03205/22.0T8MAI.P1.S1 - Tribunal dos Conflitos

Acordam, no Tribunal dos Conflitos: 1. Em 26 de Outubro de 2017, Herança Jacente de AA, representada pela cabeça-de-casal BB, por sua vez representada voluntariamente por CC, instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto uma acção administrativa contra DD, formulando os seguintes pedidos: Que seja “ declarada e reconhecida à Autora a titularidade da concessão perpétua do direito real administrativo de uso privativo do jazigo localizado na Secção ..., sepultura n.º ..., com 3,00 metros de comprimento por 2,60 metros de largura, a confrontar a norte com o jazigo n.º ... do sector "...", a sul com o jazigo n.º ... do Sector, a nascente com propriedade privada e a poente com rua ... da Freguesia ..., ..., devidamente descrito no artigo 1.º da presente peça processual. Mais se requer a V. Exa que a Ré seja condenada a reconhecer o direito da Autora à concessão perpétua do direito real administrativo de uso privativo do jazigo identificado no parágrafo anterior e, consequentemente, ser a mesma condenada a abster-se da prática de qualquer acto que atente com aquele direito de concessão e a devolver à Autora quaisquer chaves que detenha que permitam o acesso às urnas. ” Invocou, como causa de pedir, a aquisição por sucessão, até à concessão a EE, “pela Junta de Freguesia ...” , em ... de Fevereiro de 1873, do “terreno (…), in perpetuum e de forma transmissível aos herdeiros do concessionário” e, quanto ao pedido de condenação na abstenção da prática de actos que perturbem a concessão, diversos actos que atribui à demandada e que, segundo alegou, impedem o acesso às urnas e o exercício dos direitos de concessionária. Junta o alvará n.º ...16, com data de 17 de Junho de 2016, que titula a concessão, pela Junta de Freguesia ..., do “direito ao uso, na aplicação a que é destinado e com sujeição às leis e regulamentos de polícia, de um espaço (jazigo) no cemitério n.º ..., na Secção ..., sepultura n.º ... (…). Que o dito seja considerado para todo o sempre como propriedade da concessionária, e assim transmissível aos seus legítimos herdeiros” (doc. ...) e o “título de concessão de terreno a favor de FF” , de ... de Fevereiro de 1873, “in perpetuum (…), para jazigo de família” , “transmissível aos herdeiros” (doc. ...). Conclui o articulado (artigo 80.º) afirmando que “Pelos factos alegados, facilmente se demonstra inequivocamente o direito da herança A. à utilização do jazigo, o qual já foi concedido à família da herança A. em 1873 e renovada em 2016”. A ação veio a ser distribuída com o n.º 2443/17..... Citada, a ré contestou, excepcionando a incapacidade legal da cabeça-de-casal BB, impugnando os factos alegados pela autora e afirmando, por entre o mais, que o jazigo foi comprado pelo seu bisavô (que, tal como outros familiares que identifica, foi sepultado no referido jazigo em 1921) e que, juntamente com sua irmã, “são titulares legais do direito de concessão do terreno ocupado pelo jazigo”. Impugna os documentos n.ºs ... e ... juntos com a petição, sustentando, quanto ao n.º 2, que o terreno a que se refere “não corresponde ao jazigo em causa nos autos (…), uma vez que não identifica e nem descreve o terreno ali objecto de concessão”” e, quanto ao n.º 1, “porque é elaborado e emitido com base na falsidade”. A autora replicou, pronunciando-se pela improcedência da exceção invocada, e peticionou a condenação da ré por litigância de má-fé. Por despacho de 18 de Fevereiro de 2021, o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto convidou as partes a pronunciarem-se sobre a verificação da excepção dilatória de incompetência, em razão da matéria, da jurisdição administrativa para a apreciação da causa. A autora pronunciou-se no sentido da competência material dos Tribunais Administrativos para conhecer da causa, requerendo, caso assim não se entenda, a remessa dos autos para a secção de competência genérica do Juízo Local Cível da Maia. Por despacho saneador-sentença de 23 de Março de 2022, considerando tratar-se de uma acção da competência dos Tribunais Judiciais, o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto absolveu a ré da instância, por incompetência absoluta. Para tanto, e em suma, o Tribunal observou que que está em causa uma ação possessória, cujo principal intuito é o reconhecimento do direito à propriedade do jazigo, bem como a condenação da ré a abster-se de actos de esbulho de ou outros que dificultem o exercício do seu direito. Salientou que não está em causa qualquer questão referente ao objeto da concessão administrativa (o terreno de implantação do jazigo), mas sim o próprio jazigo implantado no terreno do cemitério e a sua propriedade (enquanto bem imóvel). Concluiu que entre as partes não existe qualquer relação jurídico-administrativa, tal como prevista no art. 4.