3 - ......
4 - A instituição bancária deve enviar o pedido de parecer referido na alínea e) do n.º 2, após a conclusão de análise e a decisão de financiamento, informando os organismos referidos no número anterior de todos estes pressupostos, os quais devem formular os respectivos pareceres no prazo de 10 dias úteis, findo o qual se consideram favoráveis.
5 - As instituições bancárias têm um prazo de 30 dias úteis para completar a instrução da candidatura, contados desde a data de entrada da candidatura até à data de envio à comissão de selecção e às entidades referidas no n.º 3.
6 - Compete à comissão de selecção apresentar as propostas concretas de selecção de projectos, devidamente fundamentadas.
7 - A concessão de incentivos é sujeita a homologação dos Ministros do Planeamento e da Administração do Território, da Indústria e Energia, do Comércio e Turismo e do Emprego e da Segurança Social, consoante o tipo de projectos, sob proposta da comissão de selecção.
14.º
Contrato de concessão dos incentivos
1 - A concessão dos incentivos é formalizada através de contrato a celebrar entre a instituição bancária e o promotor, do qual constam, para além do montante máximo das comparticipações financeiras concedidas, os objectivos do projecto e as obrigações do promotor.
2 - Os promotores, para além das obrigações previstas no contrato de concessão, devem fornecer todos os elementos que lhes sejam solicitados pelas entidades competentes para a fiscalização e acompanhamento dos projectos.
3 - A minuta do contrato de concessão de incentivos é homologada pelo Ministro do Planeamento e da Administração do Território.
15.º
Rescisão do contrato de concessão dos incentivos
1 - O contrato pode ser rescindido pela instituição bancária, ouvida a comissão de selecção, nos seguintes casos:
- a)Não cumprimento dos objectivos e obrigações legais e contratuais e dos prazos estabelecidos no contrato, por facto imputável ao promotor;
- b)Prestação de informações falsas sobre a situação da entidade promotora ou viciação de dados fornecidos nas fases de candidatura e acompanhamento dos projectos.
2 - A rescisão do contrato implica a caducidade dos incentivos concedidos, sendo o beneficiário obrigado, no prazo de 60 dias a contar da notificação, a repor as importâncias recebidas, acrescidas de juros calculados à taxa aplicável a operações activas de idêntica duração.
16.º
Pagamento dos incentivos
1 - Os promotores dos projectos aprovados devem enviar os pedidos de pagamento à instituição bancária com quem celebraram contrato, apresentando para o efeito os originais dos recibos justificativos das despesas, devidamente classificadas em função do projecto.
2 - Podem ser concedidos adiantamentos a cada projecto, de acordo com as seguintes regras:
3 - O pagamento dos incentivos ao promotor do projecto é efectuado pela instituição bancária, após a confirmação dos elementos constantes do pedido de pagamento, no prazo máximo de 10 dias úteis, podendo a verificação física do avanço do projecto ser efectuada até à conclusão do projecto.
4 - A instituição bancária deve enviar mensalmente à DGDR as listas de pagamentos efectuados aos promotores dos projectos.
5 - As listas referidas no número anterior devem incluir também os registos dos montantes devolvidos pelas empresas, nos casos de restituições de verbas.
6 - A DGDR transfere para as instituições bancárias as verbas necessárias para assegurar o pagamento dos incentivos, nos termos a estabelecer no protocolo.
18.º
Acompanhamento e fiscalização
1 - As entidades que venham a beneficiar dos auxílios previstos no Regulamento ficam sujeitas à verificação da sua utilização.
2 - O acompanhamento e a fiscalização dos projectos apoiados exercem-se nos termos previstos no Decreto-Lei n.º 99/94, de 19 de Abril, competindo em geral à Inspecção-Geral de Finanças assegurar o controlo de alto nível e, em especial, à instituição bancária acompanhar e fiscalizar a realização de todos os projectos de investimento e o cumprimento das obrigações dos promotores até à sua concretização.
3 - A fiscalização da realização do investimento a cargo da instituição bancária é efectuada através de visitas aos locais e da verificação dos documentos comprovativos das despesas.
4 - Compete à DGDR efectuar o controlo de segundo nível da aplicação do presente regime, através do acompanhamento do sistema e das entidades nele envolvidas e da fiscalização, por amostragem, dos projectos.
5 - Para efeito do número anterior, são seleccionadas equipas de auditores externos, que funcionarão por áreas geográficas.”
