Acordam em conferência na 1ª Secção, 3ª Subsecção do Supremo Tribunal Administrativo
1.1- A... (id. a fls. 2) interpôs, no Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, “acção sobre contrato administrativo e responsabilidade pelo seu não cumprimento”, nos termos dos artigos 71º e 72º da L.P.T.A., contra a Caixa Geral de Depósitos, S.A.
1.2- Por decisão daquele Tribunal Administrativo de Círculo, proferida a fls. 219 e seguintes foi julgada improcedente a acção e não foi admitida a intervenção principal provocada da Direcção Geral do Desenvolvimento Regional, nos termos dos artigos 31º - B e 325º, nº 2 do Código do Processo Civil.
1.3- Inconformada com esta decisão, interpôs a Autora o presente recurso jurisdicional, cujas alegações, de fls. 231 e seguintes, concluiu do seguinte modo:
“i. Desde logo é importante dar como certo que a natureza administrativa do contrato celebrado entre a recorrente e a CGD. nunca foi posta em causa.
ii. Assim sendo, não se afigura licito aceitar que um contrato administrativo pudesse possuir como parte representativa do contraente público um simples comissário. Isto porque o contrato administrativo constitui uma modalidade de actuação jurídica da Administração Pública e consequentemente adstrita ao princípio da legalidade.
iii. Posto que a Administração Pública somente pode celebrar contratos administrativos nos termos em que a lei lho permite, não resulta do artigo 178.º a 189.º do CPA a possibilidade de aquela se fazer representar num contrato administrativo por um comissário.
iv. Igualmente não decorre do Regulamento do Programa das Iniciativas de Desenvolvimento Local (RPIDL), aprovado pela resolução do Conselho de Ministros n.º 57/95 de 17/06 (DR I série – B, n.º 138, de 17/06/95), tal possibilidade, sendo assim a participação da CGD como comissária no contrato levado aos autos manifestamente ilegal
v. Está previsto no Regulamento que incumbe à CGD a tarefa de acompanhar e fiscalizar a realização de todos os projectos de investimento e o cumprimento das obrigações dos promotores até à sua concretização (artigo 18.º do RPIDL).
Ora, tal possibilidade de acompanhamento e fiscalização pertencente, apenas, a uma da partes do contrato constitui uma prerrogativa elencada no artigo 180.º, alínea d), do CPA. O que leva a concluir que a parte legitima do contrato em questão é a CGD.
vi. Igualmente, a prerrogativa da rescisão do contrato é expressamente conferida à CGD pela cláusula 14.º do contrato in casu, assinado única e exclusivamente pela recorrente e a CGD.
vii. Ora é o conteúdo deste contrato que a recorrente tinha o dever de conhecer, porque foi esse que assinou e se dispôs a cumprir.
viii. Aquela prerrogativa de rescisão foi efectivamente executada pela CGD!
ix. Assim, para a Recorrente quem mandava e “desmandava” no contrato sempre foi a CGD, entidade que nos termos do Protocolo com a DGDR celebrou o contrato com a Recorrente.
x. É inaceitável que uma parte que intervém no contrato (a CGD), sem que em algum momento declare que interveio como comissário (i.é, sob a as ordens e direcção de outrem – a DGDR), esteja “processualmente exonerada” de responder pela eventual responsabilidade para si decorrente desse mesmo contrato.
xi. O facto de que quem aprovou o incentivo financeiro à Recorrente foram órgãos estaduais, importará desde já dizer que nem outra coisa poderia deixar de ser, tendo em conta a natureza do contrato em questão, porquanto tratando-se de um contrato administrativo, terá que possuir origem administrativa resultante de um acto administrativo: o despacho que aprovou, por parte da Senhora Secretária de Estado do Desenvolvimento Regional; do Senhor Secretário de Estado do Emprego e Formação Profissional e do Senhor Ministro da Economia, o projecto de candidatura da recorrente ao regime de incentivos às micro empresas no âmbito do Programa de Iniciativa e Desenvolvimento Local.
xii. De outro modo, estar-se-ia a admitir a possibilidade de um contrato administrativo poder ser assinado por uma determinada entidade do lado público do mesmo e na realidade ser outra a parte desse contrato, servindo aquela como um “testa de ferro”! O que, em respeito dos princípios que regulam a actividade da administração pública é completamente impensável, colidindo com o princípio da prossecução do interesse público (artigo 266.º, n.º 2, da CRP e artigo 4.º do CPA) e o da boa-fé (artigo 6.º – A do CPA).
xiii. Acresce que não se pode afirmar que no contrato levado aos Autos a recorrida se apresentasse como um comissário da DGDR. Ainda que Recorrida dependesse de autorizações da DGDR (na medida em que uma parte dos fundos contratados fossem provenientes do Estado), é na recorrida que os efeitos económicos do contrato se repercutem, nomeadamente as vantagens económicas resultantes do mesmo (v.g. os juros).
xiv. A recorrida, no contrato em causa, celebrou com a recorrente um contrato de mútuo remunerado, colhendo daí as vantagens económicas desse contrato, ou seja o juro, o qual por ser bonificado caracteriza-se por ser pago numa parte pela recorrida e noutra suportado pela DGDR.
xv. Deste modo, a recorrida, interveio no contrato satisfazendo um interesse próprio, actuando em função dos seus próprios interesses, não configurando a sua intervenção qualquer função de comissária da DGDR.
xvi. A Recorrida assumiu in personam todos os direitos e deveres no contrato referido nos autos, sendo dona e senhora dos direitos e deveres do mesmo emergentes.
xvii. Sem prescindir, mesmo que se considerasse que a recorrida seja considerada como um comissário da DGDR e, esta fosse comitente da recorrida, nem por isso estaria afastada a legitimidade desta.
xviii Ao invés, deveria a recorrida fazer intervir a DGDR por via dos diversos institutos processuais de intervenção de terceiros, maxime, intervenção principal provocada ou intervenção acessória provocada.
xix. Apesar de a recorrida assim o não ter feito, veio a recorrente de forma legitima deduzir esse incidente.
xx. O douto tribunal recorrido negou provimento ao incidente da intervenção principal provocada da DGDR afirmando, de forma categórica, que não existe, ..., aquela dúvida séria e fundamentada que autorize a Autora a lançar mão do disposto nos arts. 31º - B e 325º n. º2 do CPC.
