056/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Tendo o acórdão anulatório (o acto administrativo anulado fixara o montante da indemnização pela perda de rendas com base unicamente no valor da renda praticada à data da ocupação multiplicado pelo número de anos por que durou essa ocupação) considerado que a indemnização haveria de consistir no valor previsível das rendas ao longo da vida do contrato, podia a Administração, dentre as várias soluções que se lhe deparavam para cumprir o aresto, optar por seguir uma metodologia idêntica à adoptada para o apuramento de outros rendimentos médios líquidos das explorações agrícolas, como decorre da Portaria nº 197-A/95, de 17/3. II - Trata-se de uma solução que não encontra nenhum obstáculo legal e que, por outro lado, é aceitável com base em critérios de mérito, de razoabilidade e equidade, contendo-se nos limites estabelecidos no acórdão exequendo.

Acordam, em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO A..., B... e ... por apenso ao processo de recurso contencioso nº 56/03 vêm requerer a execução do acórdão aí proferido em 07/07/04, que anulou o despacho conjunto proferido pelo Ministro da Agricultura do Desenvolvimento Rural e Pescas e pelo Secretário de Estado do Tesouro e Finanças em sede de fixação do valor da indemnização devida no quadro da Reforma Agrária. Considerando que a Administração não deu execução ao dito acórdão, os exequentes concluem pedindo a sua condenação no pagamento do valor de 6.485.193$00 (32.348,00 Euros), acrescidos dos juros à taxa de 2,5% ao ano desde 15 de Outubro de 1975, na fixação de um prazo para o cumprimento da obrigação e na declaração de nulidade de qualquer acto praticado em sentido contrário ao julgado exequendo. Juntou documentos. O Ministro da Agricultura e o Secretário de Estado do Tesouro contestaram o pedido nos termos do artigo 177º, nº 1 do CPTA, assegurando que o acórdão se encontra integralmente executado. Houve lugar a réplica por parte dos exequentes, reiterando no essencial a posição inicial. Cumpre decidir: II – FACTOS São dados como provados os seguintes factos 1- Os recorrentes são comproprietários de 1/4 prédio rústico denominado Lourel sito na freguesia de S. Salvador do concelho de Odemira. 2- No âmbito da reforma Agrária tal prédio foi ocupado em 20 de Outubro de 1975 e devolvido apenas em 2 de Maio de 1989. 3- À data da ocupação o prédio em causa estava arrendado sendo a renda anual fixada no valor anual de 37.500$00. 4- Do prédio referido foi extraída cortiça nas seguintes quantidades: Campanha de 1977 – 2.989 arrobas Campanhas de 1979 – 1176 arrobas Campanha de 1981 – 1000 arrobas 5- Tendo sido desencadeado o processo para apuramento das indemnizações definitivas, foram elaboradas as Informações constantes de folhas 19/20, 25/26, 28/29 dos autos do processo principal, que se dão por reproduzidas para todos os efeitos legais, em que se computou o total das indemnizações definitivas aos recorrentes em, respectivamente, 119.358 Esc, 119.358 Esc., e 358.646Esc., à qual acrescem os juros legais nos termos do Decreto Lei nº 213/79 de 14 de Julho. 6- O critério para atribuir a indemnização relativa à privação temporária do rendimento do prédio consistiu em multiplicar o valor da renda do último ano do contrato desde a data da ocupação até à data da devolução do prédio Acrescer o valor correspondente ao acréscimo da actualização das rendas ao longo do período de privação do prédio por parte dos proprietários, que resulta da aplicação pelos serviços competentes do Ministério das Finanças da taxa de correcção das rendas calculadas nos termos do ponto anterior e ainda não vencidas. Acrescentando ainda ao valor fixado nos termos das alíneas anteriores o valor relativo aos juros calculados nos termos do artigo 24º da Lei nº 80/77 , de 26 de Outubro. 7- O valor indemnizatório correspondente aos produtos florestais referidos em 4, foi calculado pelo preço médio de comercialização do respectivo ano de extracção acrescido de juros 8- Sobre as Informações referidas em 5, recaíram os despachos de concordância do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas e do Secretário de Estado do Tesouro e Finanças. 