048/13 - Tribunal dos Conflitos

I- Uma Concessionária de uma autoestrada executa tarefas próprias do Estado, que este lhe endossou pela via dum contrato de concessão, como é o caso das funções relacionadas com o segurança do tráfego, onde se compreende nomeadamente o acionamento de sinalização de perigo ou de presença de obstáculos a alertar os condutores que circulem nessa autoestrada, tarefas essas de natureza essencialmente pública administrativa, susceptíveis de configurarem acções ou omissões que exprimem o exercício de prerrogativas de poder público e, como tais, enquadráveis no âmbito de aplicação do art. 1º nº 5 da Lei nº 67/2007 de 31/12 (Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas).

II- No que toca à definição da competência dos tribunais administrativos há que actualmente ter presente o estatuído na al. i) do art. 4° do ETAF, segundo o qual os tribunais administrativos são competentes para apreciação de litígios respeitantes à responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados, “aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público” e também ao estatuído no citado art. 1º n° 5 da Lei 67/2007 de 31/12, que preceitua “as disposições que na presente lei, regulam a responsabilidade das pessoas colectivas de direito público, por danos decorrentes do exercício da função administrativa são também aplicáveis à responsabilidade civil de pessoas colectivas de direito privado e respectivos trabalhadores .. por acções ou omissões que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo”.

III- Uma acção sumaríssima, onde se pede a condenação de uma concessionária de uma autoestrada, sociedade de capitais privados, no pagamento de uma determinada quantia a título indemnizatório, na sequência de um acidente de viação nela ocorrido em 12.10.2010 e, segundo o A provocado pela Ré, concessionária, por esta não ter tomado as providências necessárias ao nível da segurança rodoviária, nomeadamente ao nível do acionamento da sinalização de perigo e de presença de obstáculos (presença de animal na via) por forma a alertar os condutores que circulavam na autoestrada, configura uma acção que se insere no âmbito da responsabilidade civil extracontratual traduzida na alegada violação de obrigações decorrentes desse contrato de concessão e, como tal, enquadra-se no âmbito de aplicação da previsão do art. 1º n°5 da citada Lei 67/2007 de 31/12, o que determina a competência dos tribunais administrativos em razão da matéria para julgar o litígio nos termos do citado art. 4º al. i) do ETAF.

Acordam no Tribunal dos Conflitos

I- Relatório

A………… intentou no Tribunal Judicial da comarca de Vila Pouca de Aguiar a acção declarativa de condenação, com processo sumaríssimo contra B………… SA alegando, em síntese:

No dia 12 de Outubro de 2010 pelas 19,30 horas na Auto Estrada A7 Km 102,875, Vila Pouca de Aguiar, sofrido um acidente de viação, consubstanciado no facto do veículo de matrícula …………., sua propriedade, que conduzia ter embatido contra um animal de raça canina (cão) de cor preta e porte médio, que lhe surgiu repentina e inesperada, quando circulava na identificada Auto Estrada, colisão essa que provocou danos no veículo.

Imputa a culpa do acidente em exclusivo à Ré, porquanto, como concessionária da referida Auto Estrada A 7, responde a título de culpa ou pelo risco pelos prejuízos causados a terceiros no exercício das actividades compreendidas no objecto da Concessão de acordo com a Base LXXIII do DL n° 284-A/99 de 6 de Julho.

Incumbe à Ré o encargo de manter a Auto Estrada em bom estado de conservação e em perfeitas condições de utilização, conforme decorre daquele diploma, assegurando a vigilância, fiscalização e prevenção de acidentes, obrigações que a Ré omitiu, no caso em apreço, tanto mais que no local onde ocorreu o acidente não existia qualquer sinalização que alertasse os condutores que circulavam para a existência de qualquer situação de perigo, (animal ou obstáculo na via), comportamento que configura negligência na observação dos deveres decorrentes do aludido contrato de concessão.

O A acaba o seu articulado, pedindo que a Ré seja condenada a pagar-lhe a quantia de €2.640,62, acrescida dos juros legais contados, desde a citação e também no pagamento de uma quantia diária de € 5,00 desde 14.05.2011, a título de paralisação do veículo.