Dos preceitos legais transcritos resulta, além do mais, com clareza, que a instituição bancária associada à Gestão do Projecto (no caso a Caixa Geral de Depósitos), além de desempenhar um papel relevante no processo de decisão da Concessão de Incentivos (cfr. designadamente, nºs 1 a 5 do artigo 13º), intervém como outorgante na celebração do contrato de incentivos com o promotor (artigo 14º), compete-lhe acompanhar e fiscalizar a realização de todos os projectos de investimento e o cumprimento das obrigações dos promotores até à sua concretização (artigo 18º , nºs 2 e 3) procede ao pagamento dos incentivos (artigo 16º), e é a ela que a lei atribui a competência para a rescisão do contrato, como inequivocamente resulta do artigo 15º, nº 1 do Regulamento em questão.
À Direcção Geral do Desenvolvimento Regional cabe assegurar a coordenação global da gestão do regime de incentivos em causa (artigo 11º) e, através de um seu representante, intervém na constituição da Comissão de Selecção; a esta última compete, nomeadamente, submeter a despacho ministerial conjunto as propostas de concessão de incentivos e ser ouvida sobre a rescisão de contrato de concessão de inventivos (artigos 10º, nº 3, 13º, nº 6 e 15º, nº 1).
As cláusulas constantes do Protocolo celebrado entre a Caixa Geral de Depósitos, a Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional e o Departamento para os Assuntos de Fundo Social Europeu (ver documento fls. 194 e seguintes) visam concretizar, como não poderia deixar de ser, o mencionado regime legal, cujas disposições não poderiam derrogar e a cuja luz têm de ser interpretadas.
Ora, tal como se prevê no Regulamento em apreço e no próprio contrato de concessão de incentivos (cláusula 14º, nº 1), a rescisão deste foi efectuada pela Caixa Geral de Depósitos.
É o que inequivocamente resulta da carta enviada à Autora ora Recorrente, em 6 de Junho de 2001, pelo Director Regional da Caixa Geral de Depósitos (documento nº 13) e de 9 de Julho de 2001 (documento nº 15), de fls. 152 e 154, a primeira a comunicar a decisão da rescisão do contrato na sequência da vistoria realizada, por o investimento não ter sido integralmente realizado dentro do prazo, e a segunda, da mesma entidade, a reafirmar que “a Caixa Geral de Depósitos mantém a decisão de rescisão do contrato de empréstimos e incentivos, transmitida à v. empresa pela carta de 6/6/01, assente na rigorosa observância do legal e contratualmente estabelecido”.
Cabe, aliás, salientar, que embora a missiva de 11/6/01, da Autora, a que se faz referência nesta última carta da Caixa de 9/7/01, protestando contra a decisão de rescisão do contrato, tenha sido dirigida à Direcção Geral do Desenvolvimento Regional (documento nº 14), é a Caixa Geral de Depósitos que acusa a recepção dessa carta e que responde reiterando a decisão da rescisão do contrato.
Carecem, assim, de apoio legal e factual as afirmações da sentença nas quais se baseou (embora erradamente, mesmo na perspectiva por ela adoptada, como atrás se viu) para absolver a Ré do pedido, de que “quem mandava e desmandava no dito contrato de concessão de crédito de investimento era a Direcção Geral do Desenvolvimento Regional e não a Ré C.G.D.” e que “à Caixa Geral de Depósitos apenas incumbem funções de execução material do dito contrato ... praticando um conjunto de actos materiais.”.
Nem a circunstância, realçada na sentença, de a Autora se dirigir à Direcção Geral do Desenvolvimento Regional procurando demonstrar que a posição da Caixa Geral de Depósitos quanto ao alegado incumprimento do contrato não era correcta, tem virtualidade para alterar o enquadramento jurídico que deve corresponder à situação, o que, de resto, a própria Autora demonstra também ter entendido ao propor a acção em causa contra o Co–Contraente que lhe rescindiu o contrato, ou seja a Ré Caixa Geral de Depósitos.
Cabe, aliás, referir, a propósito, que no protocolo celebrado entre a Caixa Geral de Depósitos e a Direcção Geral do Desenvolvimento Regional e o DAFSE, se prevê, de forma expressa, que no caso de se verificar desvirtuamento na execução dos projectos, compete à Caixa solicitar ao promotor a devolução dos incentivos concedidos e, propor a correspondente acção judicial nos casos da não restituição voluntária, por parte do promotor, dos montantes em dívida (cláusula 5ª nºs 1 e 3).
