5338/09.9TBCSC.L1-8 - Tribunal da Relação de Lisboa

I- Inexistindo a identificação dos concretos pontos de facto impugnados nas conclusões recursivas, impõe-se a rejeição do recurso sobre a decisão da matéria de facto, nos termos do art.640.º n.º1 a) do CPC.

II- Constituindo questão incidental a apreciação da invalidade da licença e autorização emitidas pela Câmara Municipal à interessada que na parcela expropriada explorava um centro de lavagem automóvel, é à luz do quadro legal vigente à data em que esses atos administrativos são emitidos, em obediência ao princípio tempus regit actum, (o ato rege-se pela lei vigente ao tempo da sua prática), que se deve aferir da existência do(s) vício(s) independentemente da data do pedido de licenciamento.

III- Os atos administrativos que licenciaram a operação urbanística de construção e instalação do centro de lavagem na parcela expropriada, esta com 2480 m2 e classificada no PDM como “espaço de proteção e espaço agrícola” (parte agrícola integrada na RAN), porque não respeitaram o parâmetro relativo à área mínima de 2ha, exigido pelo PDM em vigor à data do licenciamento, e que constituía condicionante às iniciativas urbanísticas que podiam ter lugar em solo classificado como “espaço de proteção”, violam esse plano e por isso são nulos nos termos dos artigos 67.º e 68.º a) do RJUE e 134.º do CPA vigente à data.

IV- Sendo nulas a licença e autorização administrativas, e sendo próprio do ato nulo a total improdutividade de efeitos jurídicos, quer a ilegalidade da construção quer a atividade que ao abrigo desse licenciamento vinha a ser desenvolvida acarretam a sua desconsideração para efeitos indemnizatórios do interessado que se viu privado da manutenção da situação ilegal por via da expropriação tanto mais que se não fora o acto nulo o solo estaria ou deveria estar desimpedido de tais construções e atividade inerente.

V- Apesar da lei permitir (art.68.º do RJUE e art.134.º n.º3 do CPA de 91) a atribuição de efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de atos nulos nos termos gerais de direito, não se olvidando que é sempre de grande melindre a realização da ponderação dos interesses envolvidos à luz, por um lado, dos princípios da boa-fé, da proteção da confiança e da proporcionalidade e, por outro, do princípio da legalidade e do interesse público, no caso concreto e seus contornos, a tutela da confiança do particular não se apresenta de forma consistente e proeminente a justificar a atribuição de efeitos jurídicos à situação de facto decorrente da licença e autorização nulas em derrogação aos princípios da legalidade e da prossecução do interesse público.

VI- Sendo nulas as licenças as mesmas não produzem nenhum efeito ao nível da classificação do solo como apto para construção.

VII- A classificação do solo como apto para construção não pode deixar de atender à existência (ou não) de constrangimentos de natureza legal à edificação, entre os quais aqueles que resultem de instrumento de planeamento urbanístico, pelo que, não deve desconsiderar-se para efeitos do disposto no art.25.º do CE, a regulamentação resultante dos planos de ordenamento, entre os quais os planos municipais, para classificar terrenos como aptos para construção quando em face do estabelecido no PDM não é possível construir no terreno em causa.

VIII- Estabelecendo a alínea a) do referido art.25.º do CE uma ligação entre as infraestruturas e a edificação, o preceito não abdica da potencialidade edificativa não apenas naturalisticamente falando mas também na sua conformação legal; as edificações a construir no terreno para as quais as infraestruturas haverão de se mostrar adequadas devem ser legalmente possíveis por não interceder nenhum impedimento legal que inviabilize a construção no solo em causa, o que deve ser aferido à data da DUP.

IX- A parcela expropriada deve ser classificada como “solo para outros fins” porque nela não é possível a construção em virtude de parte estar integrada na RAN e não ser elegível, face ao PDM em vigor à data da DUP, para qualquer iniciativa urbanística na parte classificada como “espaço de proteção” por ter área inferior a 2ha.

Acordam no Tribunal da Relação de Lisboa:

I- Relatório

1- Nos presentes autos em que é expropriante Glex – Expropriações da Grande Lisboa, ACE e expropriadas Totta -Crédito Especializado Instituição Financeira de Crédito, SA, e SPLAS – Sociedade Portuguesa de Lavagens Auto e de Serviços, Lda., foi proferido acórdão arbitral no qual dois dos árbitros fixaram a indemnização devida pela expropriação da parcela n.º175 em €541.300,00 e o terceiro árbitro fixou-a em €1.080.912,00, acórdão do qual as expropriadas interpuseram recurso pedindo a revogação do mesmo e a atribuição de indemnização superior, pugnando pela expropriação total do prédio dada a falta de autonomia da parcela sobrante; por seu turno, a expropriante, no recurso que, também, interpôs pediu a fixação da indemnização em € 214.500,00.

2- Por despacho de 01.02.2010 foi admitido o pedido de expropriação total, passando a expropriação a seguir também quanto à área sobrante.

3- No prosseguimento dos autos foram apresentadas alegações escritas (art.64.º Cód. Expropriações) no âmbito das quais a expropriante defendeu que deverá ser fixado o valor de €214.500,00 pela expropriação e as entidades expropriadas sustentaram que deverá ser fixado o valor de €3.343.672,88 pela expropriação.

4- Após foi proferida sentença com o seguinte dispositivo:

Pelo exposto, julgo improcedente o recurso interposto pela Entidade expropriante, e procedente o recurso interposto pelos Expropriados, em consequência do que:

a) JULGO improcedente a arguição de nulidade da licença de utilização e alvará de construção emitido, mais declarando o mesmo como válido; e

b) DECLARO ressalvado pelo decurso do tempo, os efeitos do ato jurídico de expropriação anulado, assegurando-se ao particular o direito à indemnização.

c) FIXO a indemnização global a atribuir às Expropriadas na quantia de €2.556.053,37 (Dois mil quinhentos e cinquenta e seis mil euros cinquenta e três euros e trinta e sete cêntimos), acrescida da atualização, calculada de acordo com a evolução do índice de preços no consumidor, com exclusão da habitação, publicado pelo INE, desde a data da DUP até à data da presente decisão (art.66.º, n.º 1 CE);

d) Até dez dias após o trânsito em julgado desta sentença, deverá a Entidade expropriante, proceder ao depósito da quantia necessária, correspondente à diferença entre a indemnização ora arbitrada e o valor que já se mostra depositado (art.66.º, n.º 2 CE);

5- É desta sentença que vem interposto o presente recurso, pela expropriante, que termina com as seguintes conclusões:

1ª Impugnação da matéria de facto: a factualidade relevante a considerar/julgar não é a que a Sentença recorrida deturpou, é a que resulta dos autos.

A matéria de facto a considerar é a que se deixou referida em V destas Alegações (págs. 18 a 45 destas Alegações)

2ª Ao ter decidido o essencial da justa indemnização devida por esta expropriação no plano dos factos, a Sentença recorrida subverte o que deve ser tido como facto e como Direito (violando o disposto no art.607º do CPC), prejudicando as partes que, nos casos em que seja admissível recurso (art.629º do CPC), pretendam recorrer para o Supremo Tribunal de Justiça do Acórdão que será proferido por este Tribunal da Relação de Lisboa.

2ª A Sentença recorrida padece de erros e ilegalidades incompreensíveis e inaceitáveis: as palavras são exatamente essas – erros incompreensíveis e inaceitáveis; tão incompreensíveis e inaceitáveis que envergonham o poder judicial, a magistratura e o Direito.

E os erros cometidos têm uma característica comum: beneficiam sempre uma das partes no processo, a Expropriada Splas, Lda.: a Sentença recorrida não é imparcial, é parcial.

O subscritor tem consciência da gravidade destas palavras e, portanto, da necessidade de demonstrar os erros e a parcialidade que invoca.

3ª Na fixação da indemnização a Sentença recorrida ignorou de todo o Acórdão Arbitral proferido e a Avaliação Pericial maioritária efetuada à parcela expropriada

4ª O Direito - as razões que determinam a procedência desta Apelação

A. As construções que a Expropriada executou no terreno expropriado e a atividade que aí desenvolvida são ilegais: as licenças de construção e de utilização violam o PDM de Cascais e não podem ser consideradas na justa indemnização a fixar. Assim sendo, a justa indemnização a reconhecer à Expropriada Splas, Lda. deverá ser a que foi calculada na Avaliação Pericial maioritária de Maio de 2019.

B. Se assim não se entender, os danos a considerar na justa indemnização devida à Expropriada Splas, Lda. são os que se prescrevem no art.30º, nº 4, do Código das Expropriações: (i) as despesas relativas à nova instalação e (ii) os prejuízos resultantes do período de paralisação da atividade.

5ª A situação/classificação urbanística do terreno expropriado face ao PDM de Cascais em vigor ao tempo da declaração de utilidade pública desta expropriação: Espaço de Proteção e Enquadramento, Espaço Agrícola, Reserva Agrícola Nacional, Servidão Legal non aedificandi e Servidão militar

Para a análise desta questão, importa relembrar o que vem dado como assente na Sentença recorrida:

a. “No PDM de Cascais, a parcela encontra-se parcialmente sujeita a condicionantes pela integração na RAN na sua zona norte em cerca de 15/20% da sua área e onerada por servidão rodoviária do IC16 já existente construído ao tempo da expropriação, na sua parte sul, em cerca de 25/30% da sua área” (facto 17, com destaques nossos);

b. “A localização do prédio de acordo com a Planta de Ordenamento e Condicionantes do Plano Diretor Municipal do Concelho de Cascais (PDM), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros, n.º 96/97, publicado no Diário da República n.º 139.º, 1ª Série B, em 19.06.1997, enquadra a parcela na categoria de “Espaço de proteção e espaço agrícola” (facto 23, com destaque nosso).

c. “A parcela de terreno expropriada encontra-se onerada por uma servidão militar” (facto 25, com destaque nosso);

d. “A parcela expropriada tinha na sua imediata envolvente construções que faziam parte de um núcleo urbano de génese ilegal” (facto 39, com sublinhado nosso).

6ª Face ao regime estabelecido no PDM para os Espaços de Proteção e Enquadramento e para os Espaços Agrícolas/RAN, a parcela expropriada não tinha qualquer capacidade edificativa: não era legalmente permitida a construção neste terreno nem a atividade aí desenvolvida

7ª Nulidade/ineficácia das Licenças de construção e de utilização emitidas para a parcela expropriada

8ª Porque a parcela expropriada não tinha qualquer capacidade edificativa face ao PDM (rectius, o PDM impedia aí qualquer construção), a mesma terá que ser avaliada como ´solo para outros fins´

9ª De facto, se não se entender nos termos expostos em A., as avaliações do Relatório Pericial maioritário e do Acórdão Arbitral recorrido, subscritos por 5 Peritos indicados pelos Tribunais a partir da Lista Oficial de Peritos (2 no Acórdão Arbitral e 3 da Avaliação Pericial maioritária), bem como pelo Perito designado pela Expropriante, devem ser as avaliações a ser adotadas, seja pela sua isenção, imparcialidade, conhecimentos e experiência técnica, seja porque dos autos não resulta qualquer evidência quanto a eventuais erros cometidos: pelo contrário, os elementos do processo corroboram a adequação e correção dessas avaliações.

10ª Ao abordar esta questão, a Sentença recorrida incorreu em inúmeros erros na interpretação dos factos que resultam dos autos e do regime legal aplicável.

Nestes termos,

Pelas razões que ficaram expostas e pelas que este douto Tribunal suprirá, deve o presente recurso ser julgado procedente, fixando-se a justa indemnização devida à Expropriada Splas, Lda. nos seguintes termos:

a. As construções que a Expropriada executou no terreno expropriado e a atividade que aí desenvolvida eram ilegais: as licenças de construção e de utilização violam o PDM de Cascais e não podem ser consideradas na justa indemnização a fixar. Assim sendo, a justa indemnização a reconhecer à Expropriada Splas, Lda. deverá ser a que foi calculada na Avaliação Pericial maioritária de 26.04.2019.

Porque a única avaliação pericial que classifica e avalia o terreno expropriado como ‘solo apto para outros fins’ é a que resulta do Relatório Pericial maioritário de 26.04.2019, onde também foram consideradas as benfeitorias aí existentes, é o valor aí calculado que deve ser seguido por este douto Tribunal (€93.510,35)

No entanto, porque na fase administrativa desta expropriação a Entidade Expropriante propôs às Expropriadas uma indemnização no valor de €214.500,00 e porque foi este o valor indemnizatório que ficou peticionado no recurso que a Entidade Expropriante interpôs do Acórdão Arbitral (que as Expropriadas até já receberam), a Expropriante aceita que seja este o valor fixado como justa indemnização devida por esta expropriação.

b. Se assim não se entender, os danos a considerar na justa indemnização devida à Expropriada Splas, Lda. são só os que se prescrevem no art.30º, nº 4, do Código das Expropriações: (i) as despesas relativas à nova instalação e (ii) os prejuízos resultantes do período de paralisação da atividade, nos termos calculados na Avaliação Pericial maioritária e do Acórdão Arbitral recorrido.

6- Contra-alegaram as expropriadas, concluindo da seguinte forma:

1ª Como resulta dos arts. 635º/4, 637º/2 e 639º/1 e 2 do CPC, e tem constituído jurisprudência pacífica dos nossos Tribunais Superiores, “tendo presente que são as conclusões das alegações recursivas que delimitam o objeto do recurso, est(á) vedado ao tribunal de recurso conhecer de matérias ou questões nelas não incluídas” (v. Ac. STJ, de 2024.01.25, Proc. 65876/19.2YIPRT.E1.S1, www.dgsi.pt) – cfr. texto nºs. 1 e 2;

2ª A expropriante GLEX interpôs recurso da douta sentença do Tribunal a quo, de 2024.10.17, e apresentou as respectivas alegações e conclusões, em 2024.11.25, pelas 23h:57m (v. Ref. CITIUS n.º 505803382) – cfr. texto nºs. 1 e 2;

3ª As conclusões 1ª e 2ª apresentadas pela expropriante são totalmente omissas no que respeita ao cumprimento dos ónus primários a cargo do recorrente que impugne a decisão relativa à matéria de facto (v. art. 640º do CPC), o que “implica a imediata rejeição da impugnação da decisão da matéria de facto, não sendo legalmente admissível a prolação de despacho de convite ao aperfeiçoamento das conclusões” (v., entre outros, Ac. STJ de 2022.02.02, Proc. 1786/17.9T8PVZ.P1.S1, in www.dgsi.pt), pois “a remissão genérica das conclusões para «como melhor acima alegado e demonstrado» ou para «tudo quanto ficou supra alegado e demonstrado» não é suficiente para que o recorrente cumpra os ónus processuais do art. 640º do CPC” (v., por todos, Ac. STJ de 2021.02.18, Proc. 20592/16.1T8SNT.L1.S1, in www.dgsi.pt) – cfr.texto nºs. 1 e 2;

4ª Por seu turno, no que respeita às questões de direito, o Tribunal ad quem “só poderá conhecer das que constem nas conclusões que, assim, definem e delimitam o objecto do recurso” (v. Ac. RG, de 2024.03.07, Proc. 36/21.8T8MTR-C.G1, www.dgsi.pt), ou seja, apenas pode apreciar e decidir as questões suscitadas nas conclusões 3ª a 10ª apresentadas pela expropriante, em 2024.11.25, pelas 23h:57m – cfr. texto nº. 3;

5ª Em 2024.11.27, pelas 00h:52m, ou seja, dois dias depois do termo final do prazo peremptório legalmente estabelecido para o efeito, a expropriante GLEX, “tendo constatado que o texto das respetivas Conclusões, por erro informático, não corresponde ao texto devido e que se pretendia (como se poderá verificar da respectiva leitura)”, requereu, “ao abrigo dos arts. 7º, 8º e 146º do CPC”, a junção aos autos do “texto correto dessas Conclusões” (v. Ref. CITIUS n.º 50595131) – cfr. texto nºs. 4 e 5;

6ª Este requerimento da GLEX é claramente intempestivo e inadmissível, devendo ser indeferido e desentranhado dos autos (v. arts. 7º, 8º, 9º, 138º, 139º, 146º, 195º e segs., 638º/1, 639º e 640º do CPC), como se demonstrou no requerimento apresentado pelas expropriadas, em 2024.12.10, que aqui se dá por integralmente reproduzido – cfr. texto nºs. 4 e 5;

B- DA IMPUGNAÇÃO DA MATÉRIA DE FACTO

7ª A recorrente não cumpriu os ónus primários consagrados no art. 640º do CPC, nem nas (i) conclusões 1ª e 2ª apresentadas, em 2024.11.25, pelas 23h:57m, nem na (ii) nova conclusão 5ª do requerimento apresentado, em 2024.11.27, pelas 00h:52m, pois não indicou os concretos pontos de facto que considera incorrectamente julgados, nem os concretos meios probatórios que impunham decisão diversa, não tendo também indicado a decisão que deveria ser proferida sobre as questões de facto impugnadas – cfr. texto nºs. 6 e 7;

8ª Como resulta da “MOTIVAÇÃO” da douta sentença recorrida, a decisão do Tribunal a quo, alicerçada no contexto da imediação da prova, procedeu, relativamente a cada um dos FP, à indicação do(s) meio(s) de prova que fundamentaram as decisões tomadas, ancorando-se, nomeadamente, na vasta (i) prova documental constante dos autos, nas várias (ii) decisões judiciais transitadas em julgado proferidas no presente processo e em processos com ele relacionados, bem como nos diversos (iii) relatórios periciais emitidos nos autos e nas respostas a esclarecimentos formulados pelas partes – cfr. texto nºs. 6 e 7;

9ª A matéria de facto que a ora recorrente pretende, aparentemente, aditar aos FP – além de ser totalmente inadmissível –, é absolutamente irrelevante e inútil para a decisão do presente processo expropriativo, maxime para a fixação da justa indemnização devida in casu, violando os princípios da economia e da celeridade (v. arts. 23º e segs. do CE 99 e arts. 5º, 6º e 607º/3 e 4 do CPC) – cfr. texto nºs. 8 a 10;

C- DA INDEMNIZAÇÃO DEVIDA ÀS EXPROPRIADAS

CA- DA ARBITRAGEM E DA PROVA PERICIAL

10ª A decisão sobre a matéria de facto constante da douta sentença recorrida assentou em (i) extensa prova documental, mas também e decisivamente no (ii) auto de vistoria a.p.r.m., de 2008.06.16, e relatório complementar, de 2008.07.08, (iii) no Acórdão Arbitral, de 2009.05.05 e respectivas respostas aos quesitos, (iv) nos relatórios periciais, de 2012.09.21 e respectivas respostas aos quesitos, bem como (v) nos esclarecimentos periciais – cfr. texto nºs. 11 a 14;

11ª A douta sentença recorrida analisou criticamente as provas e, com base na ponderação de todos e de cada um dos elementos probatórios produzidos no presente processo, fixou fundamentadamente a justa indemnização devida pela expropriação do terreno em causa, nos termos dos arts. 23º e segs. do CE 99 – cfr. texto nºs. 11 a 14; 12ª. Como tem constituído jurisprudência pacífica dos nossos Tribunais Superiores, os Acórdãos Arbitrais proferidos em processos de expropriação são “decisões de natureza judicial (provenientes de um tribunal arbitral necessário), pelo que lhes é aplicável o regime estabelecido para as restantes decisões judiciais” (v. Ac. RG, de 2024.05.23, Proc. 156/21.9T8AVV.G1, www.dgsi.pt), que podem – e devem, caso tal se justifique – ser fundamentadamente alterados pelos Tribunais Judiciais, como se verificou in casu – cfr. texto nºs. 11 a 14;

13ª Ao contrário do defendido pela expropriante, o Tribunal a quo não seguiu exclusivamente e “de forma inexplicável”, qualquer dos relatórios periciais emitidos no presente processo, embora o pudesse ter feito, pois “a prova pericial produzida no processo especial de expropriação (…) está sujeita ao princípio da livre apreciação da prova, dada a aplicação subsidiária das normas e princípios do processo comum” (v. Ac. RE, de 2024.02.08, Proc. 64/19.3T8RDD-D.E1, www.dgsi.pt) – cfr. texto nºs. 11 a 14;

CB- DA VALIDADE DAS LICENÇAS

14ª Em 1997.03.20, a expropriada SPLAS apresentou na Câmara Municipal de Cascais pedido de licenciamento do centro de lavagem de veículos automóveis e o Município de Cascais emitiu os alvarás de licença n.º…, de 2000.05.04, e n.º…, de 2001.02.02, que titulam, respectivamente, o licenciamento da construção e utilização do “centro de lavagem automóveis destinado a: centro de lavagem de automóveis, composto de um piso, 7 pistas de auto lavagem e área técnica”, instalado no prédio expropriado – cfr. texto nºs. 15 a 18;

15ª Contrariamente ao defendido pela entidade expropriante, é absolutamente indiscutível, como se decidiu na douta sentença recorrida, a validade dos alvarás de licença n.º…, de 2000.05.04, e n.º .., de 2001.02.02 – cfr. texto nºs. 15 a 18;

CC- DA PARALISAÇÃO DA ACTIVIDADE E DESPESAS RELATIVAS À NOVA INSTALAÇÃO

16ª De acordo com o princípio constitucional da justa indemnização (v. art. 62º/2 da CRP), face ao estatuído nos arts. 562º e segs. do Cód. Civil e nos arts. 30º e 31º do CE 99, e considerando ainda a jurisprudência dos nossos Tribunais Superiores (v. Ac. RG de 2018.02.15, Proc. 707/05.6TBCBT.G2; Ac. RC de 2012.10.02, Proc. 3811/09.8TBVIS.C1; Acs. RP de 2008.04.15, Proc. 0726871; de 2005.04.07, Proc. 0531453; e de 2000.10.17, Proc. 0021082, todos in www.dgsi.pt), a SPLAS tem direito a ser indemnizada pelos danos emergentes e lucros cessantes derivados da expropriação, considerando, nomeadamente, o valor das despesas relativas à nova instalação e os prejuízos resultantes da paralisação da sua actividade, como se decidiu na sentença recorrida – cfr. texto nºs. 19 a 22;

CD- DO VALOR E DA ACTUALIZAÇÃO DA JUSTA INDEMNIZAÇÃO

17ª O montante da justa indemnização devida in casu, que totaliza €2.556.053,37 [€192.536,00 + €2.363.517,37], deverá ainda ser actualizado (i) desde a data da declaração de utilidade pública – 2008.04.30 (v. n.º 11 dos FP) –, ex vi do disposto no art. 24º/1 do CE 99, (ii) até à decisão final do presente processo, (iii) acrescendo à indemnização, a partir daí, os respectivos juros de mora, até à data do efectivo pagamento aos expropriados (v. Ac. RE, de 2015.09.24, Proc. 141/14.7TBSTB-A.E1; Acs. RL de 2006.05.25, Proc. 4033/2006-6 e de 2003.11.20, Proc. 4139/03-8; e Ac. RC de 2006.12.12, Proc. 5191/04.9TBLRA.C1, todos in www.dgsi.pt) – cfr. texto nºs. 23 e 24.

