certo que existe, como vimos, o risco de existir uma multiplicidade de dossiês no mesmo inquérito). CCXXVIII. Consequentemente, a aplicação da Diretiva não poderá deixar de gerar dúvidas e dificuldades de aplicação práticas, o que, naturalmente, não só contribui para a “burocratização” do inquérito, mas constitui uma limitação, inadmissível, aos direitos de acesso ao inquérito consagrados nos aludidos preceitos normativos do CPP. CCXXIX. É evidente que, no que aqui releva, as normas introduzidas pela Diretiva determinam a inversão do princípio da publicidade no inquérito, ignorando, em toda a linha, a relevância atribuída pelo legislador, em 2007, à publicidade nesta fase preliminar, perturbando, assim, o modelo processual pensado pelo legislador do CPP. CCXXX. Acresce que a Diretiva, ao determinar que ao Magistrado titular do inquérito cabe apenas emitir um parecer, com base no qual o superior hierárquico decide o pedido de acesso, afasta-se do Parecer n.º 9/2020, onde se refere que a decisão sobre o acesso ao dossiê cabe ao “titular do processo”. CCXXXI. Ora, também neste ponto as normas da Diretiva são inadmissíveis, na medida em que a decisão em causa deveria ser proferida pelo “titular do processo”, que é quem tem o pleno domínio do processo e não pelo superior hierárquico, autor do comando hierárquico, tanto mais que a Diretiva reserva a este último uma margem significativa de discricionariedade, atenta a natureza indeterminada dos conceitos enunciados nas alíneas do ponto 1 da parte III da Diretiva. CCXXXII. Mais, sempre se diga que a consagração da possibilidade de haver lugar ao acesso parcial às ordens e instruções em apreço, assim como a consagração da faculdade de reclamação da decisão de recusa do pedido de acesso está longe de permitir assegurar, por si só, a bondade do mecanismo estabelecido na Diretiva (cfr. ponto 5 da parte III da Diretiva). CCXXXIII. E isto, na medida em que é evidente que o acesso parcial ao dossiê (ou melhor, às ordens e instruções concretas) pode não permitir controlar, de forma cabal, o correto exercício da ação penal, por um lado, e que o acesso ao dossiê, ainda que integral, pode vir a ser negado pelo Ministério Público até ao trânsito em julgado do processo, por outro. CCXXXIV. Mais, a decisão de recusa ao acesso a ordens ou instruções concretas pode vir a ser decidida, a final, pela PGR, que está no topo da hierarquia do Ministério Público e que é um órgão nomeado (e exonerado), discricionariamente, por órgãos políticos, no caso em que tais comandos sejam emanados pelo Diretor do DCIAP e este indefira o pedido de acesso aos mesmos. CCXXXV. Existindo, assim, o risco de interferência deste último poder no inquérito, ainda que de forma indireta, atentas as competências estatutariamente conferidas ao DCIAP em matéria de direção do inquérito e exercício da ação penal no âmbito da criminalidade de maior gravidade (cfr. artigo 58.º, n.ºs 1 e 2 do EMP). CCXXXVI. Em acréscimo, é também facilmente percetível que a Diretiva vem restringir o acesso aos autos a terceiros, garantido no artigo 90.º do CPP , porquanto restringe a possibilidade de acesso ao dossiê por “quem assuma a qualidade de sujeito ou interveniente processual no processo”, excluindo, portanto, os “terceiros” a que alude o citado preceito. CCXXXVI I. Entre tais terceiros incluem-se os jornalistas, atendendo a que os mesmos são considerados titulares de um interesse legítimo “em consultar os autos ou obter cópia da acusação do Ministério Público, com o objetivo de realizar trabalho jornalístico”, atendendo a que beneficiam de um regime especial por força do disposto no artigo 8.º, n.ºs 2 e 3 do Estatuto dos Jornalistas - cfr. Acórdão do TRL de 18.09.2014. CCXXXVIII. É, pois, inequívoca a violação do regime vertido no artigo 90.º do CPP , consubstanciada na privação dos terceiros ao acesso ao dossiê. CCXXXIX. Para além do que antecede, e tal como referido acima, a Diretiva priva também os Juízes e os tribunais do dossiê, já que o mesmo não integra o processo e, consequentemente, não segue para o controlo direto que os tribunais independentes exercem sobre os autos do inquérito quando o mesmo transita para as fases judiciais subsequentes - a fase de instrução e de julgamento. CCXL. A previsão da existência de tal dossiê veda ao Tribunal a possibilidade de controlar a bondade da atuação do Ministério Público, e que assenta, nomeadamente, no controlo da competência do órgão e titular de onde emanou o ato, assim como a aferição de eventuais impedimentos ou fundamentos para a recusa do magistrado-decisor, bem como a identificação do responsável subjetivo pelo controlo do titular que emanou o comando hierárquico e, naturalmente, a fundamentação deste comando. CCXLI. Mais, e a este respeito sempre se dirá que é totalmente incompreensível que a Diretiva venha restringir o acesso ao dossiê nos termos expostos quando o próprio legislador prevê que o Tribunal possa ter sempre acesso a elementos do inquérito, no âmbito das ações encobertas para fins de prevenção e investigação criminal e que, como é sabido, são reguladas pela Lei n.º 101/2001 , de 25 de Agosto. CCXLII. Com efeito, importa notar que, para além de estas ações terem de ser obrigatoriamente comunicadas ao juiz, no caso de inquérito, ou expressamente autorizadas pelo JIC em determinadas situações (cfr. artigo 3.º, n.º 3), é também certo que o JIC, quando assumir o papel de autoridade judiciária, pode ordenar a junção aos autos do relato caso o repute “absolutamente indispensável em termos probatórios.” (cfr. artigo 4.º, n.º 1). CCXLIII. Ou seja, a lei admite que possa existir informação fora dos autos mas prevê que o Tribunal possa ter acesso à mesma em casos circunscritos. CCXLIV. A Diretiva viola ainda, de forma grosseira, o regime vertido nos artigos 89.º e 90.º do CPP , na medida em que do regime ali consagrado decorre que o segredo de justiça constitui a única forma de ocultação de decisões dirigidas ao processo penal, sendo a sujeição a segredo do inquérito sempre controlada em última instância pelo JIC e não pelo Ministério Público. CCXLV. Com efeito, e desde logo, é ao JIC que cabe decidir se há lugar à consulta em caso de oposição do Ministério Público à consulta ou à obtenção de elementos constantes dos autos (cfr. artigo 89.º , n.º 2 do CPP ), resultando, ao invés, da Diretiva que a decisão de recusa de acesso ao dossiê é apenas passível de reclamação para o imediato superior hierárquico do autor dos comandos hierárquicos em causa que decide, assim, em última instância. CCXLVI. Acresce que mesmo o segredo de justiça compreende uma limitação de acesso apenas temporária, pois a partir de determinado momento todos os atos decisórios estarão obrigatoriamente disponíveis a todos os que consultem o processo, nomeadamente, quando os autos transitem para fases judiciais, o que não se verifica no caso do dossiê, que poderá permanecer inacessível até ao termo do processo. CCXLVI I. Mas dir-se-á mais: contrariamente ao que determina o Acórdão recorrido, é de liminar clareza que a Diretiva ignora as obrigações decorrentes do direito europeu dos direitos humanos e do direito penal internacional relativas à descosture antes, durante e após a investigação. CCXLVIII. Em rigor, o Acórdão recorrido não afasta a aplicabilidade de tais regras - nem o poderia fazer - não tendo, com a devida vénia, cabimento o argumento em que se respalda, o qual se basta com a alusão aos processos de inquérito mais complexos, em que o MP trabalha em equipas de dois ou mais magistrados. CCXLIX. Por tudo isto, facilmente se conclui que as normas regulamentares constantes da parte III - “Acesso às ordens e Instruções” da Diretiva revelam uma alteração radical de modelo, desde logo, no que toca às finalidades do princípio da publicidade na fase do inquérito, assim como no que toca à própria função do JIC no inquérito, que não é envolvido na questão do segredo, violando, assim, os artigos 86.º , n.º 1, 89.º e 90.º , 275.º , n.º 3, todos do CPP , assim como o princípio da publicidade, um princípio fundamental do processo penal português. CCL. Consequentemente não podendo vingar a tese sufragada no Acórdão sub judice a este propósito, o qual, também com este fundamento, incorre em manifesto erro de julgamento. CCLI. O Acórdão sub judice incorre ainda em erro de julgamento na apreciação que faz a propósito do vício de violação do regime de impedimentos, escusas e recusas previsto no CPP. CCLI I. Para além de estar em causa matéria reservada à Assembleia da República e como tal, subtraída do âmbito de aplicação das Diretivas da PGR, as normas constantes da Diretiva a este respeitam mostram-se em absoluta contradição com o regime de impedimentos recusas e escusa vertido no CPP. CCLIII. A Diretiva deixa nas “mãos” do imediato superior hierárquico, autor do comando hierárquico, a faculdade de apresentar um pedido de escusa, assim como de declarar o seu impedimento, pois como vimos, limita-se a impor ao imediato superior hierárquico o dever de “ponderar a declaração do seu impedimento ou pedido de escusa”. CCLIV. Tal solução contraria, frontalmente, o regime previsto no CPP, o qual é um regime rígido, sobretudo no que toca aos impedimentos dos Juízes e dos Magistrados do Ministério Público, já que do mesmo decorre que, uma vez verificados tais impedimentos, os mesmos devem ser imediatamente declarados nos próprios autos, determinando o seu afastamento do processo e a distribuição do processo a outro Magistrado (cfr. artigos 41.º e 54.º , ambos do CPP ). CCLV. Ou seja, o CPP quis afastar a realização de qualquer “ponderação” por parte do Magistrado impedido, optando, e bem, por prever que o mesmo fica legalmente impedido sempre que se verifique alguma das condições previstas nos artigos 39.º e 40.º do CPP . CCLVI. A desconformidade das normas regulamentares em apreço com o regime vertido no CPP resulta ainda do facto de as mesmas excluírem a possibilidade, expressamente consagrada no n.º 3 do artigo 43.º do CPP , de os sujeitos processuais ali indicados poderem invocar a existência de um fundamento de escusa, obstando, assim, à intervenção do Magistrado do Ministério Público autor da ordem ou da instrução no inquérito. CCLVII. Com efeito, a Diretiva não contempla a possibilidade de tais sujeitos processuais poderem requerer a escusa de tal Magistrado. CCLVIII. A consequência associada à não apresentação da referida declaração de escusa é, naturalmente, o não afastamento do autor do comando hierárquico concreto do processo, que, apesar de impedido, poderá sindicar a decisão final do inquérito que o próprio conduziu através da emissão de ordens ou instruções concretas e vinculativas, ou seja, a decisão que o mesmo pré-conformou. CCLIX. Será o caso, por exemplo, de o imediato superior hierárquico intervir diretamente na condução das investigações do inquérito em que o seu cônjuge é o Arguido ou o Assistente, condicionando, assim, o desenrolar do inquérito, vindo depois na sua fase final apreciar a decisão de arquivamento do inquérito ao abrigo do mecanismo de intervenção hierárquica da decisão de arquivamento. CCLX. Acresce, aina, como se tal não fosse já de si suficiente, que o regime vertido na Diretiva, ao permitir que o autor das ordens e instruções concretas pondere, unilateralmente, a declaração do seu impedimento e a apresentação de um pedido de escusa, contraria frontalmente o disposto no artigo 54.º , n.º 2 do CPP , que estabelece, como vimos, que a declaração de impedimento, assim como o requerimento de recusa e o pedido de escusa são dirigidos e apreciados pelo superior hierárquico do Magistrado visado, por um lado. CCLXI. Por outro lado, a mencionada ponderação a efetuar pelo autor do comando hierárquico é feita à luz de um critério único - a circunstância de tal comando ter “sido determinante para a conformação do resultado final do inquérito” - e que assenta num conceito jurídico indeterminado, cuja ampla indefinição confere ao primeiro uma larga margem de liberdade no seu preenchimento concreto. CCLXII. Ora, também por esta via fica comprometida a salvaguarda da proteção da garantia de imparcialidade dos Magistrados do Ministério Público, já que tal margem não se coaduna com a necessidade de salvaguardar a confiança comunitária sobre a sua capacidade para decidir de forma isenta, levando, ao invés, a que se gere uma profunda desconfiança sobre a imparcialidade e independência do imediato superior hierárquico sempre que o mesmo intervenha no inquérito no dossiê, ou seja, à margem do processo penal. CCLXIII. Por fim, assinale-se que a Diretiva, de modo surpreendente, não contempla a possibilidade de o próprio subalterno que recebeu o comando hierárquico direto e vinculativo poder invocar o impedimento do seu autor material, e que é expressamente referida no Parecer n.º 9/2020. CCLXIV. Omissão que, com o devido respeito, vem reforçar a tese de que o procedimento criado pela Diretiva potência não só uma hierarquia “obscura”, como um processo penal “opaco”, aumentando, assim, a desconfiança da sociedade democrática no próprio Ministério Público. CCLXV. É, portanto, claro que o regime da Diretiva ora em apreço não permite, de todo em todo, salvaguardar o interesse público da independência, imparcialidade e credibilidade dos órgãos da justiça e que a consagração de um regime de impedimentos, recusas e escusa visa acautelar. CCLXVI. Por tudo isto, é evidente que as normas constantes da parte IV “Acesso às ordens e instruções” da Diretiva violam o artigo 54.º do CPP , assim como os artigos 39.º a 46.º do CPP , todos aplicáveis ex vi n.º 1 do artigo 54.º do CPP . CCLXVII. Sendo assim, também por esta razão, terá de se concluir, necessariamente, pela ilegalidade da Diretiva. CCLXVIII. Impondo-se, por conseguinte e face ao exposto, a revogação do presente Acórdão, o qual também fazendo uma interpretação inconstitucional e ilegal, incorre em manifesto vício de violação de lei e erro de julgamento, devendo concluir-se pela integral procedência da ação administrativa proposta pelo Recorrente e, consequentemente, declarar a ilegalidade, com força obrigatória geral, das partes I. “Exercício de poderes hierárquicos de direção”, II. “Recusa de cumprimento”, III. “Acesso às ordens e instruções”, IV. “Acesso às ordens e instruções” e VI.”Avocação de inquéritos” da Diretiva, tal como peticionado na Petição Inicial. Termos em que admitido o presente recurso, deve o Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, de 18.12.2024, que julgou improcedente a ação administrativa proposta pelo Recorrente, ser revogado e, em consequência, ser declarada a ilegalidade com força obrigatória geral das normas contidas nas partes I. “Exercício de poderes hierárquicos de direção”, II. “Recusa de cumprimento”, III. “Acesso às ordens e instruções”, IV. “Acesso às ordens e instruções” e VI.”Avocação de inquéritos” da Diretiva n.º 4/2020 de Sua Excelência a Senhora Conselheira PGR de 12.11.2020, conforme peticionado na Petição Inicial da presente ação administrativa, assim se fazendo JUSTIÇA.” Contra-alegou o CSMP, concluindo : Vem o recurso do A. interposto do douto Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA), de 18.12.2024, que julgou improcedente a ação por não provada e, em consequência, decidiu indeferir o pedido de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, das Partes I. “Exercício de poderes hierárquicos de direção”, II. “Recusa de cumprimento”, III. “Acesso às ordens e instruções”, IV. “Acesso às ordens e instruções” e VI. “Avocação de inquéritos”, da Diretiva n.