01710/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O n.º 4 do art. 21.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, constitui um afloramento do princípio da não inversão das posições relativas de funcionários ou agentes por mero efeito da reestruturação de carreiras, princípio esse que é corolário do princípio da igualdade consagrado nos arts. 13.º e 59.º, n.º 1, alínea a), da C.R.P

II- À face deste princípio, não poderá admitir-se, por carência de justificação objectiva e racional, que funcionários da mesma categoria profissional que exercem funções num mesmo serviço público e sejam promovidos a uma mesma categoria passem a auferir remunerações diferentes por efeito apenas do momento em que foram promovidos, nem será tolerável que seja auferida remuneração superior por funcionários com menor antiguidade na mesma categoria e idêntica qualificação.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A… interpôs no Tribunal Central Administrativo recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito imputado aos Senhores Ministros da Saúde e das Finanças e ao Senhor Secretário de Estado da Administração Pública, formado sobre um recurso hierárquico, no primeiro caso, e sobre pedidos de revisão da sua situação, nos outros dois, todos eles apresentados em 19-3-1999.

O Tribunal Central Administrativo concedeu provimento ao recurso.

Inconformada, a Senhora Ministra de Estado e das Finanças, que sucedeu na competência ao Senhor Ministro das Finanças, interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

1ª O douto acórdão recorrido, ao admitir como violados os princípios constitucionais da igualdade e da não discriminação, violou, por erro de interpretação e de aplicação, o preceituado nos Arts. 13º e 59º da Constituição da República. Com efeito,

2ª Tais princípios funcionam apenas como limite interno ao exercício pela Administração de uma actividade discricionária que não podem relevar no domínio da actividade vinculada que caracterizou o reposicionamento da aqui recorrida na nova escala salarial, esta em consequência do Novo Sistema Retributivo, criado e balizado pelo Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho e desenvolvido e concretizado pelo Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16.10;

3ª Dai que o douto Tribunal recorrido haja violado preceitos com os quais se deveria conformar, nomeadamente o Artº 20º do Decreto-Lei nº 404-A/98 e Artº 17º do Decreto-Lei nº 353-A/89.

Termos em que, deve o presente recurso ser considerado procedente e provido com a consequente anulação do acórdão recorrido.

Não foram apresentadas contra-alegações.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer manifestando concordância com a decisão recorrida.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- No acórdão recorrido deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

a) - a recorrente, detentora da categoria de oficial administrativo principal, encontrava-se desde 24.10.96 posicionada no escalão 4, índice 280;

b) - com o novo regime de carreiras da função pública, aprovado pelo D.L. nº 404-A/98, de 18/12, a recorrente transitou, em 01/01/98, para a categoria de assistente administrativo especialista, escalão 3, índice 285;

c) - funcionários promovidos para a mesma categoria da recorrente transitaram para o índice 305, estando anteriormente posicionados em escalão e índice igual ao da recorrente, por força da aplicação do nº4 do art. 21º do DL 404-A/98;

d) – a recorrente interpôs recurso hierárquico do acto da sua transição referido em b), em 22.03.99, para o Ministro das Finanças, em 22.03.99, para o Secretário de Estado da Administração Pública e em 23.03.99 para a Ministra da Saúde, não tendo obtido qualquer decisão.

3- O Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, estabeleceu regras sobre o regime geral de estruturação de carreiras da Administração Pública.

No n.º 4 do seu art. 21.º estabelece-se que «serão igualmente posicionados no escalão imediatamente superior os funcionários que na sequência de promoção ocorrida em 1997 sejam posicionados em escalão a que corresponda índice igual ou inferior ao atribuído a outros funcionários do mesmo organismo e com a mesma categoria e escalão que não foram promovidos ou o venham a ser durante 1998».

No n.º 5 do mesmo artigo estabelece-se que «os recursos apresentados com fundamento na inversão das posições relativas detidas pelos funcionários ou agentes à data da publicação do presente diploma e que violem o princípio da coerência e da equidade que presidem ao sistema de carreiras serão resolvidas por despacho conjunto dos ministros da tutela, das Finanças e do membro do Governo responsável pela Administração Pública».

Pela referência feita neste n.º 5 ao «princípio da coerência e da equidade que presidem ao sistema de carreiras» conclui-se que esse é um princípio geral da estruturação de carreiras da função pública, o que leva a interpretar o n.º 4 não como uma norma especial para a situação dos funcionários promovidos em 1997 e 1998, mas sim como o afloramento de um princípio geral da não inversão das posições relativas de funcionários ou agentes por mero efeito da reestruturação de carreiras.

