Quem foi o relator do acórdão 01519/10.0BELRA?

O relator foi José Veloso, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 01519/10.0BELRA?

O acórdão foi proferido em 24 de junho de 2021.

01519/10.0BELRA

Sumário

I - O princípio da separação de poderes impede o poder judicial de sindicar o que respeita à «conveniência ou oportunidade» da decisão administrativa; II - O poder judicial não pode intrometer-se na área reservada à discricionariedade técnica da Administração, a não ser em casos de violação de regras ou princípios jurídicos que se impõem à actividade administrativa, de desvio de poder, ou de erro manifesto; III - Se a questão se reduzir à interpretação de proposta de candidatura, para efeitos da sua elegibilidade, sem intromissão em áreas técnicas ou em conhecimentos especializados alheios à ciência jurídica, o poder judicial não só pode como o deverá fazer.

Texto

Recurso de Revista I. Relatório 1. A…………, S.A. - identificada nos autos - interpõe «recurso de revista» do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul [TCAS], de 26.11.2020, que revogando a sentença anulatória do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria [TAF/Leiria], de 12.12.2019, julgou improcedente a acção administrativa em que demandou o MINISTÉRIO DA ECONOMIA [ME], e na qual pedira a anulação da «decisão da Comissão Directiva do órgão de gestão do Programa Operacional Temático Factores de Competitividade» [COMPETE], de 26.05.2010, que decidiu considerar inelegível - no âmbito do concurso aberto pelo Aviso nº19/SI/2008, de 15.10 - a sua candidatura ao sistema de incentivos à inovação do «Quadro de Referência Estratégica Nacional» [QREN], e ainda que o réu fosse condenado, cumulativamente, a praticar novo acto que declarasse a elegibilidade da mesma. Culmina as suas alegações - no que interessa ao «mérito» do recurso de revista - formulando estas conclusões: 1- O presente recurso de revista vem interposto do acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul em 26.11.2020, que concedeu provimento ao recurso interposto pelo Ministério da Economia, assim revogando o decisão do TAF de Leiria que havia julgado totalmente procedente a acção interposta pela A…………,, reconhecendo que esta tinha, afinal, direito a que a sua candidatura fosse admitida como elegível e avaliada no procedimento de concurso para apoio ao investimento no âmbito do QREN - Sistema de Incentivos à Inovação; […] 7- Para além de estarem preenchidos os pressupostos da admissibilidade do recurso de revista, deverá considerar-se o aresto em recurso em manifesta violação de lei; 8- Entendeu o tribunal a quo que não se poderia pronunciar quanto ao acto impugnado por se tratar de questão proferida no âmbito de um juízo técnico, assim concedendo um verdadeiro cheque em branco à Administração e transformando o poder discricionário que a lei concedeu num verdadeiro poder arbitrário - absolutamente inadmissível perante a função primordial dos tribunais administrativos de controlar a legalidade da actuação administrativa; 9- Com efeito, nestes autos não está em causa qualquer «juízo técnico» - mas antes uma mera subsunção da factologia no respectivo regime legal aplicável - e mesmo que assim não se fosse, a verdade é que sempre tal juízo [técnico] seria sindicável por enfermar de erro grosseiro; 10- Uma vez que foi a própria Administração, no uso do seu domínio técnico, que classificou a candidatura do recorrente como um «processo de modernização tecnológica» [aresto em recurso, facto nº4, página 15, 39º parágrafo] que como tal sempre seria subsumível no conceito de «processo de produção sintomaticamente melhorado» e, portanto, elegível nos termos impostos pela lei [artigo 5º da Portaria nº1464/2007, de 15.11, e alínea b) do Aviso de Abertura]; 11- Por isso mesmo, ao excluir a candidatura da recorrente, o acto impugnado errou de forma grosseira, palmar, evidente, quase automática, tanto que o TAF de Leiria não hesitou em demonstrá-lo; 12- A Portaria nº1464/2007, de 15.11, que criou e aprovou o «Regulamento do Sistema de Incentivos à Inovação - SI Inovação», definiu as tipologias de investimento de inovação produtiva elegíveis [artigo 5º], as quais foram transpostas para o «Aviso de Abertura», pelo que está em causa apenas saber se o acto impugnado cumpriu a norma legal que impunha que fossem admitidas as candidaturas que implicassem a «Adopção de [...] significativamente melhorados [...] de fabrico»; 13- Ora, tendo a própria entidade recorrida reconhecido que estava perante «processo de modernização», caberia apenas ao controlo jurisdicional averiguar da ilegalidade da subsunção desse facto na respectiva norma legal: «Adopção de […] significativamente melhorados […] de fabrico»; 14- O «erro sobre os pressupostos de facto», mesmo que proferido ao abrigo de poderes discricionários, verifica-se pela desconformidade entre os motivos escolhidos para fundamentar o acto e a realidade, pois apesar de a avaliação de candidatos ser uma actividade que se insere na «margem de livre apreciação da Administração», ou na sua «discricionariedade técnica», nem por isso é totalmente insindicável pelo poder judicial; 15- Com efeito, a nossa jurisprudência tem defendido que «...o tribunal possa controlar os juízos técnicos da Administração […] bem como da conformidade dos mesmos juízos com a norma ao abrigo da qual foi emitida aquela mesma decisão» [ver, a titulo de exemplo, AC TCAN, processo 01466/10.6BEPRT, de 04.11.2016], pois «...não está aqui em causa o sindicar judicialmente a avaliação ou pontuação atribuída relativamente a cada factor pelo júri do concurso mas sim o aferir da correcta integração e qualificação de determinados elementos curriculares, apresentados por cada um dos concorrentes, pelo mesmo júri, à luz dos métodos de selecção definidos na lei, no aviso de abertura do concurso»; 16- E, por isso mesmo, concluem que «...caso a subsunção se venha a revelar errónea, então ocorre vício de violação de lei na vertente de erro sobre os pressupostos» [ver AC STA, processo 023356, de 11.06.1992]; 17- Foi precisamente o que sucedeu nestes autos e que levou o TAF de Leiria a concluir pela ilegalidade do acto, pois a recorrente reunia todas condições para a sua candidatura ser admitida e não o foi, tanto mais que se tratava de uma fase preliminar de admissão das candidaturas, não competindo ainda aferir do nível de «intensidade da inovação proposta» pela recorrente - pois tal análise [de intensidade] só seria feita posteriormente; 18- Assim, o acto impugnado fez uma subsunção errónea dos factos apurados, assim enfermando de vício de violação de lei por erro nos pressupostos - mais concretamente dos artigos 9º e 10º da Portaria 1464/2007, 11º e 12º do DL 287/2007, e da alínea b) do ponto 2 do aviso de abertura do concurso - que cumpria corrigir, pelo que bem andou o tribunal de 1ª instância ao considerar que assistia à proposta da recorrente direito a ser aceite como elegível e efectuando o correcto enquadramento nas normas legais aplicáveis; 19- A esta mesma conclusão sempre chegaríamos em homenagem aos princípios pro actione e da tutela jurisdicional efectiva, que impõem que em situações duvidosas a interpretação das normas seja efectuada no sentido de promover decisão de mérito, pelo que ao invocar a impossibilidade de fiscalizar a legalidade do acto impugnado, o acórdão em recuso incorre num claro erro de julgamento por violação dos referidos princípios, por força dos quais deveria favorecer o acesso à justiça e não impedir o acesso à mesma. Termina pedindo que ao presente recurso de revista seja concedido provimento, com a consequente revogação do acórdão recorrido e manutenção do decidido na 1ª instância. 2. O agora MINISTÉRIO DA ECONOMIA E TRANSIÇÃO DIGITAL [METD] contra-alegou, e, em termos de conclusões - com interesse para a apreciação do «mérito» da revista - disse o seguinte: […] U) A apreciação da legalidade da decisão administrativa de exclusão da candidatura apresentada pela ora recorrente decorreu da «inelegibilidade do respectivo projecto», que foi devidamente aferida, de acordo com os normativos e os conhecimentos técnicos ou científicos in casu aplicáveis; V) Verificar e aferir se o projecto apresentado pela ora recorrente se enquadrava, ou não, em alguma das tipologias determinadas no «Aviso para Apresentação de Candidaturas» [SI Inovação - Aviso nº19/SI/2008, de 15.10] recai no domínio da discricionariedade técnica da Administração, pelo que o controlo jurisdicional neste caso é limitado, devendo ser baseado na aplicação de princípios jurídicos e segundo formulação de um juízo de manifesto erro de apreciação, ou avaliação, do órgão administrativo, que in casu não ocorreu, e a decisão sob impugnação assim reconheceu; W) O tribunal a quo decidiu, e bem, de harmonia com o disposto no artigo 3º, nº1, do CPTA, segundo o qual os tribunais administrativos julgam o cumprimento pela Administração das normas e dos princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua actuação, pelo que se demonstrou não se apresentar possível proceder a um juízo substitutivo daquele que foi formulado pela Administração, apreciando a candidatura apresentada e fazendo-a subsumir [como foi decidido em 1ª instância] à tipologia de investimento de inovação, sob a alínea b) do respectivo ponto 2 do «Aviso»; X) Constatando-se que o caso concreto não permite a formulação de um qualquer juízo de erro grosseiro, ou manifesto, de apreciação, não bastará uma mera discordância, ou divergência de entendimento, da recorrente, em relação a tal juízo técnico, para o poder substituir por outro, por estar comprovado que em causa está matéria que cai na esfera da discricionariedade técnica administrativa; Y) O TAF de Leiria desrespeitou as regras instituídas sobre a aplicação dos apoios concedidos no «Sistema de Incentivos à Inovação», nomeadamente do estabelecido no artigo 18º da Portaria 1464/2007 de 15.11, na qual se encontram definidas as regras aplicáveis e se define que as candidaturas se processam através de concursos, publicitados por meio de avisos, onde podem ser definidas especificidades em função das prioridades em cada caso determinadas, e pelas regras instituídas pelo artigo 21º da referida portaria, em que são definidos os processos de decisão - quanto ao modo como se processa a selecção das candidaturas - bem como a hierarquização dos projectos; Z) Nos termos da Lei, é essa hierarquização que obriga a que seja efectuada, sempre, uma avaliação através do indicador de mérito do projecto em função de um conjunto de critérios de selecção, fixados em despacho dos «Ministros da Economia e da Inovação» e do «Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional», conforme nºs 1 e 2 do artigo 19º da Portaria nº1464/2007, de 15.11; AA) No presente caso, o TAF de Leiria substituiu-se à «Autoridade de Gestão do Programa Operacional», cujas competências são exercidas através da Comissão Directiva a quem compete apreciar a aceitabilidade e o mérito das candidaturas a financiamento pelo PO, assegurando designadamente que as operações são seleccionadas em conformidade com os critérios aplicáveis e aprovar as candidaturas a financiamento pelo PO que, reunindo condições de aceitabilidade, tenham mérito adequado a receberem apoio financeiro; BB) O que, em bom rigor, significa que o tribunal a quo efectuou o enquadramento do projecto da autora numa tipologia que entendeu ajustada ao caso concreto, apesar de não existir, na candidatura da autora a fundamentação necessária e adequada, que permitisse efectuar tal enquadramento; CC) O produto que a recorrente pretendia produzir com a candidatura tida como «não elegível» [.........] não era novo, uma vez que já o produzia há cerca de 5 anos, e o processo que pretendia implementar na sua unidade industrial também não correspondia a qualquer inovação; DD) Não resultava da candidatura apresentada pela recorrente qualquer investimento que traduzisse os elementos que incorporam os diversos tipos de inovação, tendo a sua argumentação sido direccionada para sensibilização quanto à necessidade de aquisição de «um novo forno», que nada acrescenta ao processo de fabrico que já existia, o que não permitiu, sem margem para dúvidas, considerar a candidatura como enquadrável na tipologia de inovação identificada na alínea b) do AAC [Aviso de Abertura do Concurso]; EE) Portanto, a candidatura da recorrente não poderia ser considerada como elegível e, em consequência, a recorrente não poderia ver reconhecido o direito a qualquer indemnização por parte do ora recorrido, pelo que bem andou ao tribunal a quo quando revogou a decisão da 1ª instância; FF) Ao TAF apenas competia exercer o controlo jurisdicional sobre as zonas de vinculação adjacentes, isto é, o exame da existência material dos pressupostos de facto de que depende o uso de meios técnicos, ou seja, nos citados limites positivos de competência, de finalidade, de imparcialidade e de proporcionalidade; GG) Como entendeu o acórdão recorrido, no domínio do controlo judicial dos juízos técnicos ou periciais é incontroverso que o controlo jurisdicional é limitado, precisamente por estarem em causa conhecimentos técnicos especializados, só podendo ser sindicados, jurisdicionalmente, nos casos em que se afigure, a quem não é detentor desses conhecimentos, que esse juízo incorre num flagrante erro, ou seja, num erro que é tão manifesto, grosseiro ou patente, que não deixe margem para dúvidas que não se pode manter; HH) Se tal situação não se puder configurar, estamos apenas no domínio da divergência de entendimentos ou posições, que existem e são normais em qualquer área da ciência ou do conhecimento, sem que essa divergência, na maioria dos casos, constitua ou se traduza num erro, e, muito menos, num erro grosseiro ou manifesto; II) Por esta razão, bem decidiu o acórdão recorrido, quando determinou que «a decisão da 1ª instância incorreu em erro de julgamento de facto e de direito» nos termos invocados pelo Ministério da Economia e da Transição Digital, pois que não podia substituir-se à Administração passando a apreciar o projecto em substituição da Administração, e a enquadrá-lo na «tipologia b)», ao arrepio do que alegara a recorrente, que invocara na sua candidatura que o projecto era elegível em todas as tipologias - a), b) e c) -, e do que foi a avaliação técnica efectuada, nos termos dos pontos 4, 6, 7 e 8 do julgamento da matéria de facto; JJ) Foram estas as «razões» que determinaram a revogação da decisão da 1ª instância, que incorreu, essa sim, em erro de julgamento na apreciação dos factos e direito, por não se verificarem os pressupostos para que o tribunal pudesse emitir uma sentença de condenação à prática do acto devido e, menos ainda, sentença substitutiva, de condenação da Administração à admissão da candidatura e do enquadramento do projecto na tipologia b), por os pressupostos do acto não serem vinculados mas antes dependentes de juízos de discricionariedade técnica administrativa; KK) E, faltando o juízo de procedência da pretensão, subjacente à aplicação do disposto no artigo 45º do CPTA, relativo à modificação do objecto do processo, por impossibilidade absoluta em dar satisfação à pretensão requerida, incorreu também a sentença em erro de julgamento ao convocar a aplicação desse instituto processual ao presente caso; LL) Não se vislumbra, no acórdão recorrido qualquer erro de julgamento, como pretende a recorrente; MM) Muito menos qualquer cheque em branco que permita o livre arbítrio da Administração, pelo que deverá improceder a revista. Termina pedindo que seja negado provimento à revista, mantendo-se o decidido pelo acórdão recorrido. 