º, n.º 1, al. a), do ETAF, mas, tão só, uma relação jurídica privada. Notificada, a autora requereu a remessa dos autos para o Juízo Local Cível da Maia, o que veio a ser deferido por despacho de 7 de Junho de 2022 do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto. Remetidos os autos, que ali passaram a correr com o n.º 3205/22.0T8MAI , o Juízo Local Cível da Maia – Juiz ..., do Tribunal Judicial da Comarca do Porto, por despacho de 23 de Junho de 2022, convidou as partes a pronunciarem-se sobre a competência material do Tribunal. A autora requereu a remessa dos autos para o Tribunal competente para dirimir o conflito. Por sentença de 11 de Outubro de 2022, o Juízo Local Cível da Maia – Juiz ... absolveu novamente a ré da instância, por entender que cabe aos Tribunais Administrativos o julgamento da causa. Para tanto, concluiu que “ Em face do pedido deduzido e da respectiva causa de pedir afigura-se-nos, ao contrário do decidido, não estarmos perante uma acção possessória que tem por intuito o reconhecimento do direito de propriedade sobre o referido jazigo, mas sim uma acção que visa defender a perturbação do direito de gozo sobre o referido jazigo legitimado pela concessão do direito real administrativo que deriva do alvará emitido por entidade pública. Estamos, assim, perante um conflito entre dois particulares relativo a uma relação jurídica administrativa qual seja o gozo de um direito real administrativo sobre um terreno pertencente à Junta de Freguesia e por esta cedido a um concessionário. ”. Mais determinou a remessa dos autos, após trânsito, ao Tribunal dos Conflitos, para resolução do conflito negativo de jurisdição. O Senhor Presidente do Supremo Tribunal de Justiça determinou que se seguissem os termos previstos na Lei n.º 91/2009 , de 4 de Setembro (Lei do Tribunal dos Conflitos). 2. O Ministério Público proferiu parecer no sentido da competência dos Tribunais Administrativos e Fiscais, concretamente, do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto – Unidade Orgânica .... Em seu entender, “o que está em causa na presente acção é, em primeira linha, o reconhecimento da titularidade do direito de gozo da autora sobre o jazigo, direito esse que se funda num alvará emitido pela junta de freguesia, direito do qual a ré se arroga, existindo, tal como vem decidido naquele acórdão [do Tribunal Central Administrativo ..., de 11 de Maio e 2017, proferido no procedimento cautelar apenso] , dúvidas sobre a validade que terá assim que ser apreciada ainda que a título incidental. A situação em análise é, pois, subsumível na al. a) do n.º 1 do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais então vigente (…)”. 3. Os factos relevantes para a decisão constam do relatório. Está pois em causa, apenas, determinar quais são os tribunais competentes para apreciar o pedido da autora, se os tribunais judiciais – que, no conjunto do sistema judiciário, têm competência residual (n.º 1 do artigo 211º da Constituição, n.º 1 do artigo 40º da Lei de Organização do Sistema Judiciário, a Lei n.º 62/2013 , de 26 de Agosto e artigo 64.º do Código de Processo Civil ) – , se os tribunais administrativos e fiscais, cuja jurisdição é delimitada pelo n.º 3 do artigo 212º da Constituição e pelos artigos 1.º e 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais. Os tribunais administrativos «são os tribunais comuns em matéria administrativa, tendo «reserva de jurisdição nessa matéria, excepto nos casos em que, pontualmente, a lei atribua competência a outra jurisdição» [ver AC TC nº508/94, de 14.07.94, in Processo nº777/92; e AC TC nº347/97, de 29.04.97, in Processo nº139/95] ” – acórdão do Tribunal dos Conflitos de 8 de Novembro de 2018, www.dgsi.pt , proc. n.º 020/18). Esta forma de delimitação recíproca obriga a começar por verificar se a presente acção tem por objecto um pedido de resolução de um litígio “emergente” de “relações jurídicas administrativas e fiscais” (n.º 2 do artigo 212º da Constituição, n.º 1 do artigo 1.º e artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais). Como escreve Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 18.