Por outro lado, este princípio é corolário do princípio da igualdade dos cidadãos perante a lei, consagrado, em geral, no art. 13.º, e, no domínio das relações laborais, no art. 59.º, n.º 1, alínea a), da C.R.P.. Este princípio, como limite à discricionariedade legislativa, não exige o tratamento igual de todas as situações, mas, antes, implica que sejam tratados igualmente os que se encontram em situações iguais e tratados desigualmente os que se encontram em situações desiguais, de maneira a não serem criadas discriminações arbitrárias e irrazoáveis, porque carecidas de fundamento material bastante. O princípio da igualdade não proíbe se estabeleçam distinções, mas sim, distinções desprovidas de justificação objectiva e racional. (Essencialmente neste sentido, podem ver-se, entre outros, os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional:

n. º 143/88, de 16-6-1988, proferido no processo n.º 319/87, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 378, página 183;

n. º 149/88, de 29-6-1988, proferido no processo n.º 282/86, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 378, página 192;

n. º 118/90, de 18-4-90, proferido no processo n.º 613/88, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 396, página 123;

n. º 169/90, e 30-5-1990, proferido no processo n.º 1/89, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 397, página 90;

n. º 186/90, de 6-6-1990, proferido no processo n.º 533/88, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 398, página 81;

n. º 155/92, de 23-4-1992, proferido no processo n.º 204/90, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 416, página 295;

n. º 335/94, de 20-4-1994, proferido no processo n.º 61/93, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 436, página 129;

n. º 468/96, de 14-3-1996, proferido no processo n.º 87/95, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 455, página 152;

n. º 1057/96, de 16-10-1996, proferido no processo n.º 347/91, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 460, página 284;

n. º 128/99, de 3-3-1999, proferido no processo n.º 140/97, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 485, página 26. )

Não se trata, aqui, ao contrário do que se defende nas alegações do presente recurso jurisdicional, de aplicação de princípios da actividade administrativa, previstos no art. 266.º, n.º 2, da C.R.P., que a jurisprudência dominante deste Supremo Tribunal Administrativo entende só serem aplicáveis no âmbito do exercício de poderes discricionários, mas sim de apreciação da conformidade das normas do Decreto-Lei n.º 404-A/98 com os arts. 13.º e 59.º da C.R.P. e da sua aplicação em conformidade com estas normas. Isto é, a ser outra a interpretação a fazer das normas do Decreto-Lei n.º 404-A/98, elas seriam materialmente inconstitucionais por violação daqueles arts 13.º e 59.º. Por outro lado, é o próprio n.º 5 do art. 21.º que determina especialmente a supremacia dos princípios da coerência da equidade sobre as suas normas de que possa resultar uma inversão das posições relativas de funcionários.

À face deste princípio da não inversão das posições relativas de funcionários ou agentes por mero efeito da reestruturação de carreiras, não poderá admitir-se, por carência de justificação objectiva e racional, que funcionários da mesma categoria profissional que exercem funções num mesmo serviço público e sejam promovidos a uma mesma categoria passem a auferir remunerações diferentes por efeito apenas do momento em que foram promovidos. Na mesma linha, não será tolerável que seja auferida remuneração superior por funcionários com menor antiguidade na mesma categoria e idêntica qualificação (Essencialmente neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 584/98, de 20-10-98, proferido no processo n.º 456/98, publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 41, página 233; n.º 254/2000, de 26-4-2000, proferido nos processos n.ºs 638/99 e 766/99, publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, n.º 47, página 7; n.º 426/01, de 10-10-2001, proferido no processo n.º 470/2000, publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 51, página 233. ).

Assim, têm de ser reconhecidos, com carácter geral, aqueles da coerência, da equidade e da proibição da inversão das posições relativas de funcionários ou agentes por mero efeito da reestruturação de carreiras. (Reconhecendo a aplicação do referido princípio da não inversão das posições relativas, em situações não abrangidas pela letra do n.º 4 do art. 21.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:

de 29-5-2002, proferido no recurso n.º 46544;

de 20-3-2003, proferido no recurso n.º 1799/02;

de 17-2-2004, proferido no recurso n.º 784/03;

de 19-2-2004, do Pleno, proferido no recurso n.º 46544.

de 17-3-2004, proferido no recurso n.º 1315/03 (este tirado em situação absolutamente idêntica à dos presentes autos). )

No caso em apreço, está-se perante uma situação em que aquele princípio da inversão das posições relativas foi violado, pois, como resulta da matéria de facto fixada, a Recorrente, que tinha a categoria de Oficial Administrativo Principal e foi promovida a Assistente Administrativo Especialista, passou a auferir remuneração inferior à de colegas seus com aquela primeira categoria que foram promovidos mais tarde à segunda.

Assim, conclui-se que o acto recorrido enferma do vício de violação de lei que lhe foi imputado pela Recorrente.

Termos em que acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.

Sem custas, por a Autoridade Recorrida estar isenta (art. 2.º da Tabela de Custas).

Lisboa, 10 de Novembro de 2004. – Jorge de Sousa (relator) – Costa Reis – Maria Angelina Domingues.