3. O recurso de revista foi «admitido» por este STA - Formação a que alude o nº6 do artigo 150º do CPTA. 4. O Ministério Público pronunciou-se no sentido do provimento da revista - artigo 146º, nº1, do CPTA -, e as partes nada disseram a este respeito - artigo 146º, nº2, do CPTA. 5. Colhidos que foram os vistos legais, cumpre apreciar e decidir o pedido de revista. II. De Facto São os seguintes os factos provados que nos vêem das instâncias: 1- Em 15.10.2008 a «Comissão Directiva do Órgão de Gestão do Programa Operacional Temático Factores de Competitividade» [COMPETE] fez publicar no respectivo sítio na internet e no portal «Incentivos QREN», o aviso para apresentação de candidaturas ao apoio a investimento mediante o «Sistema de Incentivos à Inovação - SI1», cujo teor constitui documento 1 junto com a petição inicial, aqui se dá por reproduzido, destacando os seguintes excertos: 1- Objectivos e Prioridades Os projectos candidatos ao presente Aviso deverão promover a inovação no tecido empresarial, pela via da produção de novos bens, serviços e processos que suportem a sua progressão na cadeia de valor e o reforço da sua orientação para os mercados internacionais. Tal inclui produtos, serviços, processos e métodos que foram desenvolvidos de forma pioneira pela empresa ou resultantes de transferência de conhecimento. É condição necessária, que seja implementada, ou seja, no caso de inovação de produto, ser introduzida no mercado; e no caso de inovação de processo, organizacional ou de marketing, ser utilizada na empresa. Para o apoio de projectos no âmbito do presente Aviso, as exigências são graduadas em função da dimensão das empresas. Assim, para se considerar que se está perante uma inovação, a condição mínima a observar é que o produto, serviço, processo, método organizacional ou de marketing seja novo [ou significativamente melhorado] para a empresa, no caso de PME, sendo desejável que seja novo para o Mercado/Sector/Região; no caso de Grandes Empresas que seja novo para o Mercado/Sector/Região, sendo desejável que seja novo para o País. Podem ainda ser objecto de candidatura os projectos de expansão de produção de uma empresa em actividades de alto conteúdo tecnológico ou em mercados de elevado potencial de crescimento. […] 2. Tipologia de Projectos a Apoiar 1 Criado ao abrigo do enquadramento nacional dos sistemas de incentivos ao investimento nas empresas durante o período de 2007 a 2013, aprovado pelo Decreto-Lei nº287/2007, de 17 de Agosto, e regulado pelo regulamento anexo à Portaria nº1464/2007 de 15 de Novembro. As tipologias de investimento de inovação a apoiar [nº1 do artigo 5º do Regulamento do SI Inovação] são as seguintes: a) Produção de novos bens e serviços ou melhorias significativas da produção actual através da transferência e aplicação de conhecimento; b) Adopção de novos, ou sintomaticamente melhorados, processos ou métodos de produção, de logística e distribuição, bem como métodos organizacionais ou de marketing; c) Expansão de capacidades de produção em actividades de alto conteúdo tecnológico ou com procuras internacionais dinâmicas. O promotor deverá, em sede de candidatura, escolher e justificar o seu enquadramento numa das tipologias acima indicadas. […] 5. Prazos para apresentação de candidaturas: Entre o dia 15 de Outubro de 2008 e o dia 31 de Dezembro de 2008 [24 horas]. 6. Metodologia de Apuramento do Mérito do Projecto A metodologia de cálculo para selecção e hierarquização dos projectos é baseada no indicador de Mérito do Projecto [MP], determinado pela seguinte fórmula: […] Em que […] 2- Em 22.12.2008 a autora apresentou, no concurso acima referido, mediante formulário próprio, a sua candidatura, cujo teor constitui o documento 2 junto com a petição inicial, e folhas 306 a 350 da pasta I, que aqui se dá por reproduzido, transcrevendo os seguintes excertos: […] Fundamentação do enquadramento no Aviso de Abertura e, quando aplicável, na Estratégia de Eficiência Colectiva Seleccionada. A A…………,, SA, apresenta a presente candidatura que se insere nos objectivos e prioridades consideradas no Aviso de Abertura nº19/SI/2008 e na Portaria nº1464/2007, de 15 de Novembro, pois o projecto de construção de um novo forno túnel permitirá a produção de novos e melhorados produtos e consequente reforço da capacidade de resposta da empresa face às solicitações do mercado internacional. Acresce que a A…………, é a única empresa nacional e das poucas a nível mundial com capacidade de abastecer o mercado dos sistemas e dos materiais refractários para os fornos da indústria cerâmica estrutural, como se concretiza nesta candidatura. O projecto que se apresenta enquadra-se nas três tipologias constantes do aviso prévio já referido, visto que o investimento a realizar permitirá: a produção de novas e melhoradas produções, a adopção de novos processos e métodos de fabrico, o que também inclui uma significativa poupança energética, e, também, a expansão da sua capacidade produtiva. […] CARACTERIZAÇÃO DO PROMOTOR […] Produtos/Mercadorias/Serviços e Mercados Principiais produtos, mercadorias, serviços e mercados Envolvente - referências externas da entidade promotora identificando claramente ameaças e oportunidades: […] A A…………, é hoje em dia uma empresa exportadora e altamente especializada no projecto e fabrico de sistemas integrados e materiais refractários, que são utilizados em processos térmicos nos fomos e nas chaminés industriais. 1. CARACTERIZAÇÃO DOS PRINCIPAIS SISTEMAS: Li. SISTEMAS INTEGRADOS DE VAGÕES PARA FORNOS Os vagões são um componente absolutamente essencial dos fornos túnel de cerâmica e representam entre 30 a 40% da superfície interna de um forno. A sua principal função é transportar os materiais verdes que irão ser cozidos ao longo da câmara do forno durante todo o processo de cozedura. Nos fornos tipo túnel os vagões movimentam-se ao longo do forno, entrando por uma extremidade e saindo pela oposta e durante essa passagem, absorvem grandes quantidades de calor que são posteriormente libertadas quando os vagões arrefecem fora do forno. 1.2. SISTEMAS DE TECTOS PLANOS SUSPENSOS PARA FORNOS Em princípios dos anos 70 foi desenvolvido um novo conceito de tecto refractário plano suspenso, o qual é hoje utilizado em praticamente todos os fornos modernos. Tradicionalmente os tectos dos fornos túnel de cerâmica eram construídos em abóbada, o que originava que os gases dentro do forno migrassem da zona inferior do forno para a abóbada, originando condições de cozedura não uniformes entre a parte inferior e superior da câmara do forno. 1.3. SISTEMAS DE PAREDES MODULARES PARA FORNOS As paredes dos fornos túnel de cerâmica estrutural são normalmente construídas com tijolos refractários de várias qualidades e também em betão refractário. Este tipo de construção é muito sólida mas tem o inconveniente de ser pesada e de ter um prazo de execução que pode ser da ordem de vários meses. Em todas as situações em que os clientes pretendem que os fornos sejam construídos num espaço de tempo muito curto, a construção das paredes dos fornos pelo método tradicional torna-se inviável e por esse nativo a A…………, desenvolveu um novo sistema de paredes modulares que podem ser instaladas num espaço de tempo muito reduzido. 1.4. TIJOLOS ANTI-ÁCIDOS PARA CHAMINÉS INDUSTRIAIS Os tijolos antiácidos para o revestimento interior de chaminés industriais são produzidos por prensagem e normalmente macheados nas seis faces, para uma maior hermeticidade entre tijolos depois do assentamento. A A…………, fabrica este tipo de tijolos em qualidades que se caracterizam por uma grande resistência à acção da maioria dos ácidos e bases. 2. PRINCIPAIS PRODUTOS: A A…………, produz uma gama de qualidades refractárias que se subdivide nas seguintes famílias: 2.1. CORDIERITE A cordierite é um material refractário que se caracteriza pela sua grande resistência aos choques térmicos. Os produtos em cordierite fabricados A…………,, podem ser aquecidos a temperaturas superiores a 1000ºC e arrefecidos bruscamente em água fria, sem fracturarem ao fim de mais de 100 ciclos de repetições. As peças e os produtos fabricados nas qualidades em cordierite “…………" e "……..” são moldadas por extrusão numa linha inteiramente automática, ou por prensagem sobre comprimida a seco em prensas com uma capacidade que atinge as 1.600 toneladas força. Posteriormente, após secagem em secadores inteiramente automáticos, os produtos são cozidos a temperaturas que chegam a atingir os 1500ºC. Para garantir padrões de tolerância dimensional muito apertados, as peças extrudidas uma vez cozidas são cortadas e rectificadas em máquinas especialmente concebidas para o efeito. As peças prensadas, dado o seu elevado rigor dimensional, não carecem de qualquer acabamento após a cozedura. 2.2. ALTA ALUMINA O tijolo em alta alumina [50%-90% AI203] caracterizam-se pela sua refractariedade muito elevada e são fabricados por prensagem a seco, em prensas que podem atingir as 1.600 toneladas de força. Posteriormente são cozidos a temperaturas que podem chegar aos 1.500ºC. Na gama de qualidades em alta alumina " ………… '', destacam-se as qualidades em bauxite utilizadas para produzir os tijolos que revestem os fornos rotativos de "clinker" das cimenteiras. 2.3. SILICO-ALUMINOSOS Os tijolos e as peças silico-aluminosos [25%-45% AI203] da gama "……….", são fabricados por prensagem ou extrusão e cozidos a temperaturas que podem chegar aos 1.400ºC. Estes tijolos e materiais são utilizados normalmente nas paredes e tectos de fornos de cerâmicas, no revestimento de caldeiras e geradores de ar quente, no revestimento de câmaras de regeneradores em fornos de vidro e em diversas aplicações nas indústrias térmicas. 2.4 ANTI-ÁCIDOS Os tijolos refractários anti-ácidos ………. caracterizam-se pela sua grande resistência ao ataque químico e são fabricados em formatos curvos macheados nas seis faces. […] DADOS DO PROJECTO Designação do Projecto e Tipologia(s) de Investimento Designação: Construção de um Novo Forno Túnel Tipologia: Produção de novos bens e serviços Adopção de novos processos ou métodos Expansão de capacidades de produção Enquadramento do projecto na(s) tipologia(s) seleccionadas(s) 1. PRODUÇÃO DE NOVOS BENS: Actualmente a A…………, dispõe de um lote de novas composições que lhe permitem produzir qualquer produto extrudido ou prensado para utilização na gama de temperaturas de 900°C a 1.300ºC, com uma qualidade e características técnicas que são no mínimo iguais àquelas que são propostas pela empresa líder do mercado. Também no que concerne ao desenvolvimento de novos sistemas para os vagões, paredes e tectos dos fornos de cerâmica os resultados foram muito positivos na medida em que foram criadas soluções muito inovadores com um elevado grau de pré-fabricação, as quais são uma mais-valia técnica e comercial para o futuro. O novo forno a construir permitirá o melhoramento e aperfeiçoamento destas novas qualidades de produtos, com claras vantagens competitivas para a A…………,. 2. ADOPÇÃO DE NOVOS PROCESSOS OU MÉTODOS: Os produtos fabricados com as novas qualidades serão produzidos na unidade industrial que a empresa dispõe em Leiria. Esta fábrica tem uma linha de moagem de matérias-primas e de preparação de pastas com moinhos e misturadores especiais e no plano da moldagem das peças refractárias está equipada com uma linha de extrusão e secagem muito moderna e completamente automática. Está ainda equipada com seis prensas hidráulicas de alta pressão com forças de prensagem que atingem as 1.600 toneladas. Ao nível da cozedura existem em laboração dois fomos do tipo túnel identificados como nº2 e nº3, que foram construídos pela própria empresa nos anos de 1970 e de 1973, e cuja produção é respectivamente de 5.200 toneladas/ano e 5.100 toneladas/ano e também um pequeno forno intermitente, com uma capacidade de produção de 700 toneladas/ano. Para os padrões modernos da indústria de refractários, estes fornos são considerados antiquados, pois o seu consumo energético é muito elevado [1.350 Kcalorias/kg de material cozido versus <700 Kcalorias nos fornos modernos]. Esta enorme diferença entre o consumo específico dos fornos existentes na A…………, e o de um forno moderno de última geração é a principal limitação que a empresa encontra para a racionalização dos seus custos energéticos. Os fornos existentes ao nível da qualidade e da uniformidade do processo de cozedura também apresentam limitações inultrapassáveis, as quais condicionam a possibilidade de melhorar a uniformidade dos produtos existentes e de fabricar, em série, novas qualidades com maior valor acrescentado. Estas limitações serão ultrapassadas com a construção do novo forno túnel. 