Ora, não faria qualquer sentido que, para propor as acções em caso de incumprimento do contrato pelo promotor fosse competente a Caixa Geral de Depósitos e já deixasse de o ser para responder como Ré nas acções propostas pelo promotor, baseadas no incumprimento do mesmo contrato.
Sobre a natureza do contrato celebrado entre a Caixa Geral de Depósitos, a Direcção Geral do Desenvolvimento Regional e o DAFSE
A própria Ré Caixa Geral de Depósitos mostra, nas contra-alegações do recurso jurisdicional, repudiar o entendimento da sentença a este respeito, sustentando que a sua relação com as entidades com as quais celebrou Protocolo é uma relação de Mandato.
Afigura-se ajustado este entendimento, sem que, no entanto, daí decorram as consequências jurídicas que a Recorrida propugna, ou seja, a sua ilegitimidade na acção, nos termos do artigo 26º, nº 3 do Código do Processo Civil, por alegada falta de interesse em contradizer, um vez que, sustenta “mesmo a demonstrarem-se os factos alegados pela Autora, nunca a Ré poderia ser condenada no pedido”.
De facto:
Como já defendia Sérvulo Correia na sua dissertação de doutoramento, Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos (pag. 411 e seguintes), a possibilidade de gestão de serviços públicos por pessoas colectivas privadas, mesmo fora do âmbito da concessão é hoje aceite sem discussão, bem como a possibilidade de celebração de contratos administrativos entre particulares.
Também Mário Esteves de Oliveira e outros, em comentário ao artigo 178º, nº 2 do Código do Procedimento Administrativo, escrevem: “Para poder ser sujeito administrativo de um contrato administrativo basta, pois, que o ente jurídico privado (ou de regime jurídico privado) se encontre adstrito por título jurídico-público ao exercício de uma actividade que, por lei ou por natureza, deva ser realizada (total ou parcialmente) em regime jurídico-administrativo, para que, nessa medida, se admita poder ser ele considerado como sujeito (administrativo) de um contrato administrativo.
E adianta Sérvulo Correia (in obra e local citados):
«A gestão tanto é confiada a entidades não públicas directamente por lei ou regulamento, como por acordos convencionais ou por actos administrativos de autorização ........................................................................................................................................................................................
A pista que tem vindo a ser explorada é a da possível relação de mandato entre a pessoa colectiva privada que contrata na qualidade de gestor do Serviço público e a pessoa colectiva que lhe devolveu essa incumbência. Ora a verdade é que, se, nalguns casos, o mandato existe com base em contrato ou em acto unilateral da Administração, noutros a jurisprudência recorre à ficção de um “mandato implícito”».
A definição de Mandato é-nos dada pelo artigo 1157º do Código Civil como o “Contrato pelo qual uma das partes se obriga a praticar um ou mais actos jurídicos por conta de outra”.
Face ao regime jurídico decorrente do Regulamento aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 57/95, de que se transcreveram as disposições para o efeito relevantes, bem como às cláusulas do protocolo celebrado entre a Caixa Geral de Depósitos, por um lado, e a DGDR e o DAFSE, por outro, (documentado a fls. 194 e seguintes), em concretização daquele regime legal, a relação de Mandato entre a Caixa Geral de Depósitos e os entes públicos que a associaram à Gestão do regime de incentivos em causa (artigo 11º nº 3 do Regulamento em apreço), emerge com nitidez:
A Caixa Geral de Depósitos obrigou-se a praticar os actos jurídicos previstos naquele Regulamento e concretizados no Protocolo, por conta dos entes públicos que a associaram à gestão do regime de incentivos.
Só que, não estão em causa nesta acção as relações entre a mandatária (Caixa Geral de Depósitos) e as entidades que lhe outorgaram o Mandato, mas sim as relações entre a mandatária e terceiro (a Autora) com quem a mandatária celebrou negócio jurídico (o contrato de Concessão de incentivos), ainda que por conta do Mandante (no caso o DAFSE e a DGDR).
E, também não parecem legítimas grandes dúvidas de que se trata de um Mandato sem representação, tal como previsto no artigo 1180º do Código Civil, pois, não houve qualquer procuração a outorgar poderes representativos daquelas entidades à Ré, como é pressuposto da figura jurídica do Mandato com representação (v. artigos 1178º e 1179º do Código Civil e anotações a estes artigos no Código Civil anotado de Pires de Lima e Antunes Varela, II vol., 2ª edição, pág. 744 e 745; ver também Mota Pinto, Teoria Geral do Direito Civil, 3ª adição, pág. 538).