NESTES TERMOS,

Deve ser julgado totalmente improcedente o recurso interposto pela entidade expropriante GLEX, mantendo-se a douta sentença recorrida, com as legais consequências.

Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir

Objeto do recurso/questões a decidir:

Sendo o objeto do recurso balizado pelas conclusões apresentadas, nos termos conjugados dos arts.635.º n.º4 e 639.º n.º1 do CPC, sem prejuízo das questões de que o tribunal possa conhecer oficiosamente (art.608.º, n.º 2, in fine, em conjugação com o art.663.º, n.º2, parte final, ambos do CPC), prefiguram-se no presente caso as seguintes questões a decidir:

-impugnação da matéria de facto;

-saber se as licenças de construção e de utilização passadas à expropriada Splas Lda., para a atividade que desenvolvia na parcela expropriada, porque violam o PDM são nulas e não podem ser consideradas na justa indemnização a fixar.

- mérito da decisão quanto à classificação do solo objeto da expropriação e à fixação da indemnização;

II- Fundamentação

2.1- Fundamentação de facto:

2.1.1- Na sentença objeto de recurso foram considerados provados os seguintes factos:

1.1. Da nulidade da licença de construção:

1. Em 20.03.1997 a expropriada SPLAS pediu a realização de uma operação urbanística em causa no prédio expropriado para instalação, manutenção e exploração de um centro de lavagem de veículos, iniciando um procedimento de licenciamento junto da Câmara Municipal de Cascais, com pedido de memória descritiva e justificativa.

2. O DUI-DPGO (Departamento de Urbanismo e Infraestruturas/Divisão de Projetos de Gestão Urbanística da Zona Oeste) proferiu um parecer com o seguinte teor: "Sendo a pretensão compatível em termos de uso, com o disposto no nº 3, do Artigo 50 do Regulamento do PDM, não o é, pela dimensão da parcela (2.480 m2), porque o referido regulamento, no n.º 5. º A, refere como área mínima os dois (2) Hectares, para o tipo de atividade pretendida que se enquadra, de acordo com o nº 3, do Regulamento PDM, nas atividades de apoio ao tráfego rodoviário".

3. Face a este Parecer foi proposto o indeferimento do projeto a licenciar e o Requerente chamado a pronunciar-se em sede de audiência prévia.

4. Após audiência, onde foram apresentadas alegações, foi proferido novo parecer, no qual se concluiu que não deveria exigir-se a totalidade dessa área devido à existência de cedências, devendo ser contabilizada a área da calçada, ficando o licenciamento condicionado à apresentação de plantas da especialidade.

5. Em 08.07.1999 o Presidente da Câmara de Cascais aprovou o pedido de licenciamento condicionado à apresentação dos projetos de especialidades.

6. Em 29.06.1999 os órgãos e serviços competentes do Município de Cascais aprovou o projeto de arquitetura referente ao Centro de Lavagem.

7. Em 18.04.2000 os órgãos e serviços competentes do Município de Cascais aprovaram os projetos das especialidades referente ao Centro de Lavagem.

8. O Município de Cascais emitiu os alvarás de licença n.º …, de 2000.05.04, e n.º .., de 2001.02.02, que titulam, respetivamente, o licenciamento da construção e utilização do “centro de lavagem automóveis destinado a: centro de lavagem de automóveis, composto de um piso, 7 pistas de autolavagem e área técnica”, instalado no prédio identificado em 1 e em funcionamento à data da expropriação no prédio expropriado.

9. Do referido alvará de licença de construção n.º…, de 2000.05.04, resulta expressamente o seguinte:

“A construção, cujo projeto de arquitetura foi aprovado por despacho de 29/06/99 e os projetos de especialidades aprovados por despacho de 18/04/00 respeita o PLANO DIRECTOR MUNICIPAL e apresenta as seguintes características: (…) Área de construção: 192,27 m2 acima da cota de soleira mais

m2 abaixo da cota de soleira. Área de construção total: 192,27 m2, estando incluída nesta área

m2 não contabilizados para efeitos de índice de construção de acordo com o PDM; N.º de pisos UM acima e

abaixo da cota de soleira; Cércea 4,20; N.º e fogos

; Uso a que se destinam: «PARQUE AUTO-LAVAGEM»”

10. A licença de construção e utilização do parque de autolavagem é posterior à entrada em vigor do PDM de Cascais.

1.2. Da expropriação:

11. Por despacho do Senhor Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e das Comunicações, n.º 13267-B/2008 (2ª Série), de 2008.04.30, publicado no DR, II Série, n.º 91, de 2008.05.12, a fls. 21278(109), foi declarada a utilidade pública da expropriação da parcela n.º 175 do lanço Linhó (EN 9)/Alcabideche, da A 16/IC 30, com a área de 2.155 m2, situada na freguesia de Alcabideche, concelho de Cascais, a desanexar do prédio inscrito na matriz rústica sob o artigo 3… – Seção 37 e Descrito na 2.ª Conservatória de … sob a ficha n.º … de 09.01.1985, por ser necessário à “construção da obra da A 16-IC 30 - lanço Lourel (IC 16) - Ranholas (IC 19) - A 16-IC 30 - lanço Ranholas (IC 19) -Linhó (EN 9) - A 16 - IC 30 - lanço Linhó (EN 9)-Alcabideche (IC 15)”.

12. Mostra-se inscrita pela ap. .. de 22.05.1997 que a expropriada TOTTA adquiriu o prédio urbano sito no lugar de Mato da Vinha em Alcabideche, município de Cascais, com uma área total de 2.480 m2, descrito na Conservatória do Registo Predial de …– 2ª Secção, sob o n.º .. e inscrito na matriz predial urbana sob o artigo …, da freguesia de Alcabideche, pelo preço de €175.000,00 euros, que acrescido de imposto SISA e despesas notariais perfaz o valor de €192.536,00 euros.

13. A expropriada SPLAS é uma sociedade por quotas, que tem por objeto a instalação e exploração de centros de lavagem de veículos terrestres e navais de pequeno porte, assistência, comercialização e instalação de acessórios e equipamentos.

14. Em 18.05.2000 a expropriada SPLAS passou a explorar o centro de lavagens automóveis instalado no prédio propriedade da expropriada Totta, denominado …, celebrando contrato de locação financeira com a MC – Loc, Sociedade de Locação Financeira, SA anteriormente designada Tottaimo – Sociedade de Locação Financeira Imobiliária, SA, sendo o ónus de locação financeira inscrito apenas pela ap. .. de 30.06.2008, que retroagiu efeitos aquela data, pelos seguintes valores:

- valor de aquisição: Esc. 35.000.000$00 escudos.

- valor da sisa: Esc. 2.800.000$00 escudos.

- Financiamento para despesas de registo e notariado: Esc. 800.000$00 escudos.

- Financiamento para obra: Esc. 25.400.000$00 escudos.

- valor total do financiamento: Esc. 64.000.000$00 escudos, cujo contravalor em euros é de € 319.230,15 euros.

15. Em 07.09.2000 a MC – Loc, Sociedade de Locação Financeira, SA anteriormente designada Tottaimo – Sociedade de Locação Financeira Imobiliária, SA, aprovou um financiamento adicional de Esc. 10.000.000$00 (dez milhões de escudos)

16. A parcela n.º175 tem uma forma poligonal irregular, sendo o terreno plano e de inclinação suave, confrontando a norte com domínio público, a sul com avenida …, a nascente com os prédios urbanos da parcela 174 e a poente com o prédio rústico da parcela 176 (“… Portugal”).

17. No PDM de Cascais, a parcela encontra-se parcialmente sujeita a condicionantes pela integração na RAN na sua zona norte em cerca de 15/20% da sua área e onerada por servidão rodoviária do IC16 já existente construído ao tempo da expropriação, na sua parte sul, em cerca de 25/30% da sua área (Anexos I e II a este Relatório).”.

18. A referida Parcela n.º 175 com uma área total de 2.480 m2, caso seja destacada com uma área de 2.155 m2 do prédio propriedade da expropriada TOTTA, determina uma área sobrante de 325 m2.

19. A parte sobrante com uma área de 325 m2 localiza-se na zona poente do prédio, tendo caraterísticas idênticas às do resto da parcela, encontrando-se com construções e benfeitorias, as quais perdem a sua funcionalidade com a expropriação face à utilização atual do prédio, não tendo qualquer autonomia ou viabilidade económica independente da parcela principal.

20. O prédio expropriado confronta a Norte, com o domínio público, a Sul, com a Avenida…, a Poente, com o prédio rústico da parcela 176 (“D… Portugal”) e, a Nascente, com os prédios urbanos da parcela 174.

21. Na parcela o existiam as seguintes benfeitorias, com valor global de € 177.650,90 euros:

Muros de vedação

a. 1 - Muro de betão armado 65,00m x € 100,00/m = € 6.500,00

a. 2 - Muro de betão armado 23,70m x € 122,00/m = € 2.891,40

b. 1 - Muro de betão armado 33,50m x € 137,00/m = € 4.589,50

c.1- Muro de betão armado 5,00m x € 111,00/m = € 555,00

d.1- Muro de betão armado 8,70m x € 111,00/m = € 965,70

d.2- Muro de betão armado 84,60m x € 115,00/m = € 9.729,00

d.3- Muro de vedação e alvenaria 24,00m x € 125,00/m = € 3.000,00

Vedação

a. 1 - Vedação em rede plastificada 24,00m x € 17,00/m = € 408,00

a. 2 - Vedação com painéis acústicos 84,00m x € 200,00/m = € 16.800,00

Lancis

a. 1 - No jardim a sul 12,00m x € 22,00/m = € 264,00

a. 2 - No canteiro a poente 77,00m x € 22,00/m = € 1.694,00

a. 3 - Na separação do jardim 27,00m x € 22,00/m - € 594,00

Pavimentos

Desperdícios de pedra mármore 4,875m2 x € 60,00/m2 = € 292,50

Lajetas de betão colorido, tipo pavê 1.267,97m2 x € 35,00/m2 = € 44.378,95

Argamassa de cimento afagado 261,47m2 x € 30,00/m2 = € 7.844,10

Construções

Arrecadação em alvenaria 6,175m2 x € 320,00/m2 = € 1.976,00

Fossas em betão armado 7 unid. x € 2.500,00/unid. = € 17.500,00

Compartimento subterrâneo em betão armado, com A = 26,91 m2 1 unid x € 9.500,00/unid = € 9.500,00

Maciço de betão na cave do centro técnico 1 unid = € 150,00

Compartimento subterrâneo (depósito 10.0001) 1 unid = € 6.000,00

Cobertura metálica de acordo c/ descrição € 150,00 + € 6.000,00 + € 25.000,00

Contadores

Caixa contador de água 1 unid = € 750,00

Caixa contador de eletricidade 1 unid = € 950,00

Furo

Incluindo bomba e equipamento elétrico de alimentação 1 unid = € 6.000,00

Diversos Mastros porta-bandeira em ferro galvanizado 3 unid x € 250,00/unid = € 750,00

Banco de Jardim 1 unid x € 550,00 = € 550,00

Sistema de iluminação

Candeeiros c/projetores 4 unid x € 200,00/unid = € 800,00

Candeeiros c/ 2 projetores 3 unid x € 250,00/unid = € 750,00

Ornamentais

Espécies arbóreas, arbusticas e herbáceas de acordo c/ descrição do R. V.AP.P.M valor global - € 3.000,00

Áreas relvadas 138,75m2 x € 25,00/m2 = € 3.458, 75

22. Em 15.09.2008 a entidade expropriante comunicou à expropriada que se iriam diferir os trabalhos na parcela para o dia 17.09.2008 a fim de serem retirados os bens que pretendam retirar, sob pena de prosseguir a obra.

23. A localização do prédio de acordo com a Planta de Ordenamento e Condicionantes do Plano Diretor Municipal do Concelho de Cascais (PDM), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros, n.º 96/97, publicado no Diário da República n.º 139.º, 1ª Série B, em 19.06.1997, enquadra a parcela na categoria de “Espaço de proteção e espaço agrícola.”.

24. O PDM de Cascais não integra a A16/IC30 na rede viária existente ou projetada e não classifica o prédio em causa como área de interesse público para efeitos de expropriação ou espaço canal.

25. A parcela de terreno expropriado encontra-se onerada por uma servidão militar.

26. O aproveitamento do prédio à data da declaração de utilidade pública consistia na exploração de um centro de lavagem automóvel self-service “E…”, com quatro trabalhadores onde constavam quatro áreas distintas: áreas ajardinadas, áreas de lavagem de viaturas automóveis, áreas de aspiração de viaturas automóveis, áreas de circulação pedonais e de automóveis.

27. Não foi comunicado a média aritmética das avaliações fiscais e transações anteriores de terrenos idênticos na mesma zona, e aplicando-se o método do custo de construção, com os parciais abaixo indicados, apura-se o seguinte valor do solo:

Índice fundiário (If) 24% (0,24)

- 15% valor do terreno art. 26.º, n.º 6 CE.

- 9% estruturas do art. 26.º, n.º 7 CE

Índice de construção (Ic) 35% (0,35)

Valor da construção (Vc) € 800,00 m2

Área do prédio 2.480,00 m2

Valor m2: € 800,00 m2 X 0,24 X 0,35 = € 67,20 m2

€ 67,20 x 2.480 m2 = € 166.656,00 euros.

28. O franchising da marca “E…” da empresa francesa H…, que explora a marca “E…” tem o valor médio de € 90.000,00 euros.

29. O negócio expropriado tinha uma média de rendimento anual de €103.281,50 euros, ao qual deverá acrescer um valor de 8% de capitalização dos lucros, perfazendo €111.544,02 euros.

30. A expropriada SPLAS indemnizou os seus quatro funcionários pela cessação por caducidade do contrato de trabalho (art. 388.º e 389.º Ct) num montante de indemnização de €17.160,00 euros

-2 operários x € 455,90 x 8 (anos) € 7.294,40 euros.

- 2 operários x € 616,61 x 8 (anos) € 9.865,00 euros

31. Nos terrenos vizinhos do prédio expropriado e nas suas proximidades existem vários edifícios construídos e em construção com dimensões muito significativas, destinados à prestação de serviços de saúde e outros de diversa natureza, para fins habitacionais, comerciais, industriais e escritórios.

32. Os referidos empreendimentos e edifícios incluem, nomeadamente, centros de escritórios – C… Office –, a D…, o futuro Hospital de …., o Centro Comercial C… -Shopping, a S… Office Center, a C…, o A…, diversos stands de automóveis, edifícios para habitação e escritórios, diversas moradias, clínica e centros de saúde, postos de abastecimento combustível, farmácias, escolas, infantários, supermercados e diversos estabelecimentos de restauração.

33. O Centro Comercial C… -Shopping situa-se a cerca de 1,7 km do prédio expropriado, a C…, o A… e a S… Office Center situam-se a acerca de 1,5 km do prédio expropriado, o futuro Hospital de …situar-se-á a cerca de 300 m do prédio expropriado e a D… confina com o prédio expropriado.

34. O prédio expropriado era servido por acessos rodoviários pavimentados e passeios, iluminação pública, redes de distribuição e abastecimento de água, de energia em baixa tensão, de saneamento, de drenagem de águas pluviais, com coletor em serviço junto do prédio, bem como de redes telefónicas e de telecomunicações.

35. As vias de acesso rodoviário ao prédio expropriado encontravam-se em bom estado de conservação, com estacionamentos automóveis e iluminação pública.

36. O prédio em causa gozava de localização privilegiada para o exercício da atividade económica nele desenvolvida e beneficiava de excelente visibilidade, junto à rotunda de Alcabideche, que permite fácil e conveniente acesso e acesso a Cascais, ao Estoril, à Autoestrada de Cascais e ligação a Alcabideche, Alcoitão e Sintra pela Estrada Nacional e vias municipais.

37. As referidas vias tinham e têm permanente e intenso movimento rodoviário de veículos pesados e ligeiros.

38. A expropriação em causa extinguiu a atividade comercial desenvolvida pela expropriada SPLAS.

39. A parcela expropriada tinha na sua imediata envolvente construções que faziam parte de um núcleo urbano de génese ilegal.

40. O prédio expropriado situa-se perto de diversas praias, e nas proximidades de diversos equipamentos e de importantes núcleos urbanos e empreendimentos de elevada qualidade, nomeadamente campos de golfe, autódromo, courts de ténis, Marina de Cascais, Estoril, Cascais, Sintra, Quinta da Marinha, Beloura e Penha Longa.

41. O investimento realizado no centro da expropriada SPLAS implicou a aquisição de terreno, a obtenção das respetivas licenças e realização de obras, bem como a aquisição e instalação de diversos equipamentos, nomeadamente sete pistas de lavagem, instalações de apoio e outra maquinaria.

42. A exploração do centro de lavagens da expropriada SPLAS permitiu obter uma rentabilidade que cobriu largamente os custos fixos e variáveis do negócio, estando, à data da expropriação, praticamente liquidado o financiamento obtido junto da expropriada TOTTA.

43. O encerramento imediato do centro limitou fortemente a capacidade da expropriada SPLAS expandir a sua atividade.

44. A instalação de um novo estabelecimento noutro local necessitará da obtenção de prévias autorizações e licenças a emitir por entidades públicas e não demorará menos de três anos.

45. Os equipamentos existentes no prédio expropriado que estavam implantados no solo, foram demolidos e removidos com as obras que justificaram a expropriação.

