00301/04 - Tribunal Central Administrativo Sul

1. A obrigatoriedade de constituição de advogado, nos termos do art.º11.º, n.º1 do CPTA, é o corolário do princípio da igualdade das partes, consagrado no art.º6.º do mesmo diploma legal, e deriva da necessidade, sentida pelo legislador, de assegurar o nível de procedimento judiciário em processos complexos como os da jurisdição administrativa, sendo certo que, tanto as pessoas colectivas de direito público como os ministérios (n.º2) ou as entidades públicas independentes podem designar para os representar em juízo licenciados em Direito com funções de apoio jurídico, garantindo assim a intervenção de um jurista no pleito, com a consequente igualdade da lide entre a Administração e o Administrado.

2. Não faz sentido que se invoque as qualidade de Procurador Geral Adjunto, licenciado em Direito, defendendo a possibilidade de assinar o seu articulado, uma vez que, independentemente da qualidade de Procurador Geral Adjunto, licenciado em Direito, as suas funções de Comissário Nacional para os Refugiados têm natureza institucional pelo cargo que desempenha, e, necessariamente, são iguais à de qualquer titular de órgão de entidade pública independente ou de pessoa colectiva de direito público, sendo indiferente que os titulares desses órgãos sejam ou não licenciados em Direito. Assim sendo, terá de se fazer representar em juízo por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico, expressamente designado para o efeito, nos termos do n.º2, do citado art.º11.º.

3. Tendo o recorrente sido, enquanto autoridade requerida notificado, nos termos e para os efeitos do disposto no art.º11.º do CPTA, ao não diligenciar pela nomeação de licenciado em Direito, levou a que ficasse sem efeito a defesa apresentada, sendo por isso responsável pelo pagamento das custas do incidente.

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, 2º JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL.

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O Comissário Nacional para os Refugiados inconformado com o despacho de 25 de Maio de 2004, do 1º TAF de Lisboa, que, por falta de patrocínio judiciário, ordenou o desentranhamento da oposição junta pelo recorrente aos autos de suspensão de eficácia nº 788/04, requeridos por D..., e a sua condenação em custas pelo incidente, dela recorreu, formulando, em sede de alegações, as seguintes conclusões:

“1- O novo CPTA (Lei nº 15/02) constitui uma autêntica “revolução” face à prática e ao pensamento filosófico que estava subjacente à lei anterior (Dec. Lei nº 267/85, de 16 de Julho e alterações subsequentes).

2- Pretendeu-se que entre a Administração e o Administrado passasse a haver uma completa igualdade na lide. E daí os dois deverem obrigatóriamente ser representados por licenciados em direito ou advogados (respectivamente).

3- Ora, o estatuto muito especial do Comissário Nacional para os Refugiados (Dec. Lei nº 242/98, 7 de Agosto) impõe, obrigatóriamente, que tanto o Comissário Nacional para os Refugiados como o Comissário Nacional Adjunto sejam magistrados judiciais ou do Ministério Público que, por consequência, são licenciados em direito.

4- Sendo que as suas funções são apenas jurídicas.

5- E sendo que no caso do presente auto a decisão (Reapreciação) do Comissário Nacional para os Refugiados tem que ser proferida por ele próprio, sem delegação, não se compreende que para a sua defesa (da dita decisão) em tribunal tenha o mesmo, depois, que nomear um licenciado em direito.

6- E certo é que o nº 4 do art 11º do CPTA actual (aqui em análise) não proíbe que o Comissário Nacional para os Refugiados – Procurador Geral Adjunto e, por conseguinte, licenciado em direito, possa defender em juízo a sua decisão.

7- A não ser que se entenda que a questão é institucional. Mas então cair-se-ia no ridículo do Comissário Nacional para os Refugiados, Procurador-Geral Adjunto J... nomear para este o cidadão licenciado em direito Dr. Joa

8- A decisão da Exma Senhora Juiz não fez uma correcta interpretação do art 11º, nº 4 da Lei nº 15/02 (CPTA) bem como do Estatuto do Comissariado Nacional para os Refugiados (Dec. Lei nº 242/98, de 7 de Agosto).

9- Sendo que ao ordenar o desentranhamento e a devolução da defesa sem qualquer comunicação prévia violou o princípio do contraditório, que é um princípio básico e com assento constitucional.