9- O Supremo Tribunal Administrativo no acórdão de 7 de Julho de 2004 entendeu que a interpretação efectuada pelo acto recorrido da expressão “rendas não recebidas” como as rendas em vigor em 1975, data da ocupação das terras, radica em ilegal interpretação do nº 4 do artigo 14º do D.L. nº 199/88 e do ponto 2.4 da Portaria 197-A/95 , de 17 de Março, pelo que anulou o acto recorrido por erro nos pressupostos de direito apenas no segmento que se refere à indemnização por privação do prédio arrendado, mas negou provimento ao recurso no segmento relativo à actualização da indemnização devida pela privação do rendimento florestal, a cortiça, mantendo assim o acto recorrido nessa parte, 10- Em sede de execução desse aresto, o Ministério da Agricultura apresentou aos exequentes uma proposta de que resultou um acréscimo de 21.316$00 ao valor de 705.137$00 que já havia sido atribuído pelo despacho impugnado no processo principal. 11- Optando por uma “metodologia idêntica à adoptada para a actualização dos rendimentos líquidos no caso das indemnizações dos rendimentos líquidos no caso das indemnizações de prédios explorados directamente”, e “assentando numa correlação directa da evolução dos prédios rústicos com a evolução directa da evolução dos rendimentos líquidos dessas explorações” o Ministério partiu dos valores e tabelas constantes da Portaria nº 197-A/95 , de 17 de Março (pagina 13 e ss) 12- A partir desses valores considerou que os elementos líquidos evoluíram numa média de 40%. Seguidamente fez incidir a mesma percentagem sobre o valor da renda praticada à data da ocupação, multiplicando o resultado pelo número de anos de privação do prédio, assim apurando o valor actualizado das rendas. 13- Ao valor apurado aplicou uma taxa de deflação de 2,5% desde a data de da ocupação até à data da devolução, com vista à determinação do valor à data da ocupação (taxa de rentabilidade mínima dos títulos prevista na Lei nº 80/77 , de 26 de Outubro) a que acresceriam juros nos termos do disposto no artigo 24º daquele diploma legal por força no artigo 1º do Decreto-Lei nº 199/88 , de 31 de Maio. 14- Os exequentes não aceitaram o valor fixado pelo Ministério da Agricultura, tendo apresentado reclamação junto do mesmo (ver página 22 e seguintes). 15- Em 1 de Setembro de 2004 a reclamação foi indeferida (página 24 dos autos). 16- Em 4 de Novembro de 2004 os exequentes foram notificados do despacho conjunto de fixação da indemnização definitiva, conforme proposta anteriormente apresentada, dos Ministros das Finanças, da Administração Pública e da Agricultura, Pescas e Florestas de 15 de Outubro de 2004. O DIREITO A questão em análise no presente processo já foi tratada por este Supremo Tribunal, em acórdão de 17 de Fevereiro de 2005 proferido no recurso nº 79/03, cuja situação factual é em tudo similar à dos presentes autos. Porque se concorda com a orientação aí adoptada, passamos a reproduzir o essencial da argumentação decisória: “Como é sabido, em execução de sentença a Administração deve praticar todos os actos jurídicos e operações materiais que forem necessários à reintegração da ordem jurídica, segundo o critério da reconstituição da situação actual hipotética. Ou seja, tem, por força do dever de acatamento do julgado de eliminar da ordem jurídica os efeitos positivos ou negativos que o acto ilegal tenha produzido e de reconstituir, na medida do possível, a situação que neste momento existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado e se, portanto, o curso dos acontecimentos no tempo que mediou entre a prática do acto e o momento da execução se tivesse apoiado sobre uma base legal (neste sentido, Freitas do Amaral, in A execução das sentenças dos Tribunais Administrativos, 2ª edição, pag 45; tb . Ac. Do STA de 01/10/97, Rec. nº 39205, in Ap. ao DR de 12/06/2001, pag. 5261),. No caso concreto, a