xxi. O Douto Tribunal recorrido interpretou e aplicou mal o previsto nas supra mencionadas disposições legais, em particular, o art. 31º-B do CPC, disposição cuja finalidade é (de acordo com o relatório do diploma que introduziu) ... prevenir numerosas hipóteses de possível "ilegitimidade" passiva, permitindo-se ao autor a formulação de um pedido principal contra quem considera ser o provável devedor e de um pedido subsidiário contra o hipotético titular passivo do débito.
xxii. O legislador veio assim permitir que seja demandado subsidiariamente quem, de forma fundamentada possa ser sujeito passivo da acção, ou seja, se aquele que a titulo “pedido principal” não for considerado o sujeito passivo devendo, ao invés, ser assim considerado quem se demandou (ou cuja intervenção se pediu) subsidiariamente, o pedido deverá prosseguir contra este último.
xxiii. De acordo com o art.º 31º-B não será possível esse chamamento (nos termos do art. 325º n.º2), se relativamente àquele que se demandou subsidiariamente houver fundada dúvida de que não possa ser sujeito (passivo) da relação controvertida.
xxiv. Ora o tribunal a quo interpretou esta disposição de acordo com uma ratio oposta: porque é certo (para a decisão recorrida) que a DGDR é que deverá ser a parte legitima nos Autos (e não a CGD), não será possível demandá-la (a DGDR).
xxv. Com o devido respeito, esse raciocínio só seria correcto se, por ventura, não existisse dúvida fundamentada sobre a legitimidade da DGDR. Ora, reitera-se para a douta decisão recorrida, tal dúvida não existe, ao ponto de dar como certo que deverá ser a DGDR o sujeito passivo legitimo da relação controvertida.
xxvi. Por outras palavras, se o art. 31º-B do CPC estabelece como elemento preclusivo da intervenção principal a existência de séria dúvida sobre a legitimidade da DGDR como sujeito passivo da relação controvertida, por maioria de razão é inquestionável a legitimidade dessa intervenção provocada, posto que a sentença dá como certo (...dúvidas não há...sic) que esta entidade (DGDR) é que deverá ser o sujeito passivo da relação controvertida.
xxvii. Ao assim não decidir a decisão recorrida aplicou mal o direito, violando os artigos 325º n.º2 do CPC conjugados com o art. 31º-B do CPC.”
1.4- A Caixa Geral de Depósitos apresentou as contra alegações de fls. 254 e seguintes, nas quais pugna pelo improvimento do recurso com a consequente manutenção do decidido.
1.5- O Exmº. Magistrado do Mº. Público emitiu o parecer de fls. 262 e 262 v, do seguinte teor:
“A meu ver, o recurso jurisdicional não merece provimento.
Na verdade, o projecto de candidatura ao regime de Incentivos às Micro Empresas foi apresentado pela recorrente na Direcção Geral do Desenvolvimento Regional, (DGDR), e foi aprovado, em 12.06.99, por despacho conjunto da Secretária de Estado do Desenvolvimento Regional, do Secretário de Estado do Emprego e Formação Profissional e do Ministro da Economia.
O contrato celebrado pela Autora com a Ré foi de concessão de crédito, apenas no âmbito do protocolo de apoio financeiro às microempresas, que ela (Ré) havia contraído com aquela Direcção-Geral.
Assim, era à DGDR, e não à Ré, que cabia a responsabilidade da concessão do incentivo e do seu controlo, bem como a de poder rescindir esse contrato de concessão e responder por essa rescisão, e tudo isso se apresentava claro para a Autora.
Daí que não possa agora invocar-se a existência de dúvida séria e fundamentada acerca do sujeito da relação controvertida, para formular o pedido subsidiário nos termos dos arts. 31 – B e 25º nº 2 do Código de Processo Civil.
Bem andou, pois, a sentença recorrida em julgar improcedentes a acção e o incidente.”
2- Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.
2.1- A sentença recorrida considerou relevante para a decisão a seguinte factualidade:
Em 30 de Agosto de 1996 foi apresentado pela Autora na Direcção Geral do Desenvolvimento Regional (DGDR) um projecto de candidatura ao Regime de Incentivos às Micro Empresas no âmbito do Programa das Iniciativas de Desenvolvimento Local (IDL), no âmbito do II Quadro Comunitário de Apoio;
Projecto esse que foi aprovado em 12 de Junho de 1999, por despacho conjunto da Secretária de Estado do Desenvolvimento Regional, pelo Secretário de Estado do Emprego e Formação Profissional e pelo Ministro da Economia; o projecto de investimento seria comparticipado pelo Orçamento do Estado Português, pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e pelo Fundo Social Europeu;
Na sequência daquela aprovação veio a Autora a celebrar um contrato de Concessão de Crédito e de Incentivos com a Ré;
Em 30 de Agosto de 2000 a Autora foi surpreendida com a recepção de uma carta por parte da DGDR em que esta, com base numa informação da Ré, informa que entende ter de proceder à elaboração da proposta de rescisão do contrato de concessão celebrado com a Ré;
Após troca de correspondência vária entre a Autora e a DGDR veio a ré a enviar à Autora uma carta em que confirmava a rescisão do contrato anteriormente celebrado, tendo a Autora respondido a essa carta enviando nova carta à DGDR;
Por último a DGDR enviou nova carta à Autora em 25/9/2001 e que lhe dava conta da manutenção do despacho de rescisão por incumprimento do contrato por parte da Autora, cfr. doc. de fls. 155 dos autos.
2.2- O Direito
A Recorrente (Autora na acção de responsabilidade civil emergente do contrato) discorda da decisão do Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, que absolveu a Ré Caixa Geral de Depósitos “da totalidade dos pedidos” e não admitiu a Intervenção Principal Provocada da Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional, que requereu na Réplica.
Sustenta, por um lado, que a sentença teria julgado ser a Ré parte ilegítima, quando, ao invés, a mesma Ré (Caixa Geral de Depósitos) deveria ter sido considerada parte legítima, contra ela prosseguindo a acção;
Por outro lado, e, ao contrário do decidido na mesma sentença, defende “que em face da matéria trazida aos autos e pela complexidade que a mesma encerra face ao quadro legal vigente, objectivamente, dever-se-á considerar fundamentado e legítimo o incidente de intervenção provocada da D.G.D.R.”.