3. EXPANSÃO DA CAPACIDADE DE PRODUÇÃO: Para além das limitações técnicas dos fornos túnel nº2 e nº3 referidas no ponto anterior, existe uma clara limitação de capacidade total de produção destes dos fornos. As 11.300 toneladas/ano [5.200 toneladas (forno nº2.) + 6.100 (forno nº 3)] produzidas por estes fornos em 2007 são insuficientes para as necessidades da A…………, cujo mercado neste momento pode absorver entre 13.000 e 15.000 toneladas/ano. Este défice de capacidade produtiva dos fornos impede a empresa de se expandir e crescer, situação que se pretende resolver com a construção do novo forno túnel. 3- À candidatura e ao projecto foi atribuído o nº4836 - documento 3 junto com a petição inicial; 4- Em data ignota, mas posterior, a autora foi notificada para se pronunciar sobre a proposta de decisão de inelegibilidade da sua candidatura cujos termos, a folhas 129 e 130 da pasta I do PA, aqui se dão como reproduzidos, transcrevendo o seguinte: O projecto de investimento apresentado no âmbito da presente candidatura consiste na construção de um forno túnel com tecnologia actualizada que permitirá à empresa obter um consumo energético mais baixo e o fabrico de produtos com níveis acrescidos de qualidade, reforçando a capacidade de resposta da empresa face às solicitações do mercado internacional. Propõe-se a não elegibilidade da candidatura, dado não estar demonstrado que o projecto vise a produção de novos bens e serviços ou a adopção de novos processos. Estamos sim perante um projecto de modernização tecnológica. Assim o projecto não se enquadra nos objectivos e prioridades estabelecidos no Aviso de Abertura n°19/SI/2008. 4. Síntese dos factores Relevantes na análise da candidatura Pela análise da informação constante da candidatura e esclarecimentos complementares remetidos pelo promotor, não se encontram suficientemente fundamentadas as características inovadoras tanto ao nível do processo como ao nível do produto. Assim consideramos que o investimento constante do projecto não enforma nenhuma das tipologias definidas no nº1 do artigo 5º da Portaria 1464/2007. Estamos perante um projecto de modernização tecnológica e expansão da sua capacidade produtiva, em que o investimento proposto resume-se exclusivamente a intervenções no forno. Deste modo, a presente candidatura é não elegível, pelo que não se prosseguiu com a apreciação das restantes condições de acesso do projecto no âmbito da Portaria 1464/2007 e do Aviso nº19/SI/2008. 5- Por carta datada de 25.05.2009, cuja cópia constitui o documento 5 junto com a petição inicial, e folha 29 do PA que aqui se dá como reproduzida, a autora pronunciou-se, do que transcrevemos os seguintes excertos: ALEGAÇÕES CONTRÁRIAS: O artigo 5º da Portaria nº1464/2007, de 15 de Novembro, define como susceptíveis de apoio as seguintes tipologias de investimento de inovação produtiva: a) Produção de novos bens e serviços ou melhorias significativas da produção actual através da transferência e aplicação de conhecimento; Conforme indicámos na nossa candidatura, actualmente a A…………, dispõe de um lote de novas composições refractárias que lhe permitem produzir qualquer produto extrudido ou prensado para utilização na gama de temperaturas de 900ºC a 1.300ºC, com uma qualidade e características técnicas que são no mínimo iguais àquelas que são propostas pela empresa líder do mercado mundial. Também no que concerne ao desenvolvimento de novos sistemas para os vagões, paredes e tectos dos fornos de cerâmica, os resultados foram muito positivos na medida em que foram criadas soluções extremamente inovadores com um elevado grau de pré-fabricação, as quais são uma mais valia técnica e comercial para o futuro. A cada necessidade específica corresponde o desenvolvimento de um novo sistema onde o produto é utilizado, e o design dos sistemas toma sempre em linha de conta a redução do consumo energético e a durabilidade. O produto tradicionalmente fabricado pela A…………,, e que é incorporado nos sistemas atrás referidos, designa-se por AR 30-CT e apesar das suas características serem aceitáveis para diversas aplicações, tem limitações técnicas que inviabilizam a sua utilização em muitos outros tipos de fornos e aplicações térmicas. Actualmente as principais limitações técnicas do produto AR 30-CT prendem-se com: No processo de fabrico a temperatura máxima de cozedura a que é submetido o produto é inferior à que seria desejável, as condições de distribuição da temperatura durante a cozedura são pouco uniformes e os formatos passíveis de serem produzidos são de dimensões reduzidas e com um grau de complexidade médio. Para ultrapassar todas as limitações atrás referidas, foi desenvolvido um produto ………., cujas características técnicas são superiores em todos os parâmetros às do AR 30-CT. Trata-se de um produto que está preparado para operar a temperaturas mais altas, que pode ser utilizado em praticamente todos os fomos e equipamentos térmicos e, que permite também a fabricação de formatos complexos e de grande dimensão com tolerâncias dimensionais muito apertadas. Actualmente existem limitações inultrapassáveis no processo produtivo do novo produto ……… as quais impossibilitam a sua fabricação a uma escala industrial. Tais limitações prendem-se basicamente com a actual impossibilidade de cozer o novo produto ………. em condições de temperatura e uniformidade térmica que permitam obter as características técnicas finais necessárias. Este novo produto, já largamente testado industrialmente, tem sido produzido até à data utilizando fornos laboratoriais e é fruto de processo de investigação e desenvolvimento que foi levado a cabo durante os últimos cinco anos. Só o novo forno túnel a construir permitirá à A…………, a produção industrial deste novo produto ………, pois para a sua fabricação é absolutamente indispensável; que a cozedura se processe a uma temperatura mínima de 1400ºC [os actuais fornos em actividade a temperatura máxima que atingem é 1350ºC], que a variação de temperatura entre o interior e o exterior dos pacotes de materiais a cozer não exceda os 10ºC [os actuais fomos em actividade provocam variações superiores a 50ºC] e que o controlo da atmosfera do forno ao longo do ciclo de cozedura seja total [actualmente nos fornos existentes o controlo das condições da atmosfera é muito limitado]. Consubstanciando o exposto passamos a ilustrar: […] b) Adopção de novos, ou significativamente melhorados, processos ou métodos de fabrico, de logística e distribuição, bem como métodos organizacionais ou de marketing e expansão de capacidades de produção em actividades de alto conteúdo tecnológico ou com procuras internacionais dinâmicas: Conforme indicámos na nossa candidatura, os novos produtos a fabricar serão produzidos na unidade industrial de que a empresa dispõe em Leiria. Esta fábrica tem uma linha de moagem de matérias-primas e de preparação de pastas com moinhos e misturadores especiais e, no plano da moldagem das peças refractárias, está equipada com uma linha de extrusão e secagem muito moderna e completamente automática. Esta unidade dispõe ainda de seis prensas hidráulicas de alta pressão com forças de prensagem que atingem as 1.600 toneladas. Ao nível da cozedura existem em laboração dois fomos do tipo túnel identificados como nº2 e nº3, que foram construídos pela própria empresa nos anos de 1970 e de 1973, e cuja produção é respectivamente de 5.200 toneladas/ano e 6.100 toneladas/ano e também um pequeno forno intermitente, com uma capacidade de produção de 700 toneladas/ano. Para os padrões modernos da indústria de refractários, estes fomos são considerados antiquados, pois o seu consumo energético é muito elevado [1.350 Kcalorias/kg de material cozido versus <700 Kcalorias nos fornos modernos]. Esta enorme diferença entre o consumo específico dos fornos existentes na A…………, e o de um forno moderno de última geração, é a principal limitação que a empresa encontra para a racionalização dos seus custos energéticos. Como já anteriormente referimos os fornos existentes ao nível da qualidade e da uniformidade do processo de cozedura também apresentam limitações inultrapassáveis, as quais condicionam a possibilidade de melhorar a uniformidade dos produtos existentes e de fabricar, em série, os novos produtos que originam um maior valor acrescentado. Estas limitações serão ultrapassadas com a construção do novo forno túnel. Para além das limitações técnicas dos fornos túnel nº2 e nº3 pela sua antiguidade e ineficiência, existe uma clara limitação de capacidade total da produção destes dois fornos. As 11.300 toneladas/ano [5.200 toneladas (forno nº2) + 6.100 (forno n.º 3)] produzidas por estes fornos em 2007 são insuficientes para as necessidades da A…………, cujo mercado neste momento pode absorver entre 13.000 e 15.000 toneladas/ano. Este défice de capacidade produtiva dos fornos impede a empresa de se expandir e crescer, situação que se pretende resolver com a construção do novo forno túnel. O novo produto …………. permitirá oferecer aos clientes uma gama de sistemas refractários com superior nível tecnológico e com o novo forno a A…………, passará a beneficiar perante os seus concorrentes de uma importante vantagem competitiva esse salto tecnológico será decisivo para a conquista de uma maior quota de mercado em especial na área dos sistemas refractários para os fornos e vagões da cerâmica estrutural. A A…………,, caso não se concretize o projecto de investimento em causa, não só não poderá responder à crescente procura internacional dos seus produtos e sistemas refractários, como verá também a sua capacidade de resposta muito comprometida em virtude dos actuais prazos de entrega serem muito longos. Ainda no que diz respeito à tipologia, expansão de capacidades de produção em actividades de alto conteúdo tecnológico ou com procuras internacionais dinâmicas refira-se que no ponto 4 da vossa proposta de decisão acaba por ser assumido o enquadramento da nossa candidatura nesta tipologia: "Estamos perante um projecto de modernização tecnológica e de expansão da sua capacidade produtiva... " […] Será também, ainda, novamente de sublinhar que a inovação verificar-se-á quer ao nível do sector onde se insere a A…………, quer ao nível regional e nacional, pois nenhuma das empresas concorrentes da A…………, possui, neste momento, um forno que permita a obtenção de produtos com as especificações técnicas que nos propomos produzir industrialmente. Assim, este investimento constituirá um factor acrescido de competitividade para a A…………, e para a economia regional e nacional. […] Sem outro assunto, ficamos na expectativa que as alegações aqui produzidas sejam suficientes para a reapreciação da nossa candidatura e para a alteração da vossa proposta de decisão de não elegibilidade da nossa candidatura. 6- Em 20.05.2010 o secretário técnico da estrutura de missão do COMPETE emitiu, em ordem a ser aprovada ou não pela Comissão Directiva do mesmo, a informação [com dois anexos] nº60/2.1/EPI/2010, de cujo teor aqui se transcreve o seguinte: […] Assunto: SI Inovação - Proposta de Decisão - Alegações Contrárias Projecto nº7791- B……….., S.A. (AAC 11/2009) Projecto nº4836- A…………,, S.A. (AAC 19/2008) Projecto nº7838- Produtiva – C…………, Lda. (AAC 11/2009) 1. Na 34ª reunião da Comissão de Selecção dos Sistemas de Incentivos QREN, realizada a 6 de Maio de 2010, foram apreciadas as alegações contrárias à proposta de decisão sobre os projectos referidos em assunto. 2. Após a análise das alegações o Organismo Intermédio manteve o parecer anteriormente proferido, para os 3 projectos acima mencionados, não alterando, nenhum dos critérios/subcritérios. 3. Nestas circunstâncias propomos a Decisão definitiva de não financiamento dos projectos constantes da presente Informação, dado que as reanálises aos pareceres efectuadas em sede de alegações contrárias não terem alterado as condições da proposta de decisão inicial. - À consideração superior 7- Do parecer do IAPMEI sobre a pronúncia prévia da autora, de folhas 72 a 42 da pasta 2 do PA, transcreve-se, de folha 71, o seguinte segmento: 4. Sínteses dos factores relevantes na análise da candidatura […] III Análise das Alegações do Promotor: Da apreciação da exposição do promotor, constata-se que esta incide na defesa do carácter inovador dos produtos e processos, sendo apresentadas e descritas as características técnicas dos produtos disponibilizados pela empresa anterior e posteriormente à instalação do novo forno, cujas despesas de aquisição e instalação constituem o mapa de investimentos da presente candidatura. O promotor refere ainda as melhorias que irá obter ao nível da eficiência energética e do aumento da capacidade produtiva instalada. Tendo em consideração a informação apresentada no formulário de candidatura, nomeadamente na página 6, a gama de novos produtos especificados nas alegações contrárias (……….), integram já o conjunto de principais produtos fabricados pela empresa, anteriormente à implementação do presente projecto. Para esta gama de produtos são ainda referidos na mesma página os elevados padrões de tolerância dimensional a que dão cumprimento, bem como as exigentes condições de cozimento inerentes à sua fabricação. Depreende-se assim que, não obstante as eventuais melhorias introduzidas no processo de fabrico com a instalação do novo forno de túnel, designadamente em termos de flexibilidade, produtividade e eficiência energética, este investimento assume-se como uma modernização dos meios de produção da empresa, associado a um importante aumento de capacidade instalada. Deste modo, considera-se não existir fundamentação para a alteração da proposta de não elegibilidade da candidatura, dado o promotor não evidenciar um carácter inovador quer ao nível dos produtos quer dos processos, que permita o seu enquadramento no AAC nº19/2009 (SIC), não obstante as eventuais melhorias do processo e dos produtos pela via da modernização tecnológica dos meios produtivos. IV Conclusão Em face do exposto, conclui-se que o projecto não se enquadra nas tipologias de investimento estabelecidas no Aviso 19/2009 (SIC), pelo que se propõe a manutenção da não elegibilidade da candidatura, bem como das razões que lhe estão subjacentes. 