O que, de resto, a leitura do contrato celebrado entre a Ré, ora recorrida e a Autora, ora Recorrente, evidencia. Não há a mínima alusão às entidades que conferiram o Mandato, antes, a Caixa intervém sempre em nome próprio.
Ora, como escrevem Pires de Lima e Antunes Varela em anotação ao artigo 1180º do Código Civil (in obra citada, pág. 662 e segs.)
“O que caracteriza o mandato sem representação, nos termos do artigo 1180º, é o facto de o mandatário agir em seu próprio nome (nomine proprio), do que resulta, como se diz ainda no mesmo artigo, que este adquire os direitos e assume as obrigações decorrentes dos actos que celebra, embora o mandato seja conhecido dos terceiros que participem nos actos ou sejam destinatários destes.
Em vez, assim, de os actos produzirem os seus efeitos na esfera jurídica do mandante (cfr. art. 258º), produzem-nos na esfera do mandatário “No fundo, escreve Pessoa Jorge (ob. cit., pág. 191), o alcance da actuação em nome próprio é o de fazer projectar sobre a esfera jurídica do agente, além dos efeitos característicos da situação de parte, os de natureza pessoal: é ele quem tem legitimidade para exigir e receber o cumprimento das obrigações decorrentes do contrato, é contra ele que a outra parte se deve dirigir, não só para reclamar os seus créditos, como para fazer valer quaisquer acções pessoais derivadas do contrato, nomeadamente a respeitante à sua validade ou eficácia”.
A situação do mandante é, pois, em princípio, estranha às pessoas que contratam com o mandatário, e estas pessoas, por seu turno, também não é com o mandante, mas com o mandatário, que estabelecem relações negociais. Estas não passam de terceiros em relação ao mandato.” (sublinhado nosso)
Fazendo aplicação desta doutrina ao caso em apreço, impõe-se concluir que era efectivamente contra a Caixa Geral de Depósitos, e não contra as entidades que lhe conferiram o Mandato, que se impunha a propositura da presente acção.
O argumento da Ré, segundo o qual os incentivos a fundo perdido não eram concedidos por si, é desprovido de qualquer valia jurídica.
É que, por um lado, tal como resulta do artigo 16º do Regulamento aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 57/95 e da cláusula 3ª, nº 4 do Protocolo a que nos vimos referindo, é obrigação da Direcção Geral do Desenvolvimento Regional “transferir para a Caixa Geral de Depósitos as dotações necessárias ao pagamento da componente de investimento dos incentivos e os montantes devidos pelas bonificações de juros suportados pelo orçamento deste Regime de Incentivos.
Ora, em caso de condenação da Ré Caixa Geral de Depósitos, a Direcção Geral do Desenvolvimento Regional estaria, consequentemente, obrigada a transferir as importâncias necessárias ao pagamento das importâncias legal e contratualmente devidas ao promotor.
À mesma conclusão se chega pela aplicação das disposições da lei civil concernentes ao Mandato, designadamente face ao estatuído nos artigos 1167º alínea a) e 1182º do Código Civil.
A Recorrente discorda ainda da decisão recorrida na parte em que a sentença não admitiu a dedução subsidiária do pedido contra a Direcção Geral do Desenvolvimento Regional (Intervenção provocada) requerida na Réplica, com apelo ao preceituado nos artigos 31º-B e 325º, nº 2 do Código do Processo Civil.
Vejamos:
Dispõe o primeiro dos citados preceitos:
“É admitida a dedução subsidiária do mesmo pedido, ou a dedução do pedido subsidiário, por autor ou contra réu diverso do que demanda ou é demandado a título principal, no caso de dúvida fundamentada sobre o sujeito da relação controvertida.”
E o artigo 325º, nº 2 do mesmo Código estatui:
“Nos casos previstos no artigo 31-B, pode ainda o Autor chamar a intervir como Réu o terceiro contra quem pretenda dirigir o pedido.”
A lei processual civil (aplicável nos termos do artigo 1º da LPTA) passou, assim, a prever a pluralidade subjectiva subsidiária (Esta forma de subsidiariedade, no plano passivo, foi, aliás admitida, em face do regime processual anterior, no acórdão deste S.T.A. de 5/12/67, Processo nº 6964, 3ª Secção, com anotação desfavorável do Prof. Castro Mendes, in O Direito, nº 102, pág. 221 e seguintes).