46. O Santander Totta emitiu à SPLA, SA, fatura de rescisão antecipada no valor de: €78.369,11 euros.

47. O investimento inicial da SPLAS no centro de lavagem com 7 aspiradores e 7 pistas de lavagem, implicou os seguintes encargos: a) A aquisição do direito de franchising da marca; 90.000,00 euros. b) Aquisição do prédio em leasing de €192.536,00 euros; c) Obras de realização e adaptação de infraestruturas €177.650,90 euros; d) Aquisição das máquinas e equipamentos instalados €342.648,00 euros; Total: €802.834,90 euros.

48. Para a construção de um novo centro de lavagem, irá ser necessário despender novamente o valor aludido em 50) acrescido do custo de novos projetos e taxas municipais de €21.000,00 euros.

49. Os prejuízos advenientes para a Expropriada SPLAS resultantes do período de paralisação da atividade durante o período de 9 anos, contado desde a data da declaração de utilidade pública (DUP) ao ano de 2012, perfazem à razão dos rendimentos médios apurados em 29), a quantia de €1 003 896,18 euros (€ 111.544,02 euros X 9 anos).

50. O prejuízo por perda de clientela fixa-se em 25% sobre os rendimentos médios provados em 29) num período de três anos, o que perfaz o valor de €250.975,39 euros.

51. Em 21.02.2012, por sentença proferida no âmbito do Proc. n.º …/08.1BESNT do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, foi declarado anulado o Despacho n.º 12267- B/2008, de 30.04.2008, proferido pelo Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e das Comunicações, publicado no Dr. IIª Série, n.º 91, de 12.05.2008 na parte relativa à expropriação da parcela n.º175.

52. Em 15.03.2018 por acórdão proferido no âmbito do Proc. n.º …/08.1BESNT do Tribunal Central Administrativo Sul foi mantido a sentença proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra.

53. Em 20.01.2020 por acórdão proferido no âmbito do Proc. n.º …/08.1BESNT do Supremo Tribunal Administrativo foi mantido o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul.

2.1.2- Na sentença objeto de recurso constam como factos não provados os seguintes:

2.1. Da Expropriante:

54. O franchising da marca “E…” da empresa francesa H…, que explora a marca “E…” tem o valor médio de € 90.000,00 euros.

55. A avaliação de acordo com o critério dos rendimentos anuais: apurou que o negócio expropriado tinha uma média de rendimento anual de € 80.130,00 euros, ao qual deverá acrescer um valor de 12% de capitalização dos referidos lucros, perfazendo: € 89.745,60 euros.

56. Os equipamentos e benfeitorias existentes na parcela expropriada não foram daí retirados antes da posse administrativa, tendo sido demolidos pela Expropriante, por negligência e desinteresse da Expropriada Splas, Lda. De facto, foi a própria que solicitou o adiamento do início da obra e das demolições previstas para o terreno para que lhe fosse possível a retirada desses equipamentos, tendo o Requerente acedido nesse sentido.

57. E foram destruídos equipamentos que poderiam ter sido reutilizados numa eventual futura reinstalação do centro de lavagem num outro local.

2.2. Dos Expropriados:

58. Os encargos suportados pela expropriada SPLAS com a obtenção de licenças e autorizações administrativas não foi inferior a: €15.000,00 euros.

59. Os encargos suportados pela expropriada SPLAS com técnicos e projetistas não foram inferiores a: €20.000,00 euros.

60. Os custos de publicidade suportados pela expropriada SPLAS não foram inferiores a: €30.000,00 euros.

61. O prédio expropriado situa-se numa zona de expansão urbanística do município de Cascais, em área localizada entre Cascais, Alcabideche, Sintra e Estoril.

62. A zona onde se localiza o prédio expropriado tem grande procura de terrenos para fins habitacionais, industriais, comerciais e terciários.

63. O prédio expropriado tinha excelentes capacidades para a instalação de habitações plurifamiliares e empreendimentos comerciais ou escritórios.

64. Os agregados populacionais e empresariais vizinhos e em que se integra o prédio expropriado experimentaram rápido crescimento em toda a zona circundante.

65. O centro de lavagem encontrava-se numa zona geográfica – município de Cascais – com uma população com elevado poder de compra - classe média superior – e elevado grau de motorização.

66. Face ao esperado desenvolvimento urbanístico e populacional da zona, construção e entrada em funcionamento de novas unidades comerciais e do novo Hospital de.., era previsível um aumento significativo da evolução do volume de vendas.

67. O valor dos terrenos disponíveis na zona com características idênticas para a exploração de um centro de lavagem automóvel semelhante ao que era explorado pela expropriada SPLAS – que nem sequer existiam – nunca seria inferior a €300/m2.

68. Os agregados populacionais e empresariais vizinhos e em que se integra o prédio expropriado experimentaram crescimento de bastante superior à média nacional.

69. As circunstâncias referidas facilitavam a afetação do prédio expropriado à construção de edifícios e/ou a quaisquer outras infraestruturas e equipamentos urbanos, diminuindo os encargos a suportar.

70. Os encargos suportados pela expropriada SPLAS com obras de realização e adaptação de infraestruturas no prédio expropriado não foram inferiores a €198.113,00;

2.2- Fundamentação de direito:

Como já referido as questões objeto de recurso são as que nas respetivas conclusões estejam invocadas, sendo em face das conclusões recursivas que se delimita o objeto do recurso que se coloca à apreciação do tribunal superior.

· Impugnação da matéria de facto

Nos termos do art.639.º n.º1 do CPC o recorrente deve apresentar a sua alegação na qual conclui, de forma sintética, pela indicação dos fundamentos por que pede a alteração ou anulação da decisão.

Por seu turno, nos termos do art.640.º do CPC que estabelece o “Ónus a cargo do recorrente que impugne a decisão relativa à matéria de facto”:

1- Quando seja impugnada a decisão sobre a matéria de facto, deve o recorrente obrigatoriamente especificar, sob pena de rejeição:

a) Os concretos pontos de facto que considera incorretamente julgados;

b) Os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida;

c) A decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas.

2- No caso previsto na alínea b) do número anterior, observa-se o seguinte:

a) Quando os meios probatórios invocados como fundamento do erro na apreciação das provas tenham sido gravados, incumbe ao recorrente, sob pena de imediata rejeição do recurso na respetiva parte, indicar com exatidão as passagens da gravação em que se funda o seu recurso, sem prejuízo de poder proceder à transcrição dos excertos que considere relevantes;

b) Independentemente dos poderes de investigação oficiosa do tribunal, incumbe ao recorrido designar os meios de prova que infirmem as conclusões do recorrente e, se os depoimentos tiverem sido gravados, indicar com exatidão as passagens da gravação em que se funda e proceder, querendo, à transcrição dos excertos que considere importantes.

3- O disposto nos n.os 1 e 2 é aplicável ao caso de o recorrido pretender alargar o âmbito do recurso, nos termos do n.º 2 do artigo 636.º.

Resulta evidente do artigo transcrito que pretendendo a parte recorrer da decisão sobre a matéria de facto, impugnando-a, tem que cumprir diversos ónus, sob pena do recurso quanto à matéria de facto ser rejeitado e, por isso, não chegar a ser apreciado pelo Tribunal da Relação. Por conseguinte, numa primeira linha de exigências (n.º1 do art.640.º), deve obrigatoriamente especificar: a) os concretos pontos de facto incorretamente julgados; b) Os concretos meios probatórios que impunham decisão diversa; c) a decisão (diversa) que deve ser proferida. E numa segunda linha de exigência, se os meios indicados como fundamento do erro na apreciação das provas tiverem sido gravados, sob pena de imediata rejeição do recurso, tem o recorrente que indicar com exatidão as passagens da gravação em que se funda.

A jurisprudência é pacífica quando à necessidade de cumprimento de tais ónus. Assim, v.g. Acórdão do STJ Uniformizador de Jurisprudência, de 17.10.2023 onde se diz “Com efeito, no art.º 640, sob a epígrafe “Ónus a cargo do recorrente que impugne a decisão relativa à matéria de facto”, consta do n.º1, Quando seja impugnada a decisão sobre a matéria de facto, deve o recorrente obrigatoriamente especificar, sob pena de rejeição: a) Os concretos pontos de facto que considera incorretamente julgado; b) Os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados, diversa da recorrida; e quanto ao ora em análise, c) A decisão que no seu entender, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas. Apontados como ónus primários, pois têm como função delimitar o objeto do recurso, fundando os termos da impugnação, daí a sua falta traduzir-se na imediata rejeição do recurso, em contraposição aos ónus secundários, previstos no n.º2 do art.º640 relativos à alínea b) do n.º1, enquanto instrumentais do disposto no art.º 662, que regula a modificabilidade da decisão sobre a matéria de facto pelos Tribunais da Relação, permitindo assim, um efetivo segundo grau de jurisdição no conhecimento das questões de facto, na procura da sua melhor realização, em termos relevantes, isto é, na busca da verdade material com a decorrente justa composição dos litígios.”; ou, nos dizeres do sumário do Ac. TRG de 12.10.2023 (relatora Maria João Matos), “I. O ónus de impugnação da matéria de facto julgada exige que, cumulativamente, o recorrente indique os pontos de facto que considera incorrectamente julgados, os meios probatórios e as exactas passagens dos depoimentos que os integrem que determinariam decisão diversa da tomada em primeira instância - para cada um dos factos que pretende impugnar -, e a decisão que deverá ser proferida sobre as questões de facto impugnadas (art.º 640.º, n.º 1 e n.º 2, do CPC).”, ou, ainda, no Ac. TRP de 12.7.2023 (Paula Leal de Carvalho) “A impugnação da decisão da matéria de facto deve ser rejeitada quando o Recorrente: não deu cumprimento, nas conclusões, aos requisitos previstos nas als. a) e c) do nº 1 do art.640º, do CPC pois que não indicou os concretos pontos da decisão da matéria de facto de que discorda e as respostas que, em seu entender, deveriam ter sido dadas, sendo que são estas que delimitam o objeto do recurso; não deu igualmente cumprimento a tais requisitos no corpo das alegações, pois que, aí, limita-se a transcrever os factos provados e não provados e a dizer que o juiz “não poderia ter dado todos os factos acima identificados como não provados” sem concreta indicação das respostas que, em seu entender, deveriam ter sido dadas; não cumpriu o disposto na al. b) do nº 1 do citado art. 640º, mais não fazendo do que uma impugnação em bloco, não conexionando cada facto individualizadamente (ou, pelo menos, grupos de factos que estejam em intimamente relacionados) com os concretos meios de prova que aduz; e não cumpriu o disposto no art. 640º, nº 2, al. a), não localizando, na gravação, o momento temporal (minutos) correspondente aos depoimentos que transcreve.”, ou, também, Ac. TRL de 11.7.2024 (Paulo Fernandes da Silva) “II.–Sob pena de rejeição do recurso da decisão de facto, na impugnação desta o Recorrente tem um triplo ónus: (i) concretizar os factos que impugna, (ii) indicar os concretos meios de prova que justificam a impugnação e impõem uma decisão diversa, sendo que caso tenha havido gravação daqueles deve o Recorrente indicar as passagens da gravação em que funda a sua discordância, e (iii) especificar a decisão que entende dever ser proferida quanto à factualidade que impugna.”, todos acessíveis em www.dgsi.pt.

Haverá ainda de ter em conta que, relativamente à forma/modo de cumprimento do ónus previsto na al. c) do n.º1 do art.640.º, questão que vinha gerando controvérsia, o já mencionado Acórdão de Fixação de Jurisprudência n.º12/2023, de 17.10.2023, com a retificação operada pela declaração de retificação n.º25/23 (DR de 28.11.2023) uniformizou a jurisprudência da forma seguinte: «Nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 640.º do Código de Processo Civil, o Recorrente que impugna a decisão sobre a matéria de facto não está vinculado a indicar nas conclusões a decisão alternativa pretendida, desde que a mesma resulte, de forma inequívoca, das alegações».

Já quanto ao cumprimento do ónus previsto na al. a) do n.º1 do art.640.º do CPC, como ressalta também desse mesmo acórdão uniformizador, a indicação dos concretos pontos de facto terá, sob pena de rejeição, que constar das conclusões do recurso.

Quanto à indicação dos concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão diferente sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida (al. b) do n.º1 do art.640.º), vem sendo entendido que tal ónus se cumpre se for possível extrair com segurança das alegações de recurso a indicação dos concretos meios probatórios em que o recorrente se funda para defender que se impõe decisão diferente sobre cada um dos pontos de facto concretamente impugnados.

Por outro lado, ainda, não há lugar a convite ao aperfeiçoamento, tendo em vista o cabal cumprimento dos ónus impostos ao recorrente quando impugna a decisão sobre a matéria de facto (Ac. STJ de 25.11.2020 (Paula Sá Fernandes) “II. Omitindo a Recorrente o cumprimento dos ónus processuais a que se refere o artigo 640.º do CPC, impõe-se a imediata rejeição da impugnação da matéria de facto, não sendo aplicável o convite ao aperfeiçoamento das conclusões a que se refere o n.º1, b) do artigo 652.º do CPC.”; Ac. STJ de 14.2.2023 (Jorge Dias), “III - No recurso sobre a matéria de facto se as conclusões forem deficientes, obscuras, complexas ou nelas se não contemple o estatuído no art. 640.º, o relator não tem o dever de convidar o recorrente a completá-las, esclarecê-las ou sintetizá-las, na parte afetada. IV - Ou seja, quando o recurso da matéria de facto se apresenta deficiente, sem dar cumprimento ao disposto no art. 640.º do CPC, não há lugar a despacho de convite ao aperfeiçoamento.”, - acessíveis em www.dgsi.pt.

Acresce, que o conhecimento da impugnação da matéria de facto, pelo Tribunal da Relação, haverá de se revelar necessário e relevante para a apreciação das questões objeto do recurso, donde, evidenciando-se que a alteração dos factos pretendida não tem a virtualidade de se repercutir, alterando ou modificando os termos da questão a apreciar no recurso, o tribunal superior não tem que conhecer do recurso sobre a impugnação da matéria de facto, ou conhecê-lo na sua totalidade, podendo a apreciação cingir-se aqueles concretos pontos de factos relevantes e cuja alteração, supressão ou aditamento, tenham a virtualidade de se puderem repercutir na decisão final do recurso, em face das demais questões objecto do mesmo. Neste sentido, entre outros, Ac. STJ de 3.11.2023 (Mário Belo Morgado), em cujo sumário se exarou: “I- O julgamento da matéria de facto está limitado aos factos articulados pelas partes, nos termos do art. 5º, nº 2, do CPC [sem prejuízo das circunstâncias particulares contempladas nas alíneas a) a c) deste mesmo nº 2]. II- Se determinados pontos não foram alegados pelas partes, nem constam do elenco dos factos provados e não provados constantes da sentença da primeira instância, eles são insuscetíveis de constituir o objeto de impugnação da decisão de facto dirigida a aditá-los à factualidade provada. III- Nos recursos apenas se impõe tomar posição sobre as questões que sejam processualmente pertinentes/relevantes (suscetíveis de influir na decisão da causa), nomeadamente no âmbito da matéria de facto. IV- De acordo com os princípios da utilidade e pertinência a que estão sujeitos todos os atos processuais, o exercício dos poderes de controlo sobre a decisão da matéria de facto só é admissível se recair sobre factos com interesse para a decisão da causa, segundo as diferentes soluções plausíveis de direito que a mesma comporte. V- Deste modo, o dever de reapreciação da prova por parte da Relação apenas existe no caso de o recorrente respeitar os ónus previstos no art. 640.º, n.º 1 do CPC, e, para além disso, a matéria em causa se afigurar relevante para a decisão final do litígio. VI- Na parte em que na revista se visa (em última análise) que a Relação adite à matéria de facto determinados pontos que são insuscetíveis de influir na decisão da causa (à luz das diversas soluções plausíveis da questão de direito), o recurso é inútil, o que obsta ao conhecimento do respetivo objeto.”; Ac. TRL de 26.9.2019 (Carlos Castelo Branco) – “I)– Não se deverá proceder à reapreciação da matéria de facto quando os factos objecto de impugnação não forem susceptíveis, face às circunstâncias próprias do caso em apreciação, de ter relevância jurídica, sob pena de se levar a cabo uma actividade processual que se sabe ser inútil, o que contraria os princípios da celeridade e da economia processuais (arts. 2º, nº 1, 137º e 138º, todos do C.P.C.).”; Ac. TRC de 25.10.2022 (João Moreira do Carmo) - “I - Não há lugar à reapreciação da matéria de facto quando o facto concreto objecto da impugnação for insusceptível de, face às circunstâncias próprias do caso em apreciação, ter relevância, importância ou suficiência jurídica para a solução de direito e mérito do recurso, sob pena de se levar a cabo uma actividade processual que se sabe, de antemão, ser inconsequente; Ac. TRG de 22.10.2020 (Maria João Matos) -” V. Por força dos princípios da utilidade, da economia e da celeridade processual, o Tribunal ad quem não deve reapreciar a matéria de facto quando o(s) facto(s) concreto(s) objecto da impugnação for(em) insusceptível(eis) de, face às circunstância próprias do caso em apreciação e às diversas soluções plausíveis de direito, ter(em) relevância jurídica, sob pena de se levar a cabo uma actividade processual que se sabe ser inútil.” (acessíveis em www.dgsi.pt)

No caso concreto invoca a recorrente na 1.ª conclusão que apresenta no recurso que “1ª Impugnação da matéria de facto: a factualidade relevante a considerar/julgar não é a que a Sentença recorrida deturpou, é a que resulta dos autos. A matéria de facto a considerar é a que se deixou referida em V destas Alegações (págs. 18 a 45 destas Alegações)”. A recorrente não identifica, contudo, em nenhuma das restantes conclusões quais são os concretos pontos de facto, seja relativamente aos factos provados seja relativamente aos factos não provados, que considera erradamente julgados, pelo que, em face das conclusões de recurso, não sabe este tribunal, dado, aliás, o teor da conclusão primeira acima transcrita, se a recorrente se insurge contra os factos que o tribunal ajuizou na decisão sobre a matéria de facto e, nesse caso, quais os concretamente impugnados ou se entende que o tribunal devia ter emitido pronuncia (considerando-os provados ou não provados) sobre outros factos que a recorrente entende por relevantes, já que nas conclusões também os não identifica. Ou seja, nada resulta das conclusões que permita identificar os concretos pontos de facto sobre os quais a recorrente pretende que este tribunal de recurso se pronuncie, reavaliando a decisão recorrida nesse particular. Como já se disse a identificação dos concretos ponto de facto sobre os quais incide a impugnação devem constar, de forma autossuficiente, das conclusões, pelo que, em conformidade, não se pode conceder nem aceitar que tal identificação se faça por remissão para as alegações como se afigura ser entendimento da apelante, sendo que no caso concreto, como logo referido na conclusão primeira, essa remissão far-se-ia para a parte V das alegações, que abrange nem mais nem menos do que as páginas 18 a 45 das mesmas, transferindo a recorrente, contrariamente ao desiderato do ónus que a lei a si impõe, para o tribunal de recurso o ónus de identificar no arrazoado de 27 páginas, os pontos de facto sobre que incide o recurso da decisão sobre a matéria de facto. A imposição de que a identificação dos concretos pontos de facto impugnados se faça nas conclusões, em sintonia com a regra geral de que aí devem ser sintetizadas as questões que o recorrente coloca no recurso, visa justamente colocar o tribunal em condições de apreender sem particular esforço interpretativo e/ou demorada atividade, quais as questões que o recorrente pretende ver reapreciadas no recurso, sendo pressuposto que são tais questões, no entender do recorrente, que foram incorretamente julgadas e, por isso, pretende naturalmente a alteração ou revogação da decisão. Ora, se não por maioria, pelo menos por identidade de razões, cabe ao recorrente nas conclusões identificar, no âmbito do recurso de facto, quais os factos que quer ver reapreciados, posto que ao tribunal de recurso não compete efetuar in totum um segundo julgamento mas reapreciar a prova tendo em vista avaliar se o decidido contraria os meios de prova, mormente tendo em conta os meios de prova invocados em suporte da decisão diversa pretendida, evidenciando-se erro de julgamento de facto. Tal tarefa exige, portanto, que o recorrente identifique os factos que quer ver reapreciados e o faça nas conclusões por ser em função delas que se delimita, também no que à decisão de facto respeita, as questões a conhecer em recurso. Inexistindo de todo essa identificação nas conclusões recursivas, impõe-se a rejeição do recurso sobre a decisão da matéria de facto, nos termos do art.640.º n.º1 a) do CPC, o que se decide.

