0168/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Enquanto precedido de um parecer obrigatório do CSDD, o acto que aplicou uma pena expulsiva a um elemento da PSP poderia ser ilegal por um vício havido na composição daquele órgão consultivo.

II- Desde que o vício apontado ao acto consistia em o CSDD ter deliberado sem três vogais (eleitos de entre os candidatos apresentados pelas associações sindicais do pessoal da PSP), sobre o recorrente impendia o ónus de alegar e provar que havia realmente três vogais eleitos e que eles não tinham sido regularmente convocados para a reunião do órgão.

III- Na falta dessa alegação, é impossível dizer que o CSDD funcionou, em concreto, com uma composição indevida.

IV- A conclusão dita em III não é afectada pela circunstância de, em abstracto, o litígio aparentemente aberto entre aquelas associações e a Administração – litígio acerca da possibilidade daquelas indicarem candidatos para a ulterior eleição dos três vogais – dever porventura solucionar-se contra esta última.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A…, identificado nos autos, interpôs recurso jurisdicional do acórdão do TCA-Sul que negou provimento ao recurso contencioso por ele deduzido do despacho em que, culminando processo disciplinar, o Secretário de Estado da Administração Interna lhe aplicou em 17/3/2003 a pena de demissão.

O recorrente terminou a sua alegação de recurso enunciando as conclusões seguintes:

A- O recorrente foi demitido da PSP por parecer da hierarquia de comando que fazia parte do Conselho Superior de Deontologia e Disciplina (CSDD) ou Conselho de Deontologia e Disciplina (CDD) sem serem convocados os vogais das associações profissionais, hoje sindicais.

B- A composição desse Conselho não obedeceu ao que lhe era imposto pela al. h) do n.º 1 do art. 120º do Regulamento Disciplinar da PSP (RD), aprovado pela Lei n.º 7/90, de 20/2, nem à al. i) do art. 22º da Lei Orgânica da PSP (LO), aprovada pela Lei n.º 5/99, de 27/1.

C- Entendeu o douto acórdão recorrido que as associações sindicais «não gozam do direito de participação, através dos seus representantes, nos órgãos da Direcção Nacional, maxime, no CSDD», pelo que não havia violação daqueles normativos.

D- As associações sindicais gozam dos mesmos direitos que as associações profissionais, que se converteram naquelas por força do n.º 1 do art. 45º da Lei n.º 14/2002, de 19/2.

E- O douto acórdão julgou incorrectamente a questão da ilegalidade da composição do CSDD, imposta pelo art. 22º da Lei n.º 5/99, por os vogais apresentados pelas associações não terem sido convocados e da reunião daquele, de que só fazia parte a hierarquia de comando, a elite da PSP, ter saído um parecer que era de demitir o recorrente, o que é violador também dos ns.º 1 e 2, al. b), 2.ª parte, do art. 56º da CRP, porquanto não estava a ser apreciado pelos seus pares.

F- O douto acórdão recorrido fez uma interpretação literal da al. i) do art. 22º da antiga LO e da al. h) do n.º 1 do artº 120º do RD, que referem que do CSDD fazem parte membros apresentados pelas associações profissionais porque, aquando da publicação dessas leis, não existiam associações sindicais, e irrelevando que o n.º 1 do art. 45º da Lei n.º 14/2002 convertia aquela nestas.

G- E tanto assim é que, com a publicação da nova lei orgânica (NLO), aprovada pela Lei n.º 53/2007, de 31/8, confere-se aos representantes das associações sindicais (al. h) do n.º 2 do art. 27º) os mesmos direitos dos representantes das associações profissionais.

H- Estranha-se, pois, que o douto acórdão recorrido tivesse entendido que «não são admissíveis presunções ou interpretações (...) de (...) incluir outras entidades que não as previstas na lei», sem se debruçar sobre os elementos lógicos para interpretar a al. i) do art. 22º da antiga LO e a al. h) do n.º 1 do art. 120º do RD e sem se apoiar legalmente no n.º 1 do art. 45º da Lei n.º 14/2002.

I- O douto acórdão recorrido viola a al. i) do art. 22º da antiga LO, a al. h) do n.º 1 do art. 120º do RD e os ns.º 1 e 2, al. b), 2.ª parte, do art. 56º da CRP, por deficiente interpretação, para isso contribuindo o desprezo que lhe mereceu o n.º 1 do art. 45º da Lei n.º 14/2002.

J- Por vício de violação de lei, deve o douto acórdão recorrido ser revogado.

Contra-alegou a entidade recorrida, concluindo do seguinte modo:

I- O acórdão de 27/9/2007, do TCA-Sul (2.ª Secção), não enferma de qualquer vício.

II- O acórdão recorrido socorreu-se das normas vigentes à data em que os factos ocorreram, sendo irrelevante que, posteriormente, o legislador tenha consagrado outra solução.

III- A Lei 14/2002, de 19/2, não atribui ao pessoal da PSP com funções policiais o direito de participar, através das suas associações sindicais, no CSDD.