º 4/2020 de Sua Excelência a Senhora Conselheira Procuradora-Geral da República de 12.11.2020, sobre o “Exercício de poderes hierárquicos em processo penal - procedimentos” (adiante “Diretiva”), absolvendo a Ré do pedido. Face ao teor das alegações do Recorrente, e apesar da extensão e complexidade das conclusões apresentadas no recurso, afigura-se-nos, em síntese, que as questões relevantes a decidir se delimitam aos invocados erros de julgamento da decisão recorrida, decorrentes do entendimento do tribunal a quo sobre a autonomia interna do Ministério Público (MP) e seus limites, em concreto quanto à questão de saber se o novo Estatuto do Ministério Público (EMP) limita ou não a hierarquia do MP a exercer poderes de direção, no âmbito da ação penal, às situações taxativamente previstas no Código de Processo penal (CPP); De que decorrem as restantes questões expostas extensamente no recurso e que se prendem com os vícios / ilegalidade da Diretiva quanto à concretização desse poder de direção, como sejam o exercício e registo escrito do mesmo, recusa de cumprimento das ordens, acesso às ordens e publicidade dos dossiês, impedimento ou pedido de escusa do autor da ordem e critérios para avocação de inquéritos. Quanto aos invocados erros de julgamento, o Recorrente começa por divergir do entendimento do acórdão recorrido sobre a autonomia que caracteriza a Magistratura do MP, quanto à vertente interna de tal autonomia e ao seu equilíbrio com o princípio da hierarquia, nomeadamente quando rejeita uma “conceção restrita da hierarquia e quase irrestrita da autonomia interna dos magistrados do MP" e ao entender que o recorte constitucional da Magistratura do MP, concatenado com o disposto no EMP (concretamente, nos artigos 97.º, n.º 4 e 100.º, n.º 2) “(...) apenas remetem para o CPP a intervenção processual em sentido estrito dos hierarcas, ou seja, o exercício dos poderes de supervisão, que por definição, se faz nos termos das respetivas leis de processo""; O tribunal a quo, traçando um quadro constitucional e legal da autonomia do MP que se afigura correto e bem fundamentado, equacionou a questão como sendo a de “saber como se concilia a autonomia “interna” dos agentes do MP com a hierarquia, sobretudo, quando está em causa o exercício do poder de direção dos superiores hierárquicos do MP - os hierarcas - no âmbito do inquérito criminal, tanto mais que, nem o CPP, nem o EMP falam em «autonomia interna», mas apenas em “autonomia"", devendo essa dimensão da autonomia do MP se encontrada na plenitude do ordenamento jurídico infraconstitucional; E assertivamente coloca a questão no domínio da ação penal, onde a intervenção do MP enquanto seu titular torna controvertido saber qual o ponto de equilíbrio entre autonomia interna do MP e relação com a hierarquia, que a caracteriza. Vindo a concluir que: “Sem desconsiderar a relevância das intervenções hierárquicas previstas no CPP no âmbito do exercício da ação penal por parte do MP (correlato do poder de supervisão dos hierarcas), seria inconstitucional, a nosso ver, perfilhar uma conceção do MP em que cada agente estivesse apenas sujeito a essas limitadas intervenções da hierarquia, sendo certo que não há hierarquia sem poder de direção. Tratando-se de uma magistratura hierarquicamente estruturada, os seus agentes não podem deixar de estar sujeitos ao poder de direção da respetiva hierarquia, que se manifesta no poder daquela emanar diretivas, ordens e instruções e no consequente dever de obediência por parte dos magistrados subordinados (art.97.º, n.ºs 1,2 e 3 e art. 100.º do EMP). É próprio de uma relação hierárquica a existência de poderes de direção, para além dos poderes de supervisão e de controlo, e disciplinares, pelo que, como melhor veremos, não existe qualquer impedimento a que o hierarca do MP, no uso do seu poder de direção, emane ordens e instruções concretas destinadas a produzir efeitos num concreto processo penal. ”. O Recorrente defende, em suma, que as novas normas do EMP ( Lei n.º 68/2019 ), que invoca, vieram clarificar que a autonomia interna do MP na condução do inquérito criminal impede a hierarquia de intervir para além das situações taxativamente previstas no CPP, e como tal, a possibilidade de emanarem ordens dirigidas a qualquer magistrado do MP titular de um processo concreto, por ter sido essa a opção do legislador ordinário que aprovou este novo diploma; Ora, a decisão recorrida, embora assinalando as dificuldades de interpretação das normas do EMP em causa, nomeadamente dos artigos 97º, nº4, e 100º, nº2, do EMP, dada a sua imprecisão linguística, não deixa de concluir que tais normas não vieram alterar a conformação entre a autonomia interna e a hierarquia do Ministério Público, conforme consagrada anteriormente e debatida no seio do MP, Marcando que o novo EMP prevê que “os magistrados do Ministério Público são responsáveis e hierarquicamente subordinados, consistindo a responsabilidade em responderem pelo cumprimento dos seus deveres e pela observância das diretivas, ordens e instruções que receberem (artigo 97o, n.ºs 1, 2 e 3)”, mas não consentindo que se limitem os poderes de direção da hierarquia aos termos previstos nas normas do CPP. Desse modo, quanto à primeira questão, a posição adotada no acórdão recorrido é claramente negativa, decidindo-se no sentido de que o novo EMP não limita a possibilidade do exercício do poder de direção pela hierarquia, no âmbito da ação penal, às situações taxativamente previstas no Código de Processo Penal (CPP). Nesta parte, é de ter em conta que Diretiva nº 4/2020 veio concretizar as conclusões emanadas, a respeito dos aludidos limites da autonomia interna dos magistrados do MP no novo EMP, nos dois Pareceres do Conselho Consultivo da PGR referenciados, designadamente o Parecer n.º 33/2019 que, na parte em que versa sobre o novo EMP, aprovado pela Lei n.º 68/2019 , de 27 de agosto, adverte que a autonomia do Ministério Público constitucionalmente consagrada no artigo 219º da CRP e estatutariamente densificado, quer no artigo 2º do antigo EMP, quer no artigo 3º do novo EMP, não é fácil de definir. Se ali se exara em conclusão (1º) que “A autonomia do Ministério Público em relação aos demais órgãos do poder central, regional e local, enquanto órgão autónomo da administração da justiça, foi consagrada na Constituição da República Portuguesa pela Lei Constitucional n.º 1/89 , de 8 de julho (atual art. 219.º, n.º 2) e caracteriza-se pela sua vinculação a critérios de legalidade e de objetividade Conclui-se de igual modo que (3º) “A autonomia interna, isto é a margem de autonomia decisória de cada magistrado do Ministério Público, não foi expressamente consagrada na Constituição da República Portuguesa, resultando dos limites impostos à sua subordinação hierárquica (art. 219.º, n.º 4, da CRP), seja pela exclusiva obediência a critérios de legalidade (art. 219.º, n.º 1, da CRP), seja pela possibilidade de objetarem a sua consciência jurídica (art. 41.º, n.º 6, da CRP);". Como aí se refere e já alegado pelo R., a consagração de uma autonomia interna do Ministério Público que reconhecesse a cada magistrado titular do inquérito uma autonomia técnica absoluta contrariaria o propósito do legislador constituinte; Seja porque tal implicaria uma atomização do poder funcional do Ministério Público e, por conseguinte, uma desconcentração radical do poder processual que o legislador constituinte não previu e, por outro lado, implicaria correspondentemente uma maior intervenção do Juiz de Instrução na fase de inquérito, sobretudo em relação a decisões interlocutórias do magistrado do Ministério Público titular do inquérito. Convocando o acórdão nº 305/2011, de 29/06, do Tribunal Constitucional, salienta-se no referido Parecer que «a autonomia constitucionalmente atribuída ao Ministério Público projeta-se, assim, no plano organizativo-institucional, implicando a instituição de formas de auto composição ou de governo próprio, bem como a contenção dentro da hierarquia do Ministério Público dos poderes de direção e orientação da respetiva atividade (...) no sentido da exclusão da possibilidade de qualquer outro poder, nomeadamente o executivo, impor ordens ou instruções ou influir no governo e administração daquela magistratura (...). O que equivale a dizer que o atributo da autonomia do Ministério Público se traduz, antes de mais, numa “autonomia externa”. Por fim, essa autonomia externa é a garantia de isenção e objetividade, traduzindo para este corpo de magistrados o dever de agir através de uma subordinação exclusiva à Lei e ao Direito»; Como expõe fundadamente a decisão recorrida, o Tribunal Constitucional considerou que a invocada «autonomia pessoal» ou interna dos agentes do Ministério Público não é garantida pela CRP, no entendimento de que, no artigo 219.º, n.º 2, da CRP, o legislador constituinte apenas pretendeu reconhecer de forma expressa a autonomia externa ou institucional do Ministério Público. Porém, afigura-se que não está colocada em crise a existência de uma inquestionável área de autonomia decisória dos magistrados do Ministério Público, sentido esse da autonomia interna consagrado no artigo 3.º, n.º 2, do novo EMP, a ser conjugado com o teor do artigo 97º do EMP; A previsão constitucional da hierarquia, conforme o artigo 219º, nº4, da CRP, concretiza o princípio da unidade e da indivisibilidade da magistratura do Ministério Público no exercício da ação penal, contribuindo para a sua autonomia externa, na medida em que vincula a atuação dos magistrados do Ministério Público a critérios de legalidade e objetividade e a sua exclusiva subordinação às diretivas, ordens e instruções dimanadas internamente de acordo com o quadro legalmente pré-estabelecido. A hierarquia, isto é, a subordinação dos magistrados aos seus superiores e a consequente obrigação de acatar as diretivas, ordens e instruções recebidas, sempre foi um elemento essencial do seu estatuto, afirmado desde a sua configuração inicial até à atualidade (cf. artigo 97.º, n.º 3, do atual EMP). Devendo ser tido em conta o Parecer 33/2019 quanto à definição do poder de direção da hierarquia como a competência de dar ordens e de emitir instruções, refere-se ainda citando Prof. Freitas do Amaral que “a ordem é a imposição de uma ação ou de uma abstenção concreta em objeto de serviço. A instrução é uma diretriz de ações futuras para casos que venham a produzir-se'". Destinando-se a utilização dessas competências pelo superior hierárquico, segundo o mesmo A., “a organizar, coordenar, comandar ou dirigir os serviços onde exerce funções, assim otimizando o seu funcionamento de modo a lograr a maior satisfação possível do interesse público ”, sendo que tal poder não carece de consagração legal expressa, sendo inerente ao desempenho das funções de direção e o mesmo “esgota-se no âmbito da relação de hierarquia, não produzindo efeitos jurídicos externos1'. Nesse quadro, a decisão recorrida decidiu, de forma fundamentada, que “o novo EMP não impede a hierarquia do MP de exercer o poder de direção, através da emissão de diretivas, ordens e instruções concretas destinadas a produzir efeitos num determinado processo penal, desde que respeitado o princípio da legalidade.”. Alinhada com a conclusão do referido Parecer nº 33/2019 (6a) segundo a qual “A subordinação hierárquica dos magistrados do Ministério Público (art. 219.º, n.º 4, da CRP) pressupõe, para além de outros poderes, o reconhecimento do poder de direção que integra, em geral, o conteúdo da relação hierárquica e que se consubstancia na faculdade de emissão de ordens e instruções, gerais ou concretas, pelo superior hierárquico;”. Recorrendo ao elemento sistémico para a interpretação das normas do EMP em apreço, o tribunal a quo marca que “importa ter em atenção que para além dos artigos 97.º, n.º4 e 100.º, nº2 do EMP, são vários os preceitos em que o legislador do EMP alude à natureza hierarquizada do MP, afigurando-se-nos, como se tentará demonstrar nas linhas que se seguem, que o elemento sistemático, sem prejuízo das criticas que a doutrina assaca ao diploma, acaba por fornecer um indicador consistente no sentido de não se poder concluir que o legislador do EMP restringiu a intervenção da hierarquia do Ministério Público às situações taxativamente _previstas no CPP.” (sublinhado nosso). Assim, referencia a decisão recorrida as previsões expressas do novo EMP nesse sentido, designadamente ao elencar no seu artigo 14º, os magistrados do MP que detêm “(...) poderes de direção, hierarquia e, nos termos da lei, intervenção processual...'', atribuindo-se aqueles poderes ao Procurador-Geral da República - al.a), aos Procuradores- Gerais Regionais - al.c), ao Diretor do DCIAP - al.d), aos Diretores dos DIAP das comarcas e aos Procuradores que dirigem procuradorias e secções dos DIAP - als. e), f), g), h),j), - o que evidencia a concretização da estrutura hierarquicamente organizada do MP, de acordo com a CRP. Além de se mencionarem outros exemplos de previsões do EMP sobre o exercício de poderes diretivos por parte do superior hierárquico, para além das situações taxativamente previstas no CPP, (cf. (i) de criação de equipas de investigação a se reportam os 59.º, n.º1, al.j), 70.º, n.º 5, al.e), 83.º, n.º4, 85º, nº7, e 90.º, n.º3 do EMP; (ii) a nomeação para coadjuvar ou substituir outro magistrado, a que se reporta o artigo 92.º do EMP; (iii) a reafectação de magistrados e de processos, a que se referem os artigos 76.º, nº2, als. a) e b), 77.º e 78.º do EMP; (iv) o deferimento de competência ao DCIAP, aos DIAP regionais ou ao DIAP de comarca, a que se referem, respetivamente os artigos, 58.º, n.º 3, 71º, n.º1, al.b) e 71º, nº 2, todos do EMP). Também traduzem o exercício de poderes diretivos do superior hierárquico outras situações como o deferimento de investigação a órgão de polícia criminal nos termos previstos no artigo 8.º da Lei n.º 49/2008 , de 27/08 ou a autorização para a realização de investigação patrimonial e financeira pelo Gabinete de Recuperação de Ativos, conforme previsto no artigo 4.º , n.º2 da Lei n.º 45/2011 , de 24/06. Nesse quadro, defende-se que a autonomia do MP não impede a sujeição dos magistrados a diretivas, ordens e instruções destinadas a produzir efeitos num determinado processo penal, uma vez que se tratam de magistrados hierarquicamente subordinados (art.219.º, n.º4 da CRP e n.º1 do art.º 97.º do EMP), prevendo-se agora expressamente no EMP que «A hierarquia é de natureza funcional e consiste na subordinação dos magistrados aos seus superiores hierárquicos, nos termos definidos no presente Estatuto, com a consequente obrigação de acatamento por aqueles das diretivas, ordens e instruções recebidas, sem prejuízo do disposto nos artigos 100.º e 101.º». Mas tal subordinação hierárquica do MP tem reconhecidas especificidades, e na linha do que se exara nas Conclusões do referido Parecer do CC nº33/2019 (4a): “O dever de recusa de cumprimento de ordens ilegais, emanadas de superior hierárquico e o poder de recusa do cumprimento de ordens, do mesmo também emanadas, fundada em violação da consciência jurídica do subordinado (cf. artigos 79.º, n.º 2 do antigo EMP e 100.º, n.º 3 do novo EMP) conformam substantiva e adequadamente o princípio da autonomia interna''. Sendo crucial, assim, a referência ao teor do artigo 100.º do EMP, que sob a epígrafe «Limites aos poderes diretivos» estipula, além do mais que: «os magistrados do Ministério Público podem solicitar ao superior hierárquico que a ordem ou instrução sejam emitidas por escrito, devendo sempre sê-lo por esta forma quando se destine a produzir efeitos em processo determinado» (n.º 1); que «a intervenção processual do superior hierárquico efetua-se nos termos do presente Estatuto e da lei de processo» (n.º 2); que «os magistrados do Ministério Público devem recusar o cumprimento de diretivas, ordens e instruções ilegais e podem recusá-lo com fundamento em grave violação da sua consciência jurídica» (n .º 3); Assim, ao contrário do alegado em recurso, não se trata de optar por uma hierarquia administrativa típica e clássica, como sublinhado no referido Parecer: “Numa palavra, aos magistrados do Ministério Público é reconhecido um amplo poder/dever de resistência contra manifestações abusivas da hierarquia. Desde logo, porque estão em causa todas as diretivas, ordens e instruções ilegais e não apenas aquelas que constituam crime (se os magistrados defendem a legalidade - art. 219.º, n.º 1, da CRP - como é que a podem executar); depois porque, para além desse dever de recusa, os magistrados do Ministério Público têm ainda o poder suplementar («direito à integridade ético-profissional»124) de recusar o adimplemento das diretivas, ordens ou instruções com fundamento em grave violação da sua consciência jurídica (art. 79.º, n.º 2, do antigo EMP e art. 100.º, n.º3, do novo EMP). Eles não podem ser constrangidos a mudar aquilo que é a sua objetiva e legal convicção jurídica (art. 41.º, n.