10- Assim, a decisão final que decretou a providência cautelar interposta pelo requerente D...é nula, já que não teve em consideração a resposta-defesa apresentada e não se pronunciou sobre as questões nela referidas - art 668º, nº 1 – d) do CPC, com a resposta junta ao processo a decisão final, por certo, teria sido outra.

11- De qualquer modo, jamais a entidade requerida poderia ter sido condenada em custas pelo hipotético incidente nos termos do art 16º nº 1 do C.C.J. E pela simples razão, de que não deu origem a qualquer incidente processual, já que se limitou a responder aos argumentos da parte contrária, para o que tinha sido notificado pelo tribunal.

12- A Exma Senhora Juiz não fez uma correcta interpretação do art 16º do nº 1 do C.C.J.

13- Mas mesmo no que toca à decisão final e para além da sua nulidade como já se deixou expendido em 12), nunca a Exma Senhora Juiz deveria ter dado provimento à providência cautelar interposta. É que o quadro factual invocado pelo requerente, mesmo que se aceite como verdadeiro, não tem enquadramento nas disposições reguladoras da concessão de asilo: nºs 1 e 2 do art 1º e 2 do art 1º da Lei 15/98, de 26 de Março.

14- E assim, no caso presente, entende-se que da concessão de suspensão da eficácia do acto que recusou liminarmente o pedido de asilo, por ser manifestamente infundado, resultará grave prejuízo para o interesse público, uma vez que se estará a viabilizar o acesso ao recurso abusivo ao instituto de asilo, e às garantias que o mesmo confere, por quem, claramente, dele não carece.

15- O interesse público que aqui subjaz é o de que a lei de entrada e permanência de estrangeiros em território nacional, e o instituto de asilo, não saíam defraudados pela utilização abusiva por parte de quem vê negada a sua entrada em território nacional, mediante a utilização de meios legais impróprios para a sua situação e desse modo lograr entrar e permanecer em território nacional.

16- É assim a defesa da ordem jurídica que tutela e regulamenta a convivência social que é necessário salvaguardar e cuja defraudação poderia constituir grave prejuízo para a confiança e certeza na aplicação da normação jurídica que a sustenta.

17- Por outro lado, não se verifica da execução do acto uma relação de causalidade adequada entre a execução do acto e os prejuízos de difícil reparação daí decorrentes, incumbindo ao requerente, por um lado, concretizar e específicar tais prejuízos e, por outro, alegar factos concretos e bem determinados que convençam o tribunal de que os prejuízos invocados são, em geral, segundo decurso normal das coisas e a experiência comum, consequência típica, adequada, provável da execução do acto, e que tais prejuízos se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa (Acórdão do STA de 10/7/97).

Nestes termos, tem de defender-se que só relevam os prejuízos alegados que, provávelmente, como consequência directa, imediata e necessária decorram da execução do acto, que o requerente não logrou provar, e não os indirectos, que constituem meras eventualidades, simples possibilidades, conjecturas ou hipóteses, como o requerente invoca.

18- O STA tem entendido que é ao requerente que compete alegar e provar os prejuízos de difícil reparação que sofrerá com a não adopção da providência cautelar requerida, o que o requerente não fez nos presentes autos. Sendo que não decorre directa e necessáriamente do acto que recusa o pedido de asilo a sua expulsão para o país de que alega ser nacional, neste caso a Bulgária, onde segundo alega a sua vida estaria em risco, bem como a sua integridade física.

19- No caso do D..., e face a tudo o exposto, ponderados os interesses públicos e privados em jogo, conclui-se que os danos que resultariam da concessão da providência requerida se mostrariam muito superiores àqueles que poderiam eventualmente resultar da sua recusa - cfr. art 120º, nº 1 al b) e nº 2 da Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro”.

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O recorrido não contra-alegou no prazo legal.

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O Exmo Magistrado do M.P junto deste Tribunal emitiu douto parecer no sentido de ser concedido provimento ao recurso.

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Sem vistos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

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Factos com relevo para a decisão:

1- Em 4 de Abril de 2003, o nacional búlgaro D...apresentou pedido de asilo, que lhe foi recusado por decisão, de 2 de Maio de 2003, do Director Geral do SEF, por inaplicabilidade do art 8º da Lei nº 15/98, de 26 de Março (cfr. fls 11).