Daqui, naturalmente, não resulta qualquer prejuízo relativamente à modificação oficiosa da decisão de facto nos termos e ao abrigo do disposto no art.662.º do CPC se tal se justificar e se mostrar relevante para a apreciação das questões suscitadas no recurso.

E, neste âmbito, vista a factualidade provada e não provada, ainda que aqui sem particular acuidade por referência a essas questões concretas, deteta-se na sentença recorrida vício que, neste concreto particular, deve ser de antemão corrigido uma vez que o facto provado n.º28 - O franchising da marca “E…” da empresa francesa H…, que explora a marca “E…” tem o valor médio de € 90.000,00 euros – e o facto não provado n.º 54 - O franchising da marca “E…” da empresa francesa H…, que explora a marca “E…” tem o valor médio de € 90.000,00 euros – têm o mesmo concreto teor, havendo flagrante contradição. Contudo, atenta a motivação do tribunal recorrido relativamente a tais pontos de facto deslinda-se que a clara intenção corresponde à prova do facto 28, e que a redação dada ao facto 54 resulta de lapso. Efetivamente consta da motivação o seguinte: “O facto 28) relativo ao valor do franchising foi dado como provado, e o facto 54) como não provado no confronto entre o teor dos: - laudo maioritário do relatório arbitral de 05.05.2009 (fls.138) e o mesmo laudo maioritário em resposta ao quesito 15.º da Expropriante (fls.225), que considerou o investimento inicial para aquisição do franchising como variável, entre € 75.000,00 e € 100.000,00 através da consulta de site Internet: - laudo minoritário do relatório arbitral de 05.05.2009, que considerou um investimento inicial variável entre 344.510,00 euros (fls.144-152) referindo as condições de consulta do franchising, no site da marca na para 4 pistas, sendo que o existente tinha 7, pelo que o valor de €220.486,00 de investimento inicial será mais adequado (fls.144-152); No confronto entre os dois laudos discordantes, e face ao tipo de centro de lavagem instalado, o qual tinha mais pistas do que as normais, afigura-se que o valor de investimento indicado pelo laudo minoritário se nos afiguraria como o mais razoável e adequado a retratar o investimento efetuado pela Expropriada, porém, não existem quaisquer comprovativos do valor despendido a título de aquisição do franchising, mas apenas da sua cessação de € 78.269,11 euros (facto 46) motivo pelo qual foi dado como provado o valor do laudo maioritário.”. Ora o laudo maioritário em que se funda o tribunal a quo atribui o valor de 90 mil euros, e o laudo minoritário o valor de €220.486,00, que são os valores referenciados na transcrita motivação. Da concatenação de tais valores se atinge que o valor de 90 mil euros que consta do ponto 54 resulta de lapso, o qual, tendo em vista sanar a contradição que assim se apresenta meramente aparente, se corrige e, nessa medida, o ponto 54 passa a ter a seguinte redação: 54- O franchising da marca “E…” da empresa francesa H…, que explora a marca “E…” tem o valor médio de €220.486,00 euros.

· Validade das licenças de construção e utilização do prédio para a atividade desenvolvida pela expropriada Splas Lda. (posto de lavagem automóvel)

Insurge-se a recorrente nas conclusões do recurso contra a decisão recorrida, por entender que as licenças atribuídas à expropriada Splas, Lda. e ao abrigo das quais esta exercia a atividade de exploração de posto de lavagem automóvel na parcela expropriada, são ilegais, ilegalidade que faz decorrer do facto de violarem o PDM de Cascais. Esta questão quadra ao âmbito da presente expropriação, porquanto, face à posição da expropriante, tem a virtualidade de se repercutir na fixação da indemnização, pelo que, se impõe a sua apreciação enquanto questão incidental, em conformidade, aliás, com o que já foi decidido no processo pelo acórdão do Tribunal da Relação de 7.6.2011.

Vejamos:

A sentença recorrida pronunciou-se sobre essa questão dizendo o seguinte: “O art.67.º do Decreto-Lei n.º555/9, de 16 de Dezembro, que aprovou o regime jurídico da urbanização e edificação, com a suas sucessivas alterações (RJUE) dispõe que: “A validade das licenças ou das autorizações de utilização depende da sua conformidade com as normais legais e regulamentares aplicáveis em vigor à data da sua prática, sem prejuízo do disposto no art.60.º”. Por sua vez, a alínea a) do art.68.º do RJUE dispõe que são nulas as licenças e autorizações de utilização que violem o disposto em plano municipal de ordenamento do território, como é o caso do PDM. A declaração de nulidade por parte do próprio órgão que emitiu o ato ou a pedido do particular, caduca no prazo de 10 anos, salvo nos casos de monumentos nacionais e zonas de proteção.

Ora, no caso vertente encontramo-nos perante uma parcela enquadrada em espaço (zona) de proteção, por isso o referido limite temporal não é aplicável. Com efeito, atento o facto provado em 23), a localização do prédio de acordo com a Planta de Ordenamento e Condicionantes do Plano Diretor Municipal do Concelho de Cascais (PDM), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros, n.º 96/97, publicado no Diário da República n.º 139.º, 1ª Série B, em 19.06.1997, enquadra a parcela na categoria de “Espaço de proteção e espaço agrícola.”. Logo, deverá a nulidade arguida ser apreciada, e nos presentes autos, como superiormente decidido pelo Tribunal da Relação de Lisboa.

Procurando apreciar a nulidade arguida, cumpre salientar que no dizer de Pedro Gonçalves e Fernanda Paula Oliveira1, tem-se questionado a doutrina se a designada “licença” será juridicamente uma licença ou autorização, sendo que “a questão fundamental que os atos de licenciamento urbanístico colocam é a de saber se o interessado (proprietário) é titular de um direito ‘à licença’ (atribua-lhe ela um ius novo ou não), questão que depende essencialmente da natureza (vincula ou discricionária) da competência exercida pela administração pública municipal”. No caso dos atos de licenciamento, os mesmos têm subjacente um controlo administrativo sobre a conveniência da licença, pelo que contendo conceitos legais imprecisos, será de concluir que os atos que sobre eles incidam, são fonte de discricionariedade administrativa e logo desempenham a função de um ato administrativo constitutivo de direitos, titulando a pretensão do particular. Por esse motivo, e segundo os mesmos autores, a aplicação estrita do regime geral da nulidade, que à data dos factos seria a prevista no art.134.º do CPA, aos atos de gestão urbanística, “pode esbarrar com interesses particulares e públicos no sentido da conservação de situações de facto ilegais”, razão pela qual art.68.º RJUE ressalva a possibilidade de atribuir efeitos jurídicos a situações de factos decorrentes de atos nulos, nos termos gerais de direito, pelos os referidos atos, mesmo ilegais poderão produzir efeitos. Neste sentido, “a demolição das operações urbanísticas efetuadas ao abrigo de atos administrativos nulos não pode deixar de ser uma última ratio; isto é, a demolição só deverá ser determinada quanto não foi possível manter a operação urbanística“. Neste conspecto, também o pretérito art.134.º, n.º 3 CPA admitia essa possibilidade, a qual é também admitida no regime vigente no atual art.162.º, n.º 3 do CPA, aprovado pelo DL n.º 4/2015, de 07 de Janeiro. Procurando os requisitos de validade do ato, cumpre assinalar que de acordo com o regime transitório previsto no art.97.º do PDM de Cascais, o referido plano não seria aplicável aos pedidos de licenciamento apresentados nos autos, pois os mesmos encontravam-se em apreciação antes da entrada do plano, pelo que nos termos do direito transitório deveria ter sido apreciados por uma comissão especial. Contudo, e como resulta do facto provado em 6), não tendo existido essa apreciação por comissão especial, tendo a licença sido aprovada pelo Município, levanta-se a questão da conformidade administrativa das licenças emitidas com o PDM aprovado, razão pela qual cumprirá analisar as mesmas com vista a verificar se violam o plano nos termos do art.68.º, alínea a) do RJUE, para o que se mostra necessário analisar o PDM e os conceitos de espaço em que se enquadra o solo.

Começando pela definição de espaço de proteção, a mesma vem prevista no art.2.º, n.º1, alínea g) do PDM, o qual dispõe que são “Espaços de proteção e enquadramento os caracterizados por constituírem áreas nas quais se privilegiam os valores referentes a compartimentação e reestruturação paisagística, de satisfação de procuras urbanas decisivas no amortecimento do processo urbano e de reforço dos espaços agrícolas, florestas, cultural e natural”. Quanto ao aproveitamento que em termos de operação urbanística é possível efetuar nestas zonas, o art.50.º do PDM, dispõe que:

“(…) 2. Nestes espaços não podem ser autorizadas nem previstas ações que destruam os elementos de valorização cénica ou alterem as formas de relevo existentes, salvo o disposto no número seguinte, e desde que conformados a atos projectuais adequados.

3. Nestes espaços são permitidas intervenções de promoção pública e privada que se destinem especialmente a oferecer estruturas de verde secundário destinadas ao recreio, atividades de satisfação de procuras da população urbana, designadamente as de realização inconveniente nos espaços urbanos e urbanizáveis, estruturas destinadas a investigação e desenvolvimento, saúde, educação, órgãos de sistemas de prestação de serviços públicos, atividades de apoio ao tráfego rodoviário.

4. Os espaços de proteção e enquadramento imediatamente confinantes com os espaços urbanos ou urbanizáveis poderão passar à categoria de espaços urbanizáveis de média densidade desde que se destinem predominantemente à realização do Programa Especial de Realojamento (PER).

5. As iniciativas descritas no n.º3 devem conformar-se com os seguintes parâmetros urbanísticos:

a) Dimensão mínima da parcela: 2 ha6 ;

b) Índice de construção: relação entre a área bruta de construção e a área total do terreno, de 0,1 ou 0,35, quando se tratem de equipamentos de interesse público;

c) Altura máxima de fachada: a referência de 7,5 m. (…)”

Quanto aos espaços agrícolas, a sua definição vem prevista no art.2.º, n.º1, alínea e) PDM, o qual os define como “os que abrangem as áreas com características adequadas à atividade agrícola ou que as possam vir a adquirir, que igualmente se caracterizam por constituírem solos particularmente importantes na composição e estruturação da paisagem. Os espaços agrícolas abrangem áreas com diversos níveis de proteção, correspondendo às especificidades da composição da Reserva Agrícola Nacional e das determinações que derivam do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais e do processo de planeamento do PDM-Cascais;”.

Quanto ao aproveitamento urbanístico destes espaços, o art.48.º, sob a epígrafe de ‘Delimitação, classificação, índices e parâmetros urbanísticos e usos’ dispõe que:

“1. Os espaços agrícolas a que se refere a alínea e) do n.º1 do artigo 2.º e delimitados na carta de ordenamento do PDM-Cascais são constituídos pelos solos com capacidade, existente ou potencial, de uso agrícola, tendo especialmente em vista a produção de bens alimentares, e constituem espaços de expressão rústica relevantes na composição da paisagem concelhia.

2. Os espaços agrícolas são classificados em quatro níveis de uso: de nível 1, de nível 2, de nível 3 e de nível 4, correspondendo a graus de proteção e valorização diversos face ao regime da RAN, às determinações do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais e às determinações decorrentes do processo de planeamento municipal.

3. Nos espaços agrícolas de nível 1, que correspondem aos solos integrados na RAN, são permitidas as atividades e desafetações definidas no Decreto-Lei 196/89, de 14 de Junho. De qualquer modo, os usos e parâmetros urbanísticos a observar caso se obtenham desafetações devem respeitar os estabelecidos para a categoria de espaços agrícolas de nível 2.”.

O Decreto-Lei 196/89, de 14 de Junho, que regulamentava o regime jurídico da reserva agrícola nacional (RAN), revogado no momento atual, dispunha por sua vez no art.10.º que “Todas as utilizações não estritamente agrícolas de solos integrados na RAN que, de acordo com a lei geral, não dependam de licença, concessão, aprovação ou autorização de entidades públicas carecem de autorização das comissões regionais da reserva agrícola.”, pelo que a utilização do solo da RAN será predominantemente agrícola.

Uma vez exposto o somatório das previsões legais, fácil é concluir da leitura do art.50.º, n.º 3 e 5 do PDM que são possíveis as intervenções de promoção privada para atividades ligadas a negócios de procura da população urbana, como é precisamente o caso do aproveitamento provado nos autos em 26), que é um centro de lavagem automóvel. As intervenções de promoção de negócios de procura de população urbana distinguem-se da prestação de serviços públicos (prestados pela autarquia) e revestem interesse público, no que significa que é admissível a construção no terreno com solo qualificado como espaço de proteção, e até ao índice de 0,35, nos termos do art.50.º, n.º 5, alínea b) PDM, isto é, até à altura máxima de um piso acima da cota de soleira, ou seja, rés-do-chão.

No caso vertente o terreno apresentava uma área inferior a 2ha, ou 20.000 m2, o que inclusive motivou um primeiro parece desfavorável, como se provou em 2), porém, foi produzido novo parecer onde foram levantadas essas objeções, subordinando-se o licenciamento a apresentação de projetos de especialidades, tendo sido autorizada a emissão de licença de utilização. Nesse sentido, e analisado o alvará de licença de construção provado em 9), verifica-se que foi autorizado um edifício com uma área de implantação de 197,27 m2, com um piso acima da cota de soleira, valores que se situam perfeitamente dentro dos índices de construção permitidos na zona em causa.

Deste modo, não se nos afigura ter sido omitido qualquer controlo administrativo da conformidade da licença com o PDM, nem o controlo efetuado, de acordo com a matéria de facto alegada, permite indicar uma apreciação viciada ou desconforme com o direito, motivo pelo qual se deve concluir pela conformidade da licença de alvará da licença de construção emitida. Pelo supra exposto, julgo improcedente a arguição de nulidade da licença de utilização e alvará de construção emitido, mais declarando o mesmo como válido.”.

Em face do que fica exposto concluiu a 1.ª instância que sendo permitida a construção no prédio em causa não se regista desconformidade com o PDM de Cascais, pelo que, a licença não é inválida. A recorrente discorda salientando no essencial que a parcela expropriada não tinha qualquer capacidade edificativa porque não tinha os 2ha necessários para o efeito, violando as licenças o PDM. Aduz, ainda, que o solo da mesma se situa em área de “Espaço de Proteção e Enquadramento” previsto no art.2.º, n.º 1, alínea g), e definido no art.50.º, ambos do PDM de Cascais, e parte em espaço agrícola, previsto no art.2.º n.º 1 alínea e) do PDM e a atividade em causa não se enquadra nas previstas no art.50.º do PDM e, quanto à parte agrícola, não é permitida qualquer construção, pelo que, nos termos do art.134.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA) vigente à data as licenças serão ilegais e nulas as construções aí efetuadas e atividade desenvolvida, a qual nessa medida não será suscetível de indemnização.

Na sentença recorrida embora se tenha aludido que o terreno apresentava uma área inferior a 2ha, acabou por não se atribuir a esse facto nenhuma relevância, enveredando-se pelo entendimento de que o edifício não tinha mais de um piso e, em face do art.50.º n.º 3 e 5 do PDM, era possível intervenções de promoção privada para atividades ligadas a negócios de procura da população urbana, enquadrando a atividade desenvolvida pela expropriada Splas em negócios de procura da população urbana.

Decorre dos factos provados que o procedimento para o licenciamento foi iniciado em 20.3.1997 tendo em vista a instalação de um centro de lavagem automóvel. Foi emitido um primeiro parecer que entendeu que esse uso pretendido para o solo era compatível com o PDM, face ao seu art.50.º n.º3, mas como a parcela tinha área inferior a 20 mil metros, resultava incompatível com o mesmo PDM. Posteriormente, é emitido novo parecer nos termos do qual não seria de exigir a totalidade da dita área de 2ha para que fosse viável a utilização do solo para tais fins, devido à existência de cedências, devendo ser contabilizada a área de calçada. Em 1999 o pedido de licenciamento foi aprovado condicionado à apresentação dos projetos de especialidades, vindo o Município de Cascais a emitir os alvarás de licença n.º…, de 2000.05.04, e n.º.., de 2001.02.02.

Prova-se que a licença de construção e utilização do parque de autolavagem é posterior à entrada em vigor do Regulamento do PDM de Cascais e, com interesse para a resolução da questão prova-se ainda que:

“17. No PDM de Cascais, a parcela encontra-se parcialmente sujeita a condicionantes pela integração na RAN na sua zona norte em cerca de 15/20% da sua área e onerada por servidão rodoviária do IC16 já existente construído ao tempo da expropriação, na sua parte sul, em cerca de 25/30% da sua área (Anexos I e II a este Relatório).”.

23. A localização do prédio de acordo com a Planta de Ordenamento e Condicionantes do Plano Diretor Municipal do Concelho de Cascais (PDM), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros, n.º 96/97, publicado no Diário da República n.º 139.º, 1ª Série B, em 19.06.1997, enquadra a parcela na categoria de “Espaço de proteção e espaço agrícola.”.

24. O PDM de Cascais não integra a A16/IC30 na rede viária existente ou projetada e não classifica o prédio em causa como área de interesse público para efeitos de expropriação ou espaço canal.

Uma primeira questão a deixar clarificada é a de saber se aquando da emissão do licenciamento, em 2000 e 2001, se aplicava sem qualquer restrição o PDM que foi aprovado depois do pedido de licenciamento. A resposta é, quanto a nós, indubitavelmente positiva. E, ao contrário do que consta da sentença recorrida, a nosso ver o pedido de licenciamento formulado não tinha que ser apreciado por comissão especial à luz do art.97.º do PDM. Este artigo 97.º rege para a legalização de construções existentes, como expressamente consta do seu n.º1-“Para efeitos de análise e decisão de processos de licenciamento referentes à legalização de construções e de estabelecimentos já existentes à data de entrada em vigor do Plano Director Municipal e integrados ou não em perímetros urbanos e que se situem em classes de espaço não concordantes com o uso da construção ou estabelecimento existente, é criado um grupo de trabalho composto por representantes da entidade coordenadora do licenciamento, da Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo, da direcção regional do ambiente e recursos naturais, por um representante da entidade Parque Natural de Sintra-Cascais (sempre que a construção ou estabelecimento ocorra no Parque) e por um representante da Câmara Municipal de Cascais.”. Este normativo não se aplica aos pedidos de licenciamento formulados antes da entrada em vigor do PDM, o que se compreende posto que se os pedidos estão pendentes e não findos, a administração terá que os apreciar ou, como escreve Jorge Tiago Veiga Quaresma Viana Barra, em “A Caducidade no Direito administrativo”, pag. 219, “Em direito administrativo, o princípio tempus regit actum implica que os atos administrativos se tenham de reger pelas normas em vigor no momento em que são praticados, independentemente da natureza das situações a que se reportam e das circunstâncias que precederam a respetiva adoção.”(acessível em repositorio.ulisboa.pt.)

Por conseguinte, sendo a licença e autorização emitidas em 2000 e 2001, altura em que estava plenamente em vigor o PDM, independentemente da data em que o pedido fora formulado, a sua viabilidade tinha que ser apreciada à luz do PDM em vigor e conformar-se com ele.

Isto dito, vejamos então o que se dispunha no PDM de Cascais:

Desde logo nos termos do art.1.º n.º2 “As actuações com incidência, directa ou indirecta, na ocupação, uso ou transformação do solo a praticar ou desenvolver por qualquer entidade na área territorial do município de Cascais regem-se pelo disposto no presente diploma, sem prejuízo do disposto em regime específico.”.