presente execução deveria procurar colocar os interessados na situação que actualmente existiria se não tivesse ocorrido a ocupação das terras dos requerentes, no respeito pelos limites do caso julgado e seus fundamentos. Ora, o acórdão anulatório não acolheu a posição então seguida pela Administração, rechaçando a interpretação errada que do artigo 14º , nº4, do Decreto-Lei nº 199/88 , de 31 de Maio, ela havia feito. E estando em causa o cálculo da indemnização em virtude da perda de rendas agrícolas pelo período que durou a ocupação, o aresto exequendo, mesmo sem ter sido categórico sobre o procedimento a seguir (em boa verdade não lhe cumpria essa tarefa, dada a natureza simplesmente anulatória do processo) ainda assim apresentou as balizas que deveriam constituir os limites da definição do direito a executar. Nesse pressuposto, afirmou que o valor da indemnização não deveria acolher nem a concepção minimalista, segundo a qual a indemnização se reportaria ao valor da renda praticada ao tempo da ocupação, nem a maximalista, segundo a qual se atenderia ao valor máximo das rendas que legalmente (tabelas de rendas constantes das diversas portarias editadas) viesse a ser estipulado ao longo do período da privação do prédio. Com apoio na tese intermédia, assentou doutrina no sentido de que se deveria procurar encontrar a renda que previsivelmente as partes viessem a estabelecer, no quadro da relação contratual, durante o período da ocupação, assim se cumprindo exigências de justiça num modelo equilibrado e equitativo, deixando às partes interessadas no processo a tarefa da procura da solução consensual que respeitasse os princípios enunciados. Ora a Administração, dentre as várias soluções que se lhe deparavam para cumprir o acórdão anulatório, optou por seguir uma metodologia idêntica à adoptada para o apuramento de outros rendimentos médios líquidos das explorações agrícolas, como decorre da Portaria nº 197-A/95 , de 17 de Março. Trata-se em boa verdade de uma solução que não encontra nenhum obstáculo legal e que, por outro lado, é aceitável com base em critérios de razoabilidade e equidade, contendo-se nos limites estabelecidos no acórdão exequendo. Posto isto pode dizer-se que está cumprido o aresto anulatório, não se justificando, por isso, o prosseguimento dos autos (no mesmo sentido, v.g Acórdãos do STA de 26/10/2004, proc nº 047420-A e de 3 de Fevereiro de 2005, processos nºs 1348/92-A, 047393-A e 1342/02-11-A entre outros) DECISÃO: Em face de todo o exposto, acordam em julgar extinta a instância executiva. Sem custas. Lisboa, 16 de Março de 2005. – Abel Atanásio – (relator) – Edmundo Moscoso – Jorge de Sousa (vencido pelas razões que indiquei no acórdão nº 1164/02 – A cujo voto de vencido junto). Voto de vencido 1 — Por força do disposto no n.º 4 do art. 5º da Lei n. 15/2002, de 22 de Fevereiro, ao presente processo de execução de julgado é aplicável o regime previsto no C.P.T.A., pois foi instaurado após a entrada em vigor deste novo Código. Com o trânsito em julgado da decisão judicial anulatória de um acto administrativo, a Administração fica constituída no dever de executar que, «sem prejuízo do eventual poder de praticar novo acto administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado», se consubstancia no «dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado» (art. 173º, nº 1, do C.P.T.A.). Para o cumprimento deste dever, «a Administração pode ficar constituída no dever de praticar actos dotados de eficácia retroactiva que não envolvam a imposição de deveres, a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos, bem como no dever de remover, reformar ou substituir actos jurídicos e alterar situações de facto que possam ter surgido na pendência do processo e cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença de anulação» (n.