º 6, da CRP). A área de autonomia decisória dos magistrados do Ministério Público portugueses, livre da possível interferência da hierarquia, é, assim, incomparavelmente superior à dos restantes funcionários e, até, àquela que é proposta pelo Conselho da Europa para os magistrados do Ministério Público, onde se entende que um poder de desobediência generalizado seria excessivo.” E sublinha-se ali que, apesar de não expressamente consagrado na Lei Fundamental, os limites aos poderes hierárquicos e a delimitação da área mínima de autonomia interna dos magistrados do MP estabelecidos infraconstitucionalmente, estes assumem “alguma ressonância jurídico-constitucional” chegando à conclusão sintética de que “Os magistrados do Ministério Público não podem ser funcionalizados, através de uma hierarquia musculada, que os impeça de agir de acordo com princípios de legalidade e objetividade.”. Na sequência do exarado no Parecer do CC da PGR citado, o R. entende que serão conciliáveis os dois vetores estabelecidos para a magistratura do MP, da autonomia interna e da subordinação hierárquica, pois «é da conjugação do atributo da autonomia com o da hierarquia que derivará, a final, a concreta configuração do estatuto constitucional dos magistrados do Ministério Público» (Ac. do TC n.º 305/2011, de 29 de junho). Mas também como se assinala no Parecer nº33/2019, resulta das referidas normas do EMP que se separa claramente poder de direção e hierarquia, e pese embora alguma imprecisão linguística, resulta que uma coisa serão os poderes de direção e outra coisa os poderes hierárquicos e de intervenção processual. Ou seja, verifica-se clara distinção no EMP entre o poder de dirigir, isto é, o poder de emitir diretivas e dar ordens e instruções gerais (suscetíveis de serem aplicadas na generalidade dos casos) ou concretas (suscetíveis de serem aplicadas num determinado caso concreto) e os poderes de intervenção hierárquica, nos termos do Código de Processo Penal. Em suma, no EMP, designadamente nos respetivos artigos 14.º, 97.º e 100.º, o legislador limitou-se a clarificar a estrutura hierárquica do Ministério Público (cf. artigo 14.º do EMP), como fez constar expressamente da exposição de motivos da Proposta de lei. Sendo que do n.º 4 do artigo 97.º do EMP decorre que ali se prevê apenas a intervenção hierárquica no exercício dos poderes de supervisão relativamente aos atos do Ministério Público já praticados no processo, sem que, contudo, se excluam os poderes de direção em todas as situações em que a condução do inquérito assim o imponha. A Diretiva não impõe que os poderes de direção da hierarquia do MP sejam efetiva e concretamente exercidos, nem legitima que os sujeitos processuais os possam provocar a todo o tempo, admitindo como possível o seu exercício dirigido a um processo concreto (Cf. Ponto I, 1 e 2, da Diretiva); Antes visa regular procedimentos de salvaguarda da autonomia do Ministério Público e da autonomia dos seus magistrados, a garantia da objetividade, legalidade e transparência que deve nortear o exercício daquele poder de direção quando projetado a processos concretos - tal como decorre das Conclusões 9a e 10a do Parecer do CC nº33/2019, que se visou transpor para a Diretiva. Pretende ainda o recorrente que tal entendimento do acórdão recorrido é desconforme com a Diretiva nº5/2014 da PGR, na qual, além do mais, visando-se a uniformização de atuações hierárquicas, se definem os instrumentos de conformação hierárquica do Ministério Público. Mas tal contradição não se verifica, tendo em conta a natureza dos instrumentos hierárquicos em causa, estando em questão somente a compatibilização prática de determinações hierárquicas emitidas legitimamente pelo PGR, ao abrigo da competência prevista no artigo 19º, nº2, al.b) do EMP. Em suma, cabe reiterar que a definição genérica do conteúdo essencial da relação hierárquica dos magistrados do Ministério Público comporta as várias dimensões em que se desdobra: poder de direção, poder de supervisão, poder de inspeção, poder disciplinar, entre outros. Sendo de distinguir os atos de hierarquia funcional, que são o correlato do genérico poder de direção, com os poderes de hierarquia no âmbito processual penal, como decorre da formulação adotada no EMP (cf. art.º14º do EMP). A emissão de uma diretiva, de uma ordem ou de uma instrução, enquanto instrumentos de conformação hierárquica, decorre do exercício do poder de direção, que se esgota no seio da relação hierárquica e que deve ser regulada no EMP. Assim, no artigo 97.º, n.º 3 do EMP refere-se que a hierarquia é de natureza funcional e consiste na subordinação dos magistrados aos seus superiores e na consequente obrigação de acatamento das diretivas, ordens e instruções recebidas, sem prejuízo do disposto nos respetivos artigos 100.º e 101.º. Da conjugação dos artigos 97.º n.º 3, 100.º e 101.º do EMP não decorre que os limites ao poder de direção estejam sujeitos à existência de uma norma processual penal, sendo aqueles previstos nos aludidos normativos do EMP, designadamente os que constam do artigo 100º, quanto a «intervenção hierárquica nos termos da lei processual» (artigo 97.º, n.º 4) aferida à limitação de outros poderes hierárquicos (poder de decidir conflitos de competência, poder de supervisão e poder de substituição primária), igualmente integrantes da relação hierárquica. Pelo exposto, é de concluir que não se detetam os invocados erros de julgamento no douto acórdão recorrido, quanto à conceção da autonomia interna do Ministério Público (MP) e seus limites, ali adotada, a qual resulta conforme à Constituição, às referidas normas do EMP e ao CPP. Resulta, antes, patente uma divergência entre a apreciação e interpretação das normas do EMP e da Diretiva pelo tribunal e aquela que é a posição e a interpretação do Recorrente - o que, de per se, não redunda necessariamente em erro de julgamento em matéria de direito, mas antes e tão-só, na diversa análise levada a cabo no acórdão recorrido, a qual se afigura admissível e legal, sendo que a mesma atendeu fundadamente às especificidades da hierarquia do MP, num quadro de respeito pela configuração infraconstitucional da sua autonomia interna. Quanto aos vícios da Diretiva por violação do EMP, vem o Recorrente invocar, primeiramente, a violação do disposto no artigo 19.º, n.º2, al.b) do EMP, considerando, em suma, que a Diretiva extravasa o âmbito de aplicação das Diretivas a emitir pelo PGR, tal como definido no artigo 19.º, n.º 2, alínea b) do EMP e na Diretiva n.º 5/2014 da PGR, (instrumento que define o conceito de “diretiva” em termos compatíveis com o EMP segundo o A.), alegando que a PGR substituiu-se ao legislador, violando a reserva de lei da Assembleia da República, assim como as regras do processo penal, consagradas, respetivamente, nas alíneas e) e p) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP, afirmando que sendo a Diretiva um regulamento tem de conformar-se com a CRP. Ora, o artigo 19.º do EMP, sob a epígrafe “Competências” dispõe no seu n.º2, al. b) que compete ao PGR, como dirigente da Procuradoria-Geral da República, “b) Dirigir, coordenar e fiscalizar a atividade do Ministério Público e emitir as diretivas, ordens e instruções a que deve obedecer a atuação dos respetivos magistrados”. O PGR preside e dirige a Procuradoria-Geral da República, enquanto órgão superior do Ministério Público, como resulta dos artigos 12º, al. a), 13.º, al. a), 15.º, n.º1 e 19.º, nº2, todos do EMP - e no exercício das suas competências de direção, coordenação e fiscalização da atividade do Ministério Público, pela qual é superior responsável, exerce poderes hierárquicos próprios, dirigidos a esta magistratura, através da emissão de diretivas, ordens e instruções a que devem obedecer os magistrados do MP, como expressamente previsto na citada al.b), n.º 2 do art.º 19.º do EMP. Nesse quadro legal, impõe-se reiterar que a Diretiva n.º 4/2020 se limitou à instituição de um procedimento interno uniformizador para o registo dos atos praticados no uso de poderes hierárquicos, aos diversos níveis da cadeia hierárquica, no âmbito do processo penal, tendo sido emanada no uso da faculdade prevista artigo 11º, nº 2, do EMP que prescreve que «O Procurador-Geral da República define os critérios a que devem obedecer a criação, o registo e a tramitação dos dossiês». Reitera-se ainda que, sendo a Diretiva um instrumento interno disciplinador de um concreto procedimento e do seu registo, não introduz alterações ao modelo de intervenção no processo penal do MP - cuja emissão nenhuma norma substantiva ou adjetiva dessa natureza proíbe, comprime ou amputa - ou ao da prestação funcional do MP nesse domínio - cuja autonomia interna permanece intacta, designadamente quanto aos limites estatutários decorrentes do artigo 100º do EMP. Por conseguinte, afigura-se que a Diretiva não dispôs sobre matérias sujeitas a reserva de lei, assim não extravasando das competências do PGR elencadas no EMP, designadamente o invocado artigo 19º, nº2, al.b) do EMP, e ressalvou, como admitido pelo Recorrente, “os procedimentos e orientações constantes de outras determinações da Procuradoria-Geral da República antes formuladas e ainda vigentes”, sendo de articular e compatibilizar as disposições respetivas. Assim, afigura-se inexistir violação de lei, nesta parte, atendendo a que a Diretiva se limitou a ser um instrumento hierárquico interno, emanado da PGR no âmbito e em respeito dos poderes e competências legais conferidos no EMP, supra mencionados, não os ultrapassando, antes prosseguindo uma transposição para a prática do Ministério Público, em sede da sua intervenção em matéria processual penal, das conclusões constantes dos referidos Pareceres nº4/2020 e 9/2021, suscitados ao Conselho Consultivo da PGR, quanto a essa matéria. Quanto à alegada violação da autonomia interna e externa do MP, consagrada no artigo 3.º do EMP e violação dos artigos 97.º, n.ºs 4 e 5, 19.º, n.º 2, alínea g), 59.º, n.º 1, alínea c), 68.º, n.º 1, alínea f), 72.º, alínea b), 75.º, n.º 1, alínea g) e 87.º, alínea b), todos, igualmente do EMP, o R. reitera tudo o já alegado supra quanto aos erros de julgamento, por se prenderem diretamente com esta matéria; Sendo que neste segmento, e no que tange à autonomia interna, consagrada no artigo 3.º, n.º 2 do EMP, sustenta mais uma vez o Recorrente que a Diretiva vem retirar aos Magistrados do Ministério Público a sua autonomia decisória, inerente ao estatuto constitucional de Magistrado Público, no domínio da ação penal, seja ao reforçar a autonomia interna, ao clarificar a estrutura hierarquizada do Ministério Público (cf. artigo 14º), seja no domínio do inquérito com as normas estabelecendo os limites da intervenção hierárquica, como é o caso paradigmático do artigo 97.º, n.º 4 do EMP. Refere ainda como problemática a não previsão na Diretiva do registo no dossiê administrativo das ordens e instruções dadas “acima” do imediato superior hierárquico do titular do inquérito o que, a seu ver, levaria a não ser possível “aos sujeitos processuais (assim como ao próprio Tribunal), conhecer a “origem ” da decisão hierárquica que, nas palavras da Diretiva, conformou o “ato processual consequente” praticado no inquérito por dever de obediência''. Entende o A. que tal facto, de “funcionalização” do MP, abre a porta a “uma ingerência do poder político, ainda que indireta, já que torna esta Magistratura mais vulnerável a tentativas de instrumentalização por interesses que não os da legalidade e objetividade no domínio do exercício da ação penal”. Porém, esta última asserção do Recorrente afigura-se especulativa e não decorre de per se da solução da Diretiva, podendo contrapor-se que tal perigo de ingerência “espreita” sempre a atuação do MP, seja qual for o modelo, os limites e os procedimentos estabelecidos para o exercício de poderes de direção hierárquica e suas formas de emissão e de registo. Esse risco de uma “politização” dos inquéritos, através do PGR e pela alegada contaminação decorrente da sua nomeação "política" aos vários degraus da hierarquia, argumento esse que perpassa nas alegações do Recorrente, não tem em devida conta que todos os magistrados do MP estão sujeitos aos mesmos critérios de legalidade e objetividade na sua atuação, de onde o receio de instrumentalização do processo (seja por razões políticas, familiares ou económicas) também tem lugar relativamente ao magistrado titular do inquérito. Ou seja, tal argumento pode ser usado nos dois sentidos, caso em que a hierarquia funcionará como garantia de autonomia, tanto mais quando o escopo da organização hierárquica do MP deve visar uma melhoria na ação, no pressuposto de que a experiência é um fator benéfico e não "maléfico". Assim, por contraponto a tal posição, vem o acórdão recorrido reafirmar que a previsão constitucional da hierarquia concretiza o princípio da unidade e da indivisibilidade do MP no exercício da ação penal, admitindo-se assim a possibilidade de o superior hierárquico dar ordens ou instruções no exercício do poder de direção, no âmbito da ação penal, relativamente a um processo concreto, com o consequente dever de o subordinado acatar essas ordens ou instruções desde que legais. Marcando-se que, do mesmo modo, os superiores hierárquicos têm de agir no respeito pelo princípio da legalidade e da objetividade no âmbito da ação penal, assistindo sempre aos magistrados subordinados o dever de não acatarem ordens ou instruções ilegais e de exercerem o direito de objeção de consciência, assim se garantindo aquilo a que deve reconduzir-se o núcleo essencial do respeito pela autonomia interna desta magistratura (cf artigos 97.º, n.ºs 1, 2 e 3; 100º, n.º3 e 104º, nº3, do EMP). Nessa perspetiva, como a decisão recorrida o faz, a Diretiva reflete a posição do Parecer n.º 33/2019 do CC da PGR, no sentido de que no art.º 97º, n.º4 do novo EMP, o legislador se refere à intervenção hierárquica enquanto poder de supervisão do superior hierárquico quanto aos atos do Ministério Público já praticados no inquérito criminal passíveis de controlo por via hierárquica, suscitado pelos intervenientes processuais ou de forma oficiosa, sem que daí resulte uma exclusão expressa dos poderes de direção da hierarquia em todas as situações em que a condução do inquérito assim o imponha. Também dessa conceção da relação entre autonomia e hierarquia, resulta que não tem razão a invocação da ilegalidade das normas da Diretiva relativas ao registo das ordens/instruções emanadas do superior hierárquico em dossiê administrativo, que se trataria da criação de uma nova categoria de atos, alheio ao concreto processo penal onde tais comandos hierárquicos se destinam a produzir efeitos. Mais uma vez, por aquela emissão de uma ordem ou de uma instrução decorrentes do poder de direção, ainda que dirigidas a um determinado processo concreto, se dever conter e esgotar no interior da relação de subordinação hierárquica e não constituir um ato processual penal ainda que “atípico”, não devendo, por isso mesmo, constar do processo- crime. Sendo a sua forma escrita e registo em dossiê um modelo procedimental compatível com as normas atributivas de competências do EMP e que, em vez de menorizar, antes tutela e torna transparente a posição na relação hierárquica quer do superior hierárquico, quer do magistrado titular do inquérito. Assim, não se vislumbram erros de julgamento do douto acórdão recorrido, quando se reporta ao âmbito da regulamentação de procedimentos da Diretiva, uma vez que esta não veio inovar, derrogando-as, normas processuais penais ou disposições do EMP, designadamente não criando uma nova espécie de atos processuais penais da hierarquia, nem conferindo a esta competências que extravasem o teor das legalmente fixadas - e limitadas - pelo EMP. Desse modo, e dando como pressuposto a apreciação sobre a configuração da autonomia interna do MP já exposta supra, é de entender, como o faz a decisão recorrida, que as normas da Diretiva constantes das Partes I. e II. (“Exercício de poderes hierárquicos” e “Recusa de cumprimento”), não violam as referidas normas do EMP, que não excluem o exercício do poder de direção da hierarquia no âmbito da ação penal, pelo que não são ilegais. No que tange à alegada ilegalidade das regras relativas à avocação do inquérito por violação da CRP, do EMP e do CPP, entende o Recorrente, em suma, que a Diretiva estabelece regras inovadoras numa matéria que se encontra sujeita a reserva de lei da Assembleia da República (cf. artigo 165º, n.