IV- O n.º 1 do art. 45º da Lei 14/2002, de 19/2, não consagra a obrigatoriedade das associações profissionais se converterem em associações sindicais.

V- O art. 38º, n.º 1, al. b), da Lei n.º 14/2002, de 19/2, em perfeita harmonia com o estabelecido no art. 56º, n.º 2, al. b), da CRP, confere ao pessoal da PSP com funções policiais o direito de participar, através das suas associações sindicais, na gestão das instituições de segurança social dos trabalhadores da função pública e de outras organizações que visem satisfazer o interesse do pessoal da PSP, designadamente os serviços sociais.

VI- A Lei n.º 5/99, de 27/1, não prevê que representantes das associações sindicais sejam titulares do órgão CSDD, que integra a Direcção Nacional da PSP (cfr. o art. 12º, n.º 1, al. b).

VII- O art. 120º, n.º 1, al. h), do Regulamento Disciplinar da PSP, aprovado pela Lei n.º 7/90, de 20/2, na redacção do DL n.º 255/95, de 30/9, dispõe que o Conselho Superior de Justiça e Disciplina integra o representante designado pelo conjunto das associações profissionais da PSP existentes.

VIII- Aos representantes das associações sindicais não era reconhecido o direito de serem convocados para a reunião do CSDD, de 17/12/02.

A Ex.ª Magistrada do MºPº junto deste STA emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada na decisão «sub censura», a qual aqui damos por integralmente reproduzida – como estabelece o art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

O recurso contencioso dos autos acometeu o acto que aplicara ao recorrente uma pena expulsiva, imputando-lhe uma única ilegalidade – a resultante de um vício na composição do órgão consultivo que emitira um parecer obrigatório. Ao longo do processo, assiste-se a uma hesitação do recorrente sobre se a devida composição desse órgão exigiria a presença nele de um ou de três representantes das associações sindicais do pessoal da PSP – considerando o que respectivamente se dispunha no art. 120º, n.º 1, al. g), do RD da PSP (aprovado pela Lei n.º 7/90, de 20/2) e no art. 22º, al. i), da Lei n.º 5/99, de 27/1. Mas o acórdão recorrido clarificou que o problema suscitado pelo recorrente apenas se põe em relação a este derradeiro diploma – o que se nos afigura exacto, pois o último regime jurídico revogou necessariamente quaisquer regras anteriores com ele incompatíveis (cfr. o art. 7º, n.º 2, do Código Civil). Deste modo, a «quaestio juris» que o recorrente perspectivara e indicara como a fundamental do seu recurso contencioso consistia em determinar se o órgão consultivo – «praecise», o Conselho Superior de Deontologia e Disciplina (CSDD) – que emitiu parecer antes da prática do acto devia, «ex vi» do art. 22º, al. i), da Lei n.º 5/99, de 27/1, integrar «três vogais eleitos de entre os candidatos apresentados pelas associações» sindicais ou se, ao invés, eles não entravam na composição do órgão em virtude daquela norma se referir a «associações profissionais», e não sindicais. Ora, o TCA-Sul aceitou discutir o assunto no preciso plano em que o recorrente o colocara, ou seja, concedendo «ab initio» que o acto, porque precedido de um parecer que o CSDD produzira sem aqueles três vogais, seria ilegal se eles devessem «in abstracto» integrar o órgão e legal na hipótese inversa.

Todavia, é questionável se esse é o melhor modo de abordar o problema. Desde logo, notaremos que o vício não consiste no facto simples de o órgão consultivo ter funcionado sem os ditos três vogais, pois a anomalia daí porventura advinda consubstanciaria um outro vício – consistente na ofensa do art. 24º, n.º 4, da Lei n.º 5/99, que impedia o CSDD de deliberar sem a presença, pelo menos, de dois terços dos seus membros. Portanto, e tal como o recorrente afirmou («vide», v.g., o art. 35º da petição e a conclusão E da minuta de recurso), o vício por ele arguido não concerne à mera ausência daqueles três elementos em certa reunião do órgão, mas funda-se na não convocação, para ela, de membros provindos das associações sindicais.

Contudo, essa não convocação podia dever-se a uma de duas causas: ou à omissão da formalidade de convocar, para a reunião em causa, vogais já anteriormente eleitos; ou à falta, mais radical, de indicação ou de eleição desses três elementos – fosse por inércia das próprias associações sindicais, fosse por obstáculos erigidos pela Administração. O recorrente não explicita qual daquelas duas causas aconteceu. Mas, ao mostrar-se indeciso sobre se o órgão consultivo deve integrar um ou três representantes das associações, ele comunica-nos de modo implícito que não houve aquela eleição dos três vogais; pois, se isso deveras tivesse sucedido, seria ilógico que o recorrente ainda hesitasse sobre uma alternativa resolvida «ipso facto».