O relatório do Decreto-Lei nº 329-A/95 justifica este regime nos termos seguintes: “Dentro da ideia base de evitar que regras de índole estritamente procedimental possam obstar ou criar dificuldades insuperáveis à plena realização dos fins do processo – flexibilizando ou eliminando rígidos espartilhos, de natureza formal e adjectiva, susceptíveis de dificultarem, em termos excessivos e desproporcionados, a efectivação em juízo dos direitos – propõe-se a introdução no nosso ordenamento jurídico-processual da figura do litisconsórcio eventual ou subsidiário. Torna-se, por esta via, possível a formulação de pedidos subsidiários – na configuração que deles dá o artigo 469º do Código do Processo Civil – contra réus diversos dos originariamente demandados, desde que com isso se não convole para uma relação jurídica diversa da inicialmente controvertida.
Supõe-se que, com esta solução inovadora, se poderão prevenir numerosas hipóteses de possível “ilegitimidade” passiva, permitindo-se ao autor a formulação de um pedido principal contra quem considera ser o provável devedor e de um pedido subsidiário contra o hipotético titular passivo do débito (v.g. em situações em que haja fundadas dúvidas sobre a identidade do verdadeiro devedor, designadamente por se ignorar em que qualidade interveio exactamente o demandado do negócio jurídico).
Em situações de dúvida fundada o legislador desonerou, assim, o autor da averiguação prévia do seu direito no aspecto subjectivo.
Entende-se, contudo, que não se justifica o apelo à previsão deste preceito “quando se trata de questão jurídica dilucidável com um normal esforço de interpretação das normas definidoras das atribuições e competências dos entes envolvidos ou uma diligente averiguação dos factos” (ver acórdão deste STA, de 28-2-02, recurso nº 48 279).
A sentença considerou que não existia qualquer dúvida séria e fundamentada sobre o sujeito da relação controvertida, porque não havia dúvidas que quem mandava no contrato era a Direcção Geral do Desenvolvimento Regional e não a Caixa Geral de Depósitos, a qual nunca deveria ter sido demandada.
Todavia, como resulta de tudo quanto se deixou referido no presente aresto quanto ao erro em que incorreu, a esse respeito, a decisão recorrida, a justificação para a não admissão do incidente processual em causa não pode ser a adiantada pela sentença, mas antes a inversa: independentemente do mais, não se justifica a intervenção principal provocada da Direcção Geral do Desenvolvimento Regional, requerida pela Autora na Réplica, “para acautelar o direito indemnizatório peticionado, caso se entenda que a R. não deve ser responsabilizada pelo mesmo – por não ser sujeito da relação material controvertida -”, porquanto a Ré, Caixa Geral de Depósitos, é, efectivamente, o sujeito da relação material controvertida na presente acção.
Acresce que, a Direcção Geral do Desenvolvimento Regional não tem personalidade jurídica, integrando-se na orgânica da Administração directa do Estado, este sim dotado de personalidade jurídica; como tal, também carece de personalidade judiciária, pois, conforme se extrai dos artigos 5º, 6º e 7º do Código do Processo Civil, fora dos casos em que existe personalidade jurídica (havendo personalidade jurídica há também personalidade judiciária), só existe personalidade judiciária, isto é, a susceptibilidade de ser parte, nos casos previstos expressamente nos artigos 6º e 7º do Código do Processo Civil, onde não se enquadra a situação dos autos (neste sentido, acórdão deste STA de 29-1-03, recurso nº 1677/02-13).
Assim, embora por fundamentos diversos, a decisão da não admissão da intervenção principal provocada d a Direcção Geral do Desenvolvimento Regional é de manter.
3.a – Nos termos e pelas razões que se deixaram expostas, a decisão judicial recorrida que julgou improcedente a acção, por inexistência do direito que a A. se arroga, não pode manter-se, devendo ser substituída por outra que ordene o prosseguimento dos ulteriores termos da acção contra a Ré Caixa Geral de Depósitos.
3.b – Nestes termos, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida e determinando que os autos baixem ao Tribunal Administrativo de Círculo do Porto para os fins apontados em 3.a.
Sem custas.
Lisboa, 25 de Junho de 2003
Maria Angelina Domingues – Relatora – António Samagaio – J Simões de Oliveira