º 1, alínea e), da CRP), adiantando que essa matéria está regulada quer no EMP, quer no CPP, não cabendo na competência do PGR criar regras sobre avocação de inquéritos. Mas, na verdade, afigura-se que a Diretiva não veio estabelecer critérios de avocação de inquéritos que não fossem já consentidos pelas previsões legais do EMP sobre competências de direção e coordenação atribuídas aos magistrados do MP com funções de coordenação e direção; Encontrando-se a avocação de processos expressamente prevista no EMP para situações de recusa de ordem ou instrução pelo titular do processo (artº 100º, nº5) e no CPP para as situações de violação do prazo máximo de inquérito ( artº 276º , n.º 7, do CPP ) certo é que o EMP prevê ainda competências de assunção do processo pelo superior hierárquico com funções de direção e de coordenação. Assim, é de referir o artigo 92º, n.ºs 1 e 2, do EMP, no qual se prevê a faculdade do Procurador-Geral da República “nomear qualquer magistrado do Ministério Público para coadjuvar ou substituir outro magistrado a quem o processo esteja distribuído, sempre que razões ponderosas de complexidade processual ou de repercussão social o justifiquem ”. E do procurador-geral regional tomar igual decisão quando “ambos os magistrados exerçam funções na respetiva procuradoria-geral regional ou em procuradorias da República por ela abrangidas, dando conhecimento ao Procurador- Geral da República.”. De referir ainda a previsão do artigo 68.º, n.º1, alínea g) e n.º2 do EMP que confere competência ao Procurador-geral Regional: «Atribuir, por despacho fundamentado, processos concretos a outro magistrado que não o seu titular sempre que razões ponderosas de especialização, complexidade processual ou repercussão social o justifiquem»; Tendo em vista a Parte VI da Diretiva, quanto à avocação de inquéritos, ali se prevê, sem prejuízo daquele quadro de competências do EMP, a emissão pelos Procuradores-Gerais Regionais, de acordo com as caraterísticas das respetivas Comarcas e Departamentos de Investigação e Ação Penal, de orientações que definam regras de avocação de inquéritos, em conformidade com regras legais estabelecidas no Estatuto do Ministério Público. Do ponto de vista do conteúdo funcional, o poder de avocação ou assunção do processo é inerente aos referidos poderes de direção e de coordenação da hierarquia do MP, sendo certo que o EMP não deixa de o incluir nessas competências nos diversos graus, com o mesmo conteúdo substantivo ainda que com outra nomenclatura. Assim, tal poder está de igual modo incluído na competência legal dos Procuradores da República que dirigem procuradorias e dos Procuradores da República que dirigem secções dos DIAP, conforme disposto no artigo 83.º n.º 2, alínea a) e n.º 3, alínea a) do EMP, respetivamente, que aqui se dão por reproduzidos; Como já referido pelo R. na ação, há muito que a comummente designada avocação de inquéritos, significativa, também em termos jurídicos, de “chamada a si” e “assunção” de um processo, fora dos dois concretos casos dos artigos 100.º , n.º 5 do EMP e 276.º , n.º 7 do CPP , é praticada em diversas estruturas do Ministério Público, sendo objeto de concretas orientações definidoras dos critérios a que aquela avocação deverá responder (cf. exemplos concretos de instrumentos hierárquicos do MP referenciados no artigo 280º da contestação do R.). Sendo, em regra, aplicados critérios para avocação de inquéritos aferidos à sua complexidade ou repercussão social ou seja, tendo em conta que a lei opera com tais conceitos indeterminados, estes são concretizados na prática do MP numa linha orientadora relacionada com a particular complexidade, tecnicidade, gravidade, sensibilidade e repercussão social dos inquéritos em causa. Assim, afigura-se que a Diretiva nada aditou de novo às previsões normativas de causas de avocação ou assunção de inquéritos pelos magistrados com competência para tanto, nem criou qualquer critério inovador que não se contenha, ou que não seja a concretização dos critérios legais “abertos”, enunciados nas plúrimas normas legais que preveem a avocação/assunção de inquéritos, em particular no artigo 83.º, n.º 2, alínea a) e n.º 3, al a) do EMP. Reafirma-se que a Diretiva, de modo a dar efetividade às referidas disposições legais e a cumprir o estatuto de responsabilidade do Ministério Público, limitou-se a orientar os Procuradores-Gerais Regionais - que detêm competência de direção, coordenação e fiscalização da atividade do Ministério Público na área do respetiva Região [artigo 68.º, n.º 1, alínea a)], e que melhor conhecem a organização, caraterísticas e condicionalismos das respetivas procuradorias e departamentos - no sentido de poderem ponderar regras de avocação de inquéritos com a condição expressa da conformidade com as regras legais estabelecidas no EMP. Apenas se exemplificam ali critérios passíveis de ser atendíveis, a ser conjugados com necessidades de harmonização da atuação, celeridade e eficácia da ação do Ministério Público, o que justifica que se salvaguarde, de forma expressa, a exigência de adequação e necessidade dessa avocação. Assim sendo, não merece acolhimento a posição do recorrente quanto à ilegalidade da Diretiva em matéria de avocação de inquéritos, por esta não conter inovação nessa matéria, nem ultrapassar as competências atribuídas ao Procurador-Geral da República, em suma, não violando nem a reserva de lei prevista na CRP, nem a autonomia do Ministério Público na sua vertente interna, não se vislumbrando que permitam a emissão de orientações que não se limitem/contenham nas aludidas normas pré-existentes do EMP. Quanto aos invocados vícios por violação do CPP alega o Recorrente, desde logo, a ilegalidade da Diretiva decorrente da admissibilidade da prática de atos processuais impróprios, alegando, em súmula, que são atos de inquérito, para além de todos os atos que integram a sequência processual, aqueles que, não se integrando na sequência processual, produzam efeitos processuais, embora sejam em si mesmos exteriores ao processo, devendo o acento tónico ser colocado na aptidão do ato para a projeção de efeitos no inquérito e não na sua origem intraorgânica. Em suma, o Autor considera que a Diretiva cria uma categoria de “atos processuais impróprios”, sem previsão legal no CPP e assente no fundamento de ser atuação exterior ao processo e interessar somente aos magistrados do MP intervenientes, pelo que defende que as Partes I e II da Diretiva violam o artigo 262.º do CPP e, para além disso, são incompatíveis com o modelo processual penal português. Neste segmento, é de entender que o douto acórdão recorrido não merece reparo, sendo de manter a posição do R. no sentido de considerar que a emissão de uma diretiva, ordem ou instrução, no âmbito do poder de direção de superior hierárquico, ainda que dirigida a um determinado processo concreto, esgota-se no interior da relação de subordinação hierárquica e não constitui um ato processual penal, não devendo, por isso mesmo, constar do processo-crime. Mantém ainda que a relação jurídica de subordinação decorrente da inserção numa estrutura hierárquica não deve ser confundida com a relação jurídica processual. Decorre do aludido artigo 267º nº1, do CPP , que constituem atos de inquérito todos aqueles que visam investigar a existência de um crime, determinar os seus agentes e a responsabilidade deles e descobrir e recolher as provas, em ordem à decisão sobre a acusação; Sendo de entender que o ato processual penal praticado pelo Ministério Público no processo, com vista «à realização das finalidades referidas no n.º 1 do artigo 262.º » (artigo 267.º , n.º 1, do CPP ) é o ato do subordinado titular do inquérito e não a diretiva, a ordem ou a instrução do imediato superior hierárquico que o originou. Tal resulta do entendimento veiculado no Parecer CC nº33/2019 citado, quando se exara que “Os magistrados do Ministério Público são responsáveis pelo cumprimento dos seus deveres (artigo 97.º, n.º 2, do novo EMP), nomeadamente pela prática dos atos necessários à investigação da existência de um crime, à determinação dos seus agentes e à responsabilidade deles, bem como à descoberta e recolha de provas, em ordem à decisão sobre a acusação ( artigo 267.º , n.º 1 do CPP ) sendo tais atos, independentemente das vicissitudes que ocorram no seio da relação hierárquica, ressalvados os casos previstos na lei processual penal, sempre da sua competência: são eles quem, ex voluntate, ou não, praticam o ato processual e assumem as consequências da sua prática; O Ministério Público, tal como qualquer sujeito processual, não tem de justificar a posição assumida nos autos, sendo adjetivamente relevante para os restantes sujeitos processuais não a ordem ou instrução do superior hierárquico, mas somente o ato do titular do inquérito; Pelo que tais ordens/instruções não devem constar do processo, até por se tratar de um ato inútil e, como tal, proibido por lei ( artigo 131.º do Código de Processo Civil (CPC), aplicável por força do artigo 4.º do CPP ). Como se conclui no acórdão recorrido: “O que releva para o processo-crime, não são as ordens e instruções dadas por quem detém o poder de direção no MP, mas o ato processual que venha a ser praticado em consequência da mesma, e esse ato consta necessariamente do processo. Essas ordens, como se prevê no artigo 11.º do EMP e na Diretiva n.º 4/2020, devem integrar antes um processo interno ao MP, denominado dossiê, onde devem ser registadas e arquivadas.”. Nessa conformidade, não se afigura que as referidas normas constantes da Diretiva violem o CPP, designadamente o art.º 262º, antes respeitam o modelo processual penal vigente, designadamente quanto à atuação processual do magistrado do M.P. enquanto titular do inquérito. Quanto ao aludido vício por incompatibilidade da Diretiva com o papel do Ministério Público como autoridade judiciária - por violação dos artigos 262.º , 263.º , n.º 1 e 53.º , n.º 1 e n.º 2, alíneas b) e c), do CPP - o Recorrente vem alegar manifesto erro de julgamento na decisão recorrida por aplicar um entendimento desconforme, mais uma vez, com a estrutura do processo penal português, designadamente com a atribuição da titularidade do inquérito ao Ministério Público como garantia da legalidade e de um processo penal equitativo, o que é, a seu ver, suscetível de pôr em causa o papel do Ministério Público como autoridade judiciária, nos termos do CPP e no âmbito da cooperação judiciária em matéria penal na U.E., como enunciado pela jurisprudência comunitária a propósito dos poderes de emissão do mandado de detenção europeu. Tal no pressuposto de que “a possibilidade de intervenção, a todo o tempo, do imediato superior hierárquico na fase do inquérito fora das situações delimitadas expressamente no CPP, sobretudo se conjugada com o facto de o PGR ser um órgão de nomeação política e de existir uma cadeia hierárquica “musculada”, suscetível de vir a ser condicionada por via política por quem se encontra no vértice da pirâmide - o PGR -, vem retirar ao Magistrado do Ministério Público, titular do inquérito, a sua independência e autonomia na condução do inquérito”. Invoca, nesta matéria, a jurisprudência do Tribunal de Justiça da UE, designadamente nos casos C-509/18 e C-82/19 PPU, citados no Parecer CC nº33/2019, designadamente quando, a propósito dos poderes de emissão do mandado de detenção europeu, se refere que a «independência exige que existam regras estatutárias e organizativas adequadas para garantir que a autoridade judiciária de emissão, no âmbito da adoção de uma decisão de emissão desse mandado de detenção, não corra qualquer risco de estar sujeita nomeadamente a uma instrução individual por parte do poder executivo», optando-se por interpretação no sentido de excluir “...as procuradorias de um Estado-Membro que correm o risco de estar sujeitas, direta ou indiretamente, às ordens ou instruções individuais da parte do poder executivo, como um Ministro da Justiça, no âmbito da adoção de uma decisão relativa à emissão de um mandado de detenção europeu». Neste aspeto, é de reiterar a posição de que a configuração virtual de tal risco de ingerência não pode prevalecer face às garantias de autonomia interna dos magistrados do MP tal como previstas no novo EMP e mediante os limites legais, já supra referenciados, da atuação hierárquica. A própria garantia da forma escrita e do registo da ordem hierárquica constitui fator suficiente de transparência e de proteção da posição do subordinado titular do inquérito, para além da própria recusa de cumprimento de ordens ilegais, que se perspetiva como possível e fundada perante ordem concreta de emissão de mandado de detenção sem que se verifiquem os respetivos pressupostos legais (de facto e de direito). Assim, e salvo o devido respeito, afigura-se infundada a conclusão de que “ainda que indiretamente” existe o risco da interferência do poder executivo nos inquéritos pendentes no DCIAP, através de ordens/instruções do PGR dirigidas ao Diretor do DCIAP, por si indicado, atentas as razões já supra mencionadas, relembrando que todos os magistrados do MP estão sujeitos e vinculados a critérios de estrita legalidade e objetividade na sua atuação, e tanto mais quando o EMP prevê as garantias de legalidade da nomeação do Diretor do DCIAP, incluindo-a na competência do CSMP, órgão com representatividade/legitimação plural, como assinalado no acórdão recorrido. Pelo exposto, atendendo a que as garantias de autonomia interna dos magistrados do MP previstas no EMP não são derrogadas pela Diretiva em causa, não se pode afirmar, com base em disposições concretas desta, que está subvertida a sua natureza e qualificação como “autoridade judiciária” e titular do inquérito no nosso processo penal, pelo que também neste segmento não se deteta violação de lei na decisão recorrida. Quanto a alegada violação do princípio da publicidade e do regime de acesso ao inquérito - artigos 86.º , n.º 1, 89.º , 90.º e 275.º , n.º 3 do CPP , pretende o Recorrente que o acórdão recorrido incorre em vício de lei e consequente erro de julgamento na apreciação do vício de violação do princípio da publicidade e do regime de acesso ao inquérito disposto no CPP. Insistindo antes, nesta matéria, e em súmula, que as normas da Parte III da Diretiva revelam uma «alteração radical de modelo», desde logo, no que toca às finalidades do princípio da publicidade no inquérito, assim como quanto à função do JIC no inquérito, que alega não ser envolvido na questão do segredo. O R. subscreve aqui, na íntegra, a argumentação adiantada no acórdão recorrido quanto a esta questão, e reitera que, contrariamente ao alegado, a Diretiva regula de forma adequada e razoável o acesso ao dossiê do MP, sempre por referência e no respeito dos critérios legais de acesso aos autos de inquérito, como melhor resulta da sua Parte III. Acesso às ordens e instruções” que prevê direitos de consulta “por quem assuma a qualidade de sujeito ou interveniente processual no processo onde a mesma produziu efeitos”, verificados os pressupostos cumulativos ali previstos (que ora se dão por reproduzidos); Desde logo, tal regulação de um dossiê próprio do MP não atinge a reserva de competência da Assembleia da República, não apenas porque respeita os critérios de acesso aos autos de inquérito, estejam ou não em segredo de justiça, mas também porque o faz ao abrigo de norma estatutária aprovada por aquele órgão de soberania, ou seja, o artigo 11.º, n.º 2 do EMP. Acresce que tal regulação teve ainda em conta normas legais constantes do regime jurídico aplicável ao tratamento de dados referentes ao sistema judicial, previsto na Lei n.º 34/2009 , de 14/7 - diploma também aplicável «Aos demais processos, procedimentos e expediente da competência do Ministério Público» [cf. artigo 3.º, alínea d)]. Com efeito, decorre do disposto no artigo 11.º do EMP que o Ministério Público pode organizar dossiês para a preparação e acompanhamento da sua intervenção (n. º1), cabendo ao PGR definir os critérios a que devem obedecer a criação, o registo e a tramitação daqueles dossiês (n.