º 2 do mesmo artigo). Era este o entendimento anterior sobre o âmbito do dever de executar um julgado anulatório de acto administrativo. Assim, a directriz orientadora da execução de julgados anulatórios é a de que deve ser reconstituída a situação actual hipotética que existiria se, em vez do acto ilegal anulado, tivesse sido praticado um acto legal, devendo a Administração praticar os actos jurídicos e operações materiais necessários à reintegração efectiva da ordem jurídica violada. 2 — No acórdão exequendo, os actos recorridos foram anulados por erro nos pressupostos de direito, consubstanciado em neles se ter interpretado o n.º 4 do art. 14.º do Decreto-Lei n.º 199/88 com sentido de ele impor que a indemnização ao titular de direito sobre prédios ou partes de prédios arrendados seja calculada com base no valor das rendas que vigoravam à data em que ocorreram as ocupações, multiplicado pelo número de anos e fracção durante os quais se manteve a privação. Entendeu-se no acórdão referido que (...) é clara a intenção legislativa de que a indemnização devida aos titulares dos prédios rústicos arrendados seja calculada em função do valor das rendas que eles teriam recebido se não tivesse ocorrido o facto que os privou daqueles, que é a forma adequada de obter a desejada justa indemnização. Por isso, é de concluir que a indemnização justa não pode ser, necessariamente, assegurada com a fórmula adoptada no acto impugnado, baseada no valor das rendas que vigoravam à data em que os então proprietários ficaram privados da área referida, multiplicado pelo número de anos durante o qual se manteve a privação, só podendo sê-lo através de uma forma de cálculo que atenda à possibilidade de evolução das rendas que poderia ter lugar durante o período de privação dos prédios. (...) resulta do n.º 4 do art. 14.º do Decreto-Lei n.º 199/88 que a base de cálculo da indemnização são as rendas que presumivelmente seriam recebidas ao longo do período de privação do prédio, há que fazer aplicação do preceituado no n.º 2 do art. 7º do mesmo diploma, que estabelece que o valor real e corrente (n.º 1 do mesmo artigo) dos bens ou direitos expropriados ou nacionalizados seja referido à data da nacionalização ou expropriação ou da ocupação, conforme o que tiver ocorrido em primeiro lugar. Assim, determinado o valor de cada uma das rendas que presumivelmente seriam recebidas durante o período de ocupação, tem de se calcular o valor que a cada uma delas corresponde à data da ocupação, à face da evolução do valor da moeda. Nestes termos, a primeira operação necessária para reconstituir a situação que existiria se não tivesse sido praticado o acto anulado é a de determinar quais as rendas que poderiam ter vigorado durante o período de ocupação do prédio. Depois, é necessário calcular o valor que corresponderia à data da ocupação, «à face da evolução do valor da moeda», a cada uma das rendas encontradas. 3 — Para a primeira operação referida, os Requerentes defendem que devem ser considerados os valores máximos que eram permitidos pelas sucessivas portarias que vigoraram durante o período de ocupação emitidas ao abrigo do art. 6.º , n.º 3, do Decreto-Lei n.º 201/75 , de 15 de Abril, e do art. 10.º da Lei n.º 76/77 , de 29 de Setembro ( Foram estes diplomas, e não o Decreto-Lei n.º 385/88 , aqueles em se basearam as Portarias de fixação de rendas máximas referidas pelos Requerentes. ) Das Portarias que fixaram valores de rendas máximas, as n.ºs 363/77, de 18 de Junho ( As Portarias n.ºs 248/78, de 2 de Maio, e 239/80, de 9 de Maio, invocadas pelos Requerentes, limitaram-se a manter a Portaria n.º 363/77 . ) e 246/82, de 3 de Março, estabeleceram limites máximos a vigorar no território nacional, e as Portarias n.ºs 584/84, de 9 de Agosto, 298/86, de 20 de Junho, e 839/87, de 26 de Outubro, estabeleceram, respectivamente, os limites máximos para os «contratos a celebrar nos anos de 1984 e 1985», para «contratos de arrendamento rural a celebrar nos anos de 1986 e 1987» e «os contratos de arrendamento rural a celebrar nos anos de 1988 e 1989». Porém, em nenhuma destas Portarias se prevê a possibilidade de actualização de rendas de contratos de arrendamento rural preexistentes. Por outro lado a previsão daqueles valores máximos não significava que todos os terrenos das classes e culturas referidas naquelas Portarias tivessem a mesma qualidade e localização e que os valores da respectiva renda tivessem forçosamente de atingir o máximo permitido. Assim, não há suporte legal nem fáctico para adoptar a fórmula de cálculo de indemnização proposta pelos Requerentes. Aliás, os ora Requerentes já suscitaram essa questão (art. 12.