Ora, e mesmo que o recorrente tenha razão quanto à questão de saber se as associações sindicais podem legalmente indicar três representantes seus para o CSDD, é claríssimo e certo que, na falta de uma prévia indicação e eleição desses mesmos vogais «nos termos da lei» (cfr. o art. 22º, al. i), da Lei n.º 5/99), se mostrava impossível convocá-los para a reunião em que o órgão consultivo apreciou o caso disciplinar a que os autos se referem. E, não podendo os vogais ser convocados, ficava afastada a hipótese de o acto estar viciado por se ter omitido a sua convocação.

O recorrente não se preocupou com estes pormenores, decerto porque partiu da ideia (aflorada no art. 23º da sua petição) de que uma recusa genérica da Administração em aceitar representantes das associações sindicais acarretaria a ilegalidade de todos e quaisquer actos sobre que o (então truncado) CSDD se pronunciasse. Mas este drástico efeito é inadmissível – e até absurdo. Uma coisa é o dissídio quanto à maneira como abstractamente se deve compor um órgão consultivo, outra a questão de saber se esse órgão afinal operou com a composição que concreta e actualmente tem. Não fora assim, a aparente querela, aberta e não resolvida, entre a Administração e as associações sindicais inviabilizaria a tomada de decisões em todas as matérias previstas no art. 21º da Lei n.º 5/99, onde também se inclui a aplicação de penas expulsivas. E, prosseguindo na linha de raciocínio do recorrente, as associações sindicais poderiam então, se acaso o desejassem, paralisar ou inquinar toda a actividade administrativa dependente das pronúncias do CSDD – para isso bastando que se abstivessem de promover a candidatura dos vogais que, nesse órgão, as representariam. Ora, a repugnância do resultado condena o antecedente donde ele fluiria «ex necessitate».

Portanto, haverá provavelmente divergências entre a Administração e as associações sindicais do pessoal da PSP quanto à admissibilidade destas indicarem candidatos a vogais do CSDD. Tal contencioso terá ainda motivado que o CSDD venha funcionando sem esses membros. Mas trata-se de uma circunstância a montante dos procedimentos administrativos concretos e dos actos singulares que os culminem, a qual não afecta a legalidade deles.

Ora, tudo isto se repercute «in casu» por forma a que concluamos pela insuficiência da alegação dos elementos constitutivos do vício arguido no recurso contencioso dos autos. Já sabemos que a «causa petendi» do recurso é um vício na composição do órgão consultivo. Mas, para tal vício existir, era útil dizer uma coisa, para depois se provarem outras duas, estas já absolutamente necessárias: assim, admite-se a conveniência em afirmar que a composição do CSDD incluía, «ex lege», três vogais eleitos de entre os candidatos apresentados pelas associações sindicais; todavia, e em seguida, mostrava-se indispensável alegar e demonstrar que ocorrera a indicação e a eleição desses três representantes e que, apesar disso, eles não tinham sido regularmente convocados para a reunião do CSDD em que se opinou sobre o processo disciplinar movido ao recorrente. E não se duvide minimamente da necessidade de, para o recurso contencioso ter êxito, se conjugarem estes dois últimos dados de facto: pois o vício concreto de composição do órgão apenas advinha de os aludidos vogais não terem sido convocados; mas, e como é óbvio, eles só poderiam sê-lo se antes tivessem sido indicados e eleitos. Ora, estes eram estes os únicos pontos que poderiam suportar um vício na composição do órgão consultivo aquando da emissão do seu parecer «in casu». Com efeito, dizer-se que tal eleição dos vogais era justificável e operatória por a composição abstracta do órgão dever integrá-los não passa da fundamentação jurídica dessa eleição – independentemente de ela ter sido realizada ou omitida. Mas esta razão «de jure» não é um facto constitutivo do vício de se não convocarem vogais já eleitos; nem, como acima vimos, pode fundar «a se» um vício que se resumiria à simples inexistência da eleição dos vogais.

Ora, o recorrente nada disse quanto ao facto de, ao tempo da reunião do CSDD, nele se incluírem já «três vogais eleitos de entre os candidatos apresentados pelas associações» sindicais. Por via desse silêncio, torna-se impossível asseverar agora que o órgão consultivo incluía mesmo esses três vogais. Esta impossibilidade acarreta uma outra, pois impede-nos de dizer que o CSDD reuniu e deliberou sobre a sanção disciplinar do recorrente sem a devida convocatória daqueles três membros. E, sendo incerta a exigibilidade dessa convocatória, instala-se a insuperável dúvida sobre se a falta dela realmente viciou «in casu» a composição do órgão consultivo e todos os trâmites procedimentais subsequentes. Donde se conclui que o vício, tal e qual foi alegado, era de impossível comprovação. Pelo exposto, são irrelevantes ou improcedentes todas as conclusões da alegação de recurso, pelo que a pronúncia final do aresto «sub judicio» merece ser confirmada apesar dos motivos diversos em que se suportou.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar, pelas razões expostas, o acórdão recorrido.

Custas pelo recorrente:

Taxa de justiça: 300 Euros.

Procuradoria: 150 Euros.

Lisboa, 30 de Abril de 2008. – Madeira dos Santos (relator) – Azevedo Moreira – Costa Reis.