º 2), não estando excluído do seu âmbito de aplicação a intervenção do Ministério Público na área criminal. Não se vislumbrando, por outro lado, qualquer violação de reserva de lei ao prescrever sobre a competência decisória para o referido acesso, pois está em causa um dossiê interno do Ministério Público, com conteúdo limitado à ordem ou instrução emanada e à declaração de eventual recusa dessa ordem. Visou a Diretiva, nesta parte, ao definir as condições de consulta do dossiê, conferir maior grau de transparência ao exercício dos poderes de direção da hierarquia, admitindo o acesso aos dossiês e procedimentos internos, que sempre existiram para fins de acompanhamento da intervenção do Ministério Público. Como já alegado e referenciado no acórdão recorrido, a jurisprudência desse STA tem vindo a excluir o dever de publicidade dos dossiês internos do MP, conforme foi o caso do Ac. do STA de 25.02.2009 (processo n.º 0132/09), excluindo o direito de acesso, em regra, ali sendo indeferido pedido de intimação para consulta de processo (artigo 104.º do CPTA); Resultando o entendimento de que tais dossiês do MP, em regra não podem ser objeto do exercício do direito de acesso e de informação por terceiros, por ali não ser proferida decisão que possa ser imposta e produza efeitos na esfera jurídica de um terceiro. Assim, em regra, resulta restrito ou reservado o acesso aos dossiês administrativos do MP, sendo que os procedimentos de consulta do dossiê regulados pela Diretiva, regulação essa admitida pelo mandato do n.º 2 do artigo 11.º do EMP, vêm conferir, a este título, um regime de publicidade e transparência até então pacificamente afastadas, sustentando-se na doutrina do Parecer nº 9/2020 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República (nomeadamente as suas conclusões 4a, 5a e 13a, que aqui se dão por reproduzidas); Como bem se afirma na douta decisão recorrida: “A existência de um «dossiê» onde sejam registadas as ordens internas constitui um claro reforço da transparência de atuação do Ministério Público perante a comunidade e que vincula o PGR a definir os critérios a que devem obedecer a criação, o registo e a tramitação daqueles dossiês (...) Ora, nesse contexto, é de reafirmar que os critérios de acesso e publicidade definidos pela Diretiva, sendo excecionais face ao regime-regra do acesso restrito ou reservado dos dossiês privativos do MP, não apresentam carácter inovador nos seus critérios para acesso, face às normas processuais penais; Evidenciando um esforço de conformação com o referido regime de acesso aos dados guardados em sistemas de apoio à justiça, com juízos de necessidade e razoabilidade, e, finalmente, com os critérios legais de acesso e publicidade do processo previstos no CPP. De igual modo, afigura-se que não assiste razão ao A. quando aponta ilegalidade por a referida regulamentação do acesso privar também os Juízes e os tribunais do acesso ao dossiê, já que o mesmo não integra o processo e, consequentemente, não seria sujeito ao controlo direto pelo tribunal nas fases de instrução e de julgamento. O R. entende ser de rejeitar tal asserção, desde logo por pressupor que se estará perante um processo de pré-inquérito ou de inquérito paralelo e oculto, o que o aludido dossiê manifestamente não é. Não se pode, na verdade, subscrever tal posição, que contende com a consagração da própria autonomia externa do MP, ao defender que o exercício dos poderes de direção no interior da relação hierárquica do MP devem poder ser sindicados e controlados pelo JIC e até pelo juiz de julgamento. Com o devido respeito, tal linha de argumentação resulta contraditória por parte do Recorrente, pois coloca em crise a autonomia do Ministério Público e o exercício das suas competências legais enquanto titular do inquérito, sendo certo que admitir o referido controlo judicial de ordens hierárquicas do MP seria constitucionalmente inadmissível por derrogação da autonomia do Ministério Público e, como tal, uma interpretação desta natureza enferma de inconstitucionalidade, por violação do artigo 219.º, n.º 2 da CRP, que se invoca para todos os efeitos. Pelo exposto, também neste segmento, não se verifica a ilegalidade da Diretiva por violação de lei, designadamente do princípio da publicidade que enforma o processo penal e do regime de acesso aos inquéritos previsto no CPP. Do mesmo modo se diga quanto ao invocado vício de violação do regime de impedimentos, escusas e recusas previsto no CPP, pelo facto de normas constantes da parte IV da Diretiva violar o regime dos artigos 39º a 46º e 54.º do CPP , Reitera-se aqui que, salvo o devido respeito, carece totalmente de razão o Recorrente ao A. quanto às orientações da Parte IV da Diretiva n.º4/2020, respeitante aos “Impedimentos”, pois é de entender que estas não inovam em relação ao regime estabelecido no CPP em matéria de impedimentos e escusas, disposições para as quais remete expressamente. Nem mesmo a expressão “ponderar” permite concluir, ao contrário da interpretação do Recorrente, que a Diretiva criou normas primárias em violação da reserva legislativa. De facto, a norma relativa aos impedimentos do juiz - o artigo 40.º do CPP - é aplicável ao Ministério Público por força do disposto no artigo 54.º, n.º 1 do mesmo diploma legal, “com as necessárias adaptações”. Ora, o disposto no artigo 40.º do CPP , que tem como objetivo garantir a imparcialidade do juiz, apenas prevê, como causa de impedimento por participação em processo, os casos elencados taxativamente nas suas diversas alíneas, correspondentes a casos em que as anteriores intervenções processuais, pelo seu conteúdo e âmbito, são consideradas como passíveis de colocar em causa a imparcialidade do juiz e de suscitar a suspeição da sua intervenção. Exige-se, assim, quanto aos magistrados do Ministério Público, na ausência de elenco taxativo de atos processuais legalmente considerados como impeditivos de nova participação no processo, que, em face da anterior participação, se afira se a mesma conforma intervenção passível de se equiparar ao elenco do artigo 40.º e, como tal, de colocar em causa a sua imparcialidade em momento posterior em que deva intervir hierarquicamente no inquérito, no contexto dos mecanismos legais de intervenção processual expressamente previstos no CPP. Tal ponderação que, como decorre do exposto, deve ter como referentes, mutatis mutandi, atendendo ao tipo de ato processual que foi praticado em cumprimento da sua determinação, o elenco previsto no artigo 40º do CPP . Assim, a Diretiva limita-se, por um lado, a remeter para os termos estabelecidos no CPP, e, por outro, exemplifica uma situação em que tal impedimento deve ser suscitado - quando a ordem ou instrução emitida tenha sido determinante para a conformação do resultado final do inquérito. O mesmo se deverá afirmar em relação ao pedido de escusa a que se reporta o artigo 43.º do CPP , aplicável por força do já citado artigo 54.º do mesmo diploma legal, relativamente ao qual, aliás, a lei não elenca qualquer concreta situação que seja determinadora da invocação da escusa, recorrendo a conceitos abertos como «risco de ser considerada suspeita, por existir motivo, sério e grave, adequado a gerar desconfiança sobre a sua imparcialidade ». Mais uma vez, conceitos genéricos e indeterminados que devem necessariamente ser aferidos pelo próprio magistrado perante a concreta situação em que se encontra face ao processo e aos intervenientes, o que exige ponderação da verificação, ou não, desse risco para efeitos de apresentar o pedido de escusa. A orientação da Diretiva respeita, pois, na sua integralidade, o regime legal de impedimentos e escusas, não criando qualquer norma inovatória, antes remetendo, como legalmente devido, para os termos do CPP, e orientando, exemplificativamente, a atuação no sentido da suscitação daqueles incidentes. Também não colhe o argumento relativo ao facto de a Diretiva ser omissa quanto à não declaração de impedimento ou à não previsão da intervenção do magistrado com competência para apreciar e decidir, quer por ser matéria que não competia ao PGR regular; seja porque também não regula exaustivamente a matéria de declaração de impedimento ou de pedido de escusa, limitando-se a assinalar essa necessidade; seja porque tais questões são objeto de regulação expressa no âmbito das competentes normas do EMP e CPP (cf. designadamente o art.º 54º , nº2, do CPP ). Não competia, pois, regular na Diretiva o que já se encontrava regulado com clareza e pelos órgãos próprios, em lei da Assembleia da República, o que seria, se transposta aquela regulação para aquele instrumento hierárquico, uma mera mimetização da lei sem necessidade ou justificação. Do mesmo modo, não se alcança o sentido e o objetivo da imputação de não previsão da possibilidade de pedido de recusa do superior hierárquico, pois trata-se de matéria alheia às competências do Procurador-Geral da República previstas no artigo 19.º n.º 2, alínea b) do EMP). Assim, afigura-se que inexiste qualquer omissão de regulação, antes se verifica que na Diretiva se respeitaram as competências constitucionalmente definidas em termos de reserva de lei, não se restringindo, por qualquer forma, os direitos de defesa dos sujeitos processuais, que estão salvaguardados pelas normas processuais penais citadas, fonte legitimadora dessa regulação e para a qual ali expressamente se remete. Nessa conformidade, impõe-se concluir, também neste segmento, que não se verifica a ilegalidade arguida, por não se detetar violação do regime de impedimentos, escusas e recusas previsto no CPP, aqui em causa. Deste modo, e aderindo o R. ao douto Acórdão recorrido, não poderá proceder a pretensão do Recorrente, quanto à declaração de ilegalidade da Diretiva, nas Partes supra enunciadas, por desconformidade com o EMP e o CPP, pelos motivos adiantados; Pelo exposto, é de entender que o douto Acórdão recorrido fez uma ponderada análise e apreciação em matéria de direito, tendo decidido de acordo com a lei e com as normas constitucionais invocadas, improcedendo totalmente, nessa medida, as alegações do Recorrente. Nestes termos, e nos melhores de direito que V. Exas. doutamente suprirão, deve o recurso do A. ser considerado improcedente e manter-se, nos seus precisos termos, o douto Acórdão recorrido. Assim decidindo farão V. Exas a melhor JUSTIÇA.” Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Conselheiros do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo, vai o processo submetido à conferência para julgamento. II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO O acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos: “Com relevo para a decisão a proferir, julgou-se provada a seguinte matéria de facto: Em 28/11/2019 o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República (CCPGR) aprovou, por unanimidade, o Parecer n.º 33/2019, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;- cfr. docs. n.ºs 4 com a p.i. e disponível em www.ministeriopublico.pt. Em 04/02/2020, a Procuradora-Geral da República emanou a Diretiva n.º 1/2020, que acolheu o Parecer referido no ponto que antecede, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido. Por Despacho de 11/02/2020, a Procuradora-Geral da República determinou o cancelamento da publicação no Diário da República da Diretiva n.º 1 /2020, com vista a suspender os seus efeitos até à publicação de um parecer complementar pelo CCPGR que visava «clarificar e aprofundar algumas questões relacionadas com a concussão 10.sdo Parecer 33/2019»- cfr. doc.13 junto com a p.i e disponível em www.ministeriopublico.pt. Em 09/07/2020, o CCPGR emitiu o Parecer n.º 9/2020, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido- cfr. doc. n.º 5 junto com a p.i. e disponível em www.ministeriopublico.pt. Em 12/11/2020, a Ré emitiu a Diretiva n.º 4/2020 sobre o “Exercício de poderes hierárquicos em processo penal-procedimental', a qual foi publicada no Diário da República n.º 230/2020, Série II, de 25.11.2020, cujo teor consta do documento n. º1 junto com a p.i., que ora se dá por integralmente reproduzido, de cujo recorte normativo consta designadamente o seguinte: “I - Exercício de poderes hierárquicos de direção 1 - No exercício dos poderes hierárquicos de direção, o imediato superior hierárquico emana ordens e instruções conformadoras da atuação dos seus subordinados, nos termos estabelecidos na Diretiva n.º 5/2014/PGR, de 19 de novembro. 2 - As ordens e instruções que se destinem a produzir efeitos num determinado processo, e que não constituam atos processuais em sentido próprio, são sempre reduzidas a escrito e registadas peio hierarca que as emana em dossiê de preparação e acompanhamento, já instaurado ou a instaurar. 3 - O dossiê a que se refere o ponto anterior é transmitido ao magistrado a quem as ordens ou instruções são dirigidas. 4 - O dossiê de preparação e acompanhamento deverá ser sinalizado na capa física e eletrónica do processo em que a ordem ou instrução se destina a produzir efeitos. 5 - As ordens e instruções a que se refere o ponto 2 são sempre comunicadas ao imediato superior hierárquico do magistrado que as emanou. 6 - Quando, em obediência a ordem ou instrução a que se refere o ponto 2, cumprir o determinado pelo seu imediato superior hierárquico, o magistrado titular deve, na decisão a proferir no processo, fazer expressa menção de que atua por dever de obediência hierárquica, identificar, sinteticamente e com ponderação dos critérios estabelecidos para o acesso por sujeitos processuais, o conteúdo da ordem ou instrução recebida e indicar a identidade e a qualidade do hierarca que a emitiu. 7 - A menção, nos autos, da ordem ou instrução emanada é da competência exclusiva do magistrado que dela foi destinatário. II - Recusa de cumprimento 1 - A declaração de recusa de ordens ou instruções que se destinem a produzir efeitos em concreto processo, e que não constituam atos processuais em sentido próprio praticados no âmbito de intervenções hierárquicas previstas na lei do processo, deve ser: - Sempre reduzida a escrito e registada no dossiê de preparação e acompanhamento referido em 1.2 e 1.3; - Devidamente fundamentada, com indicação da concreta causa da recusa e dos motivos, de facto e de direito, que a fundamentam; - Comunicada simultaneamente ao magistrado que emitiu a ordem ou instrução e ao seu imediato superior hierárquico. III - Acesso às ordens e instruções 1 - As ordens e instruções a que se refere o ponto 12., e a posição que sobre a mesma for assumida pelo magistrado destinatário, podem ser consultadas por quem assuma a qualidade de sujeito ou interveniente processual no processo onde a mesma produziu efeitos, quando se verifiquem os seguintes pressupostos, de natureza cumulativa: Seja titular de interesse legítimo para o efeito; O seu conhecimento não prejudique os interesses da investigação, em particular nas situações em que o inquérito se encontre sujeito a segredo de justiça, e enquanto essas circunstâncias se verificarem; A consulta não seja suscetível de ofender direitos fundamentais de outros sujeitos ou intervenientes processuais. 2 - Para salvaguarda dos interesses a que se referem as alíneas b) e c) deverá, em todo o caso, ser ponderado o acesso a parte da decisão em causa. 3 - É competente para decidir o pedido de acesso o hierarca que emanou a ordem ou instrução. 4 - Para efeitos da decisão a que se refere o ponto anterior, o magistrado titular do inquérito: Elabora informação sobre a verificação dos pressupostos para o acesso e pronuncia-se quanto ao mérito do pedido; Remete, peto meio mais expedito, o dossiê de preparação e acompanhamento ao hierarca que emanou a ordem ou instrução, dele devendo constar a informação elaborada e, se necessário, outros elementos que habilitem à decisão. 5 - Da recusa de acesso cabe reapreciação hierárquica para o magistrado hierarquicamente superior. IV - Impedimentos 0 imediato superior hierárquico que, em momento anterior, tenha emanado ordem ou instrução hierárquica que não constitua aio processual em sentido próprio, deve, em caso de intervenção hierárquica nominada no mesmo inquérito (v.g. ao abrigo do artigo278.º edon.º2do artigo 279. 0 do Código de Processo Penal ), ponderar a declaração do seu impedimento ou pedido de escusa, nos termos estabelecidos no Código de Processo Penal (v.g. quando a ordem ou instrução emitida tenha sido determinante para a conformação do resultado final do inquérito). V - Comunicações hierárquicas 1 - Nos processos que tenham, ou se preveja que venham a ter, repercussão pública, decorrente, designadamente, da excecional complexidade e gravidade dos crimes e das suas consequências, da particular sensibilidade que revistam em razão da relevância dos interesses envolvidos, da qualidade dos sujeitos e intervenientes processuais (v.g. pessoas particularmente expostas) e da especial vulnerabilidade das vítimas, são objeto de comunicação obrigatória ao imediato superior hierárquico: A instauração do inquérito; 0$ atos processuais relevantes que tenham, ou se preveja venham a ter, especial repercussão pública; As decisões finais proferidas em inquérito e as decisões finais proferidas nas fases subsequentes do processo. 