Por seu turno, no que aqui interessa, o PDM define no art.2.º os espaços que quadram à parcela - espaços agrícolas e espaços de proteção- nos seguintes termos:

e) Espaços agrícolas os que abrangem as áreas com características adequadas à actividade agrícola ou que as possam vir a adquirir, que igualmente se caracterizam por constituírem solos particularmente importantes na composição e estruturação da paisagem. Os espaços agrícolas abrangem áreas com diversos níveis de protecção, correspondendo às especificidades da composição da Reserva Agrícola Nacional e das determinações que derivam do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais e do processo de planeamento do PDM-Cascais;

g) Espaços de protecção e enquadramento os caracterizados por constituírem áreas nas quais se privilegiam os valores referentes à compartimentação e reestruturação paisagística, de satisfação de procuras urbanas decisivas no amortecimento do processo urbano e de reforço dos espaços agrícolas, florestais, cultural e natural;

E os espaços agrícolas, face ao n.º2 do citado artigo assumem diferentes categorias (níveis 1 a 4), como se salienta na sentença recorrida “correspondendo a graus de protecção e valorização diversos face ao regime da Reserva Agrícola Nacional, às determinações do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais e às determinações decorrentes do processo de planeamento municipal” (cfr. alínea g). Uma vez que parte da parcela expropriada era classificada como espaço agrícola por integrar a RAN, essa parte classifica-se no PDM como espaço agrícola nível 1, nos termos do art.48.º n.º3, tal como entendeu a sentença recorrida, aqui sem reparo. Quanto aos espaços de proteção e enquadramento, o art.50.º n.º3 do PDM estabelece que “3-Nestes espaços são permitidas intervenções de promoção pública e privada que se destinem especialmente a oferecer estruturas de verde secundário destinadas ao recreio, actividades de satisfação de procuras da população urbana, designadamente as de realização inconveniente nos espaços urbanos e urbanizáveis, estruturas destinadas a investigação e desenvolvimento, saúde, educação, órgãos de sistemas de prestação de serviços públicos, actividades de apoio ao tráfego rodoviário.”, e o n.º5 estabelece que “5- As iniciativas descritas no n.o 3 devem conformar-se com os seguintes parâmetros urbanísticos: a) Dimensão mínima da parcela: 2 ha; b) Índice de construção: relação entre a área bruta de construção e a área total do terreno, de 0,1 ou 0,35, quando se tratem de equipamentos de interesse público; c) Altura máxima de fachada: a referência de 7,5 m.”.

A atividade desenvolvida pela expropriada, de centro de lavagem automóvel, enquadra-se nas atividades previstas no acima transcrito n.º3 do art.50.º, afigurando-se-nos que se trata de uma atividade de apoio ao tráfego rodoviário; note-se que este n.º3 trata-se de norma “aberta” no que respeita às atividades que aí se podiam desenvolver e se destinem especialmente a oferecer estruturas de verde secundário destinadas ao recreio, actividades de satisfação de procuras da população urbana, não sendo taxativa a enumeração das que aqui quadram como resulta evidente da expressão “designadamente”, pelo que, sempre seria de concluir que a atividade de centro de lavagem automóvel devia qualificar-se como atividade de satisfação de procura urbana. Deixe-se, porém, devidamente notado que uma coisa é a caraterização do espaço de enquadramento tal como resulta da antes mencionada alínea do art.2.º quanto à sua definição e, bem assim, do n.º1 do art.50.º, e coisa diferente as atividades que nesse espaço poderão ser levadas a cabo face ao n.º3 deste art.50.º se verificados os demais condicionalismos. À luz do PDM admitia-se a operação urbanística no solo classificado “zona de enquadramento”, da atividade em causa; porém, com condicionantes, ou seja, desde que se conformassem com os parâmetros urbanísticos do n.º5 (parâmetros esses que constituem também normas técnicas reguladoras do uso e ocupação do solo) e são estas condicionantes, mormente a atinente à área mínima da parcela que não estão in casu respeitadas, pois a parcela na sua totalidade, incluindo a parte agrícola, só tinha 2480m2 quando o PDM impunha uma área mínima de 20.000m2, para que as iniciativas fossem admitidas. E visto o n.º5 do art.50.º não se logra concluir que o respeito por tais parâmetros fosse deixado à discricionariedade da administração (não se confunda esta discricionariedade com aqueloutra que tem a ver com o carater discricionário da norma, esta coisa distinta), ou seja, que a exigência da área mínima de 2ha pudesse ser afastada, v.g. prevendo-se em que casos e com que fundamentos podia a operação urbanística ser autorizada em parcelas de área inferior (como sucede, por exemplo, no art.88.º-A n.º3 onde se prevê uma situação em que a Câmara se pode afastar dos parâmetros definidos para as parcelas relativas a parqueamentos). E, se assim é, a operação urbanística era admitida pelo PDM na parte da parcela classificada como “zona de proteção e enquadramento” desde que tais condicionantes estivessem verificadas, o que quer dizer, no reverso, que a concreta operação não era admitida pelo PDM na parcela em causa por não ter área elegível. Tais parâmetros, em face da construção normativa do n.º5 são cumulativos. Acresce que, não obstante o segundo parecer da edilidade em sentido positivo, afirmar que havendo áreas de cedência, traduzidas em calçadas, (cedências são áreas da parcela cedidas gratuitamente pelos particulares à Camara para arruamentos etc., previstas no art.88.º do PDM e que passam a integrar o domínio público, sendo certo que se trata de previsão que está traçada para operações de loteamento) não se devia exigir a área de 2ha (ponto 4 dos factos), não resulta justificada a razão de assim se descurar a exigência do PDM, nem que tais áreas de cedência devido à calçada atingissem a parte restante até perfazer os 2ha o que sempre importaria mais de 18000m2, pelo que, o constante desse parecer não tem a virtualidade de afastar a violação do parâmetro relativo à área mínima, tanto mais que o cumprimento ou incumprimento do exarado no plano não fica ao critério dos serviços camarários, como nos parece evidente. Acresce que a apreciação da legalidade do acto é referenciada à lei e é, também, por referência a esta que se avalia das justificações eventualmente apresentadas pela administração em suporte da prática do acto, pelo que, salvo o devido respeito não se pode acompanhar a sentença recorrida quando nela se diz que “No caso vertente o terreno apresentava uma área inferior a 2ha, ou 20.000 m2, o que inclusive motivou um primeiro parece desfavorável, como se provou em 2), porém, foi produzido novo parecer onde foram levantadas essas objeções, subordinando-se o licenciamento a apresentação de projetos de especialidades, tendo sido autorizada a emissão de licença de utilização.”, parecendo valorizar o segundo parecer da administração em detrimento da exigência legal da área mínima quando o que está em causa é justamente saber se tal parecer se conforma com a regulamentação legal. Aqui chegados cremos que os atos administrativos em causa que licenciaram a operação de instalação do centro de lavagem na parcela com 2480 m2, parte da qual está integrada na RAN, não observando o parâmetro relativo à área mínima exigido pelo PDM, violam esse plano. Não descortinamos na sentença recorrida a razão porque se desatendeu na análise desta questão essa exigência legal e se considerou apenas a conformidade com o índice de construção como se esta se bastasse à luz do n.º5 do art.50.º. Por outro lado, se não olvidarmos que parte da parcela estava integrada na RAN e assim considerada no mesmo PDM, o regime da RAN também impedia operações urbanísticas já que afeta os solos à agricultura. O DL nº 196/89, de 14 de Junho vigente à data das emissões das licenças, estipulava no seu art.8.º: "1 - Sem prejuízo do disposto nos artigos seguintes, os solos da RAN devem ser exclusivamente afectos à agricultura, sendo proibidas todas as acções que diminuam ou destruam as suas potencialidades agrícolas, designadamente as seguintes: a) Obras hidráulicas, vias de comunicação e acessos, construção de edifícios, aterros e escavações; (…). Por conseguinte, em conformidade o art.9.º n.º1 do mesmo regime previa que: “1-Carecem de prévio parecer favorável das comissões regionais da reserva agrícola todas as licenças, concessões, aprovações e autorizações administrativas relativas a utilizações não agrícolas de solos integrados na RAN .”. E em face do art.34.º “São nulos todos os actos administrativos praticados em violação do disposto no n.º 1 do artigo 9.º”. Convirá ainda salientar que o art.33.º desse mesmo regime legal impõe que “Os solos integrados na RAN são obrigatoriamente identificados em todos os instrumentos que definam a ocupação física do território, designadamente planos regionais de ordenamento, planos directores municipais e planos de urbanização.”. Donde, na parte da parcela integrada na RAN exigia-se sob pena de nulidade os pareceres previstos na lei.

Movemo-nos no campo do direito do urbanismo, entendido este, em termos simples, como o conjunto de normas e princípios que regulam o uso e ocupação do solo tendo em vista o ordenamento territorial, no âmbito do qual assumem natural importância os instrumentos de planeamento e gestão territorial, sem descurar que aí se incluem também as atividades de gestão urbanística, ou seja, as realizadas pelas entidades públicas ou pelos particulares com controlo daquelas relativas ao uso e ocupação do solo. Entre os instrumentos de gestão territorial contam-se, naturalmente, os planos diretores municipais cujo âmbito é apenas municipal embora a lei estabeleça que “1-A política de ordenamento do território e de urbanismo assenta no sistema de gestão territorial, que se organiza, num quadro de interação coordenada, em quatro âmbitos: a) O âmbito nacional; b) O âmbito regional; c) O âmbito intermunicipal; d) O âmbito municipal.” (art.2.º da Lei n.º 80/2015 de 14.5 - Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial). Nos termos do art.69.º deste regime os planos intermunicipais e municipais são instrumentos de natureza regulamentar e estabelecem o regime de uso do solo, definindo modelos de ocupação territorial e da organização de redes e sistemas urbanos e, na escala adequada, parâmetros de aproveitamento do solo, bem como de garantia da sustentabilidade socioeconómica e financeira e da qualidade ambiental, esclarecendo o art.70.º que o regime de uso do solo estabelece as regras de ocupação, transformação e utilização do solo e é definido nos planos intermunicipais ou municipais, através da classificação e da qualificação do solo. O acabado de dizer serve para ancorar o natural interesse público que está subjacente à planificação e gestão urbanística e cremos que é este particular e específico interesse público que sobressai nesta área do direito do urbanismo que justifica que, contrariamente ao regime regra do campo mais vasto em que se insere do direito administrativo, a invalidade dos actos administrativos de gestão urbanística se traduza na nulidade dos mesmos, escapando ao regime regra da anulabilidade prevista para a generalidade dos demais actos administrativos (cfr. art.161.º versus 163.º do CPA).

Efetivamente, estabelece o art.130.º da Lei n.º 80/2015 de 14.5, relativamente à invalidade dos actos: “1 - São nulos os atos praticados em violação de qualquer plano de âmbito intermunicipal ou municipal aplicável. 2 - Aos atos nulos previstos no número anterior é aplicável o disposto nos artigos 68.º e 69.º do regime jurídico de urbanização e edificação.”.

Por seu turno, prevê-se no atual art.67.º do RJUE que “A validade das licenças depende da sua conformidade com as normas legais e regulamentares aplicáveis em vigor à data da sua prática, sem prejuízo do disposto no artigo 60.º.”. Esta norma à data em que foram passadas as licenças aqui em causa tinha a seguinte redação “A validade das licenças ou autorizações das operações urbanísticas depende da sua conformidade com as normas legais e regulamentares aplicáveis em vigor à data da sua prática, sem prejuízo do disposto no artigo 60.º.”.

Já o art.68.º do mesmo regime prevê que: “Sem prejuízo da possibilidade de atribuição de efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de atos nulos nos termos gerais de direito, bem como do disposto no artigo 70.º, são nulas as licenças, as autorizações de utilização e as decisões relativas a pedidos de informação prévia previstos no presente diploma que:

a) Violem o disposto em plano municipal ou intermunicipal de ordenamento do território, plano especial de ordenamento do território, medidas preventivas ou licença ou comunicação prévia de loteamento em vigor;

b) [Revogada];

c) Não tenham sido precedidas de consulta das entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações sejam legalmente exigíveis, bem como quando não estejam em conformidade com esses pareceres, autorizações ou aprovações, desde que os pareceres tenham sido emanados dentro do prazo legalmente previsto.” Na 1.ª versão do diploma estabelecia o mesmo artigo que: “São nulas as licenças ou autorizações previstas no presente diploma que: a) Violem o disposto em plano municipal de ordenamento do território, plano especial de ordenamento do território, medidas preventivas ou licença ou autorização de loteamento em vigor; b) Violem o disposto no n.º 2 do artigo 37.º.”.

Concluímos que a lei comina com a nulidade os atos administrativos que violem o disposto em planos municipais de ordenamento do território, tal como é o PDM. Estes actos administrativos, como resulta do já citado art.68.º do RJUE, podem ser as licenças, as autorizações de utilização e as decisões relativas a pedidos de informação prévia, sendo que aqui interessam as duas primeiras. Diz-nos o art.162.º do CPA, quanto ao regime da nulidade, que “1 - O ato nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade. 2 - Salvo disposição legal em contrário, a nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode, também a todo o tempo, ser conhecida por qualquer autoridade e declarada pelos tribunais administrativos ou pelos órgãos administrativos competentes para a anulação. 3 - O disposto nos números anteriores não prejudica a possibilidade de atribuição de efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de atos nulos, de harmonia com os princípios da boa-fé, da proteção da confiança e da proporcionalidade ou outros princípios jurídicos constitucionais, designadamente associados ao decurso do tempo.”. À data da prática dos actos aqui em causa estava em vigor o CPA aprovado pelo DL n.º 442/91, de 15 de Novembro que regia a matéria no art.134.º nos seguintes termos: “1 - O acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade. 2 - A nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal. 3 - O disposto nos números anteriores não prejudica a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos, por força do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais de direito.”. Em decorrência, as licenças e autorizações passadas à expropriada Splas, porque em violação do art.50.º n.º3 e 5 do PDM vigente à data, são actos administrativos nulos, não produzindo efeitos jurídicos, podendo a nulidade ser invocada a todo o tempo por qualquer interessado, prevendo a lei atual que a mesma apenas possa ser declarada pelos tribunais administrativos ao contrário do regime pretérito que estabelecia apenas que podia ser declarada por qualquer tribunal. Apesar do art.69.º n.º4 do RJUE na redação dada pela Lei n.º 60/2007, de 04 de Setembro, (com entrada em vigor 180 dias após a publicação), redação que se mantém, prever que “4 - A possibilidade de o órgão que emitiu o ato ou deliberação declarar a nulidade caduca no prazo de 10 anos, caducando também o direito de propor a ação prevista no n.º1 se os factos que determinaram a nulidade não forem participados ao Ministério Público nesse prazo, exceto relativamente a monumentos nacionais e respetiva zona de proteção.”, tal normativo, afigura-se-nos, não tem aqui aplicação para afastar eventuais consequências do reconhecimento da nulidade, não porque estejamos em face de atos relativos a licença e autorização emitidas para operação urbanística em zona de proteção, como parece ter sido o entendimento do tribunal recorrido (não se aderindo à interpretação feita na sentença recorrida porque a zona de proteção prevista na norma, a nosso ver, não é qualquer zona que assim seja classificada no PDM mas apenas a zona de proteção dos monumentos nacionais como se extrai do segmento normativo “monumentos nacionais e respetiva zona de proteção”.), mas porque o prazo de dez anos, a nosso ver, se aplica apenas ao órgão que emitiu o acto e à ação que seja proposta pelo Ministério Público nos termos do n.º1 do mesmo artigo, onde se estabelece “Os factos geradores das nulidades previstas no artigo anterior e quaisquer outros factos de que possa resultar a invalidade dos atos administrativos previstos no presente diploma devem ser participados, por quem deles tenha conhecimento, ao Ministério Público, para efeitos de propositura da competente ação administrativa e respetivos meios processuais acessórios.”. Com a introdução de tal norma “O regime das invalidades urbanísticas passava assim, por conseguinte, a ser misto, traduzindo-se numa nulidade atípica que, diversamente do regime geral do CPC, não poderia ser invocada a todo o tempo, estando antes sujeita a um prazo (ainda que relativamente longo, de 10 anos)” (Marco Caldeira, “Revisitando as Nulidades Urbanísticas, à luz do novo CPC”, Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2016/2, pag.201) acedida em vda.pt). Parece-nos, contudo, que tal prazo de dez anos se aplica apenas aos entes expressamente previstos na norma, órgão emissor e Ministério Público, e não impede que a nulidade possa ser invocada além dos dez anos por qualquer outro interessado nos termos gerais, como é próprio do regime geral desse vício, sendo a norma constante do n.º4 do art.69.º uma norma excecional e, por isso, afasta a aplicação analógica a quaisquer outras situações (art.11.º do C.C.), sendo certo ainda que tal prazo sempre se contaria apenas da data de entrada em vigor da lei que o introduziu (nesse sentido, entre outros, ac. STA de 15.22.2022, P.01119/08.5BELSB, acessível em www. dgsi.pt). Efetivamente, detetando-se vozes críticas no sentido de que, sob pena de incongruências e persistência da situação de insegurança que a norma visa debelar, o preceito deveria alargar a solução em termos mais gerais, não se conclui, porém, pelo entendimento generalizado que aquele prazo de dez anos se aplique a qualquer interessado que, nisso tendo interesse, invoque a nulidade do acto em termos de impedir o seu conhecimento depois de decorrido esse prazo. Como dá conta Jorge Tiago Veiga Quaresma Viana Barra, ob. cit. pag.252 “Ademais, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 60/2007, de 4 de setembro, surge a previsão de um regime misto que se traduz numa limitação temporal para a respetiva declaração administrativa de nulidade ou interposição da competente ação. De acordo com o n.º 4, do art. 69.º, a possibilidade de o órgão que emitiu o ato ou deliberação declarar a nulidade caduca no prazo de 10 anos, caducando também o direito de propor a ação administrativa especial se os fatos que determinariam a nulidade não forem participados ao Ministério Público nesse prazo, exceto relativamente a monumentos nacionais e respetiva zona de proteção. Todavia, da leitura do regime legal, parece decorrer que o legislador limitou a legitimidade para interposição das referidas ações ao Ministério Público. No entanto, e de acordo com o CPTA, é possível qualquer cidadão apresentar-se em juízo para obter a declaração de nulidade, podendo colocar-se a questão de saber se também para eles se aplica a limitação temporal prevista no artigo em análise.”, (sublinhado nosso) e, embora o autor, tanto quanto se alcança, não tome posição quanto ao sentido interpretativo da norma, faz constar em nota de rodapé que: “Para uma análise desta problemática, vide FERNANDA PAULA OLIVEIRA, A alteração legislativa ao regime jurídico de urbanização e edificação: uma lebre que saiu gato...?, in RDRL, n.º 00, Braga: ed. Cejur, 2007, pp. 53-70, (p. 68), que considera que no caso das restantes ações destinadas a obter uma decisão que declare a nulidade de atos de gestão urbanística, com os fundamentos previstos no art.68.º, do RJUE, também deveria valer a mesma solução de limitação temporal da respectiva impugnação, considerando as razões de estabilidade, segurança da ordem jurídica e as exigências de um juízo analógico para o tratamento de situações similares. Num outro sentido, cfr., FERNANDA PAULA OLIVEIRA/MARIA JOSÉ CASTANHEIRA NEVES/DULCE LOPES/FERNANDAS MAÇÃS, Regime jurídico da urbanização e edificação, cit., pp. 446 e 447, entendem que a letra do preceito se afigura clara, referindo-se apenas ao autor do ato ou deliberação e ao MP, o que demonstra que o legislador não queria que a caducidade se estendesse ao direito conferido em geral aos interessados de acionar judicialmente a nulidade, pois aí teria usado outra formulação legal. Concluem assim que, a letra do preceito; o regime jurídico do art. 69.º no seu todo; e a razão de ser do mesmo, levam a concluir que o legislador quis restringir o prazo de 10 anos ao MP e ao autor do ato nulo. Invocam ainda que estamos perante um ius singulare, que de acordo com os ensinamentos de Baptista Machado constitui um regime oposto ao regime-regra e directamente determinado por razões indissoluvelmente ligadas ao tipo de casos que a norma exececional contempla, e nessa medida não comporta em regra uma aplicação analógica, nos termos do art. 11.º, do CC.”. Também Ágata do Carmo Fernandes Leite, “A declaração de nulidade no Regime Jurídico da Urbanização e Edificação: Digressão sobre o artigo 69.º.”, dissertação de mestrado acessível em repositorio.ucp.pt, aborda a questão, dizendo, no que aqui releva: “De acordo com a exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 149/X, que deu origem à Lei n.º 60/2007, de 4 de Setembro, a introdução deste prazo teve em vista a tutela dos particulares e o reforço da segurança jurídica, promovendo a alteração do regime dos atos de licenciamento inválidos, mediante a fixação de um prazo máximo para a promoção da declaração de nulidade (…).”, ob. cit. pag.27, importando, sobretudo, a seguinte passagem “Para além do órgão que pratica o ato, o nº 4 do art. 69º sujeita, a este prazo de caducidade a ação administrativa especial do nº 1, que como vimos se refere à ação administrativa especial interposta pelo MP. Desta forma, e ao nível dos sujeitos, temos que apenas a legitimidade do órgão que pratica o ato, e a legitimidade processual ativa do MP para ação administrativa especial, é que se encontram sujeitas ao prazo de caducidade consagrado no nº 4 do referido normativo. Ora, na medida em que estamos perante uma norma excecional, esta não permite a sua aplicação analógica, conforme resulta do disposto no art. 11º do Código Civil, ou seja, não é possível estender a aplicação do artigo a situações equivalentes. E daí que, quando a ação seja interposta por um qualquer sujeito que possua legitimidade ativa, nos termos do disposto nos art.os 9º e 55º do CPTA, essa ação poderá ser proposta a todo o tempo, com base no regime geral do nº 2 do 134º do CPA e o nº 1 do art. 58º do CPTA.”, (ob cit. pag.39). Em face da redação da norma, como já antecipamos, estamos em crer que tal prazo de caducidade não se aplica a todos os sujeitos, posto que fosse essa a intenção do legislador bastava consagrar sem mais esse prazo de caducidade sem necessidade de o referenciar aos sujeitos visados na previsão normativa. E se assim é, não está afastada in casu por mor da caducidade da sua invocação a apreciação da nulidade dos actos administrativos em causa, contrariamente ao que as recorridas propugnam nas contra-alegações. Acrescente-se ainda que contrariamente ao que é dito no relatório da sentença recorrida e a recorrente evidencia no recurso, a ação administrativa especial que foi instaurada pelo Ministério Público tendo em vista a declaração de nulidade das licenças não foi julgada improcedente, caso em que nenhum sentido faria estamos a dedicar-nos a esta questão; essa ação não chegou à apreciação de mérito por se ter entendido verificada a exceção de falta de interesse em agir dado que a operação urbanística por causa da expropriação já não existia materialmente (vide certidão junta a 2.4.2024). O que se compreende já que a declaração de nulidade, entre o mais, o que visa é desencadear a reposição da legalidade, se for o caso por via da demolição da operação urbanística ilegal.