º das alegações do recurso contencioso) e ela não foi acolhida no acórdão exequendo, pois entendeu-se apenas que era necessário atender á possibilidade de evolução das rendas e não que essa evolução tivesse de coincidir com as rendas máximas legalmente admitidas. A Administração, em execução do acórdão exequendo, efectuou o cálculo do valor das rendas com base no critério legal de apuramento da indemnização dos proprietários que, antes da ocupação, exploravam directamente os seus prédios, definido nos anexos 3, 4, e 5 da Portaria n.º 197-A/95 , de 17 de Março. O n.º 2.º, 1, desta Portaria estabelece que «o valor definitivo da indemnização pela privação temporária do uso e fruição do património fundiário expropriado, nacionalizado ou meramente ocupado e posteriormente devolvido, será calculado com base nos rendimentos líquidos médios, já actualizados, constantes dos quadros anexos n.ºs 4, 5 e 6, multiplicados pelo número de anos em que se verificou a privação efectiva dos bens, contados desde a data da ocupação até à sua posterior posse ou detenção pelos ex-titulares, independentemente de acto administrativo, e, nos casos previstos no artigo 30.º da Lei n.º 109/88 , de 26 de Setembro, com a nova redacção da Lei n.º 46/90 , de 22 de Agosto, de acordo com os comprovativos que fundamentaram a portaria de reversão». O critério legal de cálculo do valor da Indemnização devida aos titulares de direitos reais sobre prédios arrendados que foram objecto de ocupação, indicado no art. 14.º , n.º 4, do Decreto-Lei n.º 199/88 , de 31 de Maio, aponta no sentido de eia ter por base o «não recebimento das rendas devidas pelo arrendamento», pelo que, como se refere no acórdão exequendo, deveria ser determinado o «valor de cada uma das rendas que presumivelmente seriam recebidas durante o período de ocupação». O método de cálculo utilizado pela Administração, em execução do acórdão, foi o de partir do pressuposto de que a evolução das rendas seria idêntica à que teve o rendimento liquido dos prédios expropriados e ocupados, tendo como base a evolução que resulta da comparação dos quadros n.ºs 1 e 2 da Portaria n.º 197-A/95 , que fixam os valores médios do rendimento líquido por hectare das várias classes de solos, com os quadros n.ºs 4 e 5, que fixam os rendimentos líquidos por hectare em 1995. Assim, tem de se concluir que o método de cálculo utilizado pela Administração em execução do acórdão, não foi o que no acórdão exequendo se entendeu derivar do disposto no n.º 4 do art. 14º do Decreto-Lei n.º 199/88 , pelo que não pode entender-se que este esteja adequadamente executado nos termos adoptados. Porém, não há nos autos elementos que permitam determinar exactamente a evolução que presumivelmente teriam tido as rendas do prédio referido nos autos, designadamente a indicação de algum caso paralelo em que tivesse havido uma efectiva vigência de um contrato de arrendamento idêntico que pudesse servir como referência a observar pela Administração na determinação da presumível evolução das rendas. Por outro lado, não há qualquer indicação nos autos de que tais elementos de referência possam ser obtidos. Nestas condições, não se podendo aceitar qualquer dos critérios propostos pelas partes nem sendo possível executar o acórdão nos exactos termos nele definidos, através da determinação do valor de cada uma das rendas, terá de optar-se por fixar a indemnização com a aproximação possível. 4 — Nessa fixação, na apreciação das várias questões que é necessário resolver para concretizar as operações a realizar, atrás referidas, haverá que considerar assentes as questões sobre as quais as partes estiverem de acordo e aquelas que os interessados e a Administração decidiram favoravelmente à parte contrária, independentemente de a solução dada pelas partes a essas questões ser ou não a que resulta do acórdão exequendo. Na verdade, neste tipo de processos, a intervenção do Tribunal tem carácter subsidiário, como se intui do preceituado nos arts. 164.º, n.º 6, 165.º, n.º 3, 166.º, n.º 2, 177.º, n.ºs 3 e 7, 178.º, n.º 2, do C.P.T.A., devendo limitar-se a decidir as questões sobre as quais há litígio e a impor coercivamente à Administração aquilo que for necessário para execução e que ela não tenha aceitado fazer voluntariamente. No que a Administração decidiu voluntariamente em termos mais favoráveis ao administrado do que os que resultam do acórdão exequendo, deverá entender-se que há que aceitar o decidido, por não ser controvertida, nesse ponto, a actuação da Administração, isto é, quanto a esse ponto que é favorável os Requerentes não pedem a alteração do decidido. 5 — Na falta de outros elementos que permitam concluir que o valor locativo real do prédio arrendado sofreu alterações derivadas de eventos anormais, é de considerar essencialmente correcto o entendimento da Administração de que a presumível evolução das rendas seria idêntica à que teve o rendimento liquido dos prédios expropriados e ocupados. Na Portaria n.º 197-A/95 referem-se os dados necessários para determinar tal evolução entre 1975/76 e 1995, por comparação dos seus quadros n.ºs 1 e 2 com os quadros n.ºs 4 e 5. A Administração, em execução do acórdão entendeu que deveria fazer apelo à evolução média dos rendimentos líquidos que resultam da comparação dessas tabelas. No entanto, resultando dessas tabelas a evolução desse rendimento relativamente a cada um dos tipos de terrenos , será mais curial, por estar mais próximo da presumível evolução das rendas, atender à evolução indicada nessas tabelas para o próprio tipo de terrenos que no caso em apreço eram objecto do contrato de arrendamento. 6 — Perante a inviabilidade de determinar o valor de cada uma das rendas, teve de se optar pela fixação do resultado da sua evolução global. No entanto, em conformidade com o decidido no acórdão exequendo, deverá ser calculado o valor que corresponderia ao referido valor da indemnização em 1975, pois é desde esse ano que se vencem os juros dos títulos de indemnização. No acórdão exequendo, refere-se que essa « deflação » deverá ser efectuada « à face da evolução do valor da moeda». O coeficiente de desvalorização da moeda fixado na Portaria n.º 107/96 , de 10 de Abril ( Embora esta Portaria fixe os coeficientes de desvalorização da moeda para efeitos de bens alienados em 1996, eles podem ser utilizados também para este efeito, uma vez que a desvalorização da moeda não varia conforme o fim para o qual deve ser considerada. ), para o ano de 1975, tendo como base o valor 1 para o ano de 1995, é o de 19,04, isto é, o valor da moeda era 19,04 vezes maior em 1975 do que em 1995. A Administração não efectuou o cálculo da desvalorização nestes termos, resultantes do n.º 2 do art. 7º do Decreto-Lei n.º 199/88 e constantes do acórdão exequendo, antes efectuou uma desvalorização que, referida como sendo efectuada à taxa de 2,5% ao ano, se traduziu numa desvalorização global de cerca de 26,501%. Esta « deflação », aceite pela Administração, é muito mais favorável aos Requerentes do que a que resulta do acórdão exequendo, pelo que, como atrás se referiu, não se justificando que se sobreponha o decidido no acórdão exequendo àquilo que a Administração já aceitou nos actos recorridos em sentido favorável aos Requerentes, deverá calcular-se a indemnização com base neste valor da «deflação». Será pois este o valor base da indemnização global pela privação das rendas, a que acrescerão os juros previstos para os títulos de indemnização, com taxa de juro de 2,5% ano, de harmonia com as citadas normas da Lei n.º 80/77 . Lisboa, 16 de Março de 2005. – Jorge Manuel Lopes de Sousa.