8- Em reunião de 26.05.2010, o órgão de gestão do Programa COMPETE deliberou aprovar a proposta descrita em 6 e 7, pelo que o respectivo presidente exarou sobre a mesma, manuscritos, os seguintes dizeres: «Visto e aprovado em CD. 26.05.2010». III. De Direito 1. A sociedade A…………, [A…………,] pediu ao tribunal, enquanto autora da acção, que anulasse o acto impugnado [ponto 8 do provado] e, cumulativamente, condenasse o réu [ME] a praticar novo acto que considerasse elegível a sua candidatura ao SI Inovação [pontos 2 e 3 do provado] e prosseguisse com a avaliação e hierarquização da mesma. Alegou, para o efeito, que o acto impugnado padecia de vício de violação de lei já que, a seu ver, contrariava o disposto nos artigos 3º, alíneas h) e i), do DL nº287/2007, de 17.08, 5º da Portaria nº1464/2007, de 15.11, e, ainda, no «Aviso nº19/SI/2008», que procedeu à abertura do concurso «SI Inovação» no âmbito do «QREN» [Quadro de Referência Estratégica Nacional]. O tribunal de 1ª instância deu-lhe substancialmente razão: julgou a acção procedente, reconheceu que a sua candidatura devia ser admitida como elegível «para a tipologia b)» [do ponto 2 do «Aviso» - ver ponto 1 do provado], e, consequentemente, avaliada no respectivo procedimento, porém, reconhecendo a impossibilidade lógica e cronológica do réu ser condenado no acto devido, convidou as partes a acordarem no valor da «indemnização devida» - nos termos do artigo 45º, nº1, do CPTA - no prazo de 20 dias. Considerou-se na sentença, em síntese, que o projecto apresentado pela autora, e que foi considerado não elegível pelo réu, é subsumível à tipologia da alínea b), publicitada no «Aviso nº19/SI/2008» [ponto 1 do provado], pois que, em suma, «se alegou a construção de um novo forno túnel para suprir limitações de quantidade e qualidade de produção que dois fornos dos anos setenta do século passado, considerados, no meio, antiquados, implicam, o que, a não ser susceptível de integrar o conceito de novo processo ou método de produção, sempre poderia integrar esse outro de processo ou método de produção sintomaticamente melhorado» [página 19 da sentença]. E conclui-se, na sentença, que tanto basta para a admissão da candidatura da autora, a ser avaliada e graduada apenas do ponto de vista da dita «tipologia b)». O tribunal de 2ª instância, conhecendo da apelação interposta pelo réu METD, decidiu conceder-lhe provimento, revogou a sentença recorrida e julgou improcedente a acção. Segundo o acórdão do tribunal de apelação, a sentença incorre em erro de julgamento, porquanto o tribunal a quo não podia «apreciar o projecto apresentado, em substituição da Administração, e enquadrá-lo na tipologia b) ao arrepio do que alegava a autora, que invocava na sua candidatura que o projecto era elegível em todas as tipologias - a), b), e c) -, e do que foi a avaliação técnica efectuada, nos termos demonstrados nos pontos 4, 6, 7 e 8, do julgamento da matéria de facto». E além disso, aduz, «O caso concreto não permite a formulação de um qualquer juízo de erro grosseiro ou manifesto de apreciação, pelo que, não bastará uma mera discordância ou divergência de entendimento em relação ao juízo técnico formulado para o poder substituir, por estar em causa matéria da esfera da discricionariedade técnica administrativa». A autora da acção pede «revista» do assim decidido, imputando «erro de julgamento de direito» ao acórdão da 2ª instância. A seu ver, e em síntese, nos autos não está em causa qualquer juízo técnico mas antes de apreciação liminar da sua proposta de acordo com o regime legal aplicável, e, mesmo que assim não seja, sempre esse alegado juízo técnico seria sindicável pelo poder judicial por enfermar de erro grosseiro. 2. O caso de vida que gerou este litígio enquadra-se em pleno âmbito do regime jurídico de sistemas de incentivos ao investimento nas empresas, aprovado pelo DL nº287/2007, de 17.08, e regulamentado - ao abrigo do artigo 6º desse diploma - pela Portaria nº1464/2007, de 15.11. Naquele decreto-lei foram definidas as condições e regras a observar no âmbito desse sistema de incentivos, durante o período de 2007 a 2013, e nesta portaria foi criado o sistema de incentivos à inovação [SI Inovação], financiado mediante o PO COMPETE. O artigo 5º, da dita portaria, enunciou as tipologias de investimento de inovação produtiva susceptíveis de apoio nos seguintes termos: a) Produção de novos bens e serviços ou melhorias significativas da produção actual através da transferência e aplicação de conhecimento; b) Adopção de novos, ou significativamente melhorados, processos ou métodos de fabrico, de logística e distribuição, bem como métodos organizacionais ou de marketing; c) Expansão de capacidades de produção em actividades de alto conteúdo tecnológico ou com procuras internacionais dinâmicas; d) Criação de empresas e actividades nos primeiros anos de desenvolvimento, dotadas de recursos qualificados ou que desenvolvam actividades em sectores com fortes dinâmicas de crescimento, incluindo as resultantes do empreendedorismo feminino ou do empreendedorismo jovem. […] 5- Cada aviso de abertura de concurso para selecção de projectos fixará as tipologias de investimento elegíveis, de entre as previstas nos números anteriores. E foi assim, nos termos deste nº5, do artigo 5º da portaria em referência, que o «Aviso nº19/SI/2008» - para apresentação de candidaturas ao apoio a investimento mediante o «Sistema de Incentivos à Inovação - SI1» - fixou as tipologias de investimento elegíveis do seguinte modo [ver ponto 1 do provado]: As tipologias de investimento de inovação a apoiar [nº1 do artigo 5º do Regulamento do SI Inovação] são as seguintes: a) Produção de novos bens e serviços ou melhorias significativas da produção actual através da transferência e aplicação de conhecimento; b) Adopção de novos, ou sintomaticamente melhorados, processos ou métodos de produção, de logística e distribuição, bem como métodos organizacionais ou de marketing; c) Expansão de capacidades de produção em actividades de alto conteúdo tecnológico ou com procuras internacionais dinâmicas. O promotor deverá, em sede de candidatura, escolher e justificar o seu enquadramento numa das tipologias acima indicadas. A sociedade ora recorrente candidatou-se mediante a apresentação de projecto que, a seu ver, se enquadrava nestas três tipologias acabadas de referir, já que, segundo ela, «…o investimento a realizar permitirá: a produção de novas e melhoradas produções, a adopção de novos processos e métodos de fabrico, o que também inclui uma significativa poupança energética, e, também, a expansão da sua capacidade produtiva» [ver pontos 2 e 3 do provado]. Porém, em fase de pré-avaliação, a entidade competente decidiu-se pela não elegibilidade da candidatura, por o respectivo projecto não se enquadrar em qualquer das tipologias referidas no «Aviso nº19/SI/2008», uma vez que - e fundamentalmente - não se encontram suficientemente fundamentadas as suas características inovadoras tanto ao nível do processo como ao nível do produto [pontos 6 a 8 do provado]. Estamos sim, concluiu, «perante um projecto de modernização tecnológica» [ponto 4 do provado]. 3. Como vimos, a 1ª instância entendeu que a autora - ora recorrente - tinha direito a que a sua candidatura fosse admitida como elegível para a tipologia b) do aviso de abertura, mas, como o programa de apoio já findou, absteve-se de condenar a Administração a considerá-la elegível e avaliável, e remeteu as partes para o mecanismo jurídico previsto no artigo 45º do CPTA [versão anterior à «revisão de 2015»]. Todavia, a 2ª instância considerou que tal juízo substitutivo não poderia ser feito pelo tribunal, pois se situava em área de discricionariedade técnica administrativa, onde o poder judicial não deverá intrometer-se, por respeito ao princípio da separação de poderes. Mais especificamente, o tribunal de apelação considerou que o juízo substitutivo que foi realizado na sentença não era possível face aos limites estabelecidos no artigo 3º, nº1, do CPTA, que, em nome do «princípio da separação de poderes», impede os tribunais administrativos de sindicarem aquilo que respeita à «conveniência ou oportunidade» da decisão administrativa - a chamada «reserva da função administrativa». Isto porque entendeu que esse juízo substitutivo dependia da apreciação de normas técnicas, que nada têm a ver com a juridicidade, antes pertencem a outras áreas do conhecimento especializado. Ou seja, o poder judicial, através do juízo concreto feito na sentença apelada, intrometera-se na área reservada da discricionariedade técnica da Administração. Como se vê, o «entendimento jurídico» que suporta a revogação da sentença recorrida, pelo tribunal de apelação, baseia-se no pressuposto de que o juízo, que nela foi feito, colhe de factos apenas valoráveis com base em «conhecimentos» próprios de «ciências que não a ciência jurídica». Mas não é verdade que assim seja, melhor, não é verdade que estejamos perante uma invasão indevida de área reservada ao poder administrativo por parte do poder judicial, mas antes face a uma questão de interpretação da proposta de candidatura da autora, judicialmente sindicável, como veremos, para efeitos de pré-avaliação, ou elegibilidade. 4. Na verdade, a ora recorrente apresentou candidatura consubstanciada num projecto de construção de um novo forno túnel que, segundo ela alegou, permitiria a produção de novos e melhorados produtos e o consequente reforço da capacidade de resposta da empresa face a solicitações do mercado internacional [ponto 2 do provado], uma vez que para os padrões modernos da indústria de refractários os fornos que tem são considerados antiquados e limitados. A própria entidade demandada - através do «órgão competente» - entendeu que a proposta consistia na construção de novo túnel com tecnologia actualizada que permitia à empresa, aí candidata, consumo energético mais baixo e o fabrico de produtos com níveis acrescidos de qualidade, reforçando a capacidade de resposta às solicitações do mercado internacional, e que se estava perante um projecto de modernização tecnológica [ponto 4 do provado]. Não obstante, considerou a candidatura não elegível por não estar demonstrado que o projecto vise a produção de novos bens e serviços ou a adopção de novos processos [ponto 4 do provado]. Entre as «tipologias de investimento de inovação» a apoiar encontra-se a «adopção de novos, ou sintomaticamente melhorados, processos ou métodos de produção, de logística e distribuição, bem como métodos organizacionais ou de marketing» [ponto 1 do provado, ponto 2 do «Aviso»]. Sendo que, de acordo com a definição constante do DL nº287/2007, se entende por «inovação de processo» a adopção de novos ou significativamente melhorados, processos ou métodos de fabrico de bens ou serviços, de logística e de distribuição [artigo 3º alínea h)]. Ou seja, e coando agora esta tipologia para o caso concreto, é de apoiar, e, portanto, é elegível, em termos de pré-avaliação - e de acordo com a alínea b) do ponto 2 do «Aviso» - a candidatura densificada na proposta de adopção de processos produtivos sintomaticamente melhorados. E para se chegar a esta constatação não é necessário o poder judicial intrometer-se em áreas técnicas ou lançar mão de conhecimentos especializados alheios à ciência jurídica, invadindo indevidamente áreas de oportunidade e conveniência que lhe estão interditas, por serem reservadas à função administrativa. Bastamo-nos com o teor da candidatura da ora recorrente e com o que sobre ela disse a própria Administração, conjugado com uma interpretação sintáctica e significante da «tipologia b)» para aferir se a decisão de não elegibilidade tomada pela Administração é ou não de manter. E lançando mão destes instrumentos, nomeadamente tendo em conta que a própria Administração considerou estar perante projecto de modernização tecnológica, impõe-se concluir que a candidatura da autora da acção deveria ter sido elegível para a tipologia da alínea b) do ponto 2 do «Aviso de Abertura de Concurso nº19/SI/2008». Isto não significa que a posterior avaliação e hierarquização, da candidatura em causa, não se traduza numa apreciação de cariz técnico, especializado, da «área reservada» à função administrativa, mas tão-somente que em sede de decisão de «elegibilidade» a Administração dispunha de elementos factuais claros que lhe exigiam a «integração da candidatura na tipologia da alínea b), do ponto 2, do Aviso». E ao não o fazer errou na subsunção da candidatura ao respectivo e pertinente regime legal. Estamos, assim, em pleno domínio da «legalidade», cuja sindicância cabe, obviamente, ao poder judicial. Assim, a sentença proferiu um julgamento acertado relativamente ao direito da autora ver a sua candidatura elegível para a tipologia b) do «Aviso nº19/SI/2008», enquanto o acórdão ora recorrido errou ao entender que tal juízo de substituição não podia ser feito por desrespeitar a discricionariedade técnica própria da Administração. 5. Ressuma do que ficou dito que deve ser concedido provimento ao presente «recurso de revista», revogando-se o acórdão recorrido com fundamento em erro de julgamento de direito, e mantendo-se na ordem jurídica a sentença do TAF de Leiria. Note-se que o segmento da sentença, pelo qual o tribunal administrativo se absteve de condenar a Administração a praticar novo acto que considerasse elegível a candidatura da autora ao SI Inovação, por o programa de apoio já ter findado, mas antes remeteu as partes para acordarem no montante da indemnização devida, nos termos do artigo 45º do CPTA [versão anterior à «revisão de 2015»], não se mostra autonomamente impugnado, razão pela qual não carece de apreciação no âmbito desta «revista». IV. Decisão Nestes termos, decidimos conceder provimento ao recurso de revista, e revogar o acórdão recorrido. Custas pela entidade recorrida. Nos termos e para os efeitos do artigo 15º-A do DL nº10-A/2020, de 13.03, o Relator atesta que os Juízes Adjuntos - Excelentíssimos Senhores Juízes Conselheiros ANA PAULA PORTELA e ADRIANO CUNHA - têm voto de conformidade. Lisboa, 24 de Junho de 2021 José Augusto Araújo Veloso