Concluindo-se pela nulidade da licença e autorização, e sendo próprio do acto nulo a total improdutividade de efeitos jurídicos, ainda que aqui nos encontremos numa situação especial que foge àquelas onde tais questões se colocam, parece-nos ter que aceitar que quer a ilegalidade da construção quer a atividade que ao abrigo desse licenciamento vinha a ser desenvolvida acarreta a sua desconsideração para efeitos indemnizatórios do interessado que se viu privado da manutenção da situação por via da expropriação, tanto mais que se não fora o acto nulo o solo estaria ou deveria estar desimpedido de tais construções e atividade inerente. Contudo, embora sem particular sustentação neste particular, não deixa de ser invocado nas contra alegações, quase como se fosse uma inevitabilidade, a atribuição pela lei de efeitos, os chamados efeitos putativos, aos atos nulos, o que na perspetiva da expropriada lhe garantiria numa situação de invalidade da licença, o seu direito a ser indemnizada como se a mesma fosse válida. A sentença recorrida aflora este aspeto sem retirar nenhuma consequência posto que entendeu serem as licenças válidas. Impõe-se, cremos, - ainda que nas condicionantes específicas da natureza deste processo - verificar se devem ser atribuídos efeitos putativos aos actos nulos, considerando o tempo volvido em que a expropriada explorou o centro de lavagem ao abrigo do licenciamento, sendo certo que, embora essencial, pois sem o decurso de certo período de tempo, não pode operar a figura, o período de tempo decorrido não é o único critério ou factor a atender nessa matéria. É uma evidência que embora alicerçada num licenciamento nulo veio a manter-se na parcela aqui em causa uma situação materialmente constatável durante vários anos. Vejamos: Já se aflorou no quanto acima se disse que a lei permite, em certas circunstâncias, a possibilidade de atribuição de efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de atos nulos nos termos gerais de direito, como logo decorre do art.68.º do RJUE e também da previsão do art.162.º n.º3 do atual CPA e que já estava também previsto no art.134.º n.º3 do anterior CPA, este vigente à data das licença e autorização e da declaração de utilidade pública. Também já se disse que no âmbito do direito urbanístico a regra é a cominação com nulidade dos atos violadores das normas e procedimentos atinentes à gestão urbanística erigindo-se por tal via um maior desvalor do acto nesta matéria. Tal circunstância, já que os efeitos putativos estão previstos justamente para os actos nulos, não afasta a sua aplicação no campo dos actos administrativos urbanísticos. No caso concreto não se trata, como é bom de ver, de extrair qualquer consequência ao nível da reposição da parcela no estado anterior às construções, sendo que a consequência para as operações urbanísticas efetuadas ao abrigo de ato nulo será via de regra a sua demolição, pelo menos, no caso em que se mostre inviável a sua legalização (esta v.g. no caso da nulidade proceder da falta de autorizações/pareceres, obtendo-os e emitido acto administrativo subsequente). Ademais, nem aqui na expropriação se trata em rigor de declarar qualquer nulidade o que é do âmbito da jurisdição administrativa, situando-nos apenas no campo da apreciação da (in)validade dos actos administrativos enquanto questão prévia pressuposta para definição do valor da indemnização pela expropriação. Contudo, e se assim é, respeitando a ação ao direito da expropriada a ser indemnizada face à atividade que desenvolvia e que tinha sido licenciada, sempre se impõe avaliar se há possibilidade de atribuir certos efeitos a tais atos nulos que se devam repercutir na questão fulcral de fixar a justa indemnização. Quanto a esta matéria impõe-se salientar em primeiro lugar, tendo em conta as especificidades do direito do urbanismo e especial interesse público que lhe está associado, que vem sendo apontado como relevante, aferir o tipo/natureza da norma constante do instrumento de gestão territorial ou norma técnica (parâmetro) que foi violada e determina a nulidade da licença, já que o interesse público, neste domínio, está associado a um leque muito diversificado e heterogéneo das normas de planeamento e não se impõe sempre com o mesmo grau e premência, o que permite dogmaticamente fazer alguma distinção de grau entre as nulidades dos atos administrativos consoante a substância normativa violada. No caso concreto a violação prende-se com a classificação do solo mas mais concretamente com o parâmetro técnico violado respeitante à área do terreno/parcela; tivesse o mesmo área superior a 2ha, a operação urbanística era viável na parte classificada como zona de proteção (cerca de 75% do total), o que nos levaria a dizer que não estamos, numa primeira linha, em face de nulidade decorrente da violação de norma impositiva da classificação do solo e nessa medida impeditiva em absoluto de qualquer construção. Ou seja, a possibilidade de algumas operações urbanísticas, iniciativas nas palavras do n.º3 do art.50.º do PDM, não está referenciada à mera classificação do solo como zona de proteção/enquadramento mas à sua dimensão. Não é, é verdade, situação equivalente à que se verifica, por exemplo, quando a classificação do solo impede de todo qualquer construção o que independe da área em causa. E tanto assim é que os espaços de proteção e enquadramento imediatamente confinantes com os espaços urbanos ou urbanizáveis poderão passar à categoria de espaços urbanizáveis de média densidade desde que se destinem predominantemente à realização do Programa Especial de Realojamento (PER) (situação especialíssima, porém sem qualquer influência in casu dado que a operação urbanística nada tem a ver com a previsão normativa), como resulta do n.º4 do art.50.º do PDM, não sendo a mera classificação do solo como “espaço de enquadramento” impeditiva de intervenções urbanísticas com ocupação edificada do solo desde que com área superior a 2ha. O que nos leva então a questionar qual a razão de ser da exigência desta dimensão de 2ha e que relevância aporta em termos de interesse público subjacente, o que muito releva ao nível da decisão atinente à atribuição de efeitos putativos. Por outro lado, poder-se-á também questionar, o que vem sendo apontado pela doutrina administrativista como parâmetro a considerar para aferir o grau de gravidade do vício, se a norma violada, não constitui, assim, uma norma discricionária no sentido de que podia o ente administrativo na elaboração do plano ter optado por área diferente, sendo o valor de 2 ha uma opção que não resulta de uma vinculação absoluta (v.g. derivada da conformação do instrumento de âmbito municipal a instrumento de âmbito mais vasto) mas tem subjacente alguma discricionariedade da entidade que elaborou o plano, que podia, de forma igualmente admissível, ter consagrado área mais reduzida. Mesmo que se admita esta possibilidade e mesmo que se admita além disso que a própria classificação como espaço de enquadramento e proteção seja também geneticamente resultado da opção da edilidade, estamos em crer que associada à condicionante da área se interpõem razões que têm a ver com a própria definição de espaço de enquadramento e proteção e, nessa medida, a possibilidade de construção em espaços assim classificados mas com área inferior determinaria a descaraterização do solo e a transformação do espaço de proteção em espaço “mais ou menos urbanizado” visto este como aquele que sobressai e se impõe no território circundante pelas suas edificações e já não pela razão de ser da sua consagração, qual seja a de refrear o impacto do edificado amortecendo, como diz a norma (alínea g) do n.º1 do art.2.º do PDM), o espaço urbano. O espaço de enquadramento está associado a fins de compartimentação e reestruturação paisagística, privilegiando a protecção dos recursos naturais ou culturais, a salvaguarda de valores paisagísticos, e constituem áreas de compartimentação paisagística. Sendo assim, a exigência da área tem uma especial razão de ser, preservar o solo com caraterísticas que ainda reflitam a própria definição atribuída a esses espaços. Desta feita a condicionante da área (e demais condicionantes do n.º5 que se viu serem cumulativas) assume-se prevalente na própria classificação do solo e, em decorrência, da própria conceção do plano com a previsão de tais espaços. Neste enfoque parece-nos que associado ao cumprimento de tais parâmetros está, ao contrario do que parecia supor-se, uma exigência de interesse público relevante, aliada à existência desses espaços de amortecimento e à necessidade de os preservar com as características que lhe são inerentes e que a proibição de edificações em áreas com menos de 2ha visa preservar. Não temos assim a violação da norma, neste enfoque, como nulidade de grau mínimo e na economia do próprio plano afigura-se-nos gravosa. É certo que se pode contrapor que a edilidade sempre poderia ter classificado o solo de forma distinta sendo isso resultado da sua discricionariedade, mas o certo é que tendo-o classificado daquela forma o que não pode deixar de revelar uma orientação que tem que se presumir justificada por determinadas razões e não arbitrária, deve ser a primeira a zelar pela sua preservação e efetividade.

O art.134.º n.º3 do CPA vigente à data quer da emissão da licença quer da declaração de utilidade pública, permite a atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos, por força do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais de direito. Estes princípios gerais de direito convocam no essencial os princípios da boa-fé, da proteção da confiança e da proporcionalidade. Também o art.68.º do RJUE ressalva a possibilidade de atribuição de efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de atos nulos nos termos gerais de direito. Contudo, como é evidente, essa atribuição de efeitos jurídicos não pode deixar de ser encarada como uma exceção e não a regra a seguir sempre que estejamos em presença de acto nulo do qual deriva uma realidade de facto que se consolidou em certo período de tempo. O mero decurso do tempo, já se disse, sendo um factor relevante sem o qual nem se justificaria tal ponderação não é decisivo, podendo um ponderoso e relevante interesse público sobrepor-se aos falados princípios gerais de direito, impeditivo da atribuição de efeitos jurídicos ou a confiança depositada pelo particular, nas concretas circunstâncias não se apresentar de tal forma fortalecida que justifique “juridificar” a situação de facto. No presente caso, em face da natureza da ação em que a questão se insere, apenas se poderia, quanto muito, conceber, a atribuição daqueles efeitos na medida que deles se ressalve a atribuição de indemnização que não desconsidere a actividade desenvolvida no local apesar do licenciamento nulo, o que não abarca quaisquer efeitos ao nível da classificação do solo, continuando este a manter a classificação que consta do PDM, independentemente da nulidade dos actos administrativos em questão, nem, outrossim, a eventual atribuição de efeitos putativos à situação factual existente pode transmutar-se na legalização da operação urbanística cujo licenciamento se revela nulo. O acto nulo continua a ser nulo apesar dos efeitos putativos que se possam atribuir, e tanto assim é que tais efeitos pressupõem a afirmação da nulidade e haverão de ser considerados e reportados ao momento subsequente à afirmação de que estamos em presença de um acto nulo, ou seja, têm o seu campo de aplicação na fase subsequente de reposição da legalidade urbanística, impedindo, por exemplo, a demolição da concreta operação urbanística. Nesta perspetiva se compreende que o momento para aferir da atribuição de tais efeitos se coloque predominantemente na fase da execução da sentença em casos em que a nulidade haja sido apreciada judicialmente com prolação de sentença que declara o acto nulo (vide Ac. TCA Sul de 13.7.2023 (P. 934/13.2BELLE), de cujo sumário consta: “III - A atribuição de efeitos putativos aos atos declarados nulos pressupõe que tivesse sido efetuado pedido nesse sentido, tanto mais que a ação declarativa não corresponde ao momento de atribuição de efeitos aos atos declarados nulos. Efetivamente, perante a declaração de nulidade de um ato, cabe à Administração executar o julgado, tirando do mesmo as devidas ilações, as quais, sendo caso disso, poderão igualmente vir a ser sindicadas judicialmente. IV - Não cabe à sentença anulatória o "reconhecimento de efeitos putativos do ato nulo", devendo a "primeira palavra" nesta matéria ser dada à Administração no âmbito da execução do julgado, ficando a posição jurídica do administrado ou contrainteressado salvaguardada pelos meios administrativos e judiciais especificamente desenhados para a respetiva tutela.” (acessível em www.dgsi.pt.). Ainda assim não será de enjeitar em absoluto a possibilidade de atribuição de tais efeitos na ação administrativa que aprecia a validade do acto, “Demonstrada a admissibilidade de uma decisão dos tribunais poder modelar efeitos da anulação de um acto, coloca-se naturalmente a questão de saber qual o momento processual adequado para que tal aconteça. Sem prejuízo de um maior aprofundamento, que aqui seria naturalmente descabido, parece-nos que o momento processual idóneo para o reconhecimento de efeitos se reporta à fase de execução da sentença, elencada a partir dos artigos 173º e seguintes do CPTA. Normalmente, é nesse momento que são fixados as operações materiais e jurídicas destinadas à reposição da legalidade violada, podendo também ser apreciadas eventuais alterações de facto e direito que ocorrem entre a emissão da sentença e a sua execução.81De outro ponto de vista, será igualmente neste momento que se mostrará mais fácil avaliar os requisitos do nº3 do artigo 134º nomeadamente o decurso do tempo. Todavia, não excluímos que mesmo em sede de acção administrativa especial de impugnação do acto, o juiz possa atribuir efeitos jurídicos à situação de facto, desde que os requisitos que acima elencámos se encontrem cumpridos, em particular o decurso do tempo.” (Ricardo Neves, “Os efeitos putativos na nulidade dos actos urbanísticos: entre a tutela da confiança e o interesse público”, Revista Eletrónica de Direito Público, vol. 1 nº 2 junho 2014, acessível em www.e-publica.pt). Como é evidente não cabe aqui maior desenvolvimento de tais questões, as quais são referenciadas para deixar claro que a eventual atribuição de efeitos jurídicos a situações de facto decorrente de acto administrativo nulo não se traduz na validação jurídica do acto. Uma vez que o acto nulo por natureza não produz efeitos jurídicos e essa não produção de efeitos não tem que ser declarada, apenas reconhecida, o que em regra imporia à administração a reposição do estado de coisas condicente com aquela improdutividade jurídica, do que se trata é pois de salvaguardar, na medida do que se justifique, a realidade de facto ou parte dela entretanto consolidada face ao decurso do tempo. O certo é que apesar da atuação viciada da administração que culmina na prática do acto nulo, situações há em que o particular sem interposição de quaisquer circunstancias que o alertassem para a possibilidade da operação autorizada estar viciada, confia na validade da licença que lhe foi concedida e procedeu materialmente no terreno, o que se vem mantendo no tempo e cuja conformação ao quadro jurídico era suposta pela licença emitida. É esta confiança na atuação da administração que a reposição da realidade no estado anterior quebra irremediavelmente. A tutela da confiança é assim um princípio geral enformador da atividade da administração e que pode justificar, em amparo ao decurso do tempo, a atribuição de certos efeitos putativos. A par do princípio da legalidade que reclamaria a reposição do estado de coisas (art.3.º do CPA de 91), o princípio da boa-fé a que respeita a previsão do art.6.º-A do mesmo código impõe que “1 - No exercício da actividade administrativa e em todas as suas formas e fases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa fé. 2 - No cumprimento do disposto nos números anteriores, devem ponderar-se os valores fundamentais do direito, relevantes em face das situações consideradas, e, em especial: a) A confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa; b) O objectivo a alcançar com a actuação empreendida.” (correspondente grosso modo ao art.10.º do CPA atualmente em vigor). Por outro lado, nos termos do art.5.º n.º2 do CPA 91 “As decisões da Administração que colidam com direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afectar essas posições em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar.”, o que no campo da questão que nos ocupa imporá necessariamente a ponderação de interesses tendo em vista aferir da prevalência do interesse público e, nessa medida, da reposição da legalidade, ao interesse do particular alicerçado na confiança que depositou na constituição de um direito ao abrigo da atuação administrativa e na eventual desproporção entre o benefício para o interesse público e o prejuízo da posição que foi legitimada ao particular. É nessa melindrosa ponderação que se coloca a atribuição de efeitos jurídicos aos atos nulos. E é desta ponderação que no caso concreto, ainda que encarado adaptadamente, propendemos, com o devido respeito por opinião oposta, por considerar que a confiança que poderia decorrer da emissão da licença não se assume nem certa nem prevalente relativamente aos demais interesses. É que temos por impressivo que a operação urbanística foi objeto de um primeiro parecer negativo justamente com o fundamento de que a parcela não tinha área elegível para face ao plano permitir a operação, e o segundo parecer positivo não contém nenhuma fundamentação que justifique, mesmo sem grande grau de exigência, de que forma está ultrapassada a restrição, que se tem que ter por evidente, constante do PDM. Ou seja, mantendo a parcela a mesma área, não tendo havido nenhuma modificação no PDM, estando este em vigor desde 1997 e por isso sendo conhecidas as suas restrições, tratando-se de plano diretamente vinculativo para os particulares e dotado de eficácia imediata, não se concebendo sequer o desconhecimento do mesmo pela interessada requerente da licença na sequência do primeiro parecer negativo, nem o desconhecimento das respetivas restrições, a emissão da licença que veio a ocorrer não se prefigura, no caso concreto, como atestando de forma suficiente a confiança da interessada na legalidade da operação, em moldes tais que se possa erigir a tutela dessa confiança como valor a sobrepor inelutavelmente aos demais princípios a ponderar, desvalorizando o interesse público e a legalidade subjacente. Parece-nos, ao invés, que o procedimento de licenciamento tal como transparece dos factos provados, em termos objetivos, não alicerça a confiança legítima do particular; não estamos com isto a afirmar que a interessada tenha contribuído, de alguma forma, para a viciação do acto, mas a enfatizar que nas concretas circunstancias em que vem a ser emitida a licença a confiança na validade do acto mesmo do ponto de vista da interessada se apresenta insustentada, ou no mínimo muito duvidosa em termos de lhe criar a convicção legítima de que estava a realizar uma operação urbanística conforme à respetiva regulamentação, o que é coisa diferente, note-se, da expetativa subjetiva de que estando munida de licença o risco de ser invocada qualquer ilegalidade prefigura-se-lhe diminuto. Assim, não se olvidando que é sempre de grande melindre a realização desta ponderação, no caso concreto e seus contornos, a tutela da confiança não se nos apresenta de forma consistente e proeminente a justificar a atribuição de efeitos à situação de facto decorrente dos actos administrativos nulos em derrogação aos princípios da legalidade e da prossecução do interesse público.

· mérito da decisão quanto à justa indemnização

A recorrente discorda da sentença que fixou a indemnização apontando-lhe erros e ilegalidades que justificam a sua alteração.