Citada a Ré contestou, impugnando a factualidade alegada pelo autor na petição inicial.

Submetida a factualidade descrita a apreciação foi proferida decisão, que julgou verificada a excepção dilatória de incompetência material, declarando o Tribunal Judicial de Vila Pouca de Aguiar incompetente em razão da matéria para apreciação da presente acção e absolveu a Ré da instância.

Por seu turno, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela declarou-se igualmente incompetente em razão da matéria para conhecer da acção.

O A através do seu requerimento de fls. 2/3 veio requerer a este Tribunal dos Conflitos a resolução do conflito negativo de competência.

O MP no seu parecer inserido a fls. 52 a 55 pronunciou-se no sentido da atribuição da competência material à jurisdição administrativa.

Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir:

II- Fundamentação:

Antes de mais registe-se as divergências das instâncias sobre a matéria:

O Tribunal Judicial de V. Pouca de Aguiar considerando que o autor pretende ser ressarcido pela Ré em consequência de uma actividade por ela desenvolvida, na qualidade de concessionária da autoestrada onde ocorreu o acidente, concluiu que a eventual responsabilização, por actos e omissões decorrentes dessa sua actividade, se insere no âmbito de aplicação do art. 1º nº 5 da Lei nº 67/2007 de 31/12 e considera os tribunais administrativos os competentes em razão da matéria para conhecer do pleito nos termos da alínea i) do art. 4° do ETAF.

Por seu turno, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela considerando não estar em causa facto derivado do exercício de prerrogativas de direito publico, por um lado e que, por outro, em face do regime de responsabilização da concessionária nos termos das Bases LXXIII e LXIV da concessão, resulta o afastamento da aplicabilidade do regime da responsabilidade civil extracontratual de Estado e demais entes públicos e nessa perspectiva afasta a possibilidade do "objecto do presente litígio poder ter-se por incluído no âmbito da jurisdição administrativa, por o mesmo não ser passível de ser enquadrado na previsão do art. 4° n° 1 al. i) do ETAF".

Conforme se constata as divergência das instâncias residem no facto do tribunal comum entender que a matéria versada na acção sumaríssima consubstanciada no facto de a Ré não ter observado as obrigações decorrentes do contrato concessão, se inserir no âmbito da aplicação do artigo 1º nº 5 da citada Lei 67/2007, violação que determinaram os danos que o A reclama, caberem no âmbito da citada alínea i) do art. 4° do ETAF, enquanto o tribunal administrativo considera que não está em causa facto derivado do exercício de prorrogativas de direito público e também devido ao regime de responsabilização concessionária a que aludem as Base LXIII e LXIV, circunstâncias que afastam a aplicabilidade do regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e consequentemente considera que o presente litígio não é enquadrável na previsão da citada alínea i) do art. 4º nº 1 do ETAF.

Impõe-se, pois, o confronto com as disposições legais aplicáveis.

Com o alargamento da competência dos tribunais administrativos e fiscais operada pelo DL nº 129/84 de 27/4 — Estatuto dos Tribunais Administrativos - que havia revogado os arts. 815 e 816 do Código do Administrativo, o Prof. Freitas do Amaral in Lições de Direito Administrativo de 1987/88 vol. IV pag. 100, considera que os tribunais administrativos passaram a ser legalmente entendidos em suas funções. É que no seu dizer ... «durante a vigência da Constituição de 1933 a qualificação mais correcta dos tribunais administrativos era a de que eles eram órgãos da Administração e não órgãos jurisdicionais».

A evolução no sentido de «jurisdicionalizar» os tribunais administrativos e fiscais começou com o DL n° 250/74 de 12.06 continuou em 1977 com o DL 256-A/77 de 17.06, teve assento constitucional em 1976 considerando-se os tribunais administrativos e fiscais verdadeiros tribunais (art. 212 n° 3 da CRP e foi inserida na lei ordinária com o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais — o citado DL 129/84 de 27/4 (cfr. as citadas Lições pags. 99 e segs).

É assim que o art. 212 n° 3 da Constituição estabelece que “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.