Sumário

I- O princípio da separação de poderes impede o poder judicial de sindicar o que respeita à «conveniência ou oportunidade» da decisão administrativa;

II- O poder judicial não pode intrometer-se na área reservada à discricionariedade técnica da Administração, a não ser em casos de violação de regras ou princípios jurídicos que se impõem à actividade administrativa, de desvio de poder, ou de erro manifesto;

III- Se a questão se reduzir à interpretação de proposta de candidatura, para efeitos da sua elegibilidade, sem intromissão em áreas técnicas ou em conhecimentos especializados alheios à ciência jurídica, o poder judicial não só pode como o deverá fazer.

Texto Integral

Recurso de Revista

I. Relatório

1. A…………, S.A. - identificada nos autos - interpõe «recurso de revista» do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul [TCAS], de 26.11.2020, que revogando a sentença anulatória do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria [TAF/Leiria], de 12.12.2019, julgou improcedente a acção administrativa em que demandou o MINISTÉRIO DA ECONOMIA [ME], e na qual pedira a anulação da «decisão da Comissão Directiva do órgão de gestão do Programa Operacional Temático Factores de Competitividade» [COMPETE], de 26.05.2010, que decidiu considerar inelegível - no âmbito do concurso aberto pelo Aviso nº19/SI/2008, de 15.10 - a sua candidatura ao sistema de incentivos à inovação do «Quadro de Referência Estratégica Nacional» [QREN], e ainda que o réu fosse condenado, cumulativamente, a praticar novo acto que declarasse a elegibilidade da mesma.

Culmina as suas alegações - no que interessa ao «mérito» do recurso de revista - formulando estas conclusões:

1- O presente recurso de revista vem interposto do acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul em 26.11.2020, que concedeu provimento ao recurso interposto pelo Ministério da Economia, assim revogando o decisão do TAF de Leiria que havia julgado totalmente procedente a acção interposta pela A…………,, reconhecendo que esta tinha, afinal, direito a que a sua candidatura fosse admitida como elegível e avaliada no procedimento de concurso para apoio ao investimento no âmbito do QREN - Sistema de Incentivos à Inovação;

[…]

7- Para além de estarem preenchidos os pressupostos da admissibilidade do recurso de revista, deverá considerar-se o aresto em recurso em manifesta violação de lei;

8- Entendeu o tribunal a quo que não se poderia pronunciar quanto ao acto impugnado por se tratar de questão proferida no âmbito de um juízo técnico, assim concedendo um verdadeiro cheque em branco à Administração e transformando o poder discricionário que a lei concedeu num verdadeiro poder arbitrário - absolutamente inadmissível perante a função primordial dos tribunais administrativos de controlar a legalidade da actuação administrativa;

9- Com efeito, nestes autos não está em causa qualquer «juízo técnico» - mas antes uma mera subsunção da factologia no respectivo regime legal aplicável - e mesmo que assim não se fosse, a verdade é que sempre tal juízo [técnico] seria sindicável por enfermar de erro grosseiro;

10- Uma vez que foi a própria Administração, no uso do seu domínio técnico, que classificou a candidatura do recorrente como um «processo de modernização tecnológica» [aresto em recurso, facto nº4, página 15, 39º parágrafo] que como tal sempre seria subsumível no conceito de «processo de produção sintomaticamente melhorado» e, portanto, elegível nos termos impostos pela lei [artigo 5º da Portaria nº1464/2007, de 15.11, e alínea b) do Aviso de Abertura];

11- Por isso mesmo, ao excluir a candidatura da recorrente, o acto impugnado errou de forma grosseira, palmar, evidente, quase automática, tanto que o TAF de Leiria não hesitou em demonstrá-lo;

12- A Portaria nº1464/2007, de 15.11, que criou e aprovou o «Regulamento do Sistema de Incentivos à Inovação - SI Inovação», definiu as tipologias de investimento de inovação produtiva elegíveis [artigo 5º], as quais foram transpostas para o «Aviso de Abertura», pelo que está em causa apenas saber se o acto impugnado cumpriu a norma legal que impunha que fossem admitidas as candidaturas que implicassem a «Adopção de [...] significativamente melhorados [...] de fabrico»;

13- Ora, tendo a própria entidade recorrida reconhecido que estava perante «processo de modernização», caberia apenas ao controlo jurisdicional averiguar da ilegalidade da subsunção desse facto na respectiva norma legal: «Adopção de […] significativamente melhorados […] de fabrico»;

14- O «erro sobre os pressupostos de facto», mesmo que proferido ao abrigo de poderes discricionários, verifica-se pela desconformidade entre os motivos escolhidos para fundamentar o acto e a realidade, pois apesar de a avaliação de candidatos ser uma actividade que se insere na «margem de livre apreciação da Administração», ou na sua «discricionariedade técnica», nem por isso é totalmente insindicável pelo poder judicial;

15- Com efeito, a nossa jurisprudência tem defendido que «...o tribunal possa controlar os juízos técnicos da Administração […] bem como da conformidade dos mesmos juízos com a norma ao abrigo da qual foi emitida aquela mesma decisão» [ver, a titulo de exemplo, AC TCAN, processo 01466/10.6BEPRT, de 04.11.2016], pois «...não está aqui em causa o sindicar judicialmente a avaliação ou pontuação atribuída relativamente a cada factor pelo júri do concurso mas sim o aferir da correcta integração e qualificação de determinados elementos curriculares, apresentados por cada um dos concorrentes, pelo mesmo júri, à luz dos métodos de selecção definidos na lei, no aviso de abertura do concurso»;

16- E, por isso mesmo, concluem que «...caso a subsunção se venha a revelar errónea, então ocorre vício de violação de lei na vertente de erro sobre os pressupostos» [ver AC STA, processo 023356, de 11.06.1992];

17- Foi precisamente o que sucedeu nestes autos e que levou o TAF de Leiria a concluir pela ilegalidade do acto, pois a recorrente reunia todas condições para a sua candidatura ser admitida e não o foi, tanto mais que se tratava de uma fase preliminar de admissão das candidaturas, não competindo ainda aferir do nível de «intensidade da inovação proposta» pela recorrente - pois tal análise [de intensidade] só seria feita posteriormente;

18- Assim, o acto impugnado fez uma subsunção errónea dos factos apurados, assim enfermando de vício de violação de lei por erro nos pressupostos - mais concretamente dos artigos 9º e 10º da Portaria 1464/2007, 11º e 12º do DL 287/2007, e da alínea b) do ponto 2 do aviso de abertura do concurso - que cumpria corrigir, pelo que bem andou o tribunal de 1ª instância ao considerar que assistia à proposta da recorrente direito a ser aceite como elegível e efectuando o correcto enquadramento nas normas legais aplicáveis;

19- A esta mesma conclusão sempre chegaríamos em homenagem aos princípios pro actione e da tutela jurisdicional efectiva, que impõem que em situações duvidosas a interpretação das normas seja efectuada no sentido de promover decisão de mérito, pelo que ao invocar a impossibilidade de fiscalizar a legalidade do acto impugnado, o acórdão em recuso incorre num claro erro de julgamento por violação dos referidos princípios, por força dos quais deveria favorecer o acesso à justiça e não impedir o acesso à mesma.

Termina pedindo que ao presente recurso de revista seja concedido provimento, com a consequente revogação do acórdão recorrido e manutenção do decidido na 1ª instância.

2. O agora MINISTÉRIO DA ECONOMIA E TRANSIÇÃO DIGITAL [METD] contra-alegou, e, em termos de conclusões - com interesse para a apreciação do «mérito» da revista - disse o seguinte:

[…]

U) A apreciação da legalidade da decisão administrativa de exclusão da candidatura apresentada pela ora recorrente decorreu da «inelegibilidade do respectivo projecto», que foi devidamente aferida, de acordo com os normativos e os conhecimentos técnicos ou científicos in casu aplicáveis;

V) Verificar e aferir se o projecto apresentado pela ora recorrente se enquadrava, ou não, em alguma das tipologias determinadas no «Aviso para Apresentação de Candidaturas» [SI Inovação - Aviso nº19/SI/2008, de 15.10] recai no domínio da discricionariedade técnica da Administração, pelo que o controlo jurisdicional neste caso é limitado, devendo ser baseado na aplicação de princípios jurídicos e segundo formulação de um juízo de manifesto erro de apreciação, ou avaliação, do órgão administrativo, que in casu não ocorreu, e a decisão sob impugnação assim reconheceu;

W) O tribunal a quo decidiu, e bem, de harmonia com o disposto no artigo 3º, nº1, do CPTA, segundo o qual os tribunais administrativos julgam o cumprimento pela Administração das normas e dos princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua actuação, pelo que se demonstrou não se apresentar possível proceder a um juízo substitutivo daquele que foi formulado pela Administração, apreciando a candidatura apresentada e fazendo-a subsumir [como foi decidido em 1ª instância] à tipologia de investimento de inovação, sob a alínea b) do respectivo ponto 2 do «Aviso»;

X) Constatando-se que o caso concreto não permite a formulação de um qualquer juízo de erro grosseiro, ou manifesto, de apreciação, não bastará uma mera discordância, ou divergência de entendimento, da recorrente, em relação a tal juízo técnico, para o poder substituir por outro, por estar comprovado que em causa está matéria que cai na esfera da discricionariedade técnica administrativa;

Y) O TAF de Leiria desrespeitou as regras instituídas sobre a aplicação dos apoios concedidos no «Sistema de Incentivos à Inovação», nomeadamente do estabelecido no artigo 18º da Portaria 1464/2007 de 15.11, na qual se encontram definidas as regras aplicáveis e se define que as candidaturas se processam através de concursos, publicitados por meio de avisos, onde podem ser definidas especificidades em função das prioridades em cada caso determinadas, e pelas regras instituídas pelo artigo 21º da referida portaria, em que são definidos os processos de decisão - quanto ao modo como se processa a selecção das candidaturas - bem como a hierarquização dos projectos;

Z) Nos termos da Lei, é essa hierarquização que obriga a que seja efectuada, sempre, uma avaliação através do indicador de mérito do projecto em função de um conjunto de critérios de selecção, fixados em despacho dos «Ministros da Economia e da Inovação» e do «Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional», conforme nºs 1 e 2 do artigo 19º da Portaria nº1464/2007, de 15.11;

AA) No presente caso, o TAF de Leiria substituiu-se à «Autoridade de Gestão do Programa Operacional», cujas competências são exercidas através da Comissão Directiva a quem compete apreciar a aceitabilidade e o mérito das candidaturas a financiamento pelo PO, assegurando designadamente que as operações são seleccionadas em conformidade com os critérios aplicáveis e aprovar as candidaturas a financiamento pelo PO que, reunindo condições de aceitabilidade, tenham mérito adequado a receberem apoio financeiro;

BB) O que, em bom rigor, significa que o tribunal a quo efectuou o enquadramento do projecto da autora numa tipologia que entendeu ajustada ao caso concreto, apesar de não existir, na candidatura da autora a fundamentação necessária e adequada, que permitisse efectuar tal enquadramento;

CC) O produto que a recorrente pretendia produzir com a candidatura tida como «não elegível» [.........] não era novo, uma vez que já o produzia há cerca de 5 anos, e o processo que pretendia implementar na sua unidade industrial também não correspondia a qualquer inovação;

DD) Não resultava da candidatura apresentada pela recorrente qualquer investimento que traduzisse os elementos que incorporam os diversos tipos de inovação, tendo a sua argumentação sido direccionada para sensibilização quanto à necessidade de aquisição de «um novo forno», que nada acrescenta ao processo de fabrico que já existia, o que não permitiu, sem margem para dúvidas, considerar a candidatura como enquadrável na tipologia de inovação identificada na alínea b) do AAC [Aviso de Abertura do Concurso];

EE) Portanto, a candidatura da recorrente não poderia ser considerada como elegível e, em consequência, a recorrente não poderia ver reconhecido o direito a qualquer indemnização por parte do ora recorrido, pelo que bem andou ao tribunal a quo quando revogou a decisão da 1ª instância;

FF) Ao TAF apenas competia exercer o controlo jurisdicional sobre as zonas de vinculação adjacentes, isto é, o exame da existência material dos pressupostos de facto de que depende o uso de meios técnicos, ou seja, nos citados limites positivos de competência, de finalidade, de imparcialidade e de proporcionalidade;

GG) Como entendeu o acórdão recorrido, no domínio do controlo judicial dos juízos técnicos ou periciais é incontroverso que o controlo jurisdicional é limitado, precisamente por estarem em causa conhecimentos técnicos especializados, só podendo ser sindicados, jurisdicionalmente, nos casos em que se afigure, a quem não é detentor desses conhecimentos, que esse juízo incorre num flagrante erro, ou seja, num erro que é tão manifesto, grosseiro ou patente, que não deixe margem para dúvidas que não se pode manter;

HH) Se tal situação não se puder configurar, estamos apenas no domínio da divergência de entendimentos ou posições, que existem e são normais em qualquer área da ciência ou do conhecimento, sem que essa divergência, na maioria dos casos, constitua ou se traduza num erro, e, muito menos, num erro grosseiro ou manifesto;

II) Por esta razão, bem decidiu o acórdão recorrido, quando determinou que «a decisão da 1ª instância incorreu em erro de julgamento de facto e de direito» nos termos invocados pelo Ministério da Economia e da Transição Digital, pois que não podia substituir-se à Administração passando a apreciar o projecto em substituição da Administração, e a enquadrá-lo na «tipologia b)», ao arrepio do que alegara a recorrente, que invocara na sua candidatura que o projecto era elegível em todas as tipologias - a), b) e c) -, e do que foi a avaliação técnica efectuada, nos termos dos pontos 4, 6, 7 e 8 do julgamento da matéria de facto;

JJ) Foram estas as «razões» que determinaram a revogação da decisão da 1ª instância, que incorreu, essa sim, em erro de julgamento na apreciação dos factos e direito, por não se verificarem os pressupostos para que o tribunal pudesse emitir uma sentença de condenação à prática do acto devido e, menos ainda, sentença substitutiva, de condenação da Administração à admissão da candidatura e do enquadramento do projecto na tipologia b), por os pressupostos do acto não serem vinculados mas antes dependentes de juízos de discricionariedade técnica administrativa;

KK) E, faltando o juízo de procedência da pretensão, subjacente à aplicação do disposto no artigo 45º do CPTA, relativo à modificação do objecto do processo, por impossibilidade absoluta em dar satisfação à pretensão requerida, incorreu também a sentença em erro de julgamento ao convocar a aplicação desse instituto processual ao presente caso;

LL) Não se vislumbra, no acórdão recorrido qualquer erro de julgamento, como pretende a recorrente;

MM) Muito menos qualquer cheque em branco que permita o livre arbítrio da Administração, pelo que deverá improceder a revista.