Vejamos:

A expropriação por utilidade pública é um acto de autoridade, limitativo dos direitos privados, consentido constitucionalmente mediante o pagamento de justa indemnização. O que seja justa indemnização terá que partir dos critérios legais, mormente do Código das Expropriações que regula a matéria. Contudo, desde já se terá que avançar que a justa indemnização não pretende fazer equivaler de forma absoluta uma certa quantia ao benefício que da expropriação pode advir para o expropriante mas antes visa compensar o prejuízo do expropriado correspondente ao valor real e corrente do bem de acordo com o seu destino efetivo ou possível numa utilização económica normal, à data da publicação da declaração de utilidade pública, tendo em consideração as circunstâncias e condições de facto existentes naquela data (art.23.º n.º1 do CE). E, nos termos do art.24.º n.º1 do CE: “O montante da indemnização calcula-se com referência à data da declaração de utilidade pública, sendo actualizado à data da decisão final do processo de acordo com a evolução do índice de preços no consumidor, com exclusão da habitação.”. Como consta do Ac. do STJ de 21.6.2022 (P.4473/11.8TBVFX.L1.S1), após referência à jurisprudência do TC, “Nesta sequência, tem-se entendido que a justa indemnização por imperativo constitucional (artigo 62º n º2 da C.R.P.) visa «ressarcir o prejuízo que advém para o expropriado correspondente ao valor real e corrente do bem de acordo com o seu destino efectivo ou possível numa utilização económica normal, à data da publicação da declaração de utilidade pública, tendo em conta as circunstâncias e condições de facto existentes», nunca podendo ser determinada de forma abstracta, mas em face das características do bem a avaliar, de modo a permitirem tratar de forma igual o que é igual e de forma diferente o que é desigual, permitindo, assim, que os expropriados recebam o equivalente ao que conseguiriam obter pelo seu bem (aquele concreto bem), não fora a expropriação (Alves Correia, O Plano Urbanístico e o Plano da Igualdade, Almedina, 2001, pág. 534, e Osvaldo Gomes, Expropriações por Utilidade Pública, Texto Editora, 1997, pág. 115).»” (acessível em www.dgsi.pt). Assim, não há que lidar, nesta matéria, com os benefícios na perspetiva daquele que expropria e impôs ao particular o sacrifício do seu direito em nome da utilidade pública do bem expropriado. O valor da indemnização haverá de centrar-se, então, ao nível do prejuízo que advém ao proprietário/expropriado, prejuízo expurgado de elementos de natureza meramente subjetiva, por forma a que o seu cálculo assente em dados objetivos, fácticos e externamente controláveis. E é neste pressuposto que devem ser encaradas e interpretadas as normas legais que regem a matéria. Por outro lado, nesse desiderato, deve ser atendida e considerada a situação de facto existente à data da declaração de utilidade pública, como expressamente impõe o art.23.º n.º1 do Código das Expropriações. Ademais, nos termos do n.º5 do art.23.º do CE, “Sem prejuízo do disposto nos n.os 2 e 3 do presente artigo, o valor dos bens calculado de acordo com os critérios referenciais constantes dos artigos 26.º e seguintes deve corresponder ao valor real e corrente dos mesmos, numa situação normal de mercado, podendo a entidade expropriante e o expropriado, quando tal se não verifique requerer, ou o tribunal decidir oficiosamente, que na avaliação sejam atendidos outros critérios para alcançar aquele valor.”

Quanto à classificação dos solos, para efeitos do cálculo da indemnização por expropriação, rege o art.25º do CE, que estabelece:

“1- Para efeitos do cálculo da indemnização por expropriação, o solo classifica-se em:

a) Solo apto para construção;

b) Solo para outros fins.

2- Considera-se apto para a construção:

“a) O que dispõe de acesso rodoviário e rede de abastecimento de água, de energia eléctrica e de saneamento, com características adequadas para servir as edificações existentes ou a construir;

b) O que apenas dispõe de parte das infra-estruturas referidas na alínea anterior, mas que se integra no núcleo urbano existente;

c) O que está destinado, e de acordo com o instrumento de gestão territorial, a adquirir as características referidas na alínea a);

d) O que não estando abrangido pelo disposto nas alíneas anteriores, possui, todavia, alvará de loteamento ou licença de construção em vigor no momento da declaração de utilidade pública desde que o processo respectivo se tenha iniciado antes da data da notificação a que se refere o n.º 5 do art10.º

3- Considera-se solo para outros fins o que não se encontra em qualquer das situações previstas no número anterior.”

Em face de tal normativo o solo é legalmente classificado como “solo para outros fins” por exclusão, ou seja, por via de se não puder integrar na classificação de solo apto para construção. E o solo apto para construção é aquele e apenas aquele relativamente ao qual se verifiquem as circunstâncias enunciadas no n.º2 do art.25.º. Em decorrência a primeira questão a resolver tendo em vista a fixação da indemnização por expropriação é a classificação do solo como apto para a construção ou solo para outros fins, porquanto, é a partir dessa classificação que a lei estabelece os critérios a seguir, regendo o art.26.º quanto ao cálculo do valor do solo apto para a construção e o art.27.º do CE quanto ao cálculo do valor do solo para outros fins, estabelecendo-se no primeiro que “1 - O valor do solo apto para a construção calcula-se por referência à construção que nele seria possível efectuar se não tivesse sido sujeito a expropriação, num aproveitamento económico normal, de acordo com as leis e os regulamentos em vigor, nos termos dos números seguintes e sem prejuízo do disposto no n.º 5 do artigo 23.º.”

E, por sua vez, estabelece o art.27.º quanto aos solos classificados para outros fins que:

1- O valor do solo apto para outros fins será o resultante da média aritmética actualizada entre os preços unitários de aquisições ou avaliações fiscais que corrijam os valores declarados efectuadas na mesma freguesia e nas freguesias limítrofes nos três anos, de entre os últimos cinco, com média anual mais elevada, relativamente a prédios com idênticas características, atendendo aos parâmetros fixados em instrumento de planeamento territorial e à sua aptidão específica.

2- Para os efeitos previstos no número anterior, os serviços competentes do Ministério das Finanças deverão fornecer, a solicitação da entidade expropriante, a lista das transacções e das avaliações fiscais que corrijam os valores declarados efectuadas na zona e os respectivos valores.

3- Caso não se revele possível aplicar o critério estabelecido no n.º1, por falta de elementos, o valor do solo para outros fins será calculado tendo em atenção os seus rendimentos efectivo ou possível no estado existente à data da declaração de utilidade pública, a natureza do solo e do subsolo, a configuração do terreno e as condições de acesso, as culturas predominantes e o clima da região, os frutos pendentes e outras circunstâncias objectivas susceptíveis de influir no respectivo cálculo.

Deste artigo 27.º resultam como critérios a seguir para determinação do cálculo da indemnização, no caso de solos para outros fins, o previsto no seu n.º1 - média aritmética actualizada entre os preços unitários de aquisições ou avaliações fiscais - e na impossibilidade da sua aplicação, o critério previsto no n.º3 - os rendimentos efectivo ou possível no estado existente à data da declaração de utilidade pública, a natureza do solo e subsolo,(…) e outras circunstâncias objectivas susceptíveis de influir no respectivo cálculo. A lei prevê que sejam consideradas, além dos critérios, como tal, expostos no n.º1 e n.º3, outras circunstâncias objetivas que possam influir no cálculo da indemnização. Ademais, por aplicação desse n.º3 não se impõe eleger entre as circunstâncias aí previstas qual delas levar em conta, mas sim calcular a indemnização tendo em atenção as circunstâncias logo discriminadas na norma ou outras relevantes.

De todo o modo, resulta do antes dito que, os critérios previstos nos artigos 26.º e 27.º, devem ser capazes de responder ao desiderato do n.º1 do art.23.º, donde, se estipula, também, no n.º5 deste último, que o valor dos bens calculado de acordo com os critérios referenciais dos arts.26.º e segs., deve corresponder ao valor real e corrente dos mesmos, numa situação normal de mercado, podendo para tal efeito ser atendidos na avaliação outros critérios para alcançar aquele valor. Assim, não obstante em primeira linha, consoante a classificação do solo, se dever seguir os critérios previstos no art.26.º e 27.º, a lei permite tanto numa situação como noutra que se atenda a outros critérios para que o valor da indemnização corresponda ao valor real e corrente do bem expropriado, numa situação normal de mercado. Não existem, assim, critérios fechados e estanques, antes se estabelece como parâmetro no cálculo do valor da indemnização “o valor real e corrente do bem expropriado, numa situação normal de mercado”. Como escreve Francisco da Costa Calvão, - A Justa Indemnização na Expropriação por Utilidade Pública (O conceito de expropriação, a indemnização e as garantias do expropriado)-: “Assume importante relevo o estatuído no n.º 5 deste artigo 23.º, ao reafirmar o ínsito no artigo 62.º da CRP e no n.º 1 daquele artigo, isto é, o valor do solo, calculado nos termos dos artigos 26.º e segs., deve corresponder ao seu valor real e corrente; por outras palavras, a indemnização corresponderá à perda patrimonial sofrida pela expropriação do bem equiparando-o à do seu valor comercial ou venal, por forma a compensar o expropriado do prejuízo causado pela declaração de utilidade pública do bem, repondo materialmente aquilo de que esta o privou e por esta via permitir ao expropriado continuar a retirar todas as utilidades que retirava ou poderia extrair do bem ou direito. Se assim não sucede, como pode ocorrer, por exemplo, quando a determinação do seu valor assente em avaliações fiscais desactualizadas (artigo 26.º, n.º 2) ou o preço da aquisição corresponda a um valor inferior ou superior ao efectivamente pago, a lei confere às partes o direito de peticionar ao tribunal no respectivo requerimento de recurso, ou o juiz oficiosamente determina que os peritos, na avaliação a efectuar, considerem outros critérios conducentes ao sobredito valor de mercado do bem.”, acessível em recipp.ipp.pt

Traçadas tais notas vejamos no caso dos autos.

Em primeiro lugar há que atentar no que vem dito, pela recorrente, na conclusão “2ª Ao ter decidido o essencial da justa indemnização devida por esta expropriação no plano dos factos, a Sentença recorrida subverte o que deve ser tido como facto e como Direito (violando o disposto no art.607º do CPC), prejudicando as partes que, nos casos em que seja admissível recurso (art.629º do CPC), pretendam recorrer para o Supremo Tribunal de Justiça do Acórdão que será proferido por este Tribunal da Relação de Lisboa.”, do recurso. Embora esta questão na economia do mesmo recurso estivesse também aliada à impugnação da matéria de facto que a recorrente intentou fazer, convoca, ainda assim, questão suscetível de autonomização, qual seja a atinente a saber se nos factos que a 1.ª instância elencou na sentença, constam juízos conclusivos ou de direito, na certeza que estes devem estar arredados dos factos provados ou não provados. A recorrente ao afirmar que a sentença decidiu a justa indemnização no plano dos factos, e sendo evidentemente tal matéria de natureza jurídica, apontaria nesse sentido. De todo o modo, impondo-se agora apreciar a questão do valor da indemnização, para o que se impõe, por um lado, considerar a factualidade provada e, por outro, aplicar-lhe o direito, ver-se-á nesse percurso, em concreto, se se impõe qualquer modificação decorrente da inserção de juízos conclusivos nos factos a ter em conta (cfr.art.662.º do CPC), na certeza que, como acima de deixou mencionado, se as questões relativas à matéria de facto não relevarem para a decisão nem aportarem contributos para a solução do recurso, não se impõe apreciá-las.

-classificação do solo

A primeira questão a dilucidar prende-se com a classificação do solo da parcela expropriada, defendendo a recorrente que o mesmo deve ser classificado como solo apto para outros fins o que derivava da questão antes apreciada relativa à invalidade das licenças a qual vinha invocada nos autos desde o recurso do acórdão arbitral.

No acórdão arbitral (constituído pelo laudo subscrito pela maioria dos árbitros e pelo laudo subscrito apenas pelo quarto árbitro), de 2009, todos os árbitros classificaram o solo como apto para construção, tendo assumido a atividade aí desenvolvida como licenciada.

No relatório de avaliação de 2012, subscrito por quatro peritos, (tendo o quinto perito apresentado relatório autónomo, mas aqui sem divergência), o solo foi também classificado como apto para construção apenas por causa da existência das licenças, como resulta da seguinte passagem «Nestes espaços e para um terreno com área do expropriado não é possível a edificação de construções pelo que o solo deveria ser classificado como “solo para outros fins. No entanto e uma vez que o aproveitamento do mesmo consistia na exploração de um “Centro de Lavagem Automóvel”, com licença de construção (…) e licença de utilização (…), conclui-se que o terreno objecto da presente avaliação reúne condições para ser classificado (apenas para o disposto na licença de construção) legalmente como “solo apto para constrição”.», do que se retira que a existência de licenças foi determinante para a classificação do solo.

Tendo-se concluído que as licenças passadas à expropriada Splas são nulas porque violam o PDM e este não permitia a construção na parcela, parece-nos evidente que as mesmas licenças não podem ter aqui nenhum efeito ao nível de determinar a classificação do solo, como antes se antecipou.

A sentença recorrida classificou o solo como apto para construção dizendo o seguinte: “Procurando classificar o solo em causa, verifica-se que atento a matéria de facto dada como provada na DUP em 11), 16) e 20) e em 34), 35), o terreno em causa encontrava-se servido por acessos rodoviários pavimentados e passeios, confinando com vias de acesso em bom estado e possuindo o terreno iluminação pública, rede de distribuição e abastecimento de água, energia de baixa tensão, rede de saneamento e drenagem de águas pluviais, com coletor de serviço junto ao prédio, bem como redes telefónicas e de telecomunicações, o que preenche os requisitos da alínea a) do art. 25.º, CE. De igual modo, e como se provou em 9) o terreno possuía ainda alvará de licença de construção antes da expropriação, existindo um aproveitamento como centro de lavagens, pelo que o destino económico normal do terreno era essa exploração, o que preenche o requisito da alínea d) do art. 25.º, do CE. Por conseguinte, face aos elementos de facto supra mencionados, o solo deve ser classificado com esta finalidade, sob pena de a eventual classificação do solo como para outros fins não ter qualquer correspondência com a realidade factual do terreno. Pelo supra exposto, julgo o solo expropriado como solo para construção.”. No que respeita à classificação assente na alínea d) do n.º2 art.25.º com arrimo na existência de licença, impõe-se excluir tal possibilidade pelas razões já avançadas. Sendo as licenças nulas não têm a virtualidade de produzir efeitos jurídicos a esse nível. Quanto à aplicação da alínea a) do n.º2 do art.25.º do CE, em que se estabelece que se considera apto para construção o solo “a) O que dispõe de acesso rodoviário e de rede de abastecimento de água, de energia eléctrica e de saneamento, com características adequadas para servir as edificações nele existentes ou a construir”, impõe-se interpretar tal normativo, tendo em vista aferir como harmonizá-lo com o que acima foi analisado relativamente ao PDM e que levou à conclusão de que, em face de tal instrumento de regulação urbanística, o terreno não permitia a construção, ainda que se admita que a parcela, por nela estar instalado o centro de lavagem automóvel, possuía as faladas infraestruturas, como decorre do ponto 34 dos factos. Constata-se, ademais, que a sentença recorrida desconsiderou o facto de parte da parcela expropriada estar integrada na RAN e, além disso, estar onerada por servidão rodoviária do IC16 já existente construído ao tempo da expropriação, na sua parte sul, em cerca de 25/30% da sua área (facto 17) e, ainda, estar também provado, no ponto 25, que a parcela está onerada com servidão militar, nada se dizendo a esse respeito.