Vejamos:
A Autora, ora Recorrente, intentou, no Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, acção sobre contrato administrativo e responsabilidade pelo seu não cumprimento contra a Caixa Geral de Depósitos, entidade com a qual celebrou o Contrato de Concessão de Crédito e Incentivos, a que se refere o documento nº 2, de fls. 22 e seguintes.
Invocou para tanto e em síntese que:
Em 12 de Junho de 1999, por despacho conjunto da Secretária de Estado do Desenvolvimento Regional, do Secretário de Estado do Emprego e Formação Profissional e do Ministro da Economia, foi aprovado o projecto apresentado pela ora Recorrente para candidatura ao Regime de Incentivos às Micro Empresas no âmbito do Programa das Iniciativas de Desenvolvimento Local (IDL), no âmbito do II Quadro Comunitário de Apoio.
Na sequência daquela aprovação, veio a ser celebrado o Contrato de Concessão de Crédito e Incentivos entre a Autora, ora Recorrente, e a Caixa Geral de Depósitos, a que acima se fez referência.
Nos termos do referido contrato, foi concedido um incentivo financeiro à Autora, no valor de 11 281 824$00, e um empréstimo de 5 424 160$00, com juros bonificados, no montante de 708 984$00.
No cumprimento do contrato, a Autora procedeu aos investimentos que, nos termos projectados, se propôs realizar, no montante de 14 969 033$00 (quatorze milhões, novecentos e sessenta e nove mil e trinta e três escudos), os quais seriam apoiáveis até um valor de 4 353 000$00 (quatro milhões, trezentos e cinquenta e três mil escudos), conforme previsto no contrato, discriminados nos artigos 28º a 38º inclusive da petição; juntou documentos que, alegadamente, comprovam a realização dos referidos investimentos e a contratação de quatro novos trabalhadores.
Só procedeu à realização dos investimentos porque tinha a certeza que os mesmos seriam comparticipados até aos valores contratados.
Sucede que, não obstante a Autora cumprir escrupulosamente o contratualmente previsto, dentro dos prazos estipulados, como o atestariam os documentos juntos, “não só não recebeu por parte da Ré Caixa Geral de Depósitos qualquer importância que, nos termos do contrato de incentivos esta estava obrigada a entregar”, como ainda viu rescindido, pela Ré, o contrato em causa (documento nº 13).
Invocando, por um lado, a falta de fundamento legal para a rescisão, - uma vez que cumpriu as obrigações que lhe eram impostas pelo contrato – e, por outro, a omissão da Ré em exercer os seus poderes de fiscalização a tempo de evitar a rescisão do contrato, a Autora pede a condenação desta na manutenção do contrato de concessão de Crédito e Investimento e no pagamento da importância de 12 291 880$00 (doze milhões duzentos e noventa e um mil, oitocentos e oitenta escudos)//€ 61 311,33 (sessenta e um mil trezentos e onze euros e trinta e três cêntimos), correspondente à soma das seguintes parcelas:
“- O montante de Esc. 4 353 000$00 (quatro milhões e trezentos e cinquenta e três mil escudos) a título de incentivos ao investimento
- O montante de Esc. 4 664 880$00 (quatro milhões seiscentos e sessenta e quatro mil oitocentos e oitenta escudos) a título de apoio à criação de postos de trabalho
- O montante de Esc. 708 984$00 (setecentos e oito mil novecentos e oitenta e quatro escudos) a título de bonificação de juros respeitantes às despesas por aquela efectivamente suportadas em cumprimento do programa contratual,
num total de Esc. 9 726 864$00 (nove milhões setecentos e vinte e seis mil oitocentos e sessenta e quatro escudos)/€ 48 517,39 (quarenta e oito mil quinhentos e dezassete euros e trinta e nove cêntimos),
importância a que deve acrescer Esc. 2 565 016$00 (dois milhões quinhentos e sessenta e cinco mil e dezasseis escudos)/€ 12 794,24 (doze mil setecentos e noventa e quatro euros e vinte e quatro cêntimos como prejuízos sofridos pela A. pelo não cumprimento do contrato, a título de encargos financeiros referidos supra no art. 87º já deduzidos da bonificação de juros de 708 984$00 acima referidos, prejuízos que são consequência directa e imediata daquele incumprimento.”
A sentença recorrida julgou improcedente a excepção de ilegitimidade passiva deduzida pela Ré, não admitiu a intervenção principal provocada da Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional, requerida pela Autora na Réplica, e absolveu a Ré do pedido, desenvolvendo, para tal, a seguinte argumentação:
Quanto ao julgamento da excepção:
“É certo que a Ré suscitou a excepção da sua ilegitimidade processual para ser demandada na presente acção pedindo a sua absolvição da instância, contudo afigura-se-nos que a ilegitimidade que ocorre não é meramente adjectiva mas vai mais além, sendo mesmo uma questão de ilegitimidade substantiva que contende em ser ou não a Ré parte no contrato que serve de causa de pedir à presente acção e portanto responsável ou não pelo pagamento da quantia peticionada.”
Quanto às restantes questões:
“Em primeiro lugar importa referir a título de aviso prévio que dos autos resulta com suficiente clareza que a Autora e os seus representantes tinham a perfeita consciência e conhecimento de que quem mandava e desmandava no dito contrato de concessão de crédito de investimento era a Direcção Geral do Desenvolvimento Regional e não a Ré CGD. Tal conclusão extrai-se com facilidade da correspondência trocada entre a Autora a DGDR e a CGD.
Mas ainda que assim não fosse, tinha a Autora conhecimento, como não poderia deixar de ser, que quem lhe aprovou o incentivo financeiro foram órgãos do estado e não a CGD e que quem tomou a decisão de rescindir o contrato não foi a CGD mas sim a DGDR.
De resto, é sintomático de tal conhecimento o facto de a CGD dirigir uma carta à Autora a informar da rescisão do contrato e em resposta esta enviar uma carta à DGDR.
Conforme a ré articulou na sua contestação a sua intervenção no presente contrato teve origem no protocolo de colaboração que assinou com a DGDR destinado ao apoio financeiro às microempresas no âmbito das iniciativas de desenvolvimento local.
De tal protocolo resulta à saciedade que apenas lhe incumbem funções de execução material do dito contrato, cfr. pontos 1.2 a 1.5, no que toca à sua celebração, renegociação e rescisão. Ou seja, a CGD funciona aqui como que um comissário que actua por conta e no interesse da DGDR, praticando um conjunto de actos materiais, prolongados no tempo e relevantes para a boa execução do contrato de incentivos, cfr. Cód. Civil Anotado, Pires de Lima e A. Varela, vol. I, 4ª edição, pág. 507 – efectivamente nem sequer se nos afigura que tal actuação possa cair no âmbito do mandato já que o que estava em causa, não eram quaisquer actos jurídicos, mas sim meros actos materiais.
E assim sendo não é a Ré responsável pelo pagamento de qualquer quantia à Autora em virtude de rescisão ilegal do contrato, já que, não é a ela que pertence tal faculdade mas sim à DGDR que a exerceu, quer directamente, quer por intermédio da Ré.
E não sendo a Ré parte legítima em termos substantivos para ser demandada nesta acção, porque não é a ela que compete decidir sobre aquelas matérias e não foi devido a um seu acto juridicamente relevante que teve origem esta acção, resta saber se seria possível suprir tal ilegitimidade por via do incidente deduzido pela Autora.
Dispõe o art. 31º B do CPC que é admitida a dedução subsidiária do mesmo pedido, ou a dedução de pedido subsidiário, por autor ou contra réu diverso do que demanda ou é demandado a título principal, no caso de dúvida fundamentada sobre o sujeito da relação controvertida; sendo que neste caso pode o autor chamar o terceiro contra quem pretenda deduzir o pedido, fazendo-o intervir como réu, nos termos do disposto no art. 325º, nº 2 do CPC.
Como já vimos a posição da Autora na petição inicial é a de que quem serve de interlocutor a propósito da negociação preliminar conducente à celebração do contrato e da rescisão do contrato é a DGDR e não a Ré CGD. Sendo certo que a Autora trata a DGDR como o interlocutor privilegiado no tocante à rescisão do contrato, cfr. a resposta à carta que lhe foi enviada pela CGD a rescindir o contrato que foi enviada para a DGDR.
Não existe, portanto, aquela dúvida séria e fundamentada que autorize a Autora a lançar mão do disposto naqueles arts. 31º B e 325º, nº 2 do CPC.
Dúvidas não havia, nem há de que quem “manda” no contrato é a DGDR e não a CGD, pelo que, não deveria ter sido esta a ser demandada nos presentes autos, nem sequer é agora possível fazer intervir aquela.
Pelo que fica exposto, julga-se improcedente o incidente e a acção, o primeiro por legalmente inadmissível e a segunda por inexistência do direito de que a Autora se arroga e que dirigiu contra a CGD, assim se absolvendo esta Ré da totalidade dos pedidos.”
Esta decisão não pode manter-se, conforme defende a Recorrente, pois foi tomada ao arrepio do regime legal aplicável e em contradição com factos essenciais, provados pelos documentos juntos aos autos.
Resulta, desde logo, estranho, que estando em causa uma acção de responsabilidade civil fundada em rescisão ilegal de contrato e, tendo o contrato como únicos signatários a Caixa Geral de Depósitos e a Autora ora Recorrente, a sentença tenha afastado in limine a responsabilidade da contraente Caixa Geral de Depósitos, independentemente de apurar se esta deu ou não ilegalmente causa à rescisão do dito contrato, conforme vinha alegado pela Autora, ora Recorrente.
A sentença invoca – embora erradamente - que a Caixa Geral de Depósitos seria um mero comissário da Direcção Geral do Desenvolvimento Regional, mas esquece completamente o regime legal aplicável a esta figura jurídica, tratando o caso como se o Comissário fosse inteiramente irresponsável pelos actos praticados no exercício da comissão e só o comitente respondesse.
Mas não é, obviamente, assim.
Conforme, claramente, resulta do artigo 500º, nº 1 do Código Civil, o comitente só responde pelos danos que o Comissário causar, desde que sobre este recaia também a obrigação de indemnizar.
O regime aplicável à obrigação de ambos os responsáveis é o da solidariedade, mesmo que haja culpa de algum, tendo o credor o direito de exigir toda a prestação de qualquer dos devedores, podendo fazê-lo extrajudicialmente, ou judicialmente se for caso disso (artigo 507º, nº 1 do Código Civil; Obrigações, 1º vol., 7ª ed., Antunes Varela, pag. 762 e 763).
Isto é, mesmo que estivesse correcto o ponto de partida da sentença, este deveria conduzi-la a uma solução inteiramente distinta, qual seja, a de ter de apurar se existia a alegada responsabilidade do Comissário na rescisão ilegal do contrato; logo, nunca a decisão poderia manter-se.
Todavia, a situação dos autos foi manifestamente mal enquadrada pela sentença recorrida.
O regime do artigo 500º do Código Civil (responsabilidade do comitente) diz respeito à responsabilidade pelo risco, e o que está em causa nos presentes autos é o accionamento da responsabilidade civil emergente de contrato celebrado entre a Ré Caixa Geral de Depósitos e a Autora ora Recorrente.
Da relação entre a Ré, por um lado, e a Direcção Geral do Desenvolvimento Regional e o DAFSE, por outro, nos ocuparemos mais adiante.
Há que destrinçar – ao invés do efectuado pela sentença recorrida - os actos praticados pela Administração, em cumprimento do regime legal aplicável, antes da celebração do contrato em causa, designadamente a aprovação da Candidatura ao Regime de Incentivos às Micro-Empresas, por despacho conjunto da Secretária de Estado do Desenvolvimento Regional, do Secretário de Estado do Emprego e Formação Profissional e do Ministro da Economia, da outorga do Contrato de Incentivos.
Este último foi celebrado apenas entre a Caixa Geral de Depósitos e a Autora ora Recorrente, e foi efectivamente rescindido pela Ré, como o provam os documentos juntos (ver documentos nºs 13 e 15), de acordo, de resto, com o regime legal imperativo resultante da Resolução do Conselho de Ministros nº 57/95, de 17 de Junho, que aprovou o Programa das Iniciativas de Desenvolvimento Local.
Recordemos, pois, o essencial do regime jurídico resultante do mencionado Regulamento, no que à solução do presente caso importa:
“Artigo 4º
Os apoios destinados às entidades privadas, no âmbito do Programa das Iniciativas de Desenvolvimento Local, são concedidos no quadro dos seguintes regimes de incentivos:
a) Regime de incentivos às microempresas nos termos do presente diploma;
b)
Artigo 8º
1- Os incentivos a conceder no âmbito do presente regime podem assumir, cumulativamente, as seguintes formas:
a) Subsídios a fundo perdido para investimento;
b) Bonificação de juros de empréstimos para investimento, concedidos pelas instituições bancárias aderentes a este regime;
c) Subsídios a fundo perdido para a criação de emprego.
10. º
Critérios de selecção
1- Os projectos que reunirem as condições de acesso são posteriormente sujeitos a um processo de selecção, só sendo aprovados aqueles que venham a ser considerados prioritários em função dos critérios estabelecidos no número seguinte.
2-
3- Compete à comissão de selecção apresentar, para cada conjunto de projectos apreciados mensalmente, uma proposta de projectos seleccionados, devidamente quantificada e fundamentada em função dos critérios anteriores.
11. º
Quadro institucional
1- Compete à Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional (DGDR) assegurar a coordenação global da gestão do presente regime de incentivos.
2- As entidades envolvidas no regime de incentivos são:
a) As instituições bancárias que venham a ser associadas à gestão deste regime;
b) Os organismos públicos, designadamente o Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento (IAPMEI), o Fundo de Turismo, a Direcção-Geral do Comércio, o Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP), o Instituto dos Mercados Agrícolas e Indústria Agro-Alimentar (IMAIAA) e a Direcção-Geral da Acção Social.
3- As instituições bancárias são associadas à gestão do regime mediante a celebração de protocolos com a DGDR e devem dispor de balcões de atendimento personalizados para efeitos de informação e assistência técnica aos potenciais candidatos.
4-
(...)
13. º
Apresentação de candidaturas e processo de decisão
1- As candidaturas são apresentadas nas instituições bancárias que tenham celebrado o protocolo previsto no n.º 3 do n.º 11.º ou nos centros de emprego.
2- Incumbirá às instituições bancárias promover a instrução dos processos de candidatura, competindo-lhes especialmente o seguinte:
a) Verificar as condições de acesso previstas no n.º 7.º;
b) Calcular as despesas de investimento apoiáveis;
c) Propor o montante e a natureza do incentivo a conceder;
d) Submeter à comissão de selecção as propostas de decisão;
e) Enviar o processo devidamente informado aos organismos referidos no número seguinte, tendo em vista a emissão por estes do respectivo parecer, o qual deve ser remetido, pelos mesmos, à comissão de selecção.
3-
4- A instituição bancária deve enviar o pedido de parecer referido na alínea e) do n.º 2, após a conclusão de análise e a decisão de financiamento, informando os organismos referidos no número anterior de todos estes pressupostos, os quais devem formular os respectivos pareceres no prazo de 10 dias úteis, findo o qual se consideram favoráveis.
5- As instituições bancárias têm um prazo de 30 dias úteis para completar a instrução da candidatura, contados desde a data de entrada da candidatura até à data de envio à comissão de selecção e às entidades referidas no n.º 3.
6- Compete à comissão de selecção apresentar as propostas concretas de selecção de projectos, devidamente fundamentadas.
7- A concessão de incentivos é sujeita a homologação dos Ministros do Planeamento e da Administração do Território, da Indústria e Energia, do Comércio e Turismo e do Emprego e da Segurança Social, consoante o tipo de projectos, sob proposta da comissão de selecção.
14. º
Contrato de concessão dos incentivos
1- A concessão dos incentivos é formalizada através de contrato a celebrar entre a instituição bancária e o promotor, do qual constam, para além do montante máximo das comparticipações financeiras concedidas, os objectivos do projecto e as obrigações do promotor.
2- Os promotores, para além das obrigações previstas no contrato de concessão, devem fornecer todos os elementos que lhes sejam solicitados pelas entidades competentes para a fiscalização e acompanhamento dos projectos.
3- A minuta do contrato de concessão de incentivos é homologada pelo Ministro do Planeamento e da Administração do Território.
15. º
Rescisão do contrato de concessão dos incentivos
1- O contrato pode ser rescindido pela instituição bancária, ouvida a comissão de selecção, nos seguintes casos:
a) Não cumprimento dos objectivos e obrigações legais e contratuais e dos prazos estabelecidos no contrato, por facto imputável ao promotor;
b) Prestação de informações falsas sobre a situação da entidade promotora ou viciação de dados fornecidos nas fases de candidatura e acompanhamento dos projectos.
2- A rescisão do contrato implica a caducidade dos incentivos concedidos, sendo o beneficiário obrigado, no prazo de 60 dias a contar da notificação, a repor as importâncias recebidas, acrescidas de juros calculados à taxa aplicável a operações activas de idêntica duração.
16. º
Pagamento dos incentivos
1- Os promotores dos projectos aprovados devem enviar os pedidos de pagamento à instituição bancária com quem celebraram contrato, apresentando para o efeito os originais dos recibos justificativos das despesas, devidamente classificadas em função do projecto.
2- Podem ser concedidos adiantamentos a cada projecto, de acordo com as seguintes regras:
a)
b)
c)
d)
3- O pagamento dos incentivos ao promotor do projecto é efectuado pela instituição bancária, após a confirmação dos elementos constantes do pedido de pagamento, no prazo máximo de 10 dias úteis, podendo a verificação física do avanço do projecto ser efectuada até à conclusão do projecto.
4- A instituição bancária deve enviar mensalmente à DGDR as listas de pagamentos efectuados aos promotores dos projectos.
5- As listas referidas no número anterior devem incluir também os registos dos montantes devolvidos pelas empresas, nos casos de restituições de verbas.
6- A DGDR transfere para as instituições bancárias as verbas necessárias para assegurar o pagamento dos incentivos, nos termos a estabelecer no protocolo.
18. º
Acompanhamento e fiscalização
1- As entidades que venham a beneficiar dos auxílios previstos no Regulamento ficam sujeitas à verificação da sua utilização.
2- O acompanhamento e a fiscalização dos projectos apoiados exercem-se nos termos previstos no Decreto-Lei n.º 99/94, de 19 de Abril, competindo em geral à Inspecção-Geral de Finanças assegurar o controlo de alto nível e, em especial, à instituição bancária acompanhar e fiscalizar a realização de todos os projectos de investimento e o cumprimento das obrigações dos promotores até à sua concretização.
3- A fiscalização da realização do investimento a cargo da instituição bancária é efectuada através de visitas aos locais e da verificação dos documentos comprovativos das despesas.
4- Compete à DGDR efectuar o controlo de segundo nível da aplicação do presente regime, através do acompanhamento do sistema e das entidades nele envolvidas e da fiscalização, por amostragem, dos projectos.
5- Para efeito do número anterior, são seleccionadas equipas de auditores externos, que funcionarão por áreas geográficas.”
Dos preceitos legais transcritos resulta, além do mais, com clareza, que a instituição bancária associada à Gestão do Projecto (no caso a Caixa Geral de Depósitos), além de desempenhar um papel relevante no processo de decisão da Concessão de Incentivos (cfr. designadamente, nºs 1 a 5 do artigo 13º), intervém como outorgante na celebração do contrato de incentivos com o promotor (artigo 14º), compete-lhe acompanhar e fiscalizar a realização de todos os projectos de investimento e o cumprimento das obrigações dos promotores até à sua concretização (artigo 18º , nºs 2 e 3) procede ao pagamento dos incentivos (artigo 16º), e é a ela que a lei atribui a competência para a rescisão do contrato, como inequivocamente resulta do artigo 15º, nº 1 do Regulamento em questão.
À Direcção Geral do Desenvolvimento Regional cabe assegurar a coordenação global da gestão do regime de incentivos em causa (artigo 11º) e, através de um seu representante, intervém na constituição da Comissão de Selecção; a esta última compete, nomeadamente, submeter a despacho ministerial conjunto as propostas de concessão de incentivos e ser ouvida sobre a rescisão de contrato de concessão de inventivos (artigos 10º, nº 3, 13º, nº 6 e 15º, nº 1).
As cláusulas constantes do Protocolo celebrado entre a Caixa Geral de Depósitos, a Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional e o Departamento para os Assuntos de Fundo Social Europeu (ver documento fls. 194 e seguintes) visam concretizar, como não poderia deixar de ser, o mencionado regime legal, cujas disposições não poderiam derrogar e a cuja luz têm de ser interpretadas.
Ora, tal como se prevê no Regulamento em apreço e no próprio contrato de concessão de incentivos (cláusula 14º, nº 1), a rescisão deste foi efectuada pela Caixa Geral de Depósitos.
É o que inequivocamente resulta da carta enviada à Autora ora Recorrente, em 6 de Junho de 2001, pelo Director Regional da Caixa Geral de Depósitos (documento nº 13) e de 9 de Julho de 2001 (documento nº 15), de fls. 152 e 154, a primeira a comunicar a decisão da rescisão do contrato na sequência da vistoria realizada, por o investimento não ter sido integralmente realizado dentro do prazo, e a segunda, da mesma entidade, a reafirmar que “a Caixa Geral de Depósitos mantém a decisão de rescisão do contrato de empréstimos e incentivos, transmitida à v. empresa pela carta de 6/6/01, assente na rigorosa observância do legal e contratualmente estabelecido”.
Cabe, aliás, salientar, que embora a missiva de 11/6/01, da Autora, a que se faz referência nesta última carta da Caixa de 9/7/01, protestando contra a decisão de rescisão do contrato, tenha sido dirigida à Direcção Geral do Desenvolvimento Regional (documento nº 14), é a Caixa Geral de Depósitos que acusa a recepção dessa carta e que responde reiterando a decisão da rescisão do contrato.
Carecem, assim, de apoio legal e factual as afirmações da sentença nas quais se baseou (embora erradamente, mesmo na perspectiva por ela adoptada, como atrás se viu) para absolver a Ré do pedido, de que “quem mandava e desmandava no dito contrato de concessão de crédito de investimento era a Direcção Geral do Desenvolvimento Regional e não a Ré C.G.D.” e que “à Caixa Geral de Depósitos apenas incumbem funções de execução material do dito contrato ... praticando um conjunto de actos materiais.”.
Nem a circunstância, realçada na sentença, de a Autora se dirigir à Direcção Geral do Desenvolvimento Regional procurando demonstrar que a posição da Caixa Geral de Depósitos quanto ao alegado incumprimento do contrato não era correcta, tem virtualidade para alterar o enquadramento jurídico que deve corresponder à situação, o que, de resto, a própria Autora demonstra também ter entendido ao propor a acção em causa contra o Co–Contraente que lhe rescindiu o contrato, ou seja a Ré Caixa Geral de Depósitos.
Cabe, aliás, referir, a propósito, que no protocolo celebrado entre a Caixa Geral de Depósitos e a Direcção Geral do Desenvolvimento Regional e o DAFSE, se prevê, de forma expressa, que no caso de se verificar desvirtuamento na execução dos projectos, compete à Caixa solicitar ao promotor a devolução dos incentivos concedidos e, propor a correspondente acção judicial nos casos da não restituição voluntária, por parte do promotor, dos montantes em dívida (cláusula 5ª nºs 1 e 3).
Ora, não faria qualquer sentido que, para propor as acções em caso de incumprimento do contrato pelo promotor fosse competente a Caixa Geral de Depósitos e já deixasse de o ser para responder como Ré nas acções propostas pelo promotor, baseadas no incumprimento do mesmo contrato.
Sobre a natureza do contrato celebrado entre a Caixa Geral de Depósitos, a Direcção Geral do Desenvolvimento Regional e o DAFSE
A própria Ré Caixa Geral de Depósitos mostra, nas contra-alegações do recurso jurisdicional, repudiar o entendimento da sentença a este respeito, sustentando que a sua relação com as entidades com as quais celebrou Protocolo é uma relação de Mandato.
Afigura-se ajustado este entendimento, sem que, no entanto, daí decorram as consequências jurídicas que a Recorrida propugna, ou seja, a sua ilegitimidade na acção, nos termos do artigo 26º, nº 3 do Código do Processo Civil, por alegada falta de interesse em contradizer, um vez que, sustenta “mesmo a demonstrarem-se os factos alegados pela Autora, nunca a Ré poderia ser condenada no pedido”.
De facto:
Como já defendia Sérvulo Correia na sua dissertação de doutoramento, Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos (pag. 411 e seguintes), a possibilidade de gestão de serviços públicos por pessoas colectivas privadas, mesmo fora do âmbito da concessão é hoje aceite sem discussão, bem como a possibilidade de celebração de contratos administrativos entre particulares.
Também Mário Esteves de Oliveira e outros, em comentário ao artigo 178º, nº 2 do Código do Procedimento Administrativo, escrevem: “Para poder ser sujeito administrativo de um contrato administrativo basta, pois, que o ente jurídico privado (ou de regime jurídico privado) se encontre adstrito por título jurídico-público ao exercício de uma actividade que, por lei ou por natureza, deva ser realizada (total ou parcialmente) em regime jurídico-administrativo, para que, nessa medida, se admita poder ser ele considerado como sujeito (administrativo) de um contrato administrativo.
E adianta Sérvulo Correia (in obra e local citados):
«A gestão tanto é confiada a entidades não públicas directamente por lei ou regulamento, como por acordos convencionais ou por actos administrativos de autorização
A pista que tem vindo a ser explorada é a da possível relação de mandato entre a pessoa colectiva privada que contrata na qualidade de gestor do Serviço público e a pessoa colectiva que lhe devolveu essa incumbência. Ora a verdade é que, se, nalguns casos, o mandato existe com base em contrato ou em acto unilateral da Administração, noutros a jurisprudência recorre à ficção de um “mandato implícito”».
A definição de Mandato é-nos dada pelo artigo 1157º do Código Civil como o “Contrato pelo qual uma das partes se obriga a praticar um ou mais actos jurídicos por conta de outra”.
Face ao regime jurídico decorrente do Regulamento aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 57/95, de que se transcreveram as disposições para o efeito relevantes, bem como às cláusulas do protocolo celebrado entre a Caixa Geral de Depósitos, por um lado, e a DGDR e o DAFSE, por outro, (documentado a fls. 194 e seguintes), em concretização daquele regime legal, a relação de Mandato entre a Caixa Geral de Depósitos e os entes públicos que a associaram à Gestão do regime de incentivos em causa (artigo 11º nº 3 do Regulamento em apreço), emerge com nitidez:
A Caixa Geral de Depósitos obrigou-se a praticar os actos jurídicos previstos naquele Regulamento e concretizados no Protocolo, por conta dos entes públicos que a associaram à gestão do regime de incentivos.
Só que, não estão em causa nesta acção as relações entre a mandatária (Caixa Geral de Depósitos) e as entidades que lhe outorgaram o Mandato, mas sim as relações entre a mandatária e terceiro (a Autora) com quem a mandatária celebrou negócio jurídico (o contrato de Concessão de incentivos), ainda que por conta do Mandante (no caso o DAFSE e a DGDR).
E, também não parecem legítimas grandes dúvidas de que se trata de um Mandato sem representação, tal como previsto no artigo 1180º do Código Civil, pois, não houve qualquer procuração a outorgar poderes representativos daquelas entidades à Ré, como é pressuposto da figura jurídica do Mandato com representação (v. artigos 1178º e 1179º do Código Civil e anotações a estes artigos no Código Civil anotado de Pires de Lima e Antunes Varela, II vol., 2ª edição, pág. 744 e 745; ver também Mota Pinto, Teoria Geral do Direito Civil, 3ª adição, pág. 538).
O que, de resto, a leitura do contrato celebrado entre a Ré, ora recorrida e a Autora, ora Recorrente, evidencia. Não há a mínima alusão às entidades que conferiram o Mandato, antes, a Caixa intervém sempre em nome próprio.
Ora, como escrevem Pires de Lima e Antunes Varela em anotação ao artigo 1180º do Código Civil (in obra citada, pág. 662 e segs.)
“O que caracteriza o mandato sem representação, nos termos do artigo 1180º, é o facto de o mandatário agir em seu próprio nome (nomine proprio), do que resulta, como se diz ainda no mesmo artigo, que este adquire os direitos e assume as obrigações decorrentes dos actos que celebra, embora o mandato seja conhecido dos terceiros que participem nos actos ou sejam destinatários destes.
Em vez, assim, de os actos produzirem os seus efeitos na esfera jurídica do mandante (cfr. art. 258º), produzem-nos na esfera do mandatário “No fundo, escreve Pessoa Jorge (ob. cit., pág. 191), o alcance da actuação em nome próprio é o de fazer projectar sobre a esfera jurídica do agente, além dos efeitos característicos da situação de parte, os de natureza pessoal: é ele quem tem legitimidade para exigir e receber o cumprimento das obrigações decorrentes do contrato, é contra ele que a outra parte se deve dirigir, não só para reclamar os seus créditos, como para fazer valer quaisquer acções pessoais derivadas do contrato, nomeadamente a respeitante à sua validade ou eficácia”.
A situação do mandante é, pois, em princípio, estranha às pessoas que contratam com o mandatário, e estas pessoas, por seu turno, também não é com o mandante, mas com o mandatário, que estabelecem relações negociais. Estas não passam de terceiros em relação ao mandato.” (sublinhado nosso)
Fazendo aplicação desta doutrina ao caso em apreço, impõe-se concluir que era efectivamente contra a Caixa Geral de Depósitos, e não contra as entidades que lhe conferiram o Mandato, que se impunha a propositura da presente acção.
O argumento da Ré, segundo o qual os incentivos a fundo perdido não eram concedidos por si, é desprovido de qualquer valia jurídica.
É que, por um lado, tal como resulta do artigo 16º do Regulamento aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 57/95 e da cláusula 3ª, nº 4 do Protocolo a que nos vimos referindo, é obrigação da Direcção Geral do Desenvolvimento Regional “transferir para a Caixa Geral de Depósitos as dotações necessárias ao pagamento da componente de investimento dos incentivos e os montantes devidos pelas bonificações de juros suportados pelo orçamento deste Regime de Incentivos.
Ora, em caso de condenação da Ré Caixa Geral de Depósitos, a Direcção Geral do Desenvolvimento Regional estaria, consequentemente, obrigada a transferir as importâncias necessárias ao pagamento das importâncias legal e contratualmente devidas ao promotor.
À mesma conclusão se chega pela aplicação das disposições da lei civil concernentes ao Mandato, designadamente face ao estatuído nos artigos 1167º alínea a) e 1182º do Código Civil.
A Recorrente discorda ainda da decisão recorrida na parte em que a sentença não admitiu a dedução subsidiária do pedido contra a Direcção Geral do Desenvolvimento Regional (Intervenção provocada) requerida na Réplica, com apelo ao preceituado nos artigos 31º-B e 325º, nº 2 do Código do Processo Civil.
Vejamos:
Dispõe o primeiro dos citados preceitos:
“É admitida a dedução subsidiária do mesmo pedido, ou a dedução do pedido subsidiário, por autor ou contra réu diverso do que demanda ou é demandado a título principal, no caso de dúvida fundamentada sobre o sujeito da relação controvertida.”
E o artigo 325º, nº 2 do mesmo Código estatui:
“Nos casos previstos no artigo 31-B, pode ainda o Autor chamar a intervir como Réu o terceiro contra quem pretenda dirigir o pedido.”
A lei processual civil (aplicável nos termos do artigo 1º da LPTA) passou, assim, a prever a pluralidade subjectiva subsidiária (Esta forma de subsidiariedade, no plano passivo, foi, aliás admitida, em face do regime processual anterior, no acórdão deste S.T.A. de 5/12/67, Processo nº 6964, 3ª Secção, com anotação desfavorável do Prof. Castro Mendes, in O Direito, nº 102, pág. 221 e seguintes).
O relatório do Decreto-Lei nº 329-A/95 justifica este regime nos termos seguintes: “Dentro da ideia base de evitar que regras de índole estritamente procedimental possam obstar ou criar dificuldades insuperáveis à plena realização dos fins do processo – flexibilizando ou eliminando rígidos espartilhos, de natureza formal e adjectiva, susceptíveis de dificultarem, em termos excessivos e desproporcionados, a efectivação em juízo dos direitos – propõe-se a introdução no nosso ordenamento jurídico-processual da figura do litisconsórcio eventual ou subsidiário. Torna-se, por esta via, possível a formulação de pedidos subsidiários – na configuração que deles dá o artigo 469º do Código do Processo Civil – contra réus diversos dos originariamente demandados, desde que com isso se não convole para uma relação jurídica diversa da inicialmente controvertida.
Supõe-se que, com esta solução inovadora, se poderão prevenir numerosas hipóteses de possível “ilegitimidade” passiva, permitindo-se ao autor a formulação de um pedido principal contra quem considera ser o provável devedor e de um pedido subsidiário contra o hipotético titular passivo do débito (v.g. em situações em que haja fundadas dúvidas sobre a identidade do verdadeiro devedor, designadamente por se ignorar em que qualidade interveio exactamente o demandado do negócio jurídico).
Em situações de dúvida fundada o legislador desonerou, assim, o autor da averiguação prévia do seu direito no aspecto subjectivo.
Entende-se, contudo, que não se justifica o apelo à previsão deste preceito “quando se trata de questão jurídica dilucidável com um normal esforço de interpretação das normas definidoras das atribuições e competências dos entes envolvidos ou uma diligente averiguação dos factos” (ver acórdão deste STA, de 28-2-02, recurso nº 48 279).
A sentença considerou que não existia qualquer dúvida séria e fundamentada sobre o sujeito da relação controvertida, porque não havia dúvidas que quem mandava no contrato era a Direcção Geral do Desenvolvimento Regional e não a Caixa Geral de Depósitos, a qual nunca deveria ter sido demandada.
Todavia, como resulta de tudo quanto se deixou referido no presente aresto quanto ao erro em que incorreu, a esse respeito, a decisão recorrida, a justificação para a não admissão do incidente processual em causa não pode ser a adiantada pela sentença, mas antes a inversa: independentemente do mais, não se justifica a intervenção principal provocada da Direcção Geral do Desenvolvimento Regional, requerida pela Autora na Réplica, “para acautelar o direito indemnizatório peticionado, caso se entenda que a R. não deve ser responsabilizada pelo mesmo – por não ser sujeito da relação material controvertida -”, porquanto a Ré, Caixa Geral de Depósitos, é, efectivamente, o sujeito da relação material controvertida na presente acção.
Acresce que, a Direcção Geral do Desenvolvimento Regional não tem personalidade jurídica, integrando-se na orgânica da Administração directa do Estado, este sim dotado de personalidade jurídica; como tal, também carece de personalidade judiciária, pois, conforme se extrai dos artigos 5º, 6º e 7º do Código do Processo Civil, fora dos casos em que existe personalidade jurídica (havendo personalidade jurídica há também personalidade judiciária), só existe personalidade judiciária, isto é, a susceptibilidade de ser parte, nos casos previstos expressamente nos artigos 6º e 7º do Código do Processo Civil, onde não se enquadra a situação dos autos (neste sentido, acórdão deste STA de 29-1-03, recurso nº 1677/02-13).
Assim, embora por fundamentos diversos, a decisão da não admissão da intervenção principal provocada d a Direcção Geral do Desenvolvimento Regional é de manter.
3. a – Nos termos e pelas razões que se deixaram expostas, a decisão judicial recorrida que julgou improcedente a acção, por inexistência do direito que a A. se arroga, não pode manter-se, devendo ser substituída por outra que ordene o prosseguimento dos ulteriores termos da acção contra a Ré Caixa Geral de Depósitos.
3. b – Nestes termos, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida e determinando que os autos baixem ao Tribunal Administrativo de Círculo do Porto para os fins apontados em 3.a.
Sem custas.
Lisboa, 25 de Junho de 2003
Maria Angelina Domingues – Relatora – António Samagaio – J Simões de Oliveira