Termina pedindo que seja negado provimento à revista, mantendo-se o decidido pelo acórdão recorrido.

3. O recurso de revista foi «admitido» por este STA - Formação a que alude o nº6 do artigo 150º do CPTA.

4. O Ministério Público pronunciou-se no sentido do provimento da revista - artigo 146º, nº1, do CPTA -, e as partes nada disseram a este respeito - artigo 146º, nº2, do CPTA.

5. Colhidos que foram os vistos legais, cumpre apreciar e decidir o pedido de revista.

II. De Facto

São os seguintes os factos provados que nos vêem das instâncias:

1- Em 15.10.2008 a «Comissão Directiva do Órgão de Gestão do Programa Operacional Temático Factores de Competitividade» [COMPETE] fez publicar no respectivo sítio na internet e no portal «Incentivos QREN», o aviso para apresentação de candidaturas ao apoio a investimento mediante o «Sistema de Incentivos à Inovação - SI1», cujo teor constitui documento 1 junto com a petição inicial, aqui se dá por reproduzido, destacando os seguintes excertos:

1- Objectivos e Prioridades

Os projectos candidatos ao presente Aviso deverão promover a inovação no tecido empresarial, pela via da produção de novos bens, serviços e processos que suportem a sua progressão na cadeia de valor e o reforço da sua orientação para os mercados internacionais.

Tal inclui produtos, serviços, processos e métodos que foram desenvolvidos de forma pioneira pela empresa ou resultantes de transferência de conhecimento. É condição necessária, que seja implementada, ou seja, no caso de inovação de produto, ser introduzida no mercado; e no caso de inovação de processo, organizacional ou de marketing, ser utilizada na empresa.

Para o apoio de projectos no âmbito do presente Aviso, as exigências são graduadas em função da dimensão das empresas. Assim, para se considerar que se está perante uma inovação, a condição mínima a observar é que o produto, serviço, processo, método organizacional ou de marketing seja novo [ou significativamente melhorado] para a empresa, no caso de PME, sendo desejável que seja novo para o Mercado/Sector/Região; no caso de Grandes Empresas que seja novo para o Mercado/Sector/Região, sendo desejável que seja novo para o País.

Podem ainda ser objecto de candidatura os projectos de expansão de produção de uma empresa em actividades de alto conteúdo tecnológico ou em mercados de elevado potencial de crescimento.

[…]

2. Tipologia de Projectos a Apoiar

1 Criado ao abrigo do enquadramento nacional dos sistemas de incentivos ao investimento nas empresas durante o período de 2007 a 2013, aprovado pelo Decreto-Lei nº287/2007, de 17 de Agosto, e regulado pelo regulamento anexo à Portaria nº1464/2007 de 15 de Novembro.

As tipologias de investimento de inovação a apoiar [nº1 do artigo 5º do Regulamento do SI Inovação] são as seguintes:

a) Produção de novos bens e serviços ou melhorias significativas da produção actual através da transferência e aplicação de conhecimento;

b) Adopção de novos, ou sintomaticamente melhorados, processos ou métodos de produção, de logística e distribuição, bem como métodos organizacionais ou de marketing;

c) Expansão de capacidades de produção em actividades de alto conteúdo tecnológico ou com procuras internacionais dinâmicas.

O promotor deverá, em sede de candidatura, escolher e justificar o seu enquadramento numa das tipologias acima indicadas.

[…]

5. Prazos para apresentação de candidaturas:

Entre o dia 15 de Outubro de 2008 e o dia 31 de Dezembro de 2008 [24 horas].

6. Metodologia de Apuramento do Mérito do Projecto

A metodologia de cálculo para selecção e hierarquização dos projectos é baseada no indicador de Mérito do Projecto [MP], determinado pela seguinte fórmula:

[…]

Em que […]

2- Em 22.12.2008 a autora apresentou, no concurso acima referido, mediante formulário próprio, a sua candidatura, cujo teor constitui o documento 2 junto com a petição inicial, e folhas 306 a 350 da pasta I, que aqui se dá por reproduzido, transcrevendo os seguintes excertos:

[…]

Fundamentação do enquadramento no Aviso de Abertura e, quando aplicável, na Estratégia de Eficiência Colectiva Seleccionada.

A A…………,, SA, apresenta a presente candidatura que se insere nos objectivos e prioridades consideradas no Aviso de Abertura nº19/SI/2008 e na Portaria nº1464/2007, de 15 de Novembro, pois o projecto de construção de um novo forno túnel permitirá a produção de novos e melhorados produtos e consequente reforço da capacidade de resposta da empresa face às solicitações do mercado internacional.

Acresce que a A…………, é a única empresa nacional e das poucas a nível mundial com capacidade de abastecer o mercado dos sistemas e dos materiais refractários para os fornos da indústria cerâmica estrutural, como se concretiza nesta candidatura.

O projecto que se apresenta enquadra-se nas três tipologias constantes do aviso prévio já referido, visto que o investimento a realizar permitirá: a produção de novas e melhoradas produções, a adopção de novos processos e métodos de fabrico, o que também inclui uma significativa poupança energética, e, também, a expansão da sua capacidade produtiva.

[…]

CARACTERIZAÇÃO DO PROMOTOR

[…]

Produtos/Mercadorias/Serviços e Mercados

Principiais produtos, mercadorias, serviços e mercados

Envolvente - referências externas da entidade promotora identificando claramente ameaças e oportunidades:

[…]

A A…………, é hoje em dia uma empresa exportadora e altamente especializada no projecto e fabrico de sistemas integrados e materiais refractários, que são utilizados em processos térmicos nos fomos e nas chaminés industriais.

1. CARACTERIZAÇÃO DOS PRINCIPAIS SISTEMAS:

Li. SISTEMAS INTEGRADOS DE VAGÕES PARA FORNOS

Os vagões são um componente absolutamente essencial dos fornos túnel de cerâmica e representam entre 30 a 40% da superfície interna de um forno. A sua principal função é transportar os materiais verdes que irão ser cozidos ao longo da câmara do forno durante todo o processo de cozedura. Nos fornos tipo túnel os vagões movimentam-se ao longo do forno, entrando por uma extremidade e saindo pela oposta e durante essa passagem, absorvem grandes quantidades de calor que são posteriormente libertadas quando os vagões arrefecem fora do forno.

1.2. SISTEMAS DE TECTOS PLANOS SUSPENSOS PARA FORNOS

Em princípios dos anos 70 foi desenvolvido um novo conceito de tecto refractário plano suspenso, o qual é hoje utilizado em praticamente todos os fornos modernos. Tradicionalmente os tectos dos fornos túnel de cerâmica eram construídos em abóbada, o que originava que os gases dentro do forno migrassem da zona inferior do forno para a abóbada, originando condições de cozedura não uniformes entre a parte inferior e superior da câmara do forno.

1.3. SISTEMAS DE PAREDES MODULARES PARA FORNOS

As paredes dos fornos túnel de cerâmica estrutural são normalmente construídas com tijolos refractários de várias qualidades e também em betão refractário. Este tipo de construção é muito sólida mas tem o inconveniente de ser pesada e de ter um prazo de execução que pode ser da ordem de vários meses.

Em todas as situações em que os clientes pretendem que os fornos sejam construídos num espaço de tempo muito curto, a construção das paredes dos fornos pelo método tradicional torna-se inviável e por esse nativo a A…………, desenvolveu um novo sistema de paredes modulares que podem ser instaladas num espaço de tempo muito reduzido.

1.4. TIJOLOS ANTI-ÁCIDOS PARA CHAMINÉS INDUSTRIAIS

Os tijolos antiácidos para o revestimento interior de chaminés industriais são produzidos por prensagem e normalmente macheados nas seis faces, para uma maior hermeticidade entre tijolos depois do assentamento. A A…………, fabrica este tipo de tijolos em qualidades que se caracterizam por uma grande resistência à acção da maioria dos ácidos e bases.

2. PRINCIPAIS PRODUTOS:

A A…………, produz uma gama de qualidades refractárias que se subdivide nas seguintes famílias:

2.1. CORDIERITE

A cordierite é um material refractário que se caracteriza pela sua grande resistência aos choques térmicos. Os produtos em cordierite fabricados A…………,, podem ser aquecidos a temperaturas superiores a 1000ºC e arrefecidos bruscamente em água fria, sem fracturarem ao fim de mais de 100 ciclos de repetições.

As peças e os produtos fabricados nas qualidades em cordierite “…………" e "……..” são moldadas por extrusão numa linha inteiramente automática, ou por prensagem sobre comprimida a seco em prensas com uma capacidade que atinge as 1.600 toneladas força. Posteriormente, após secagem em secadores inteiramente automáticos, os produtos são cozidos a temperaturas que chegam a atingir os 1500ºC.

Para garantir padrões de tolerância dimensional muito apertados, as peças extrudidas uma vez cozidas são cortadas e rectificadas em máquinas especialmente concebidas para o efeito. As peças prensadas, dado o seu elevado rigor dimensional, não carecem de qualquer acabamento após a cozedura.

2.2. ALTA ALUMINA

O tijolo em alta alumina [50%-90% AI203] caracterizam-se pela sua refractariedade muito elevada e são fabricados por prensagem a seco, em prensas que podem atingir as 1.600 toneladas de força. Posteriormente são cozidos a temperaturas que podem chegar aos 1.500ºC. Na gama de qualidades em alta alumina " ………… '', destacam-se as qualidades em bauxite utilizadas para produzir os tijolos que revestem os fornos rotativos de "clinker" das cimenteiras.

2.3. SILICO-ALUMINOSOS

Os tijolos e as peças silico-aluminosos [25%-45% AI203] da gama "……….", são fabricados por prensagem ou extrusão e cozidos a temperaturas que podem chegar aos 1.400ºC. Estes tijolos e materiais são utilizados normalmente nas paredes e tectos de fornos de cerâmicas, no revestimento de caldeiras e geradores de ar quente, no revestimento de câmaras de regeneradores em fornos de vidro e em diversas aplicações nas indústrias térmicas.

2. 4 ANTI-ÁCIDOS

Os tijolos refractários anti-ácidos ………. caracterizam-se pela sua grande resistência ao ataque químico e são fabricados em formatos curvos macheados nas seis faces.

[…]

DADOS DO PROJECTO

Designação do Projecto e Tipologia(s) de Investimento Designação: Construção de um Novo Forno Túnel Tipologia:

Produção de novos bens e serviços

Adopção de novos processos ou métodos Expansão de capacidades de produção

Enquadramento do projecto na(s) tipologia(s) seleccionadas(s)

1. PRODUÇÃO DE NOVOS BENS:

Actualmente a A…………, dispõe de um lote de novas composições que lhe permitem produzir qualquer produto extrudido ou prensado para utilização na gama de temperaturas de 900°C a 1.300ºC, com uma qualidade e características técnicas que são no mínimo iguais àquelas que são propostas pela empresa líder do mercado. Também no que concerne ao desenvolvimento de novos sistemas para os vagões, paredes e tectos dos fornos de cerâmica os resultados foram muito positivos na medida em que foram criadas soluções muito inovadores com um elevado grau de pré-fabricação, as quais são uma mais-valia técnica e comercial para o futuro.

O novo forno a construir permitirá o melhoramento e aperfeiçoamento destas novas qualidades de produtos, com claras vantagens competitivas para a A…………,.

2. ADOPÇÃO DE NOVOS PROCESSOS OU MÉTODOS:

Os produtos fabricados com as novas qualidades serão produzidos na unidade industrial que a empresa dispõe em Leiria. Esta fábrica tem uma linha de moagem de matérias-primas e de preparação de pastas com moinhos e misturadores especiais e no plano da moldagem das peças refractárias está equipada com uma linha de extrusão e secagem muito moderna e completamente automática. Está ainda equipada com seis prensas hidráulicas de alta pressão com forças de prensagem que atingem as 1.600 toneladas.

Ao nível da cozedura existem em laboração dois fomos do tipo túnel identificados como nº2 e nº3, que foram construídos pela própria empresa nos anos de 1970 e de 1973, e cuja produção é respectivamente de 5.200 toneladas/ano e 5.100 toneladas/ano e também um pequeno forno intermitente, com uma capacidade de produção de 700 toneladas/ano.

Para os padrões modernos da indústria de refractários, estes fornos são considerados antiquados, pois o seu consumo energético é muito elevado [1.350 Kcalorias/kg de material cozido versus <700 Kcalorias nos fornos modernos]. Esta enorme diferença entre o consumo específico dos fornos existentes na A…………, e o de um forno moderno de última geração é a principal limitação que a empresa encontra para a racionalização dos seus custos energéticos.

Os fornos existentes ao nível da qualidade e da uniformidade do processo de cozedura também apresentam limitações inultrapassáveis, as quais condicionam a possibilidade de melhorar a uniformidade dos produtos existentes e de fabricar, em série, novas qualidades com maior valor acrescentado. Estas limitações serão ultrapassadas com a construção do novo forno túnel.