A questão da classificação do solo no âmbito da expropriação é uma questão fulcral porque dela depende a aplicação dos critérios legais para determinação da indemnização a pagar ao expropriado. Como já antes se disse o solo deve ser classificado como “solo para outros fins” se não for suscetível de o enquadrar em qualquer das previsões do n.º2 do art.25.º do CE; cabendo nalguma ou nalgumas destas previsões o solo tem que se considerar apto para construção. No caso convoca-se a alínea a) do n.º2 que dá relevância às infraestruturas adequadas para servir as construções existentes ou a construir, o que se compreende posto que é essa capacidade de edificação no terreno que está ainda suposta pela existência das infraestruturas. Mas tendo em conta a questão atinente à validade da licença e autorização ao abrigo das quais se desenvolvia a atividade e se fizeram as construções existentes, o caso concreto, a nosso ver, assume particularidades que passam por saber se pode ser desconsiderado neste domínio o que dispõe o PDM sobre o uso e classificação do solo, para além de parte da parcela estar incluída na RAN e existir ainda as servidões já mencionadas. Não sendo possível como se viu, à luz do PDM em vigor à data da DUP, a construção na parcela a qual, não se olvide, está em parte integrada na RAN, não se mostram as infraestruturas existentes capazes de servir qualquer futura construção que não pode aí ter lugar; e quanto à construção existente mas que tem a sua génese num licenciamento inválido, em conformidade com o que já antes se analisou, esta construção não pode determinar a classificação do solo como apto para construção sob pena de se estar a validar o acto que se reconheceu nulo e por isso improdutivo para efeitos jurídicos. A construção aí existente, neste particular, salvo o devido respeito por opinião contrária, não pode, no nosso ver, ser relevada para conferir aptidão construtiva a terreno que a não tem em face do plano municipal de ordenamento e já não a tinha quando a licença foi emitida. Embora não se desconheça que a questão não é pacífica no que concerne às normas provindas de planos diretores municipais das quais resulte inviabilizada a construção no terreno e à luz das quais o solo não pode ser usado para construção (o que, note-se, não abrange a situação em que o solo esteja integrado em RAN ou REN, como se verá infra)), afigura-se-nos que se não pode desconsiderar neste domínio para efeitos do disposto no art.25.º do CE, a regulamentação resultante dos planos de ordenamento, entre os quais os planos municipais para classificar terrenos como aptos para construção quando em face do estabelecido no PDM não é possível construir no terreno em causa. A existência de infraestruturas, suposta na norma, não permite classificar o terreno como apto para construção independentemente de saber se tais infraestruturas podem servir as construções que, porque possíveis à luz da demais regulamentação aplicável, aí podem ser erigidas. Cremos com isto significar que a dita alínea a) não pode servir para classificar o terreno como apto para construção em oposição à regulamentação urbanística que seja aplicável, antes terá que se harmonizar com ela. Assim, no segmento normativo “construções existentes” ou a “construir” é mister que tal construção futura não seja inviabilizada em face do uso e classificação do solo resultante dos instrumentos de planeamento territorial, e também, naturalmente, das restrições decorrentes de área RAN e respetivo regime de vinculação do solo. Desta feita, uma vez que alínea a) em análise estabelece uma ligação entre as infraestruturas e a edificação, não abdica da potencialidade edificativa não apenas naturalisticamente falando mas também na sua conformação legal; as edificações a construir no terreno para as quais as infraestruturas haverão de se mostrar adequadas devem ser legalmente possíveis por não interceder nenhum impedimento legal que inviabilize a construção no solo em causa, o que deve ser aferido à data da DUP. Ora é certo que no caso concreto a parcela já apresentava as construções atinentes à atividade que aí era desenvolvida, mas tais construções não podem aqui ser relevadas para classificar o solo como apto para construção à luz desta alínea a), como já dito, havendo que desconsiderá-las porque ilegais já que não licenciadas, sendo que a falta de licenciamento radica justamente na impossibilidade de construir na parcela em causa face às condicionantes do PDM, condicionantes estas, porque a área da parcela não pode ser aumentada para os mínimos 2 ha, se aplicam à data da DUP e se aplicariam posteriormente ainda que a expropriação não tivesse ocorrido, não sendo sequer caso em que tal potencial capacidade edificativa se prefigura possível em momento temporalmente próximo. Temos pois que no caso concreto, apesar das infraestruturas, parte da parcela integrava a RAN com as condicionantes inerentes, parte da parcela por via da servidão era composta por área non aedificandi, e estava ainda onerada com servidão militar (esta, embora se desconheça mais detalhadamente as suas caraterísticas, sempre se pode afirmar que condicionaria as construções, como é próprio de tais servidões, a determinadas autorizações e licenças especiais, tendo em conta o regime legal decorrente da Lei n.º2078 de 11.6.1955 (cfr. art.9.º), Decretos-Leis nºs 45986, de 22 de Outubro de 1964, e 12/72, de 11 de Janeiro, mas que não há que relevar autonomamente por não permitirem os factos afirmar uma impossibilidade absoluta de construção daí derivada), na outra parte, em face da respetiva dimensão, não eram permitidas as iniciativas previstas no PDM. Não vemos, neste contexto, como classificar a parcela como solo apto para construção. Convirá dizer que a jurisprudência uniformizada no AUJ n.º6/2011 do Supremo Tribunal de Justiça, - «Os terrenos integrados, seja em Reserva Agrícola Nacional (RAN), seja em Reserva Ecológica Nacional (REN), por força do regime legal a que estão sujeitos, não podem ser classificados como «solo apto para construção», nos termos do artigo 25.º, n.os 1, alínea a), e 2,do Código das Expropriações, aprovado pelo artigo 1.ºda Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, ainda que preencham os requisitos previstos naquele n.º 2.» -, cuja razão para não seguir não se vislumbra, sempre impediria a classificação da parcela como solo apto para construção, se não na sua totalidade pelo menos na área respetiva. Na parte restante, impede a classificação do terreno o PDM face à condicionante da área. Afigura-se-nos, pois, que deve ser acolhido o entendimento segundo o qual a classificação do solo como apto para construção não pode deixar de atender à existência (ou não) de constrangimentos de natureza legal à edificação, entre os quais aqueles que resultem de instrumento de planeamento urbanístico municipal, tendo em conta a unidade do sistema jurídico que não se deve perder de vista na tarefa interpretativa (cfr.art.9.º do C.C.). Como se sumaria no Ac. TRP de 01-07-2010 (P.1343/06.5TBLSD.P1) “I – Um solo apto para construção tem de ser aquele onde, efectivamente, é possível construir, isto é, aquele que tenha condições materiais e jurídicas que permitam a construção, não bastando, por isso, para tal classificação a verificação dos requisitos estabelecidos no art.25º, nº2 do CE. II – Esses requisitos só constituem automaticamente prova da aptidão construtiva de um solo desde que tal não seja afastado por lei ou regulamento (como é o caso do plano municipal de ordenamento do território) e a construção nesse solo constitua o seu aproveitamento económico normal. III – O legislador, ao distinguir o solo apto para construção do solo para outros fins, não adoptou um critério abstracto de aptidão construtiva – já que, abstracta ou teoricamente, todo o solo, incluído ou integrado em prédios rústicos, é passível de edificação – mas, antes, um critério concreto de potencialidade edificativa. IV – Se, por lei ou por via do plano director municipal, é interdita a construção em determinada zona, por regra, não pode o terreno situado nessa zona ser valorizado como solo apto para construção, sob pena de violação da lei e de atribuição ao bem a expropriar de um valor que ele não tem, não se obtendo, desse modo, a justa indemnização.”, ou, como se diz no Ac. STJ de 08/02/2011 (P.153/04. 9TBTMC.P1.S1), na parte relevante do respetivo sumário: “8) A classificação do solo como apto para construção, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 25.º do Código das Expropriações de 1999, não é automática, ainda que verificado qualquer dos requisitos do n.º 2, devendo ceder se a lei geral ou o PDM impedir a sua utilização (o normal “jus aedificandi”) para aquele fim. 9) Não podendo ser visto numa perspectiva abstracta, o “jus aedificandi” depende de autorização genérica da lei para poder considerar-se haver potencialidade edificativa, que terá de ser efectiva e não eventual por não ter consagração possível nos planos municipais de ordenamento.”, e se desenvolve no respetivo texto “3.2. Se se entender que o artigo 25.º do Código das Expropriações pretende, apenas, referir-se à potencialidade edificativa numa perspectiva naturalística (localização, infra-estruturas, tipo de solo, topografia, etc.) quase seríamos levados a concluir “ad absurdum” que todos os terrenos teriam aquela aptidão desde que superadas as dificuldades técnicas (por exemplo, aterrando um solo pantanoso, nivelando um acentuado declive, encontrando arrojadas soluções de engenharia) ou urbanísticas. Mas cremos que não foi esse o propósito do legislador. Refere o Dr. Alves Correia (in “A Jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre Expropriações por Utilidade Pública do Código das Expropriações de 1999” – RLJ 132 – 133, p. 50), que o legislador não adoptou “um critério abstracto de aptidão edificativa já que abstracta ou teoricamente, todo o solo, mesmo o de prédios rústicos é possível de edificação, mas antes um critério concreto de potencialidade edificativa”. Ao enumerar as infra-estruturas no artigo 25.º (e no artigo 24.º do diploma de 1991) mais não pretendeu do que definir critérios informadores da indemnização que, contudo, sempre teriam de ceder perante imposições legais. O “jus eadificandi”, como elemento a valorizar o solo, não pode ser visto numa perspectiva abstracta, sendo necessário apurar se a lei o autoriza, sobretudo numa época em que se privilegiam os conceitos de urbanismo, de protecção do ambiente, de salubridade, de acessibilidade, aspectos que a lei tem de regulamentar. E se esta não permite a construção não pode afirmar-se que há potencialidade edificativa. Seria uma falácia admitir a aptidão edificativa apenas para lograr efeitos indemnizatórios quando era sabido que a lei não permitia edificar. Ora as decisões judiciais não se reconduzem a sofismas. E nem se alegue que o Código que se aplica não contém uma norma idêntica à do n.º 5 do artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 438/91, de 9 e Novembro. Estabelecia-se, então que era “equiparado a solo para outros fins, o solo que por lei ou regulamento não possa ser utilizado para construção”. Dizem alguns, por isso, que como esta norma não transitou para o Código de 1999 a existência de norma legal ou regulamentar impeditiva de construção não inviabiliza a inserção na alínea a) do n.º 1, desde que presente algum dos requisitos do n.º 2. Temos de discordar. A potencialidade edificativa é como se disse efectiva e depende da possibilidade da lei permitir o licenciamento de uma construção, sob pena de ser clandestina por feita à revelia de norma e sem o necessário licenciamento. Por outro lado, a alínea d) do n.º 2 do preceito que se analisa, põe a tónica na legalidade das edificações (alvará de loteamento e licença de construção) para garantir um direito constituído na esfera do titular do acto administrativo, prescindindo, nesse caso, dos outros requisitos de clarificação. Tal convence, “a contrario”, que foi propósito do legislador não valorar como apto para construção, e como consequência classificar residualmente como para outros fins, o terreno que não possa ser licenciado ou loteado para implantação de um edifício. Recordemos, a propósito, a passagem do Acórdão do Tribunal Constitucional ,a ponderar que o “jus aedificandi” só deve ser considerado entre os valores de valorização quando a “potencialidade edificativa seja uma realidade, e não também quando seja uma simples possibilidade abstracta sem qualquer concretização nos planos municipais de ordenamento, num alvará de loteamento ou numa licença de construção (Acórdão n.º 172/2000).” (acessível em juris.stj.pt). Dando também relevância ao que se dispõe no PDM, escreve-se no sumário do Ac. TRL de 15-12-2011 (rel. Graça Amaral): “I - A classificação de um terreno no binómio solo apto para construção ou solo para outros fins para efeitos do cálculo indemnizatório por expropriação por utilidade pública dependerá da classificação ínsita no respectivo instrumento de gestão territorial (relevância negativa do plano director municipal enquanto condição jurídica que permita a edificação) e da averiguação (em termos do factualismo provado) das efectivas características do solo de acordo com a delimitação normativa do art.º 25 do CE (a sua potencialidade edificativa)”, sendo interessante atentar ainda, desse acórdão, na seguinte passagem “Ao afastarmos do caso sub judice a existência de condições jurídicas que não permitem a edificação, a questão que se coloca é apenas a de saber se o factualismo provado permite conferir potencialidade edificativa à parcela de terreno expropriada de acordo com a delimitação normativa da alínea a) do n.º2 do art.º 25 do CE.”, ou seja, havendo impedimentos legais à construção o que se apresenta prévio à atribuição de relevância às características e condições físicas do terreno, entre o mais, as previstas na al. a) do n.º2 do art.25.º as mesmas não se sobrepõem para afastar aqueles impedimentos de natureza jurídica. Em sentido concordante, veja-se ainda o Ac. TRC 14.02.2012 (rel. Fonte Ramos), de cujo sumário consta, no que ora importa: “1. O núcleo urbano supõe um conjunto coerente e articulado de edificações e terrenos envolventes, marginados por vias públicas pavimentadas e dotado de rede de água e de saneamento, que se apresente como pólo ou malha aglutinadora de vida urbana. 2. Para que determinado solo possa ser classificado como apto para construção não basta a verificação dos requisitos das alíneas do n.º 2 do art.º 25º, do CE, importando antes saber se nele se pode construir, quer materialmente, quer do ponto de vista legal ou regulamentar. 3. Encontrando-se o solo objecto de expropriação regulamentarmente vinculado (em instrumento de gestão territorial) a um destino diverso da construção, tal deverá ser respeitado, sob pena de violação do critério da justa indemnização e do princípio da igualdade.”. Ademais, se a lei visa fazer corresponder a justa indemnização ao valor real e corrente do bem, numa situação normal de mercado (por isso expurgada de fatores especulativos), e não havendo dúvidas que tal valor terá que ser referenciado à data da DUP, é uma realidade que o valor corrente de mercado dos solos é necessária e decisivamente influenciado pela classificação que os mesmos assumem nos planos diretores municipais, sendo em função do aí estabelecido (sem descurar a eventual potencialidade construtiva que também pode estar sugerida em tal plano, mas que no caso não ocorre), que numa situação normal de encontro oferta/procura os agentes económicos se posicionam no que respeita ao seu valor, sobretudo levando em conta a potencial aptidão construtiva programada em tais planos ou já efetivamente existente ou, ao invés, na prevista exclusão dessa possibilidade de edificação. O que vem de ser dito está em sintonia com o que nos afigura resultar do n.º1 do art.26.º do CE pois aí se diz que “o valor do solo apto para construção calcula-se por referência à construção que nele seria possível efectuar se não tivesse sido sujeito a expropriação, num aproveitamento económico normal, de acordo com as leis e os regulamentos em vigor,”, o que não pode deixar de supor a efetiva possibilidade de construção no solo em causa se não tivesse sido expropriado, possibilidade essa a aferir de acordo com as leis e os regulamentos em vigor. E na situação em causa nos autos essa possibilidade de construção, se respeitados a lei e regulamentos em vigor à data da DUP, era inexistente.

O solo da parcela expropriada, sendo nulo o licenciamento, deve ser classificado como apto para outros fins.

Mas, ainda assim, resta analisar a questão à luz do disposto no n.º12 do art.26.º tendo em vista saber se daqui pode resultar infirmada a conclusão anterior, devendo a indemnização ser calculada tendo em conta tal normativo. Aí se dispõe que “Sendo necessário expropriar solos classificados como zona verde, de lazer ou para instalação de infra-estruturas e equipamentos públicos por plano municipal de ordenamento do território plenamente eficaz, cuja aquisição seja anterior à sua entrada em vigor, o valor de tais solos será calculado em função do valor médio das construções existentes ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área envolvente cujo perímetro exterior se situe a 300 m do limite da parcela expropriada.”. A aplicação da citada norma exige, por um lado, que a aquisição tenha ocorrido antes da entrada em vigor do plano, o que no caso concreto ocorre já que a aquisição da parcela se verificou em 22.5.1997 e o PDM foi publicado em 19.6.1997 (embora há mais de um ano aprovado em assembleia municipal como resulta da Resolução do Conselho de Ministros n. 96/97 que o ratifica), mediando cerca de um mês de diferença; e, por outro lado, exige-se que o solo tenha sido classificado como zona verde, de lazer ou para instalação de infra-estruturas e equipamentos públicos por plano municipal. No que respeita à área integrada na RAN, a mesma não pode ser considerada para este efeito, não se concedendo que possa qualificar-se, tendo em conta o sentido que sobressai da norma, como área verde. Ademais, vem sendo entendido que às áreas RAN e REN não deve ser aplicado o n.º12 do art.25.º nem por interpretação extensiva nem por aplicação analógica para efeitos de cálculo da indemnização. Como se escreve no Ac. STJ de 11.5.2017 que uniformizou jurisprudência no sentido de “A indemnização devida pela expropriação de terreno rústico integrado na Reserva Ecológica Nacional e destinado por plano municipal de ordenamento do território a “espaço-canal” para a construção de infra estrutura rodoviária é fixada de acordo com o critério definido pelo art. 27.º do CExp, destinado solos para outros fins, e não segundo o critério previsto no art. 26.º, n.º 12.”, a propósito da especial caracterização desses solos, “Já na aprovação e delimitação de solos que integram a REN (ou a RAN), para além de prevalecerem interesses com projecção nacional, emerge a valorização da substância dos terrenos e não necessariamente a sua localização ou a sua maior ou menor aptidão construtiva. Por outro lado, as fortes restrições que emergem dos referidos regimes nem sequer permitem atribuir relevo a qualquer potencialidade edificativa.” (acessível em www.dgis.pt). Na parte restante, sendo certo que o regime a que estão sujeitos os solos da RAN (e REN), não deve ser talqualmente equiparado ao que eventualmente resulte das restrições decorrentes de plano diretor municipal, é mister que os terrenos quadrem a zona verde, de lazer ou para instalação de infra-estruturas e equipamentos públicos. Como se sabe a parcela em causa está classificada como espaço de proteção, e estes espaços, lido o PDM de Cascais, distinguem-se dos demais aí individualizados e classificados como espaços, onde poderia integra-se a zona de lazer, previstos na alínea m) do art.2.º (Espaços de áreas preferenciais para turismo e recreio os espaços que, inseridos no Parque Natural de Sintra-Cascais, integram as zonas que apresentam aptidão preferencial para a implantação de equipamentos turísticos, maioritariamente de ocupação hoteleira, de recreio e de lazer), ou espaços destinados a equipamentos previstos na alínea h) (Espaços de equipamento os que correspondem a áreas afectas ou a afectar a estabelecimentos de carácter público, cooperativo, mutualista ou privado e destinados a satisfazer procuras e necessidades da população só realizáveis por instalações de carácter singular ou específico), ou, ainda, os espaços previstos na alínea i) - Espaços-canais os que correspondem a corredores activados ou a activar por infra-estruturas e que têm efeito de barreira física dos espaços que os marginam. Em conformidade, relembrando que os espaços de proteção estão caraterizados no PDM “por constituírem áreas nas quais se privilegiam os valores referentes à compartimentação e reestruturação paisagística, de satisfação de procuras urbanas decisivas no amortecimento do processo urbano e de reforço dos espaços agrícolas, florestais, cultural e natural”, e, por conseguinte, têm em vista como aí se diz o amortecimento do processo urbano, e neste enfoque não estão vocacionados para a edificação posto que esta adensaria o processo urbano ao invés de o amortecer, a parcela aqui em causa não integra os solos previstos naquele n.º12 do art.26.º do CE, por forma a aplicar-se os critérios aí previstos de cálculo da justa indemnização.

Concluindo-se, de forma diferente da sentença recorrida, quanto à classificação do solo como “solo para outros fins”, já se antevê que a justa indemnização a que o tribunal recorrido chegou no pressuposto de que o solo é apto para construção não pode ser agora corroborada pois que os pressupostos e critérios legais que haverão de presidir ao cálculo da indemnização são distintos num e noutro caso, não sendo de perder de vista, contudo, como anteriormente se deu nota, que a justa indemnização deve corresponder ao valor real e corrente dos mesmos numa situação normal de mercado.

No autos acabou por ser determinada, na sequência da imposição do conhecimento na expropriação da questão atinente à validade das licenças, a realização de avaliação que determinasse o valor da indemnização numa situação em que as licenças fossem consideradas inválidas. Todas as demais, como se viu, pressupondo o licenciamento, classificam o solo como apto para construção e relevam as construções e atividade aí desenvolvida. O resultado de tal avaliação consta do relatório junto a 5.6.2019, subscrito por quatro dos peritos. Tendo como pressuposto a invalidade das licenças e na impossibilidade aí mencionada de aplicar o critério do n.º1 do art.27.º, concluíram os peritos, aplicando o n.º3 do mesmo artigo, mas tendo por referência o valor do solo, por um valor de €46.153,00, a que acrescia o valor das benfeitorias mencionadas (muros, vedações, furo etc.) perfazendo um valor global de €93.510,35. Já o perito que não subscreveu o relatório maioritário apresentou relatório autónomo em que conclui que o valor da indemnização sem licença de construção é de €725.846,00, correspondente ao valor do terreno. Visto este relatório de avaliação, contudo, não descortinamos qual a fundamentação para o valor indicado referenciada especificamente à inexistência de licença de construção e, mais, à invalidade das licenças por não ser possível a construção. Tanto quanto se alcança e sem bem compreendemos, tal resultado arrima-se ainda a um valor do terreno à luz do art.26.º do CE atinente a solos aptos para construção e sustentando-se, ademais, num valor m2 referenciado a um pagamento relativo a outra expropriação, cujos termos de comparação se desconhecem, pelo que, este relatório minoritário para os efeitos que nos ocupam não pode ser seguido por não conter nenhuma sustentação quanto aos critérios legais seguidos concordante com o resultado apresentado, ao invés do relatório da maioria dos peritos que, ainda assim, contem a indicação dos critérios avaliados em conformidade com o respetivo valor final apresentado. Ora a questão que se nos apresenta neste percurso é a de saber – tendo em conta tanto do que se disse quanto à correspondência do valor da indemização com o valor real e corrente do bem numa situação normal de mercado – se o valor de €93.510,35 traduz esse desiderato. Já antes se disse que o valor real do bem numa situação normal de mercado deve ser expurgado de fatores especulativos e não tem que corresponde ao valor de aquisição anterior à expropriação. Também, mesmo no caso de aplicação do art.27.º n.º3, permite a lei que se atendam a outras circunstâncias objetivas suscetíveis de influir no respetivo cálculo, entre as quais, naturalmente, o valor de mercado de terrenos que possam ser equiparados quer pelas caraterísticas, dimensão e localização. Tendo presente que consta provado que o terreno foi adquirido em maio de 1997 pelo valor de 175 mil euros, ainda assim significativamente superior ao que resulta da avaliação da maioria dos peritos acima mencionada e sendo certo que é consensual que o valor real e corrente do bem numa situação normal de mercado não corresponde ao preço de aquisição de mercado, poder-se-ia legitimamente questionar se o falado valor de €93.510,35, não se prefigura aquém do valor de referência do art.23.º n.º5 do CE. Sucede que temos tal questão por ultrapassada, porquanto, a expropriante não propugna pelo pagamento do valor que resultaria da citada avaliação, mas pela fixação da indemnização em €214.500,00, valor este que supera o valor do preço pago pelo terreno pela adquirente. Ademais, sendo a data referencial a da declaração da DUP, esta 12.5.2008, nem é possível antever uma valorização do terreno no espaço de um ano, sobretudo se não esquecermos as condicionantes que se lhe aplicam em virtude da entrada em vigor do PDM. E neste enfoque sai também inexplicado o valor atribuído pelo perito subscritor do relatório minoritário ao atribuir ao terreno o valor de €725.846,00, que traduziria uma valorização da parcela em mais de quatro vezes o preço da aquisição de um ano antes. Desta feita o €214.500,00 afigura-se corresponder à justa indemnização a fixar. Uma vez que a entrega de tal quantia, depositada nos autos, foi ordenada por despacho de 16.12.2009, a respetiva atualização mediará entre a data da DUP e a data efetiva em que tal pagamento ocorreu. Nesta medida procede o recurso.

III- Decisão:

Pelo exposto, acordam as juízas da 8.ª Secção Cível em julgar procedente o recurso e revogar a sentença recorrida - exceto no segmento da alínea b) do respetivo dispositivo – e, em sua substituição, fixar a indemnização global pela expropriação na quantia de €214.500,00, acrescida da atualização, calculada de acordo com a evolução do índice de preços no consumidor, com exclusão da habitação, publicado pelo INE, desde a data da DUP até à data em que foi feito o pagamento daquela quantia já antes depositada nos autos às expropriadas, devendo a expropriante no prazo de dez dias a contar do trânsito em julgado proceder ao pagamento do acréscimo que seja devido por via da atualização.

Custas pelas recorridas.

Lisboa, 28.5.2026

Fátima Viegas

Ana Paula Nunes Duarte Olivença

Cristina da Conceição Pires Lourenço