Também o art. 1° n° 1 do ETAF - Lei n°13/2002 de 19/2 com as alterações pela Lei 4-A/ 2003 de 19/2 e Lei 107-D/2003 de 31/12 e Lei nº 20/2012 de 14/5 estatui que "os tribunais administrativos e fiscais são órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações administrativas e fiscais".

E a respeito do âmbito da jurisdição administrativa e, no que interessa para o caso dos autos, são da competência dos tribunais administrativos, segundo a alínea i) do art. 4° do ETAF os litígios sobre a responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados, aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público.

Actualmente no domínio da problemática da competência material dos tribunais administrativos, não podemos ignorar a Lei n° 67/2007 de 31 de Dezembro sobre o regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas.

Aí a respeito do âmbito de aplicação do referido regime estatui o art. 1º nº 5 “As disposições que, na presente lei, regulam a responsabilidade das pessoas colectivas de direito público, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes, por danos decorrentes do exercício da função administrativa, são também aplicáveis à responsabilidade civil de pessoas colectivas de direito privado e respectivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares, por acções ou omissões que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam regulados por disposições ou princípios de direito administrativo."

A este propósito, como refere Carlos Alberto Cadilha in Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas pag.49 “tal como de resto sucede em relação a órgãos e serviços que integram a Administração Pública, o regime da responsabilidade administrativa é apenas aplicado no que se refere às acções ou omissões em que essas entidades tenham intervindo investidas de poderes de autoridade ou segundo o regime de direito administrativo, ficando excluído os actos de gestão privada e, assim, todas as situações em que tenham agido no âmbito do seu estrito estatuto de pessoas colectivas privadas".

Como se diz também no Acórdão deste Tribunal de Conflitos de 30.05.2013 acessível via www.dgsi.pt "são dois os factores determinativos do conceito de actividade administrativa. O primeiro refere-se ao exercício de prerrogativas de poder público, que equivale ao desempenho de tarefas públicas para cuja realização sejam outorgados poderes de autoridade. O segundo respeita a actividades que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo".

E acrescenta o citado Acórdão "as entidades privadas concessionárias que são chamadas a colaborar com a Administração na execução de tarefas administrativas através de um contrato administrativo (que poderá ser de concessão de obras públicas ou de serviço público) têm a sua actividade regulada sujeita a disposições e princípios de direito administrativo".

No caso em apreço, estamos perante serviços de vigilância e de segurança rodoviária numa autoestrada, serviços estes de natureza essencialmente pública e que à partida são próprios e se enquadram nas funções do Estado e são no seu interesse.

E também como bem salienta o citado Acórdão, que estamos a seguir de perto, a concessão desses serviços públicos a uma entidade privada não significa que as respectivas actividades percam a sua natureza pública administrativa” e por essa circunstância adquiram intrinsecamente natureza de actos privados a serem regulados pelo direito privado.

Neste domínio e no que toca ao contrato de concessão aqui em causa, importa destacar algumas das suas normas reguladoras que atestam a natureza pública das actividades desenvolvidas pela concessionária.

Desde logo, depois de definir o objecto da concessão na Base II no seu nº 1, segundo a qual “a concessão tem por objecto a concepção, projecto, construção, financiamento, exploração e conservação”, a Base III a respeito da natureza considera que a “concessão é de obra pública e é estabelecida em regime exclusivo relativamente às Autoestradas que integram o seu objecto”.

Também no tocante a procedimentos a observar a Base LV indica sob o nº 3 uma série de procedimentos a observar e no que interessa ao caso dos autos destacamos: b) informação e normas de comportamento para com os utentes; e) segurança dos utentes e das instalações; f) Funcionamento dos serviços de vigilância e de socorro …

E no que concerne à manutenção e disciplina do tráfego a Base LVII sob o nº 2 “a concessionária será obrigada, salvo caso de força maior, devidamente verificada, a assegurar permanentemente em boas condições de segurança e comodidade, a circulação nas Autoestradas”.

Também como expressão dessa natureza pública das actividades desenvolvidas pelas concessionárias surge a Lei n° 24/2007 de 31/12 (Define direitos dos utentes nas vias rodoviárias classificadas como auto-estradas concessionadas) a ponto de estabelecer a inversão do ónus da prova, cabendo à concessionária o ónus da prova do cumprimento das obrigações de segurança, nomeadamente quando o acidente tiver como causa o atravessamento de animais (cfr. art 12 n° 1 al. b) da citada Lei).