3. EXPANSÃO DA CAPACIDADE DE PRODUÇÃO:

Para além das limitações técnicas dos fornos túnel nº2 e nº3 referidas no ponto anterior, existe uma clara limitação de capacidade total de produção destes dos fornos. As 11.300 toneladas/ano [5.200 toneladas (forno nº2.) + 6.100 (forno nº 3)] produzidas por estes fornos em 2007 são insuficientes para as necessidades da A…………, cujo mercado neste momento pode absorver entre 13.000 e 15.000 toneladas/ano. Este défice de capacidade produtiva dos fornos impede a empresa de se expandir e crescer, situação que se pretende resolver com a construção do novo forno túnel.

3- À candidatura e ao projecto foi atribuído o nº4836 - documento 3 junto com a petição inicial;

4- Em data ignota, mas posterior, a autora foi notificada para se pronunciar sobre a proposta de decisão de inelegibilidade da sua candidatura cujos termos, a folhas 129 e 130 da pasta I do PA, aqui se dão como reproduzidos, transcrevendo o seguinte:

O projecto de investimento apresentado no âmbito da presente candidatura consiste na construção de um forno túnel com tecnologia actualizada que permitirá à empresa obter um consumo energético mais baixo e o fabrico de produtos com níveis acrescidos de qualidade, reforçando a capacidade de resposta da empresa face às solicitações do mercado internacional.

Propõe-se a não elegibilidade da candidatura, dado não estar demonstrado que o projecto vise a produção de novos bens e serviços ou a adopção de novos processos. Estamos sim perante um projecto de modernização tecnológica.

Assim o projecto não se enquadra nos objectivos e prioridades estabelecidos no Aviso de Abertura n°19/SI/2008.

4. Síntese dos factores Relevantes na análise da candidatura

Pela análise da informação constante da candidatura e esclarecimentos complementares remetidos pelo promotor, não se encontram suficientemente fundamentadas as características inovadoras tanto ao nível do processo como ao nível do produto. Assim consideramos que o investimento constante do projecto não enforma nenhuma das tipologias definidas no nº1 do artigo 5º da Portaria 1464/2007.

Estamos perante um projecto de modernização tecnológica e expansão da sua capacidade produtiva, em que o investimento proposto resume-se exclusivamente a intervenções no forno.

Deste modo, a presente candidatura é não elegível, pelo que não se prosseguiu com a apreciação das restantes condições de acesso do projecto no âmbito da Portaria 1464/2007 e do Aviso nº19/SI/2008.

5- Por carta datada de 25.05.2009, cuja cópia constitui o documento 5 junto com a petição inicial, e folha 29 do PA que aqui se dá como reproduzida, a autora pronunciou-se, do que transcrevemos os seguintes excertos:

ALEGAÇÕES CONTRÁRIAS:

O artigo 5º da Portaria nº1464/2007, de 15 de Novembro, define como susceptíveis de apoio as seguintes tipologias de investimento de inovação produtiva:

a) Produção de novos bens e serviços ou melhorias significativas da produção actual através da transferência e aplicação de conhecimento;

Conforme indicámos na nossa candidatura, actualmente a A…………, dispõe de um lote de novas composições refractárias que lhe permitem produzir qualquer produto extrudido ou prensado para utilização na gama de temperaturas de 900ºC a 1.300ºC, com uma qualidade e características técnicas que são no mínimo iguais àquelas que são propostas pela empresa líder do mercado mundial. Também no que concerne ao desenvolvimento de novos sistemas para os vagões, paredes e tectos dos fornos de cerâmica, os resultados foram muito positivos na medida em que foram criadas soluções extremamente inovadores com um elevado grau de pré-fabricação, as quais são uma mais valia técnica e comercial para o futuro. A cada necessidade específica corresponde o desenvolvimento de um novo sistema onde o produto é utilizado, e o design dos sistemas toma sempre em linha de conta a redução do consumo energético e a durabilidade. O produto tradicionalmente fabricado pela A…………,, e que é incorporado nos sistemas atrás referidos, designa-se por AR 30-CT e apesar das suas características serem aceitáveis para diversas aplicações, tem limitações técnicas que inviabilizam a sua utilização em muitos outros tipos de fornos e aplicações térmicas.

Actualmente as principais limitações técnicas do produto AR 30-CT prendem-se com: No processo de fabrico a temperatura máxima de cozedura a que é submetido o produto é inferior à que seria desejável, as condições de distribuição da temperatura durante a cozedura são pouco uniformes e os formatos passíveis de serem produzidos são de dimensões reduzidas e com um grau de complexidade médio.

Para ultrapassar todas as limitações atrás referidas, foi desenvolvido um produto ………., cujas características técnicas são superiores em todos os parâmetros às do AR 30-CT. Trata-se de um produto que está preparado para operar a temperaturas mais altas, que pode ser utilizado em praticamente todos os fomos e equipamentos térmicos e, que permite também a fabricação de formatos complexos e de grande dimensão com tolerâncias dimensionais muito apertadas.

Actualmente existem limitações inultrapassáveis no processo produtivo do novo produto ……… as quais impossibilitam a sua fabricação a uma escala industrial. Tais limitações prendem-se basicamente com a actual impossibilidade de cozer o novo produto ………. em condições de temperatura e uniformidade térmica que permitam obter as características técnicas finais necessárias. Este novo produto, já largamente testado industrialmente, tem sido produzido até à data utilizando fornos laboratoriais e é fruto de processo de investigação e desenvolvimento que foi levado a cabo durante os últimos cinco anos.

Só o novo forno túnel a construir permitirá à A…………, a produção industrial deste novo produto ………, pois para a sua fabricação é absolutamente indispensável; que a cozedura se processe a uma temperatura mínima de 1400ºC [os actuais fornos em actividade a temperatura máxima que atingem é 1350ºC], que a variação de temperatura entre o interior e o exterior dos pacotes de materiais a cozer não exceda os 10ºC [os actuais fomos em actividade provocam variações superiores a 50ºC] e que o controlo da atmosfera do forno ao longo do ciclo de cozedura seja total [actualmente nos fornos existentes o controlo das condições da atmosfera é muito limitado]. Consubstanciando o exposto passamos a ilustrar:

[…]

b) Adopção de novos, ou significativamente melhorados, processos ou métodos de fabrico, de logística e distribuição, bem como métodos organizacionais ou de marketing e expansão de capacidades de produção em actividades de alto conteúdo tecnológico ou com procuras internacionais dinâmicas:

Conforme indicámos na nossa candidatura, os novos produtos a fabricar serão produzidos na unidade industrial de que a empresa dispõe em Leiria. Esta fábrica tem uma linha de moagem de matérias-primas e de preparação de pastas com moinhos e misturadores especiais e, no plano da moldagem das peças refractárias, está equipada com uma linha de extrusão e secagem muito moderna e completamente automática. Esta unidade dispõe ainda de seis prensas hidráulicas de alta pressão com forças de prensagem que atingem as 1.600 toneladas.

Ao nível da cozedura existem em laboração dois fomos do tipo túnel identificados como nº2 e nº3, que foram construídos pela própria empresa nos anos de 1970 e de 1973, e cuja produção é respectivamente de 5.200 toneladas/ano e 6.100 toneladas/ano e também um pequeno forno intermitente, com uma capacidade de produção de 700 toneladas/ano.

Para os padrões modernos da indústria de refractários, estes fomos são considerados antiquados, pois o seu consumo energético é muito elevado [1.350 Kcalorias/kg de material cozido versus <700 Kcalorias nos fornos modernos]. Esta enorme diferença entre o consumo específico dos fornos existentes na A…………, e o de um forno moderno de última geração, é a principal limitação que a empresa encontra para a racionalização dos seus custos energéticos.

Como já anteriormente referimos os fornos existentes ao nível da qualidade e da uniformidade do processo de cozedura também apresentam limitações inultrapassáveis, as quais condicionam a possibilidade de melhorar a uniformidade dos produtos existentes e de fabricar, em série, os novos produtos que originam um maior valor acrescentado. Estas limitações serão ultrapassadas com a construção do novo forno túnel.

Para além das limitações técnicas dos fornos túnel nº2 e nº3 pela sua antiguidade e ineficiência, existe uma clara limitação de capacidade total da produção destes dois fornos. As 11.300 toneladas/ano [5.200 toneladas (forno nº2) + 6.100 (forno n.º 3)] produzidas por estes fornos em 2007 são insuficientes para as necessidades da A…………, cujo mercado neste momento pode absorver entre 13.000 e 15.000 toneladas/ano. Este défice de capacidade produtiva dos fornos impede a empresa de se expandir e crescer, situação que se pretende resolver com a construção do novo forno túnel.

O novo produto …………. permitirá oferecer aos clientes uma gama de sistemas refractários com superior nível tecnológico e com o novo forno a A…………, passará a beneficiar perante os seus concorrentes de uma importante vantagem competitiva esse salto tecnológico será decisivo para a conquista de uma maior quota de mercado em especial na área dos sistemas refractários para os fornos e vagões da cerâmica estrutural.

A A…………,, caso não se concretize o projecto de investimento em causa, não só não poderá responder à crescente procura internacional dos seus produtos e sistemas refractários, como verá também a sua capacidade de resposta muito comprometida em virtude dos actuais prazos de entrega serem muito longos.

Ainda no que diz respeito à tipologia, expansão de capacidades de produção em actividades de alto conteúdo tecnológico ou com procuras internacionais dinâmicas refira-se que no ponto 4 da vossa proposta de decisão acaba por ser assumido o enquadramento da nossa candidatura nesta tipologia: "Estamos perante um projecto de modernização tecnológica e de expansão da sua capacidade produtiva... "

[…]

Será também, ainda, novamente de sublinhar que a inovação verificar-se-á quer ao nível do sector onde se insere a A…………, quer ao nível regional e nacional, pois nenhuma das empresas concorrentes da A…………, possui, neste momento, um forno que permita a obtenção de produtos com as especificações técnicas que nos propomos produzir industrialmente. Assim, este investimento constituirá um factor acrescido de competitividade para a A…………, e para a economia regional e nacional.

[…]

Sem outro assunto, ficamos na expectativa que as alegações aqui produzidas sejam suficientes para a reapreciação da nossa candidatura e para a alteração da vossa proposta de decisão de não elegibilidade da nossa candidatura.

6- Em 20.05.2010 o secretário técnico da estrutura de missão do COMPETE emitiu, em ordem a ser aprovada ou não pela Comissão Directiva do mesmo, a informação [com dois anexos] nº60/2.1/EPI/2010, de cujo teor aqui se transcreve o seguinte:

[…]

Assunto: SI Inovação - Proposta de Decisão - Alegações Contrárias Projecto nº7791- B……….., S.A. (AAC 11/2009)

Projecto nº4836- A…………,, S.A. (AAC 19/2008)

Projecto nº7838- Produtiva – C…………, Lda. (AAC 11/2009)

1. Na 34ª reunião da Comissão de Selecção dos Sistemas de Incentivos QREN, realizada a 6 de Maio de 2010, foram apreciadas as alegações contrárias à proposta de decisão sobre os projectos referidos em assunto.

2. Após a análise das alegações o Organismo Intermédio manteve o parecer anteriormente proferido, para os 3 projectos acima mencionados, não alterando, nenhum dos critérios/subcritérios.

3. Nestas circunstâncias propomos a Decisão definitiva de não financiamento dos projectos constantes da presente Informação, dado que as reanálises aos pareceres efectuadas em sede de alegações contrárias não terem alterado as condições da proposta de decisão inicial.

- À consideração superior

7- Do parecer do IAPMEI sobre a pronúncia prévia da autora, de folhas 72 a 42 da pasta 2 do PA, transcreve-se, de folha 71, o seguinte segmento:

4. Sínteses dos factores relevantes na análise da candidatura

[…]

III Análise das Alegações do Promotor:

Da apreciação da exposição do promotor, constata-se que esta incide na defesa do carácter inovador dos produtos e processos, sendo apresentadas e descritas as características técnicas dos produtos disponibilizados pela empresa anterior e posteriormente à instalação do novo forno, cujas despesas de aquisição e instalação constituem o mapa de investimentos da presente candidatura. O promotor refere ainda as melhorias que irá obter ao nível da eficiência energética e do aumento da capacidade produtiva instalada. Tendo em consideração a informação apresentada no formulário de candidatura, nomeadamente na página 6, a gama de novos produtos especificados nas alegações contrárias (……….), integram já o conjunto de principais produtos fabricados pela empresa, anteriormente à implementação do presente projecto. Para esta gama de produtos são ainda referidos na mesma página os elevados padrões de tolerância dimensional a que dão cumprimento, bem como as exigentes condições de cozimento inerentes à sua fabricação.

Depreende-se assim que, não obstante as eventuais melhorias introduzidas no processo de fabrico com a instalação do novo forno de túnel, designadamente em termos de flexibilidade, produtividade e eficiência energética, este investimento assume-se como uma modernização dos meios de produção da empresa, associado a um importante aumento de capacidade instalada.

Deste modo, considera-se não existir fundamentação para a alteração da proposta de não elegibilidade da candidatura, dado o promotor não evidenciar um carácter inovador quer ao nível dos produtos quer dos processos, que permita o seu enquadramento no AAC nº19/2009 (SIC), não obstante as eventuais melhorias do processo e dos produtos pela via da modernização tecnológica dos meios produtivos.

IV Conclusão

Em face do exposto, conclui-se que o projecto não se enquadra nas tipologias de investimento estabelecidas no Aviso 19/2009 (SIC), pelo que se propõe a manutenção da não elegibilidade da candidatura, bem como das razões que lhe estão subjacentes.

8- Em reunião de 26.05.2010, o órgão de gestão do Programa COMPETE deliberou aprovar a proposta descrita em 6 e 7, pelo que o respectivo presidente exarou sobre a mesma, manuscritos, os seguintes dizeres: «Visto e aprovado em CD. 26.05.2010».