ª ed., Coimbra, 2020, pág. 52-53, o legislador deveria esclarecer o que se entende como “relação jurídica administrativa” , nomeadamente para ser possível saber, com segurança, como delimitar o âmbito da jurisdição administrativa: “De facto, face à complexidade actual das relações entre o direito público e o direito privado no âmbito da actividade administrativa, a questão (…) transformou-se numa decisão, numa opção política entre soluções igualmente defensáveis” (nota 68). «Mas, na falta de uma clarificação legislativa, parece-nos que será porventura mais prudente partir-se do entendimento do conceito constitucional de “relação jurídica administrativa” no sentido estrito tradicional de “relação jurídica de direito administrativo ”, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a administração. (…) A determinação do domínio material da justiça administrativa continua, assim, a passar pela distinção material entre o direito público e o direito privado, uma das questões cruciais que se põem à ciência jurídica. Não sendo este o lugar indicado para desenvolver o tema, lembraremos apenas que se têm de considerar relações jurídicas públicas (seguindo um critério estatutário, que combina sujeitos, fins e meios) aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido ». Importa ainda recordar que “a enumeração contida do n.º 1 do artigo 4.º” do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais “visa, em primeira linha (…), a concretização do conceito de ‘litígios emergentes de relações jurídicas administrativas’ (…). Por isso, o conteúdo de cada uma das alíneas deve ser interpretado, em princípio, em função da cláusula geral da Constituição, como a partir de 2015 ficou expressamente afirmado: a tutela de direitos fundamentais e das outras posições jurídicas substantivas referida na alínea a), só cabe aos tribunais administrativos no âmbito das relações de direito administrativo (…) ” (págs. 106 e 107). 4. Como uniformemente se tem observado, nomeadamente no Tribunal dos Conflitos, a competência determina-se tendo em conta os “termos da acção, tal como definidos pelo autor — objectivos, pedido e da causa de pedir, e subjectivos, respeitantes à identidade das partes (cfr., por todos, os acórdãos de 28 de Setembro de 2010, www.dgsi.pt , proc. nº 023/09 e de 20 de Setembro de 2011, www.dgsi.pt , proc. n.º 03/11” – acórdão de 10 de Julho de 2012, www.dgsi.pt , proc. nº 3/12 ou, mais recentemente, o acórdão de 18 de Fevereiro de 2019, www.dgsi.pt , proc. n.º 12/19, quanto aos elementos objectivos de identificação da acção; ou, ainda, no acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 8 de Novembro de 2018, www.dgsi.pt , processo n.º 020/18, “ como tem sido sólida e uniformemente entendido pela jurisprudência deste Tribunal de Conflitos, a competência dos tribunais em razão da matéria afere-se em função da configuração da relação jurídica controvertida, isto é, em função dos termos em que é deduzida a pretensão do autor na petição inicial, incluindo os seus fundamentos (…). A competência em razão da matéria é, assim, questão que se resolve em razão do modo como o autor estrutura a causa, e exprime a sua pretensão em juízo, não importando para o efeito averiguar quais deveriam ser os correctos termos dessa pretensão considerando a realidade fáctica efectivamente existente, nem o correcto entendimento sobre o regime jurídico aplicável – ver, por elucidativo sobre esta metodologia jurídica, o AC do Tribunal de Conflitos de 01.10.2015, 08/14, onde se diz, além do mais, que «o tribunal é livre na indagação do direito e na qualificação jurídica dos factos. Mas não pode antecipar esse juízo para o momento de apreciação do pressuposto da competência…»]. ”. Cumpre ainda recordar que, quer nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 38.º da Lei de Organização do Sistema Judiciário, a propósito dos Tribunais Judiciais, quer segundo consta do n.º 1 do artigo 5.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, a competência fixa-se no momento da propositura da acção, ou, dito por outras palavras: a competência afere-se pela lei vigente na data em que a acção é proposta; e que se entende que o pedido – o “efeito jurídico” , como o define o n.º 3 do artigo 581º do Código de Processo Civil – é o “efeito prático-jurídico” pretendido (cfr. o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 14 de Dezembro de 2016, www.dgsi.pt , proc. n.º 219/14.7TVPRT-C .P1.S1). Ora, à data da apresentação da ação em juízo a redação vigente do artigo 1.º , n.º 1, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, resultante do Decreto-Lei n.º 214-G/2015 , de 2 de Outubro, era a seguinte: “ Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo 4.º deste Estatuto ”. Não continha, portanto, como hoje sucede, a menção “ litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais ”; a al. o) do n.º 1, do artigo 4.º, para o qual remetia aquele artigo 1.º, contemplava expressamente as relações jurídicas administrativas e fiscais. Assim, em qualquer dos casos, a competência em razão da matéria dos Tribunais Administrativos e Fiscais encontra-se prevista no artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais. 5. No caso dos autos, a autora alega, em síntese, o seguinte: Em ... de Fevereiro de 1873, a Junta de Freguesia ... concedeu a FF, de forma transmissível aos herdeiros do concessionário, o terreno do jazigo localizado na Secção ..., sepultura n.º ..., sito no cemitério n.º ... da freguesia ..., .... Por óbito de FF sucedeu-lhe o filho GG, casado com HH. Daquele casamento nasceu II, que veio a casar com AA. Por óbito de II, GG e HH, os bens destes dois últimos foram partilhados entre AA e seus filhos. AA permitiu a um amigo, de nome JJ, que enterrasse naquele jazigo alguns familiares seus, do lado esquerdo do muro, onde não estavam sepultados membros da família da herança autora. Por volta do ano de 1967 ou 1968, JJ pediu a AA a chave do cadeado que permitia o acesso às urnas, para ali enterrar outro familiar, tendo-lhe este entregue as mesmas. Tais chaves nunca foram devolvidas à família da autora, não tendo sido previsto qualquer prazo para a devolução das mesmas ou para o término da utilização do jazigo. Não foi requerida qualquer autorização à Junta de Freguesia para a cedência daquela metade do jazigo. A família da herança autora, tem vindo a utilizar o jazigo com regularidade, à vista de todos, sem oposição de qualquer pessoa, no âmbito da concessão administrativa da qual são beneficiários. Porém, apesar de nem o de cujus , nem os seus herdeiros, até tempos recentes, se terem oposto à utilização pela ré (neta de JJ) da sua parte do jazigo, esta, há cerca de 3 ou 4 anos, passou a arrogar-se proprietária do jazigo, afirmando que o mesmo lhe pertence e recusando-se a entregar as chaves. Em consequência destes comportamentos da ré, o marido da cabeça-de-casal, aqui seu representante, dirigiu-se à Junta de Freguesia ..., comunicando a situação. No seguimento desta comunicação, a Junta de Freguesia emitiu o “alvará ...16”, reforçando o direito de gozo dos herdeiros de AA e II relativamente ao jazigo. No dia 1 de Novembro de 2016, quando a família da herança autora se dirigiu ao cemitério constatou de que a ré havia substituído o cadeado que se encontrava na chapa de ferro colocada na entrada para as urnas, impedindo o acesso às urnas depositadas sob as lajes. A ré tem vindo a agir como se o jazigo lhe pertencesse, bem sabendo que apenas foi facultada ao seu antecessor a utilização de metade do mesmo, sem qualquer contrapartida, e que a concessão administrativa foi feita integralmente à família da herança autora. A família da herança autora não abdicou, em qualquer altura ou por qualquer forma, dos seus direitos sobre o jazigo, nem foi o mesmo reclamado pelo Município ou pela Junta de Freguesia. No seguimento desta situação, foi comunicado à ré, em carta datada de 14 de março de 2017, o término da cedência que lhe havia sido feita de metade do jazigo. O direito à concessão daquele jazigo tem sido transmitido sucessivamente por via sucessória legitimária desde aquela primeira concessão, em 1873. Deu-se assim transmissão mortis causa da concessão administrativa aos herdeiros legitimários de FF, e por aí sucessivamente até ao de cujus titular da herança autora. A concessão da utilização do jazigo pela Junta de Freguesia cria na esfera do concessionário um direito real de natureza administrativa, que nasce exclusivamente na esfera do concessionário. 6. É sabido que os cemitérios públicos integram o domínio público das autarquias que os possuem e administram (cfr., apenas a título de exemplo, o acórdão do Tribunal dos Conflitos de 25 de Junho de 2020, www.dgsi.pt , proc. n.