2 - As comunicações a que se refere o ponto anterior, bem como as efetuadas em observância de diretivas, instruções e ordens previamente emanadas pelas estruturas hierárquicas competentes, ao abrigo dos respetivos poderes legais e estatuários de hierarquia, devem ser registadas e acompanhadas em dossiê, a instaurar ou já instaurado, da titularidade do magistrado hierarca. VI - Avocação de inquéritos 1 - 0$ Procuradores-Gerais Regionais, de acordo com as caraterísticas das respetivas Comarcas e Departamentos de Investigação e Ação Penal, ponderarão a emissão de orientações que definam regras de avocação de inquéritos, em conformidade com regras legais estabelecidas no Estatuto do Ministério Público. 2 - Sem prejuízo de outros critérios que se considerem relevantes, designadamente relativos a específicas tipologias criminais ou a exigências de intervenção uniforme, e salvaguardada a avaliação que em concreto seja efetuada sobre a inadequação ou a desnecessidade de avocação, deverão ser ponderadas orientações dirigidas à avocação de inquéritos que correspondam aos critérios estabelecidos no ponto V. 1. VII- Disposições finais 1 - As regras ora adotadas não prejudicam os procedimentos e orientações constantes de outras determinações da Procuradoria-Geral da República antes formuladas e ainda vigentes, com elas devendo, se disso foro caso, ser conjugadas, designadamente as determinações constantes das Circulares da PGR n.ºs 11/1995,12/1999,6/2002,3/2011 e 5/2012. 2-Revoga-se a Diretiva 1/2020/PGR, de 4 de fevereiro, e todos os instrumentos hierárquicos emitidos por qualquer órgão ou estrutura hierárquica do Ministério Público, de natureza vinculativa ou não, nos segmentos que contrariem ou conflituem com as determinações constantes da presente diretiva» 2. O Conselho Consultivo da PGR emitiu o Parecer n.º 33/2019 e o Parecer Complementar n.º 9/2020, cujo teor aqui se dão por integralmente reproduzidos.” O Recurso do SMMP para o Pleno foi admitido por Despacho de 17 de maio de 2025. DO DIREITO Analisemos então o Recurso apresentado e admitido. O recurso do Autor para o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, vem interposto do Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo deste STA, de 18.12.2024, que julgou improcedente a ação deduzida pelo Autor, aqui Recorrente, que decidiu indeferir o pedido da declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral das partes: “Exercício de poderes hierárquicos de direção”; II. “Recusa de cumprimento”: III. “Acesso às ordens e instruções”; “Acesso às ordens e instruções” e “Avocação de inquéritos”, da Diretiva n.º 4/2020 de Sua Excelência a Senhora Conselheira Procuradora-Geral da República de 12.11.2020, sobre o “Exercício de poderes hierárquicos em processo penal - procedimentos” (adiante “Diretiva”), absolvendo a Ré do pedido. Em síntese, e no que aqui releva, invoca o Recorrente a ilegalidade da decisão por erros de julgamento, bem como os diversos vícios de violação de lei na interpretação do Direito aplicável levada a cabo no Acórdão recorrido, pugnando pela sua revogação, entendendo que importará declarar a ilegalidade de normas da Diretiva referidas, com força obrigatória geral, por violação do novo Estatuto do Ministério Público (EMP) e do Código de Processo Penal (CPP). Vejamos: Dos Erros de julgamento São suscitados os seguintes vícios: Quanto ao entendimento sobre a autonomia interna do Ministério Público (MP) e seus limites, quanto à questão de saber se o novo EMP não impede a hierarquia do MP de exercer poderes de direção, no âmbito da ação penal, às situações taxativamente previstas no CPP; Quanto à estrutura hierárquica do MP como estrutura hierarquizada administrativa clássica, sem atentar às suas especificidades; Quanto à distinção entre “atos processuais próprios” e “atos internos” de modo desconforme com a noção de ato processual; Por desconformidade com a Diretiva nº 5/2014 da PGR. Dos Vícios da Diretiva por violação do EMP e do CPP: Vícios por violação do EMP Da violação do artigo 19.º, n.º 2, alínea b) do EMP (ii) Da violação da autonomia interna e externa do MP, consagrada no artigo 3.º do EMP e violação dos artigos 97.º, n.ºs 4 e 5, 19.º, n.º 2, alínea g), 59.º, n.º 1, alínea c), 68.º, n.º 1, alínea f), 72.º, alínea b), 75.º, n.º 1, alínea g) e 87.º, alínea b), todos, igualmente do EMP (iii) Da avocação do inquérito: da violação da CRP, do EMP e do CPP Vícios por violação do CPP (i) Da ilegalidade da Diretiva decorrente da admissibilidade da prática de atos processuais impróprios (ii) Da incompatibilidade da Diretiva com o papel do Ministério Público como autoridade judiciária - violação dos artigos 262.º , 263.º , n.º 1 e 53.º , n.º 1 e n.º 2, alíneas b) e c), do CPP (iii) Da violação do princípio da publicidade e do regime de acesso ao inquérito - artigos 86.º , n.º 1, 89.º , 90.º e 275.º , n.º 3 do CPP (iv) Da violação do regime de impedimentos, escusas e recusas previsto no CPP. Importa pois verificar predominantemente se o novo EMP limita a possibilidade do exercício do poder de direção pela hierarquia do MP, no âmbito da ação penal, às situações taxativamente previstas no CPP. DA DECISÃO RECORRIDA No Acórdão recorrido foram fixadas as questões a decidir para “saber se no caso se impõe declarar a ilegalidade, com força obrigatória geral, das partes I, II, III, IV e VI da Diretiva n. º 4/2020, com fundamento: Na violação dos artigos 19º, n.º 2. alíneas b) e a); 3.º, n.ºs 1 e 2; 4.º, n.º 1, alíneas b) e e); 97.º, n.º 4; 59.º, n.º 1, alínea c); 68º, n.º 1, alínea t); 72º, alínea b); 75º, n. º 1, alínea g); 97º, n.º 5 e 100.º n.º 5, todos do Estatuto do Ministério Público. Na violação dos artigos 262.º; 261º, nº 1; 53.º, n.ºs 1 e 2, alíneas b) e o); 86.º, n.º 1; 89.º; 90.º; 275.º, n.º 3; 54.º e 39.º a 46.º, todos do Código de Processo Penal, assim como por violação do princípio da publicidade vigente no processo penal português.”. Importa, pois, verificar se o novo Estatuto do Ministério Público (EMP), aprovado pela Lei n.º 68/2019 , de 27 de Agosto, limitou a possibilidade do exercício do poder de direção no âmbito da ação penal às situações taxativamente previstas no Código de Processo Penal (CPP); Por outro lado, importará ainda verificar se o modo como a Diretiva disciplina a tramitação do procedimento relativo a essa forma de exercício do poder de direção, são compatíveis com as normas do EMP e do CPP. Assim, haverá que verificar os concretos vícios de ilegalidade da Diretiva suscitados, por desconformidade com normas do EMP e do CPP, o que constitui o objeto da ação. A decisão recorrida respondeu negativamente àquela primeira questão, julgando a improcedência de todas as ilegalidades invocadas pelo Autor, ou seja, que a Diretiva n.º 4/2020 não viola nenhuma das normas do EMP e do CPP em causa. Da Posição aqui adotada: Da inexistência de erros de julgamento O Recorrente contesta o Acórdão recorrido, desde logo, no que respeita ao entendimento sobre a autonomia que caracteriza a Magistratura do MP, quanto à vertente interna de tal autonomia e ao seu equilíbrio com o princípio da hierarquia, nomeadamente ao rejeitar uma “conceção restrita da hierarquia e quase irrestrita da autonomia interna dos magistrados do MP ", considerando que o recorte constitucional da Magistratura do MP, concatenado com o disposto no EMP, nos artigos 97.º, n.º 4 e 100.º, n.º 2) “(...) apenas remetem para o CPP a intervenção processual em sentido estrito dos hierarcas, ou seja, o exercício dos poderes de supervisão, que por definição, se faz nos termos das respetivas leis de processo.” Do acórdão recorrido resulta que foi entendido que importa saber como se concilia a autonomia “interna” do MP com a hierarquia, sobretudo, quando está em causa o exercício do poder de direção dos superiores hierárquicos do MP. Conclui-se a este respeito na decisão recorrida que “Sem desconsiderar a relevância das intervenções hierárquicas previstas no CPP no âmbito do exercício da ação penal por parte do MP (…), seria inconstitucional, a nosso ver, perfilhar uma conceção do MP em que cada agente estivesse apenas sujeito a essas limitadas intervenções da hierarquia, sendo certo que não há hierarquia sem poder de direção. Tratando-se de uma magistratura hierarquicamente estruturada, os seus agentes não podem deixar de estar sujeitos ao poder de direção da respetiva hierarquia, que se manifesta no poder daquela emanar diretivas, ordens e instruções e no consequente dever de obediência por parte dos magistrados subordinados (art.97.º, n.ºs 1,2 e 3 e art. 100.º do EMP). É próprio de uma relação hierárquica a existência de poderes de direção, para além dos poderes de supervisão e de controlo, e disciplinares, pelo que, como melhor veremos, não existe qualquer impedimento a que o hierarca do MP, no uso do seu poder de direção, emane ordens e instruções concretas destinadas a produzir efeitos num concreto processo penal. ”. Já quanto à questão de saber se as novas normas invocadas do EMP ( Lei n.º 68/2019 ) vieram clarificar que a autonomia interna do MP na condução do inquérito criminal impede a hierarquia de intervir para além das situações taxativamente previstas no CPP, e como tal, a possibilidade de emanarem ordens dirigidas a qualquer magistrado do MP titular de um processo concreto, por ter sido essa a opção do legislador ordinário que aprovou este novo diploma, a decisão recorrida responde negativamente. Admitindo que o novo EMP prevê que “os magistrados do Ministério Público são responsáveis e hierarquicamente subordinados, consistindo a responsabilidade em responderem pelo cumprimento dos seus deveres e pela observância das diretivas, ordens e instruções que receberem (artigo 97.º, n.ºs 1, 2 e 3)", a decisão recorrida, não deixa de concluir que as normas assinaladas do EMP não alteraram a conformação entre a “autonomia interna" e a hierarquia do Ministério Público. A posição adotada no acórdão recorrido face ao referido é claramente negativa, decidindo-se no sentido de que o novo EMP não limita a possibilidade do exercício do poder de direção pela hierarquia, no âmbito da ação penal, às situações taxativamente previstas no Código de Processo Penal (CPP). Em linha com o acórdão nº 305/2011, de 29/06, do Tribunal Constitucional, «a autonomia constitucionalmente atribuída ao Ministério Público projeta-se, assim, no plano organizativo-institucional, implicando a instituição de formas de auto composição ou de governo próprio, bem como a contenção dentro da hierarquia do Ministério Público dos poderes de direção e orientação da respetiva atividade (...) no sentido da exclusão da possibilidade de qualquer outro poder, nomeadamente o executivo, impor ordens ou instruções ou influir no governo e administração daquela magistratura (...). O que equivale a dizer que o atributo da autonomia do Ministério Público se traduz, antes de mais, numa “autonomia externa”. Por fim, essa autonomia externa é a garantia de isenção e objetividade, traduzindo para este corpo de magistrados o dever de agir através de uma subordinação exclusiva à Lei e ao Direito». Em qualquer caso, importa não perder de vista que não está em causa a existência de uma área de autonomia decisória dos magistrados do Ministério Público, a qual decorre do artigo 3.º, n.º 2, do novo EMP: “A autonomia do Ministério Público caracteriza-se pela sua vinculação a critérios de legalidade e objetividade e pela exclusiva sujeição dos magistrados do Ministério Público às diretivas, ordens e instruções previstas na presente lei.” O referido terá ainda de ser articulado com o artigo 97º do EMP, onde se refere: “1 - Com respeito pelo princípio da autonomia do Ministério Público, os seus magistrados são responsáveis e hierarquicamente subordinados, nos termos da Constituição e do presente Estatuto. 2 - A responsabilidade consiste em responderem, nos termos da lei, pelo cumprimento dos seus deveres e pela observância das diretivas, ordens e instruções que receberem. 3 - A hierarquia é de natureza funcional e consiste na subordinação dos magistrados aos seus superiores hierárquicos, nos termos definidos no presente Estatuto, e na consequente obrigação de acatamento por aqueles das diretivas, ordens e instruções recebidas, sem prejuízo do disposto nos artigos 100.º e 101.º 4 - A intervenção hierárquica em processos de natureza criminal é regulada pela lei processual penal. 5 - Salvaguardado o disposto no número anterior, as decisões finais proferidas pelos magistrados do Ministério Público em procedimentos de natureza não criminal podem ser objeto de reapreciação pelo imediato superior hierárquico.(...)”. A previsão constitucional da hierarquia, conforme o artigo 219º, nº4, da CRP, concretiza o princípio da unidade e da indivisibilidade da magistratura do Ministério Público no exercício da ação penal, contribuindo para a sua autonomia externa, na medida em que vincula a atuação dos magistrados do Ministério Público a critérios de legalidade e objetividade e a sua exclusiva subordinação às diretivas, ordens e instruções dimanadas internamente de acordo com o quadro legalmente pré-estabelecido. Como afirmou Freitas do Amaral, in Curso de Direito Administrativo, Coimbra, Almedina, 2016, I, p. 667, a hierarquia é um “modelo de organização administrativa vertical, constituída por dois ou mais órgãos e agentes, com atribuições comuns, ligado por um vínculo jurídico que confere ao superior o poder de direção e impõe ao subordinado o dever de obediência". Como se discorreu na decisão recorrida, “o novo EMP não impede a hierarquia do MP de exercer o poder de direção, através da emissão de diretivas, ordens e instruções concretas destinadas a produzir efeitos num determinado processo penal, desde que respeitado o princípio da legalidade”. Sublinha ainda o tribunal a quo que “importa ter em atenção que para além dos artigos 97.º, n.º4 e 100.º, nº2 do EMP, são vários os preceitos em que o legislador do EMP alude à natureza hierarquizada do MP, afigurando-se-nos, como se tentará demonstrar nas linhas que se seguem, que o elemento sistemático, sem prejuízo das criticas que a doutrina assaca ao diploma, acaba por fornecer um indicador consistente no sentido de não se poder concluir que o legislador do EMP restringiu a intervenção da hierarquia do Ministério Público às situações taxativamente previstas no CPP.” A autonomia do MP não pode, no entanto, impedir a sujeição dos seus magistrados a diretivas, ordens e instruções destinadas a produzir efeitos num determinado processo penal, uma vez que se tratam de magistrados hierarquicamente subordinados (art.º 219.º, n.º4 da CRP e nº1 do art.º 97.º do EMP), prevendo-se, aliás, no EMP que «A hierarquia é de natureza funcional e consiste na subordinação dos magistrados aos seus superiores hierárquicos, nos termos definidos no presente Estatuto, com a consequente obrigação de acatamento por aqueles das diretivas, ordens e instruções recebidas, sem prejuízo do disposto nos artigos 100.º e 101.º». Mais se sublinha que no artigo 100.º do novo EMP, sob a epígrafe «Limites aos poderes diretivos» se prevê que «os magistrados do Ministério Público podem solicitar ao superior hierárquico que a ordem ou instrução sejam emitidas por escrito, devendo sempre sê-lo por esta forma quando se destine a produzir efeitos em processo determinado» (n.º 1); que «a intervenção processual do superior hierárquico efetua-se nos termos do presente Estatuto e da lei de processo» (n.º 2); que «os magistrados do Ministério Público devem recusar o cumprimento de diretivas, ordens e instruções ilegais e podem recusá-lo com fundamento em grave violação da sua consciência jurídica» (n.º 3); que «a recusa faz-se por escrito, precedendo representação das razões invocadas» (n.º 4); que «no caso previsto nos números anteriores, o magistrado que tiver emitido a diretiva, ordem ou instrução pode avocar o procedimento ou distribuí-lo a outro magistrado» (n.