Trata-se um regime que altera o regime geral que vem estabelecido no art 342 n°1 do C. Civil, o que atesta também, por esta via, a natureza pública que o legislador pretendeu estabelecer para as actividades executadas pelas concessionárias das auto-estradas.

Tudo isto mais não significa que o Estado através do aludido Contrato de Concessão, endossou para a concessionária tarefas que em princípio deviam estar a seu cargo, o que atesta a natureza pública e predominantemente administrativa dos serviços decorrentes da concessão, sendo que as tarefas assim desempenhadas pela concessionária exprimem verdadeiramente um exercício de prerrogativas características do poder público.

Não se acompanha, assim, a decisão do TAF de Mirandela quando citando um Acórdão recente deste Tribunal dos Conflitos de 26.06.12 Proc. n° 011/11 refere que a concessão em causa e regime de regulação nas bases do aludido contrato de concessão afastam a existência de prerrogativas de direito público, estribando-se para esse desiderato na Base LXXIII a respeitante à Responsabilidade Extracontratual perante terceiros que estabelece "A concessionária responderá nos termos da lei geral, por quaisquer prejuízos causados a terceiros no exercício das actividades que constituem o objecto da concessão, pela culpa ou pelo risco não sendo assumido pela Concedente qualquer tipo de responsabilidade neste âmbito.".

A referência na citada Base LXXII acerca da responsabilidade extracontratual perante terceiros no sentido de que a concessionária responde nos termos da “lei geral”, além de não ser uma norma indicativa para efeitos de competência material, apenas pode significar, como diz o citado Acórdão de 30.05.2013, que “a responsabilidade pelos prejuízos resultantes de responsabilidade civil extracontratual não está regulada no contrato de concessão” e, daí a remissão “para as normas gerais que regulam tal matéria, sem tomar partido sobre a natureza administrativa ou comum”

Conforme se constata, no caso em apreço, estamos perante uma acção sumaríssima em que o A pede a condenação da Ré, como concessionária de uma autoestrada, em resultado de um acidente de viação nela corrido e, segundo o A provocado pela omissão de alguns deveres que incumbiam à Ré e decorrentes do contrato de concessão de que é titular, o que significa que estamos no domínio da responsabilidade extracontratual decorrente da alegada violação de obrigações decorrentes desse contrato de concessão, como é o caso de a Ré não ter tomado as providências necessárias ao nível da segurança do tráfego na aludida auto estrada, nomeadamente ao nível da sinalização de forma a alertar os utentes da identificada autoestrada da presença de um animal na via, acionando a respectiva sinalização de perigo ou de presença de animal.

Significa que a eventual responsabilização da Ré, como concessionária da autoestrada onde ocorreu o acidente, se insere no âmbito de aplicação do citado art. 1° n° 5 da Lei nº 67/2007 de 31/12 e, por via disso, são competentes em razão da matéria os tribunais administrativos para conhecer da presente acção, nos termos do art. 4º n°1 al. i) do ETAF.

III- Decisão:

Nestes termos e considerando o exposto acordam os Juízes do Tribunal dos Conflitos em julgar competente em razão da matéria o Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela.

Sem custas.

Lisboa, 27 de Fevereiro de 2014. – José Tavares de Paiva (relator) – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – António da Silva Gonçalves – António Bento São Pedro – António dos Santos Abrantes Geraldes (vencido pelos argumentos que foram empregues no Ac. do Tribunal de Conflitos de 18-12-13, a que acrescentaria ainda o facto de me parecer que a Lei nº 67/07, de 31/12, não determina, com segurança, uma modificação de competência que vinha sendo atribuída aos tribunais judiciais. Creio ainda que a solução assumida não integra da melhor forma o facto de entre o utente da auto-estrada e a concessionária se estabelecer uma relação contratual de facto que determina a atribuição de competência aos tribunais judiciais.) – Jorge Artur Madeira dos Santos (vencido. Atribuiria à jurisdição com a competência para julgar a acção dos autos, na linha do acórdão deste T. Conflitos de 18/12/2013 (processo nº 28/13).