º 034/19, e a jurisprudência nele citada). É igualmente sabido que a implantação de construções (sepulturas e jazigos) nesses terrenos, cujo uso privativo tenha sido concedido a particulares, mediante o correspondente alvará , cria uma sobreposição de direitos reais de diferente natureza, semelhante ao direito de superfície : privada, quanto à construção (direito de propriedade, como no caso a autora alega), pública, quanto ao direito decorrente da concessão de uso privativo, cujos termos são definidos pelo alvará. Sendo controversa a titularidade do conjunto , pode naturalmente ser necessário ajuizar da validade do alvará , ou das condições e termos em que foi concedido o uso privativo da parcela de terreno que estiver em causa, uso esse que é pressuposto necessário da constituição do direito de propriedade sobre as construções nela edificadas; mas a controvérsia pode incidir sobre a modalidade de aquisição do conjunto – por exemplo, por sucessão mortis causa , como alega a autora, ou por compra , como sustenta a ré – , que será então a questão central da acção: tudo depende do pedido e da causa de pedir formulados pelo autor. Em qualquer dos casos, a competência do tribunal a quem caiba julgar a acção pode vir a ser estendida à apreciação de questões incidentais que, isoladamente consideradas, não lhe competiria conhecer (cfr. artigos 92.º do Código de Processo Civil e 15.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos) – aspecto considerado relevante, para efeitos da aferição da competência, quando houver controvérsia sobre a titularidade do jazigo, pelo acórdão do Tribunal dos Conflitos de 17 de Setembro de 2015, www.dgsi.pt , proc. n.º 013/15, bem como no parecer do Ministério Público apresentado na presente acção. Saber se cabe à jurisdição administrativa e fiscal ou aos tribunais judiciais conhecer de uma acção na qual se discuta a titularidade do referido conjunto depende, como se disse já, dos termos em que o autor definiu os elementos essenciais da acção – e não daqueles em que deveria ter sido formulada (por exemplo, para assegurar a legitimidade das partes ou para ser julgada procedente) –, sendo certo que, como atrás se recordou já, os litígios só se encontram abrangidos no âmbito da jurisdição administrativa e fiscal se forem “emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais” (n.º 3 do artigo 212.º da Constituição), como tal tendo de ser interpretada “a enumeração contida no n.º 1 do artigo 4.º” do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (Vieira de Andrade, op. e loc. citados). 7. A autora desta acção pede que lhe seja reconhecida “a titularidade da concessão perpétua do direito real administrativo de uso privativo do jazigo” e que a ré seja condenada a reconhecê-lo e a abster-se de perturbar o seu exercício, bem como a devolver as chaves necessárias ao acesso às urnas; e invoca como causa de pedir a aquisição por sucessão mortis causa e os actos de perturbação já referidos . Invoca, simultaneamente, o alvará de concessão e as regras da sucessão legal. Entende-se que o principal efeito prático-jurídico pretendido pela autora desta acção – que se desenrola entre particulares – é a possibilidade de acesso ao jazigo, sem que a ré o perturbe ou impeça. Assim interpretados os termos da acção, não pode concluir-se que se possa fundar a competência dos tribunais administrativos em qualquer das alíneas do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, nomeadamente na al. a) do respectivo n.º 1. Citando de novo Vieira de Andrade, op. e loc. citados, “a tutela de direitos fundamentais e das outras posições jurídicas substantivas referida na alínea a), só cabe aos tribunais administrativos no âmbito das relações de direito administrativo (…) ” . Dito por outra foram: sempre seria condição de atribuição de competência à jurisdição administrativa que o litígio entre autora e ré se desenrolasse no âmbito de uma relação administrativa, o que não é o caso. 8. Entende-se, assim, que a apreciação da presente acção cabe aos tribunais judiciais. Em particular, e tal como se determina no n.º 5 do artigo 14.º da Lei n.º 91/2019 , compete ao Juízo Local Cível da Maia, do Tribunal Judicial da Comarca do Porto, nos termos do disposto nos artigos 40.º , n.º 130.º , n.º 1 e 117.º .n.º 1, a) da Lei n.º 62/2013 e no n.º 1 do artigo 70.º do Código de Processo Civil . Sem custas ( art. 5.º nº 2, da Lei n.º 91/2019 , de 4 de Setembro). Lisboa, 31 de Janeiro de 2023. – Maria dos Prazeres Couceiro Pizarro Beleza – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa - Henrique Luís de Brito Araújo.