º 5); que «não podem ser objeto de recusa: a) As decisões proferidas por via hierárquica nos termos da lei de processo; b) As diretivas, ordens e instruções emitidas pelo Procurador-Geral da República, salvo com fundamento em ilegalidade» (n.º 6) e que «o exercício injustificado da faculdade de recusa constitui falta disciplinar, punida nos termos do artigo 215.º» do EMP (n.º 7). Em síntese, no EMP, designadamente nos artigos 14.º, 97.º e 100.º, o legislador clarificou, como consta da exposição de motivos da proposta de lei, onde sintomaticamente se clarifica «(…) a estrutura hierárquica do Ministério Público, que constitui um dos traços essenciais do desenho constitucional desta magistratura». Concluiu, pois, adequadamente o acórdão recorrido que, “Sem desconsiderar a relevância das intervenções hierárquicas previstas no CPP no âmbito do exercício da ação penal por parte do MP (correlato do poder de supervisão dos hierarcas), seria inconstitucional, a nosso ver, perfilhar uma conceção do MP em que cada agente estivesse apenas sujeito a essas limitadas intervenções da hierarquia, sendo certo que não há hierarquia sem poder de direção. Tratando-se de uma magistratura hierarquicamente estruturada, os seus agentes não podem deixar de estar sujeitos ao poder de direção da respetiva hierarquia, que se manifesta no poder daquela emanar diretivas, ordens e instruções e no consequente dever de obediência por parte dos magistrados subordinados (art.97.º, n.ºs 1, 2 e 3 e art. 100. º do EMP). É próprio de uma relação hierárquica a existência de poderes de direção, para além dos poderes de supervisão e de controlo, e disciplinares, pelo que, como melhor veremos, não existe qualquer impedimento a que o hierarca do MP, no uso do seu poder de direção, emane ordens e instruções concretas destinadas a produzir efeitos num concreto processo penal.” Entende-se Recursivamente que o referido entendimento do acórdão recorrido seria desconforme com a Diretiva nº5/2014 da PGR, na qual, além do mais, visando-se a uniformização de atuações hierárquicas, se definem os instrumentos de conformação hierárquica do Ministério Público. Não se reconhece que assim seja, estando singelamente em causa a compatibilização prática de determinações hierárquicas emanadas legitimamente do PGR, ao abrigo da competência prevista no artigo 19º, nº2, al.b) do EMP. Há que não perder de vista que a definição genérica do conteúdo essencial da relação hierárquica dos magistrados do Ministério Público comporta várias dimensões em que se desdobra, nomeadamente, o poder de direção; o poder de supervisão; o poder de inspeção, e o poder disciplinar. A emissão de uma diretiva, de uma ordem ou de uma instrução, enquanto instrumentos de conformação hierárquica, decorre do exercício do poder de direção. No artigo 97.º, n.º 3 do EMP refere-se que a hierarquia é de natureza funcional e consiste na subordinação dos magistrados aos seus superiores e na consequente obrigação de acatamento das diretivas, ordens e instruções recebidas, sem prejuízo do disposto nos respetivos artigos 100.º e 101.º. Da conjugação dos artigos 97.º n.º 3, 100.º e 101.º do EMP não decorre que os limites ao poder de direção estejam sujeitos à existência de uma norma processual penal, sendo aqueles previstos nos aludidos normativos do EMP, designadamente os que constam do artigo 100.º, quanto a «intervenção hierárquica nos termos da lei processual» (artigo 97º, n.º 4) quanto à limitação de outros poderes hierárquicos (poder de decidir conflitos de competência, poder de supervisão e poder de substituição primária), igualmente integrantes da relação hierárquica. A subordinação hierárquica (artigo 219.º, n.º 4 da CRP) e o consequente reconhecimento do poder de direção são, nessa perspetiva, uma contrapartida da separação das magistraturas e da atribuição ao Ministério Público do exercício da ação penal (artigo 219.º, n.º 1, parte final, da CRP), compatível com a autonomia do MP. Aqui chegados, não se reconhece a verificação dos invocados erros de julgamento no acórdão recorrido, pois que, a conceção adotada da autonomia interna do Ministério Público e seus limites, quando se entende que as normas referidas do novo EMP não limitam o exercício dos poderes de direção inerentes à hierarquia do MP, no âmbito da ação penal, às situações taxativamente previstas no CPP, mostram-se conformes com a Constituição e as invocadas normas do EMP e ao CPP. Da não verificação dos vícios/ilegalidades da Diretiva Refere o Recorrente que assentando a ação no desrespeito do EMP - nomeadamente, dos artigos 3.º e 97º , n.ºs 1 e 4 - e no desrespeito do CPP , nomeadamente, dos seus artigos 86.º, 89.º, 90.º e 54.º - constitui o objeto da presente ação a violação destes dois diplomas legais. Insiste o Recorrente que é manifesto verificarem-se os vícios que imputou à Diretiva, por violação do EMP e do CPP. Dos invocados vícios por violação do EMP, Quanto à alegada violação do disposto no artigo 19.º, n.º2, al.b) do EMP, considera o Sindicato estar demonstrado que a Diretiva extravasa o âmbito de aplicação das Diretivas a emitir pela PGR, tal como definido no artigo 19.º, n.º 2, alínea b) do EMP e na Diretiva n.º 5/2014 da PGR, alegando que a PGR se substituiu ao legislador, violando a reserva de lei da Assembleia da República, assim como as regras do processo penal, consagradas, respetivamente, nas alíneas e) e p) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP, afirmando que sendo a Diretiva um regulamento tem de conformar-se com a CRP. Refere-se no artigo 19.º do EMP, sob a epígrafe “Competências” no seu n.º2, al. b) que compete ao PGR, “b) Dirigir, coordenar e fiscalizar a atividade do Ministério Público e emitir as diretivas, ordens e instruções a que deve obedecer a atuação dos respetivos magistrados”. Desde logo, não se reconhece que a Diretiva disponha sobre matérias sujeitas a reserva de lei, não extravasando as competências do PGR elencadas no EMP, designadamente o invocado artigo 19º, nº2, al.b) do EMP, salvo “os procedimentos e orientações constantes de outras determinações da Procuradoria-Geral da República antes formuladas e ainda vigentes”. Refere o acórdão recorrido que a Diretiva “se limita a uniformizar procedimentos dos magistrados do Ministério Público envolvidos no âmbito de uma relação hierárquica, ou seja, nos procedimentos internos dirigidos à conformação da intervenção processual do Ministério Público, entidade una à qual a lei processual penal não atribui competência individualizante, suscetível de por via daquela ser atingida, e que o faz de modo a dar transparência ao processo de vida útil da ordem, relativo à sua emanação, desde que a mesma é comunicada ao magistrado do MP de grau hierárquico inferior, titular da ação penal, até à sua receção pelo último”. Assim, inexiste a invocada violação de lei, uma vez a que a Diretiva se limitou a ser um instrumento hierárquico interno, emanado da PGR no âmbito e em respeito dos poderes e competências legais conferidos no EMP, não os ultrapassando, antes prosseguindo uma transposição para a prática do Ministério Público, em sede da sua intervenção em matéria processual penal. Da violação da autonomia interna e externa do MP, consagrada no artigo 3.º do EMP e violação dos artigos 97.º, n.ºs 4 e 5, 19.º, n.º 2, alínea g), 59.º, n.º 1, alínea c), 68.º, n.º 1, alínea f), 72.º, alínea b), 75.º, n.º 1, alínea g) e 87.º, alínea b), do EMP Invoca o Recorrente, relativamente à autonomia interna - Artigo 3.º, n.º 2 do EMP - que a Diretiva vem retirar aos Magistrados do Ministério Público a sua autonomia decisória, inerente ao estatuto constitucional de Magistrado Público, no domínio da ação penal, alterando assim, o “equilíbrio” entre a hierarquia e a autonomia interna dos Magistrados gizado no novo EMP. Mais entende o Recorrente que o descrito determina a “funcionalização” do MP, abrindo a porta a “uma ingerência do poder político, ainda que indireta, já que torna esta Magistratura mais vulnerável a tentativas de instrumentalização por interesses que não os da legalidade e objetividade no domínio do exercício da ação penal". Não se reconhece, nem vislumbra, que assim seja. Aliás, o Acórdão Recorrido vem justamente assinalar que a previsão constitucional da hierarquia concretiza o princípio da unidade e da indivisibilidade do MP no exercício da ação penal, admitindo, assim, a possibilidade de o superior hierárquico dar ordens ou instruções no âmbito da ação penal, relativamente a um processo concreto, com o consequente dever de o subordinado acatar essas ordens ou instruções, enquanto consequência do exercício do poder de direção - que consiste precisamente no poder de dar ordens e de emitir instruções desde que estas sejam legais (cf. artigos 97.º, n.ºs 1, 2 e 3; 100º, n.º3 e 104º, nº3, do EMP). Mais se invoca o teor do Parecer nº 33/2019 do CC, onde se refere que «3.1 .[...] a «intervenção hierárquica nos termos do processo penal» é, de facto, apenas uma parte restrita dos poderes e deveres que essa mesma relação hierárquica desencadeia e que estão espalhados por quase todo o estatuto dos magistrados do Ministério Público...se o legislador quisesse realmente introduzir uma limitação aos poderes diretivos, a norma restritiva deveria ter sido localizada no art.100.º e não no artigo 97. º». Como decorre adequadamente do Acórdão Recorrido a Diretiva reflete a posição do Parecer n.º 33/2019 do CC da PGR, no sentido de que no art.º 97º, n.º4 do novo EMP, o legislador se refere à intervenção hierárquica enquanto poder de supervisão do superior hierárquico quanto aos atos do Ministério Público já praticados no inquérito criminal, que o legislador processual penal entendeu deverem ser passíveis de controlo por via hierárquica, suscitado pelos intervenientes processuais ou de forma oficiosa, sem que daí resulte a previsão de exclusão dos poderes de direção da hierarquia em todas as situações em que a condução do inquérito assim o imponha. A emissão de uma ordem ou de uma instrução decorrentes do poder de direção, ainda que dirigidas a um determinado processo concreto, esgota-se no interior da relação de subordinação hierárquica e não constitui um ato processual penal. Deste modo, não se vislumbram erros de julgamento do acórdão recorrido, quando se reporta ao âmbito da regulamentação de procedimentos da Diretiva, uma vez que esta não veio inovar, não criando uma espécie nova de atos processuais penais da hierarquia. Na realidade, o novo EMP não limita o exercício dos poderes hierárquicos de direção, antes procede à clarificação da estrutura hierárquica, a qual constitui um dos traços essenciais do desenho constitucional da magistratura do MP, como decorre da exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 147/XIII, que antecedeu a aprovação da Lei n.º 68/2019 , de 27 de agosto. A Diretiva não impõe que os poderes de direção sejam necessariamente exercidos, admitindo, no entanto, a possibilidade da sua prática, dirigidos a concreto processo, visando regular procedimentos de salvaguarda da autonomia do Ministério Público e da autonomia dos seus magistrados. Assim, como se discorreu na decisão Recorrida, entende-se que as normas da Diretiva constantes das Partes I. e II. (“Exercício de poderes hierárquicos” e “Recusa de cumprimento”), não violam as referidas normas do EMP, que não excluem o exercício do poder de direção da hierarquia no âmbito do exercício da ação penal, pelo que não são ilegais. Da violação da CRP, do EMP e do CPP pelas regras da Diretiva relativas à avocação do inquérito Entende o Recorrente que a Diretiva estabelece regras inovadoras numa matéria que se encontra sujeita a reserva de lei da Assembleia da República (cf. artigo 165º, n.º 1, alínea e), da CRP). Também aqui não se reconhece que assim seja. Efetivamente, a Diretiva não veio estabelecer critérios de avocação de inquéritos que não fossem já consentidos pelas previsões legais do EMP. Com efeito, no artigo 100º, n.º 5 do EMP prevê-se que o superior hierárquico pode avocar ou substituir o magistrado após recusa de uma ordem pelo titular do processo, sendo que no artigo 276.º , n.º 7 do CPP se consagra um poder semelhante, nos casos de violação do prazo máximo do inquérito. Dispõe o artigo 92º, n.ºs 1 e 2, do EMP: “1 - Nos processos criminais, o Procurador-Geral da República pode nomear qualquer magistrado do Ministério Público para coadjuvar ou substituir outro magistrado a quem o processo esteja distribuído, sempre que razões ponderosas de complexidade processual ou de repercussão social o justifiquem. 2 - O procurador-geral regional pode proferir a decisão prevista no número anterior caso ambos os magistrados exerçam funções na respetiva procuradoria-geral regional ou em procuradorias da República por ela abrangidas, dando conhecimento ao Procurador-Geral da República'". Por outro lado, mas no mesmo sentido, refere-se no artigo 68.º, n.º1, alínea g) e n.º2 do EMP que compete ao Procurador-Geral Regional «Atribuir, por despacho fundamentado, processos concretos a outro magistrado que não o seu titular sempre que razões ponderosas de especialização, complexidade processual ou repercussão social o justifiquem» (n.º1, al.g); e «A medida a que se refere a alínea g) do número anterior é precedida de audição do magistrado titular do processo, a qual, contrariando a fundamentação expendida pelo procurador-geral regional, exige prévia decisão por parte do Procurador-Geral da República para a sua concretização" (n.º2). Já na controvertida Diretiva, quanto à avocação de inquéritos, prevê-se no ponto VI: “1 - Os Procuradores-Gerais Regionais, de acordo com as caraterísticas das respetivas Comarcas e Departamentos de Investigação e Ação Penal, ponderarão a emissão de orientações que definam regras de avocação de inquéritos, em conformidade com regras legais estabelecidas no Estatuto do Ministério Público. 2 - Sem prejuízo de outros critérios que se considerem relevantes, designadamente relativos a específicas tipologias criminais ou a exigências de intervenção uniforme, e salvaguardada a avaliação que em concreto seja efetuada sobre a inadequação ou a desnecessidade de avocação, deverão ser ponderadas orientações dirigidas à avocação de inquéritos que correspondam aos critérios estabelecidos no ponto V.1" ; A avocação de processos está pois prevista no EMP para situações de recusa de ordem ou instrução e no CPP para o caso da violação do prazo máximo de inquérito, sendo que o EMP prevê ainda as competências de assunção do processo pelo superior hierárquico com funções de direção e de coordenação. O poder de avocação é, assim, inerente aos poderes de direção e de coordenação da hierarquia do MP, sendo certo que o EMP não deixa de o incluir nessas competências nos diversos graus. Tal poder está de igual modo incluído na competência legal dos Procuradores da República que dirigem procuradorias e dos Procuradores da República que dirigem secções dos DIAP, conforme disposto no artigo 83.º n.º 2, alínea a) e n.º 3, alínea a) do EMP. Aqui chegados e em bom rigor, a Diretiva nada inovou ou aditou às previsões normativas vigentes quanto à avocação ou assunção de inquéritos pelos magistrados competentes. A Diretiva limitou-se a orientar os Procuradores-Gerais Regionais, que detêm competência de direção, coordenação e fiscalização da atividade do Ministério Público na área do respetiva Região [artigo 68.º, n.º 1, alínea a)], no sentido de poderem ponderar regras de avocação de inquéritos em conformidade com as regras estabelecidas no EMP. De resto, os critérios exemplificados correspondem àqueles que constam no artigo 83.º, n.º 2, alínea a), e n.º 3, alínea a), do EMP, embora com acrescida concretização, por forma a contemplarem outras situações contidas em conceitos indeterminados. Não contendo a Diretiva qualquer inovação nessa matéria, nem ultrapassando as competências atribuídas ao Procurador-Geral da República, entende-se não terem sido violados, nem a reserva de lei prevista na CRP, nem a autonomia do Ministério Público na sua vertente interna, sendo que se não reconhece a possibilidade de emissão de orientações que contendam com o EMP. Dos invocados vícios por violação do CPP Alega o sindicato recorrente que são atos de inquérito, para além de todos os atos que integram a sequência processual, aqueles que, não se integrando na sequência processual, produzam efeitos processuais, embora sejam em si mesmos exteriores ao processo, devendo o acento tónico ser colocado na aptidão do ato para a projeção de efeitos no inquérito e não na sua origem intraorgânica. Mais entende o Sindicato que todos esses atos estão vinculados ao regime processual dos atos decisórios, nomeadamente, ao dever de fundamentação e ao dever da respetiva junção aos autos e, naturalmente, à sujeição “ao regime de segredo/publicidade vigente no processo a que se destinam”, não podendo deixar de ser reconduzidos à previsão do disposto no artigo 262.