III. De Direito

1. A sociedade A…………, [A…………,] pediu ao tribunal, enquanto autora da acção, que anulasse o acto impugnado [ponto 8 do provado] e, cumulativamente, condenasse o réu [ME] a praticar novo acto que considerasse elegível a sua candidatura ao SI Inovação [pontos 2 e 3 do provado] e prosseguisse com a avaliação e hierarquização da mesma.

Alegou, para o efeito, que o acto impugnado padecia de vício de violação de lei já que, a seu ver, contrariava o disposto nos artigos 3º, alíneas h) e i), do DL nº287/2007, de 17.08, 5º da Portaria nº1464/2007, de 15.11, e, ainda, no «Aviso nº19/SI/2008», que procedeu à abertura do concurso «SI Inovação» no âmbito do «QREN» [Quadro de Referência Estratégica Nacional].

O tribunal de 1ª instância deu-lhe substancialmente razão: julgou a acção procedente, reconheceu que a sua candidatura devia ser admitida como elegível «para a tipologia b)» [do ponto 2 do «Aviso» - ver ponto 1 do provado], e, consequentemente, avaliada no respectivo procedimento, porém, reconhecendo a impossibilidade lógica e cronológica do réu ser condenado no acto devido, convidou as partes a acordarem no valor da «indemnização devida» - nos termos do artigo 45º, nº1, do CPTA - no prazo de 20 dias.

Considerou-se na sentença, em síntese, que o projecto apresentado pela autora, e que foi considerado não elegível pelo réu, é subsumível à tipologia da alínea b), publicitada no «Aviso nº19/SI/2008» [ponto 1 do provado], pois que, em suma, «se alegou a construção de um novo forno túnel para suprir limitações de quantidade e qualidade de produção que dois fornos dos anos setenta do século passado, considerados, no meio, antiquados, implicam, o que, a não ser susceptível de integrar o conceito de novo processo ou método de produção, sempre poderia integrar esse outro de processo ou método de produção sintomaticamente melhorado» [página 19 da sentença]. E conclui-se, na sentença, que tanto basta para a admissão da candidatura da autora, a ser avaliada e graduada apenas do ponto de vista da dita «tipologia b)».

O tribunal de 2ª instância, conhecendo da apelação interposta pelo réu METD, decidiu conceder-lhe provimento, revogou a sentença recorrida e julgou improcedente a acção.

Segundo o acórdão do tribunal de apelação, a sentença incorre em erro de julgamento, porquanto o tribunal a quo não podia «apreciar o projecto apresentado, em substituição da Administração, e enquadrá-lo na tipologia b) ao arrepio do que alegava a autora, que invocava na sua candidatura que o projecto era elegível em todas as tipologias - a), b), e c) -, e do que foi a avaliação técnica efectuada, nos termos demonstrados nos pontos 4, 6, 7 e 8, do julgamento da matéria de facto». E além disso, aduz, «O caso concreto não permite a formulação de um qualquer juízo de erro grosseiro ou manifesto de apreciação, pelo que, não bastará uma mera discordância ou divergência de entendimento em relação ao juízo técnico formulado para o poder substituir, por estar em causa matéria da esfera da discricionariedade técnica administrativa».

A autora da acção pede «revista» do assim decidido, imputando «erro de julgamento de direito» ao acórdão da 2ª instância. A seu ver, e em síntese, nos autos não está em causa qualquer juízo técnico mas antes de apreciação liminar da sua proposta de acordo com o regime legal aplicável, e, mesmo que assim não seja, sempre esse alegado juízo técnico seria sindicável pelo poder judicial por enfermar de erro grosseiro.

2. O caso de vida que gerou este litígio enquadra-se em pleno âmbito do regime jurídico de sistemas de incentivos ao investimento nas empresas, aprovado pelo DL nº287/2007, de 17.08, e regulamentado - ao abrigo do artigo 6º desse diploma - pela Portaria nº1464/2007, de 15.11.

Naquele decreto-lei foram definidas as condições e regras a observar no âmbito desse sistema de incentivos, durante o período de 2007 a 2013, e nesta portaria foi criado o sistema de incentivos à inovação [SI Inovação], financiado mediante o PO COMPETE.

O artigo 5º, da dita portaria, enunciou as tipologias de investimento de inovação produtiva susceptíveis de apoio nos seguintes termos:

a) Produção de novos bens e serviços ou melhorias significativas da produção actual através da transferência e aplicação de conhecimento;

b) Adopção de novos, ou significativamente melhorados, processos ou métodos de fabrico, de logística e distribuição, bem como métodos organizacionais ou de marketing;

c) Expansão de capacidades de produção em actividades de alto conteúdo tecnológico ou com procuras internacionais dinâmicas;

d) Criação de empresas e actividades nos primeiros anos de desenvolvimento, dotadas de recursos qualificados ou que desenvolvam actividades em sectores com fortes dinâmicas de crescimento, incluindo as resultantes do empreendedorismo feminino ou do empreendedorismo jovem.

[…]

5- Cada aviso de abertura de concurso para selecção de projectos fixará as tipologias de investimento elegíveis, de entre as previstas nos números anteriores.

E foi assim, nos termos deste nº5, do artigo 5º da portaria em referência, que o «Aviso nº19/SI/2008» - para apresentação de candidaturas ao apoio a investimento mediante o «Sistema de Incentivos à Inovação - SI1» - fixou as tipologias de investimento elegíveis do seguinte modo [ver ponto 1 do provado]:

As tipologias de investimento de inovação a apoiar [nº1 do artigo 5º do Regulamento do SI Inovação] são as seguintes:

a) Produção de novos bens e serviços ou melhorias significativas da produção actual através da transferência e aplicação de conhecimento;

b) Adopção de novos, ou sintomaticamente melhorados, processos ou métodos de produção, de logística e distribuição, bem como métodos organizacionais ou de marketing;

c) Expansão de capacidades de produção em actividades de alto conteúdo tecnológico ou com procuras internacionais dinâmicas.

O promotor deverá, em sede de candidatura, escolher e justificar o seu enquadramento numa das tipologias acima indicadas.

A sociedade ora recorrente candidatou-se mediante a apresentação de projecto que, a seu ver, se enquadrava nestas três tipologias acabadas de referir, já que, segundo ela, «…o investimento a realizar permitirá: a produção de novas e melhoradas produções, a adopção de novos processos e métodos de fabrico, o que também inclui uma significativa poupança energética, e, também, a expansão da sua capacidade produtiva» [ver pontos 2 e 3 do provado].

Porém, em fase de pré-avaliação, a entidade competente decidiu-se pela não elegibilidade da candidatura, por o respectivo projecto não se enquadrar em qualquer das tipologias referidas no «Aviso nº19/SI/2008», uma vez que - e fundamentalmente - não se encontram suficientemente fundamentadas as suas características inovadoras tanto ao nível do processo como ao nível do produto [pontos 6 a 8 do provado]. Estamos sim, concluiu, «perante um projecto de modernização tecnológica» [ponto 4 do provado].

3. Como vimos, a 1ª instância entendeu que a autora - ora recorrente - tinha direito a que a sua candidatura fosse admitida como elegível para a tipologia b) do aviso de abertura, mas, como o programa de apoio já findou, absteve-se de condenar a Administração a considerá-la elegível e avaliável, e remeteu as partes para o mecanismo jurídico previsto no artigo 45º do CPTA [versão anterior à «revisão de 2015»]. Todavia, a 2ª instância considerou que tal juízo substitutivo não poderia ser feito pelo tribunal, pois se situava em área de discricionariedade técnica administrativa, onde o poder judicial não deverá intrometer-se, por respeito ao princípio da separação de poderes.

Mais especificamente, o tribunal de apelação considerou que o juízo substitutivo que foi realizado na sentença não era possível face aos limites estabelecidos no artigo 3º, nº1, do CPTA, que, em nome do «princípio da separação de poderes», impede os tribunais administrativos de sindicarem aquilo que respeita à «conveniência ou oportunidade» da decisão administrativa - a chamada «reserva da função administrativa». Isto porque entendeu que esse juízo substitutivo dependia da apreciação de normas técnicas, que nada têm a ver com a juridicidade, antes pertencem a outras áreas do conhecimento especializado. Ou seja, o poder judicial, através do juízo concreto feito na sentença apelada, intrometera-se na área reservada da discricionariedade técnica da Administração.

Como se vê, o «entendimento jurídico» que suporta a revogação da sentença recorrida, pelo tribunal de apelação, baseia-se no pressuposto de que o juízo, que nela foi feito, colhe de factos apenas valoráveis com base em «conhecimentos» próprios de «ciências que não a ciência jurídica».

Mas não é verdade que assim seja, melhor, não é verdade que estejamos perante uma invasão indevida de área reservada ao poder administrativo por parte do poder judicial, mas antes face a uma questão de interpretação da proposta de candidatura da autora, judicialmente sindicável, como veremos, para efeitos de pré-avaliação, ou elegibilidade.

4. Na verdade, a ora recorrente apresentou candidatura consubstanciada num projecto de construção de um novo forno túnel que, segundo ela alegou, permitiria a produção de novos e melhorados produtos e o consequente reforço da capacidade de resposta da empresa face a solicitações do mercado internacional [ponto 2 do provado], uma vez que para os padrões modernos da indústria de refractários os fornos que tem são considerados antiquados e limitados.

A própria entidade demandada - através do «órgão competente» - entendeu que a proposta consistia na construção de novo túnel com tecnologia actualizada que permitia à empresa, aí candidata, consumo energético mais baixo e o fabrico de produtos com níveis acrescidos de qualidade, reforçando a capacidade de resposta às solicitações do mercado internacional, e que se estava perante um projecto de modernização tecnológica [ponto 4 do provado]. Não obstante, considerou a candidatura não elegível por não estar demonstrado que o projecto vise a produção de novos bens e serviços ou a adopção de novos processos [ponto 4 do provado].

Entre as «tipologias de investimento de inovação» a apoiar encontra-se a «adopção de novos, ou sintomaticamente melhorados, processos ou métodos de produção, de logística e distribuição, bem como métodos organizacionais ou de marketing» [ponto 1 do provado, ponto 2 do «Aviso»]. Sendo que, de acordo com a definição constante do DL nº287/2007, se entende por «inovação de processo» a adopção de novos ou significativamente melhorados, processos ou métodos de fabrico de bens ou serviços, de logística e de distribuição [artigo 3º alínea h)].

Ou seja, e coando agora esta tipologia para o caso concreto, é de apoiar, e, portanto, é elegível, em termos de pré-avaliação - e de acordo com a alínea b) do ponto 2 do «Aviso» - a candidatura densificada na proposta de adopção de processos produtivos sintomaticamente melhorados.

E para se chegar a esta constatação não é necessário o poder judicial intrometer-se em áreas técnicas ou lançar mão de conhecimentos especializados alheios à ciência jurídica, invadindo indevidamente áreas de oportunidade e conveniência que lhe estão interditas, por serem reservadas à função administrativa. Bastamo-nos com o teor da candidatura da ora recorrente e com o que sobre ela disse a própria Administração, conjugado com uma interpretação sintáctica e significante da «tipologia b)» para aferir se a decisão de não elegibilidade tomada pela Administração é ou não de manter. E lançando mão destes instrumentos, nomeadamente tendo em conta que a própria Administração considerou estar perante projecto de modernização tecnológica, impõe-se concluir que a candidatura da autora da acção deveria ter sido elegível para a tipologia da alínea b) do ponto 2 do «Aviso de Abertura de Concurso nº19/SI/2008».

Isto não significa que a posterior avaliação e hierarquização, da candidatura em causa, não se traduza numa apreciação de cariz técnico, especializado, da «área reservada» à função administrativa, mas tão-somente que em sede de decisão de «elegibilidade» a Administração dispunha de elementos factuais claros que lhe exigiam a «integração da candidatura na tipologia da alínea b), do ponto 2, do Aviso». E ao não o fazer errou na subsunção da candidatura ao respectivo e pertinente regime legal. Estamos, assim, em pleno domínio da «legalidade», cuja sindicância cabe, obviamente, ao poder judicial.

Assim, a sentença proferiu um julgamento acertado relativamente ao direito da autora ver a sua candidatura elegível para a tipologia b) do «Aviso nº19/SI/2008», enquanto o acórdão ora recorrido errou ao entender que tal juízo de substituição não podia ser feito por desrespeitar a discricionariedade técnica própria da Administração.

5. Ressuma do que ficou dito que deve ser concedido provimento ao presente «recurso de revista», revogando-se o acórdão recorrido com fundamento em erro de julgamento de direito, e mantendo-se na ordem jurídica a sentença do TAF de Leiria.

Note-se que o segmento da sentença, pelo qual o tribunal administrativo se absteve de condenar a Administração a praticar novo acto que considerasse elegível a candidatura da autora ao SI Inovação, por o programa de apoio já ter findado, mas antes remeteu as partes para acordarem no montante da indemnização devida, nos termos do artigo 45º do CPTA [versão anterior à «revisão de 2015»], não se mostra autonomamente impugnado, razão pela qual não carece de apreciação no âmbito desta «revista».

IV. Decisão

Nestes termos, decidimos conceder provimento ao recurso de revista, e revogar o acórdão recorrido.

Custas pela entidade recorrida.

Nos termos e para os efeitos do artigo 15º-A do DL nº10-A/2020, de 13.03, o Relator atesta que os Juízes Adjuntos - Excelentíssimos Senhores Juízes Conselheiros ANA PAULA PORTELA e ADRIANO CUNHA - têm voto de conformidade.

Lisboa, 24 de Junho de 2021

José Augusto Araújo Veloso

01519/10.0BELRA

Sumário

Texto Integral

I. Relatório

IV. Decisão

Referências Legais

Legislação Nacional