2- Inconformado, o interessado requereu ao Comissário Nacional para os Refugiados a reapreciação dessa decisão.

3- Que foi confirmada por despacho de 14 de Maio de 2003 do já referido Comissário Nacional (cfr. fls 2 a 9).

4- Em 21 de Abril de 2004, o requerente D... veio pedir ao 1º TAF de Lisboa a suspensão da eficácia desse acto (fls 2 a 9).

5- Por ofício de 26 de Abril de 2004, a autoridade requerida foi citada para deduzir oposição ao pedido, no prazo de dez dias.

Da fórmula constante do ofício de citação constava que, nos termos do art 11º, nº 2 do CPTA, era obrigatória a constituição de advogado, podendo a contestação ser subscrita por licenciado em direito com funções de apoio jurídico, devendo para o efeito ser junta cópia do despacho que o designou (fls 33).

6- Em 20 de Maio de 2004, a autoridade requerida informou o TAF de Lisboa que o Comissário Nacional para os Refugiados é Procurador Geral Adjunto (cfr. fls 34).

7- Por despacho de 25 de Maio de 2004, lavrado a fls 35 e 36, foi ordenado o desentranhamento do articulado de oposição apresentado pela entidade requerida e respectiva devolução por falta de patrocínio judiciário, sendo a mesma entidade condenada nas custas do incidente, fixando-se a taxa de justiça em 1 UC (cfr. fls 35 e 36).

8- Por sentença de 8 de Junho de 2004, foi a final julgado procedente o pedido e decretada a suspensão do acto praticado em 14 de Maio de 2003 pelo Comissário Nacional para os Refugiados, que indeferiu (em reapreciação) o pedido de asilo formulado por D...(cfr. fls 32 a 47).

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Tudo visto, cumpre decidir:

Veio o presente recurso interposto do despacho lavrado a fls 35 e 36 dos presentes autos no TAF de Lisboa que, por falta de patrocínio judiciário, ordenou o desentranhamento da oposição junta pelo recorrente aos autos de suspensão de eficácia nº 788/04 requeridos por D..., e a sua condenação em custas pelo incidente.

1- A Mma Juiz “a quo”, no despacho em crise, socorreu-se do disposto no art 11º, nº 1 e nº 2 e nº 4 do CPTA, que dispõe:

“1- Nos processos de competência dos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de advogado.

2- Sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objecto relações contratuais e de responsabilidade, as pessoas colectivas de direito público ou os ministérios podem ser representados em juízo por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico, expressamente designado para o efeito, cuja actuação no âmbito do processo fica vinculada à observância dos mesmos deveres deontológicos, designadamente de sigilo, que obrigam o mandatário da outra parte.

4- Nos processos em que esteja em causa a actuação ou omissão de uma entidade administrativa independente, ou outra que não se encontre integrada numa estrutura hierárquica a designação do representante em juízo pode ser feita por essa entidade”.

Dessa decisão discorda o recorrente invocando a sua qualidade de Procurador Geral Adjunto, licenciado em direito.

Vejamos a questão.

A obrigatoriedade de constituição de advogado, emanada do art 11º, nº 1 do CPTA, deriva óbviamente da necessidade, sentida pelo legislador, de assegurar o nível de procedimento judiciário em processos complexos como os da jurisdição administrativa.

Mas, como ficou dito, tanto as pessoas colectivas de direito público como os ministérios (nº 2 ) ou as entidades públicas independentes podem designar para os representar em juízo licenciados em Direito com funções de apoio jurídico, garantindo assim a intervenção de um jurista no pleito.

Esta norma é o corolário do princípio da igualdade das partes, consagrado no art 6º do CPTA.

Pretendeu-se, com efeito, que entre a Administração e o Administrado passasse a haver uma completa igualdade da lide; E daí os dois deverem obrigatóriamente ser representados por licenciados em direito ou advogados (respectivamente).

Ficou, deste modo, irremediávelmente alterado o regime anterior, previsto nos arts 26º, nº 2, 43º e 47º da LPTA, que impunha às autoridades recorridas a intervenção pessoal do autor do acto, para eventualmente o revogarem total ou parcialmente, se fosse o caso, até ao termo do prazo da resposta.

Face ao espírito e ao texto da actual lei não faz porém sentido que se invoque a qualidade de Procurador Geral Adjunto, licenciado em Direito, e defenda a possibilidade de assinar o seu articulado (na condição institucional de Comissário Nacional para os Refugiados), pugnando pela validade da oposição que pretendeu deduzir à pretensão do ora recorrido.

É que, independentemente da qualidade do recorrente de Procurador Geral Adjunto, licenciado em Direito, as suas funções de Comissário Nacional para os Refugiados têm natureza institucional pelo cargo que desempenha, e, necessáriamente, são iguais às de qualquer titular de órgão de entidade pública independente ou de pessoa colectiva de direito público, sendo indiferente que os titulares desses órgãos sejam ou não licenciados em Direito.

Assim sendo, terá ele de se fazer “representar em juízo” (enquanto titular do órgão da entidade requerida, em obediência ao princípio da igualdade das partes e da norma que lhe subjaz), “por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico, expressamente designado para o efeito, cuja actuação no âmbito do processo fica vinculada à observância dos mesmos deveres deontológicos, designadamente de sigilo, que obrigam o mandatário da outra parte” (cfr. art 11º, nº 2 citado).

Por outro lado, como é sabido o art 33º do Cód. Proc. Civil, aplicável “ex vi” do art 1º do CPTA determina que “se a parte não constituir advogado, sendo obrigatória a constituição, o Tribunal, oficiosamente ou a requerimento da parte contrária, fá-la notificar para o constituir dentro de prazo certo sob pena de ficar sem efeito a defesa.”

Embora não conste da certidão que corporiza o presente agravo com subida em separado (cfr. fls 1 a 71), depreende-se de fls 34 e 35 que foi em resposta a essa notificação (para os efeitos do disposto no art 33º do Cód. Proc. Civil) que a autoridade requerida, ora recorrente, comunicou ao Tribunal ser Procurador Geral Adjunto o actual Comissário Nacional para os Refugiados, e nessa qualidade de magistrado, nos termos do art 34º, nº 3 da Lei 15/98 (Lei do Asilo) e do art 2º, nº 2 do Dec-Lei nº 242/98 (Estatuto do Comissário Nacional para os Refugiados), exerceria a sua oposição ao pedido de suspensão de eficácia deduzido pelo ora recorrido.

Por outras palavras, “a entidade requerida, notificada, nos termos do despacho de fls 44, para dar cumprimento ao disposto no art 11º do CPTA, veio responder referindo que o Comissário Nacional para os Refugiados é Procurador Geral Adjunto” – cfr. despacho recorrido.

Como é igualmente referido no despacho recorrido “no caso dos autos, da circunstância de o titular do órgão da entidade requerida ser Procurador-Geral Adjunto, requisito legal para a nomeação respectiva (art 2º, nº 2 do Dec-Lei nº 242/98, de 7.8), não resultam preenchidos os pressupostos processuais atinentes ao patrocínio judiciário e representação em juízo nos termos pressupostos pelo art 11º do CPTA.

A falta de patrocínio judiciário, quando obrigatória, determina, nos termos do disposto no art 33º do C.P.C, aplicável “ex vi” do art 1º do CPTA, que fique sem efeito a defesa apresentada”.

Concluímos do exposto que a Lei – art 11º do CPTA – é explícita no sentido de impedir a intervenção do Comissário Nacional para os Refugiados a título pessoal no processo, na defesa dos interesses da instituição que dirige.

Por conseguinte, o despacho da Mma Juiz “a quo” que ordenou o desentranhamento da oposição apresentada pelo Comissário Nacional para os Refugiados não merece a censura que lhe é dirigida, devendo, nesta parte, ser confirmado.

Improcedem, pois, as conclusões 1ª a 10ª das alegações do recorrente.

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2- Insurge-se ainda o recorrente com a sua condenação em custas do incidente, ao abrigo do art 16º, nº 1 do C.C. Judiciais, constante da parte final do despacho recorrido (cfr. conclusões 11ª e 12ª).

Dispõe a propósito o citado dispositivo legal que “nas ocorrências estranhas ao desenvolvimento da lide, digo normal da lide que devam ser tributados segundo os princípios que regem a condenação em custas e na incompetência relativa, nos impedimentos, nas suspeições, na habilitação, na falsidade, na produção antecipada de prova, no desentranhamento de documentos, bem como noutras questões incidentais não referidas no art 14º, a taxa de justiça é fixada pelo juiz em função da sua complexidade, do valor da causa, do processado a que deu causa ou da sua natureza manifestamente dilatória, entre 1 e 20 UC.”

A título meramente exemplificativo prevê o nº 1 deste artigo os três seguintes tipos de situações incidentais para o efeito de sujeição à taxa de justiça a que se reporta:

Ocorrências estranhas ao desenvolvimento normal da lide, que devem ser tributadas segundo os princípios que regem a condenação em custas;

A incompetência relativa, os impedimentos, as suspeições, a habilitação, a falsidade, a produção antecipada de prova e o desentranhamento de documentos;

Outras questões incidentais não previstas no art 14º.

A primeira das referidas situações, que é a que interessa ao caso sub-judicio, “deve ser entendida de harmonia com o espírito (com o espírito) da norma, a que preside a ideia de moderação, devendo, em primeiro lugar, verificando-se a extraneidade ao desenvolvimento normal da lide, isto é, ser questão suscitada descabida no quadro da sua dinâmica, e, em segundo lugar, estar em causa um mínimo de autonomia processual em relação ao processado da causa“ cfr. SALVADOR DA COSTA in “Código das Custas Judiciais”, 7ª edição, 2004, pag 169 e seg.

Os princípios que regem em geral sobre a condenação no pagamento de custas são o da causalidade e o do proveito consignados no art 446º, nº 1 e 2 do Código de Processo Civil.

A lei de processo em geral e o Código de Processo Civil, o Código de Processo nos Tribunais Administrativos e o Código de Procedimento e de Processo Tributário, em especial, contemplam vários procedimentos incidentais que não tipificam, mas que designam ou configuram como tais, aos quais o normativo residual é aplicável.

Contempla o Código de Processo Civil várias situações susceptíveis de ser enquadradas na previsão deste art 16º, nº 1 e nele não previstas expressamente, por exemplo:

Omissão de regularização de vício do mandato judicial, os da ratificação da gestão sem mandato - art 40º, nº 2 e 41º nº 2.

Justo impedimento - art 146º.

Rejeição de articulados supervenientes – art 506º, nº 4 e 5.

Pedido com o objectivo ilegal de obstar ao trânsito em julgado, ao cumprimento do julgado, à baixa do processo ou à remessa para o tribunal competente.

A situação sub judicio é configurável no primeiro dos exemplos citados, porquanto foi o ora recorrente enquanto autoridade requerida notificado, nos termos e para os efeitos do disposto no art 11º do CPTA, e não diligenciou pela nomeação de licenciado em direito, o que determinou que ficasse sem efeito a defesa apresentada, sendo por isso responsável pelo pagamento das custas do incidente.

Pelo exposto, a condenação pela Mma Juiz “a quo” nas custas do incidente não merece a censura que lhe é dirigida, improcedendo igualmente as conclusões 11º e 12º da alegação do recorrente.

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Mostram-se assim totalmente improcedentes as conclusões 1ª a 12ª das alegações e irrelevantes as restantes que não contendem com o objecto mediato do recurso (o despacho recorrido), pelo que o despacho de 25 de Maio de 2004, ora recorrido, não merece qualquer censura, devendo, por isso, ser confirmado.

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Acordam, pois, os juízes que compõem a secção de contencioso administrativo, 2º Juízo, deste TCAS, em negar provimento ao recurso e confirmar o despacho recorrido.

Custas pelo recorrente, fixando-se a procuradoria em 30%

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Lisboa, 14 de Outubro de 2004

as. ) António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos (Relator) (por vencimento)

Magda Espinho Geraldes.

Mário Frederico Gonçalves Pereira Vencido.

Daria provimento ao recurso, por entender que, tendo o Comissário Nacional para os Refugiados a faculdade de designar jurista para subscrever o articulado, e sendo obrigatoriamente magistrado judicial ou do Ministério Público, cabia nos seus poderes a possibilidade de assinar o mesmo articulado.