º do CPP . Assim, entende o Recorrente que a Diretiva cria uma categoria de “atos processuais impróprios”, sem previsão legal no CPP, pelo que defende que a Parte I -“Exercício de poderes hierárquicos de direção” e a parte II - “Recusa de cumprimento” da Diretiva violam o referido artigo 262.º do CPP , sendo incompatíveis com o modelo processual penal português. Mais uma vez, não se reconhece que assim seja, pois que a emissão de uma diretiva, ordem ou instrução, no âmbito do poder de direção de superior hierárquico, ainda que dirigida a um determinado processo concreto, esgota-se no interior da relação de subordinação hierárquica, não constituindo um ato processual penal. Nos termos do artigo 262º , nº1, do CPP , “O inquérito compreende o conjunto de diligências que visam investigar a existência de um crime, determinar os seus agentes e a responsabilidade deles e descobrir e recolher as provas, em ordem à decisão sobre a acusação.” Acresce que nos termos do artigo 267º , nº1, do CPP “O Ministério Público pratica os atos e assegura os meios de prova necessários à realização das finalidades referidas no n.º 1 do artigo 262.º, nos termos e com as restrições constantes dos artigos seguintes.” Assim, o ato processual penal praticado pelo Ministério Público no processo, com vista «à realização das finalidades referidas no n.º 1 do artigo 262.º » (artigo 267.º , n.º 1, do CPP ) é o ato do subordinado titular do inquérito e não a diretiva, a ordem ou a instrução do imediato superior hierárquico que o originou. Como se afirmou no acórdão recorrido, e aqui se ratifica, “O que releva para o processo-crime, não são as ordens e instruções dadas por quem detém o poder de direção no MP, mas o ato processual que venha a ser praticado em consequência da mesma, e esse ato consta necessariamente do processo. Essas ordens, como se prevê no artigo 11.º do EMP e na Diretiva n.º 4/2020, devem integrar antes um processo interno ao MP, denominado dossiê, onde devem ser registadas e arquivadas.” Em face do supra expendido, não se reconhece que as normas constantes da Diretiva violem a aludida norma do CPP, nomeadamente, quanto à atuação processual do magistrado do MP enquanto titular do inquérito. Do vício da incompatibilidade da Diretiva com o papel do Ministério Público como autoridade judiciária - por violação dos artigos 262.º , 263.º , n.º 1 e 53.º , n.º 1 e n.º 2, alíneas b) e c), do CPP . O Sindicato Recorrente vem suscitar a verificação de erro de julgamento na decisão recorrida, por aplicar um entendimento desconforme com a estrutura do processo penal português, designadamente com a atribuição da titularidade do inquérito ao Ministério Público como garantia da legalidade e de um processo penal equitativo. Defende o Recorrente que tal entendimento é suscetível de pôr em causa o papel do Ministério Público como autoridade judiciária, nos termos do CPP. Suporta o Recorrente o afirmado, nomeadamente, em jurisprudência do Tribunal de Justiça da EU - C-509/18 e C-82/19 PPU, onde a propósito dos poderes de emissão do mandado de detenção europeu, se refere que a «independência exige que existam regras estatutárias e organizativas adequadas para garantir que a autoridade judiciária de emissão, no âmbito da adoção de uma decisão de emissão desse mandado de detenção, não corra qualquer risco de estar sujeita nomeadamente a uma instrução individual por parte do poder executivo»; Neste aspeto, igualmente se não reconhece que assim seja, pois que, “ainda que indiretamente”, não se vislumbra que exista risco da interferência do poder executivo nos inquéritos pendentes no DCIAP, através de ordens/instruções do PGR dirigidas ao Diretor do DCIAP, pois que todos os magistrados do MP estão sujeitos e vinculados a critérios de estrita legalidade e objetividade na sua atuação, como assinalado no acórdão recorrido. Assim, uma vez que as garantias de autonomia interna dos magistrados do MP previstas no EMP não são derrogadas pela controvertida Diretiva, não se reconhece que possa ser potencialmente subvertida a sua natureza e qualificação como “autoridade judiciária” titular do inquérito no processo penal, pelo não se reconhece que também no segmento vindo de analisar, se verifique violação de lei na decisão recorrida. Da violação do princípio da publicidade e do regime de acesso ao inquérito - artigos 86.º, n.º 1, 89.º, 90.º e 275.º, n.º 3 do CPP Invoca o Recorrente que o acórdão recorrido incorre em “vício de lei e consequente erro de julgamento na apreciação que preconiza a propósito do vício de violação do princípio da publicidade e do regime de acesso ao inquérito disposto no CPP”. Mais refere que as normas regulamentares constantes da parte III da Diretiva - “Acesso às ordens e Instruções”, revelam uma alteração radical de modelo, desde logo, no que toca às finalidades do princípio da publicidade na fase do inquérito, assim como no que toca à própria função do JIC no inquérito, que alega não ser envolvido na questão do segredo, violando, assim, os artigos 86.º , n.º 1, 89.º e 90.º , 275.º , n.º 3, todos do CPP , assim como o princípio da publicidade, um princípio fundamental do processo penal português. Como referido no Acórdão Recorrido, a emissão de uma ordem decorrente do poder de direção, ainda que dirigida a um determinado processo concreto, esgota-se inteiramente no interior da relação de subordinação hierárquica e não constituirá, por isso, um ato processual penal. A parte “III. Acesso às ordens e instruções” da Diretiva enuncia no seu nº 1 que: “As ordens e instruções a que se refere o ponto 1.2., e a posição que sobre a mesma for assumida pelo magistrado destinatário, podem ser consultadas por quem assuma a qualidade de sujeito ou interveniente processual no processo onde a mesma produziu efeitos, quando se verifiquem os seguintes pressupostos, de natureza cumulativa: Seja titular de interesse legítimo para o efeito; O seu conhecimento não prejudique os interesses da investigação, em particular nas situações em que o inquérito se encontre sujeito a segredo de justiça, e enquanto essas circunstâncias se verificarem; A consulta não seja suscetível de ofender direitos fundamentais de outros sujeitos ou intervenientes processuais.” Mais se refere no nº 2 que “ Para salvaguarda dos interesses a que se referem as alíneas b) e c) deverá, em todo o caso, ser ponderado o acesso a parte da decisão em causa.” Como decorre do disposto no artigo 11.º do EMP, o Ministério Público pode organizar dossiês para a preparação e acompanhamento da sua intervenção (n. º1), cabendo ao PGR definir os critérios a que devem obedecer a criação, o registo e a tramitação daqueles dossiês (n.º 2), não estando excluído do seu âmbito de aplicação a intervenção do Ministério Público na área criminal. Não se vislumbra, assim, violação de reserva de lei ao prescrever sobre a competência decisória para o referido acesso, pois está em causa um mero dossiê interno do Ministério Público, com conteúdo limitado à ordem ou instrução emanada e à declaração de eventual recusa dessa ordem. Como referenciado no acórdão recorrido, a jurisprudência desse STA tem vindo a excluir o dever de publicidade dos dossiês internos do MP, como decorre do Ac do STA de 25.02.2009 (processo n.º 0132/09), que refere sobre a natureza e conteúdo deste dossiê, «Trata-se, portanto, de um conjunto de peças próprias do MP, para seu uso pessoal, para apreciação da hierarquia sempre que necessário e para controlo das inspeções a que o Magistrado é submetido. É um dossier interno em tudo semelhante àqueles que a generalidade dos causídicos organizarão no seu relacionamento com os tribunais». Este STA julgou ali improcedente o pedido de intimação efetuado, ao abrigo do artigo 104.º do CPTA, por entender, precisamente, que «Os "processos administrativos" organizados, por determinação da hierarquia, por um Magistrado do Ministério Público com vista à instauração e (ou) acompanhamento de ações no tribunal, não são os processos administrativos contemplados no n.º 2 do art.º 1 do CPA , não podendo ser objeto do pedido de intimação previsto no art.º 104 do CPTA». Mais se refere na identificada decisão deste STA que «Podendo chamar-se-lhe qualquer coisa - dossier, processo burocrático, processo de recolha de elementos e (ou) de acompanhamento - o Procurador-Geral da República, no uso da competência conferida pela lei (art.º 10º, n.º 2, alínea b), da LOMP, a Lei n.º 47/86 , de 15.10, então em vigor, a que corresponde o atual art.º 12º do EMP, e do art.º 9º, nº 1, do Regulamento Interno da Procuradoria-Geral da República), emitiu a Circular nº 12/1979, por isso, muito antes da publicação e entrada em vigor do CPA (aprovado pelo DL 442/91 , de 15.11) onde instituiu a obrigatoriedade de organização de processos, para os referidos efeitos, a que chamou de administrativos. Processos administrativos que, como se viu, não só não têm as características dos processos com a mesma denominação previstos no n.º 2 do art.º 1 do CPA , como se não inserem em qualquer procedimento administrativo, não constituindo "a sucessão ordenada de atos e formalidades tendentes à formação e manifestação de vontade da Administração Pública ou à sua execução" (n.º 1 do mesmo artigo)». Como bem se afirma na decisão recorrida, “A existência de um «dossiê» onde sejam registadas as ordens internas constitui um claro reforço da transparência de atuação do Ministério Público perante a comunidade e que vincula o PGR a definir os critérios a que devem obedecer a criação, o registo e a tramitação daqueles dossiês (...) O dossiê a que refere a Diretiva destina-se tão-somente a plasmar a intervenção do hierarca no exercício dos seus poderes de direção, bem como a eventual recusa do magistrado a que a referida intervenção se dirige e cujo escopo se circunscreve ao domínio interno da relação hierárquica. Note-se que a ordem emanada tem como exclusivo destinatário o respetivo magistrado subordinado, não produzindo efeitos direta e imediatamente no processo, esgotando-se no âmbito da relação de hierarquia. O magistrado destinatário da ordem poderá acatá-la ou recusá-la, com fundamento na sua ilegalidade ou na grave violação da consciência jurídica. ”(...) a Diretiva, ao definir as condições de consulta do dossiê, confere maior grau de transparência ao exercício de poderes de direção da hierarquia, até agora praticamente inexistente, e admite o acesso aos dossiês e procedimentos internos, que sempre existiram para fins de acompanhamento da intervenção do Ministério Público.” Assim, os critérios de acesso e publicidade definidos pela Diretiva, sendo excecionais face ao regime-regra do acesso restrito ou reservado dos dossiês privativos do MP, não apresentam carácter inovador face às normas processuais penais, e evidenciam um esforço de conformação com o referido regime de acesso aos dados guardados em sistemas de apoio à justiça, com juízos de necessidade e razoabilidade, e, finalmente, com os critérios legais de acesso e publicidade do processo previstos no CPP. Aqui chegados, também neste segmento, não se reconhece a verificação da invocada ilegalidade da Diretiva por violação de lei, designadamente do princípio da publicidade que enforma o processo penal e do regime de acesso aos inquéritos previsto no CPP. Da violação do regime de impedimentos, escusas e recusas previsto no CPP Invoca, finalmente, o Recorrente que o acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento quanto ao vício de violação do regime de impedimentos, escusas e recusas previsto no CPP, por entender que as normas constantes da parte IV “Acesso às ordens e instruções” da Diretiva violam o artigo 54.º do CPP , assim como os artigos 39.º a 46.º do CPP , todos aplicáveis ex vi n.º 1 do artigo 54.º do CPP , sendo por isso ilegal. Refere-se no ponto IV da Diretiva 4/2020, respeitante aos “Impedimentos” que «O imediato superior hierárquico que, em momento anterior, tenha emanado ordem ou instrução hierárquica que não constitua ato processual em sentido próprio, deve, em caso de intervenção hierárquica nominada no mesmo inquérito (v.g. ao abrigo do artigo 278.º e do n.º 2 do artigo 279.º do Código de Processo Penal ), ponderar a declaração do seu impedimento ou pedido de escusa, nos termos estabelecidos no Código de Processo Penal (v.g. quando a ordem ou instrução emitida tenha sido determinante para a conformação do resultado final do inquérito)». Incontornavelmente, tais orientações da Diretiva nada inovam em relação ao regime estabelecido no CPP em matéria de impedimentos e escusas. Efetivamente, a norma relativa aos impedimentos do juiz - o artigo 40.º do CPP - é aplicável ao Ministério Público por força do disposto no artigo 54.º , n.º 1 do mesmo diploma legal, “com as necessárias adaptações”. O artigo 40.º do CPP , que tem como objetivo garantir a imparcialidade do juiz, apenas prevê, como causa de impedimento por participação em processo, as situações elencadas taxativamente nas suas diversas alíneas, todas respeitantes a casos em que as anteriores intervenções processuais são consideradas como passíveis de colocar em causa a imparcialidade do juiz e de suscitar a suspeição da sua intervenção. Assim, não é qualquer participação anterior num processo que tem a virtualidade de constituir fundamento de impedimento de nova participação, mas apenas aquela que a norma prevê - artigo 40.º do CPP . Correspondentemente, quanto aos magistrados do Ministério Público, em função do referido artigo 40.º do CPP , aplicado “mutatis mutandis”, só haverá impedimento se a sua intervenção colocar em causa a sua imparcialidade em momento posterior em que deva intervir hierarquicamente no inquérito, no contexto dos mecanismos legais de intervenção processual expressamente previstos no CPP. O mesmo ocorrerá relativamente ao pedido de escusa do artigo 43.º do CPP , aplicável por força do artigo 54.º do CPP , perante o «risco de ser considerada suspeita, por existir motivo, sério e grave, adequado a gerar desconfiança sobre a sua imparcialidade». A controvertida Diretiva não criou, pois, no aspeto em apreciação, qualquer inovação, limitando-se a remeter para o regime aplicável do CPP. Como afirmado no acórdão recorrido, a Diretiva não adita, nem restringe, nesta matéria, qualquer causa de impedimento, seja por reporte às causa previstas, com as devidas adaptações, no artigo 40.º do CPP , por força do artigo 54.º do mesmo diploma legal, seja por referência às causas de impedimento previstas no artigo 109.º do EMP. Assim, não se reconhece, mais uma vez, a ilegalidade suscitada, por o segmento da Diretiva vindo de analisar, não violar qualquer norma legal ou constitucional, nomeadamente o regime processual penal em causa. Aqui chegados, conclui-se inexistir qualquer dos vícios suscitados, suscetíveis de determinar a violação do EMP, nomeadamente, por violação do CPP, a ponto de determinar a declaração de ilegalidade da Diretiva com força obrigatória geral, nos termos e com os efeitos dos artigos 72º, nº1, 73º e 76º, nº1, do CPTA. Correspondentemente, importa concluir que o acórdão recorrido fez uma adequada ponderação e apreciação do direito aplicável, ao concluir que a controvertida Diretiva da PGR não incorreu em violação de normas do EMP e do CPP, não sendo, assim, merecedora de qualquer censura. DECISÃO Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso, confirmando integralmente o acórdão recorrido. Sem custas, por o Autor delas estar isento nos termos da alínea f) do n. º1 do artigo 4.º do Regulamento das Custas Processuais. Lisboa, 30 de setembro de 2026. - Frederico Macedo Branco (relator) - José Francisco Fonseca da Paz - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva - Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho - Pedro José Marchão Marques - Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela.