02/09 - Tribunal dos Conflitos

I- A acção interposta por particular contra particular, configurada como acção popular, visando a defesa do que aquele considera um bem do domínio público autárquico, é da competência dos tribunais judiciais, se nela não estiver em causa uma relação de natureza administrativa, nem quanto aos sujeitos, nem quanto ao objecto.

II- É o caso de o autor pretender, em súmula, a condenação do réu a retirar plantas que ocupam determinado espaço aéreo, com fundamento em que tal espaço sobrejaz a um caminho público, por isso integrando o domínio público municipal, insusceptível de apropriaçao individual.

Acordam no Tribunal de Conflitos

- A… e B… , com residência no lugar de …, Moreira do Castelo, Celorico de Basto, vieram instaurar no Tribunal de Celorico de Bastos acção popular contra C..., com residência no Lugar de ..., Moreira do Castelo, Celorico de Basto.

Os Autores alegam, em suma, que o Réu tem plantado nos limites de confrontação com um caminho público, diversas videiras alinhadas com o mesmo, que ocupam o espaço aéreo sobre o aludido caminho.

Na versão dos Autores, com a referida atitude, o Réu pretende apropriar-se de um bem que é do domínio público, que estando fora do comércio jurídico, é insusceptível de apropriação individual.

Terminam os Autores pedindo:

a) Que seja declarado que o caminho a que aludem pertence ao domínio público, isto é, como um caminho público cabendo a sua jurisdição e administração respectiva à Junta de Freguesia de Moreira de Castelo;

b) A condenação do Réu a reconhecer esse caminho como fazendo parte do domínio público;

c) A condenação do Réu a abster-se de no presente e no futuro de perturbar o domínio público subjacente ao caminho em causa;

d) A condenação do Réu a retirar as ramadas em causa, com as respectivas pertenças (arames, ferros e videiras) que propendem e ocupam o espaço aéreo do leito do caminho público;

e) A condenação do Réu a abster-se no futuro de praticar outros actos que de alguma forma constituam acto de apropriação do domínio públicos aéreo ou terrestre do aludido caminho público;

f) A condenação do Réu nas custas de demais encargos legais e procuradoria condigna,

Contestando, veio o Réu aceitar alguns dos factos descritos pelos Autores, impugnando outros.

Segundo o Réu, o caminho em questão veio a ser alargado pela Junta de Freguesia de Moreira do Castelo, à custa do terreno do Réu e sem qualquer contrapartida financeira para este.

Alega o Réu que a única contraprestação que acordou com a referida Junta, foi a de que lhe seria permitida a colocação da ramada ora em causa, estando, por isso, a mesma devidamente autorizada. No entanto, esta ocupação foi autorizada a título precário e será retirada quando a Junta assim o determinar.

Termina o Réu pedindo a improcedência da presente acção.

Por decisão do Tribunal Judicial de Celorico de Basto, datada de 08/02/2008, foi determinada a incompetência material daquele Tribunal para apreciação do presente pleito, tendo sido remetidos os presentes autos ao Tribunal Administrativo de Círculo de Braga, integrado no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga. Neste Tribunal decidiu-se, por despacho proferido em 29.4.2008, ser tal Tribunal incompetente em razão da matéria escrevendo-se a certo trecho:

“… Desde logo, segundo o critério dos sujeitos, nenhuma das partes em presença, assume a natureza de um ente público.

Também, os ora litigantes não estão, a exercer qualquer actividade típica de poderes públicos, que lhes seja especialmente reconhecida por lei, ou que resulte de um acto baseado em prerrogativas próprias de direito administrativo. Não estamos, igualmente, perante matéria regida por contratos submetidos ao regime dos contratos administrativos, ou que se insira numa ambiência de direito público”.

A ExªMª Magistrada do Ministério Público, em 14.01.2009, requereu a resolução do conflito negativo de jurisdição assim suscitado pelas decisões daqueles Tribunais.

Colhidos os vistos legais cumpre decidir.

-Previamente, importa precisar que a questão que ora é sujeita á apreciação deste Tribunal coincide, nos seus precisos termos, e exceptuando a identidade das partes, com a que foi decidida no processo 017/08 por Acórdão de 09/12/2008, cuja lógica argumentativa se segue na presente decisão (Relator Juiz Conselheiro Fonseca Ramos)

A mesma reconduz-se, tão somente, a definir se a competência para apreciação da acção é competente a jurisdição comum ou a administrativa. No que concerne importa precisar que a competência do Tribunal determina-se pelo pedido formulado pelo Autor e pelos fundamentos que invoca - cfr. Acs. do STJ, de 20.2.1990, in BMJ, 394-453, e de 9.5.95, in CJSTJ, 1995, II, 68, entre vários. Por seu turno dispõe o art. 66° do Código de Processo Civil que “São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.

Já Manuel de Andrade, in “Noções Elementares de Processo Civil”, 1°-88, acerca do critério aferidor da competência material, referia que:

“São vários esses elementos também chamados índices de competência (Calamandrei).

Para decidir qual dessas normas corresponde a cada um deve olhar-se aos termos em que foi posta a acção

- seja quanto aos seus elementos objectivos (natureza da providência solicitada ou do direito para o qual se pretende a tutela judiciária, facto ou acto donde teria resultado esse direito, bens pleiteados, etc.), seja quanto aos seus elementos subjacentes (identidade das partes).

A competência do tribunal - ensina Redenti (vol. I, pág. 265), afere-se pelo “quid disputatum” (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum); é o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do autor.

E o que está certo para os elementos da acção está certo ainda para a pessoa dos litigantes”.

Aferindo-se a competência material pelo pedido do Autor e pelos fundamentos que invoca (causa de pedir), como defende Manuel de Andrade, a questão da competência material e logo da jurisdição competente, apenas terá que ser analisada à luz da pretensão dos AA. (A causa de pedir, “é o facto jurídico concreto de que emerge o direito que o autor se propõe fazer declarar” - Alberto dos Reis, “Comentário ao Código de Processo Civil”, 2°, 375.)

Os AA. definem a acção que intentaram como acção popular. Efectivamente, na sua perspectiva, actuam a título individual, visando a salvaguarda de um bem que consideram público, no caso um caminho que, abusivamente, está sendo ocupado pelos RR. que impedem a comunidade de fruir esse bem fora do domínio privado e, por tal, insusceptível de apropriação - lato sensu.

O art. 52° da Constituição da República consagra o direito de petição e acção popular, esta no seu n° 3, nos seguintes termos:

“É conferido a todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos interesses em causa, o direito de acção popular nos casos e termos previstos na lei, incluindo o direito de requerer para o lesado ou lesados a correspondente indemnização, nomeadamente para:

a) Promover a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções contra a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida, a preservação do ambiente e do património cultural;

b) Assegurar a defesa dos bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais”

Em nota ao referido normativo pode ler-se na “Constituição da República Anotada” - 4 edição revista - 1° Volume - pág. 696/699:

“A abertura da acção popular, nos termos e com a extensão prevista no n° 3 faz desta norma uma das mais importantes conquistas processuais para a defesa de direitos e interesses fundamentais constitucionalmente consagrados. Embora a Constituição reenvie para a lei a definição dos casos e termos em que os cidadãos e as associações podem recorrer à acção popular (cfr. Lei n° 83/95, de 31-08), o enunciado do n° 3 aponta claramente para uma garantia de acção popular perante qualquer tribunal (tribunais civis, tribunais criminais, tribunais administrativos, etc.), de acordo com as regras de competência e de processo legalmente estabelecidas (cfr. o art. 4°- 1 da Lei n° 13/2002, de 19-02 - Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais - que integra no âmbito de jurisdição dos tribunais de jurisdição administrativa e fiscal a “promoção da prevenção, da cessação ou da perseguição judicial de infracção cometidas por entidades públicas contra valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais).

Nestas acções e, perante a impossibilidade de uma acção popular constitucional (cfr. infra, nota ao art. 278°), poderão os cidadãos ou associações suscitar, nos termos gerais, o incidente de inconstitucionalidade relativamente a qualquer norma aplicável à causa contrária à Constituição... ” .

[…]

O objecto da acção popular é, antes de mais, a defesa de interesses difusos. Com efeito, em virtude do feixe de interesses que converge ou pode convergir sobre determinado bem, há que distinguir. (1) o interesse individual isto é, o direito subjectivo ou interesse específico de um indivíduo; (2) o interesse público ou interesse geral, subjectivado como interesse próprio do Estado e dos demais entes territoriais, regionais e locais; (3) o interesse difuso, isto é a refracção em cada indivíduo de interesses unitários da comunidade, global e complexivamente considerada; (4) o interesse colectivo, isto é, interesse particular comum a certos grupos e categorias. A acção popular tem, sobretudo, incidência na tutela de interesses difusos, pois sendo interesses de toda a comunidade, deve reconhecer-se aos cidadãos uti cives e não uti singuli, o direito de promover, individual ou associadamente, a defesa de tais interesses... […]. A alínea b do n° 3, acrescentado pela LC n° 1/97, veio alargar expressamente o direito de acção popular à defesa dos bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais”.

No caso, os Autores pretendem exercer o direito de acção popular, visando a defesa de um interesse autárquico.

A acção popular rege-se pela Lei 83/95, de 31 de Agosto.

O âmbito de tais acções é definido no seu art. 1º:

“1- A presente lei define os casos e termos em que são conferidos e podem ser exercidos o direito de participação popular em procedimentos administrativos e o direito de acção popular para a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções previstas no n° 3 do artigo 52° da Constituição.

2- Sem prejuízo do disposto no número anterior, são designadamente interesses protegidos pela presente lei a saúde pública, o ambiente, a qualidade de vida, a protecção do consumo de bens e serviços, o património cultural e o domínio público”.

O art. 212°, n° 3, da Constituição da República estatui:

“Compete aos Tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas ou fiscais”.

Em anotação a este preceito (então art. 214°), afirmam Gomes Canotilho e Vital Moreira - “Constituição da República Portuguesa Anotada” 3 ed. pág. 815 - que estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas (ou fiscais).

Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: (1) as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público; (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal.

Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza “privada” ou “jurídico-civil” .

Em termos positivos, um litigio emergente de relações jurídico administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal. (sublinhámos).

Face á norma constitucional ora transcrita a competência dos tribunais da ordem judicial é residual, ou seja, são da sua competência as causas não legalmente atribuídas à competência dos tribunais de outra ordem jurisdicional - arts. 66° do Código de Processo Civil e 18°, nº 1, da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, aprovada pela Lei nº 3/99, de 13 de Janeiro - LOFTJ.

No que respeita à competência dos tribunais administrativos e fiscais importa ter em atenção os preceitos aplicáveis do ETAF, aprovado pela Lei 13/2002, de 19 de Fevereiro (com as alterações das Leis. 4-A/2003, de 19 de Fevereiro, e pela Lei 107-D/2003, de 31 de Dezembro).

O Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, no art. 1°, n° 1:

“Os tribunais de jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações administrativas e fiscais”.

Para Vieira de Andrade (A Justiça Administrativa, Lições, 2000, pág. 79.)

define-se a relação jurídica administrativa como sendo “aquela em que um dos sujeitos, pelo menos, é uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido ” .

No art. 4° do ETAF, enunciam-se, exemplificativamente, as questões ou litígios, sujeitos ou excluídos do foro administrativo, umas vezes de acordo com a cláusula geral do referido art. 1°, outras em desconformidade com ela.

O mesmo normativo define, no âmbito da competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, além de outras, a competência para apreciação de litígios que tenham por objecto a tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares directamente fundados em normas de direito administrativo ou fiscal ou decorrentes de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal.

Importa, porém, salientar que é “preciso, não confundir os factores de administratividade de uma relação jurídica com os factores que delimitam materialmente o âmbito da jurisdição administrativa, pois, como já se disse, há litígios que o legislador do ETAF submeteu ao julgamento dos tribunais administrativos independentemente de haver neles vestígios de administratividade ou sabendo, mesmo, que se trata de relações ou litígios dirimíveis por normas de direito privado.

E também fez o inverso: também atirou relações onde existiam factores indiscutíveis de administratividade para o seio de outras jurisdições”. (Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, vol. I págs. 26 e 27.)

O actual ETAF eliminou o critério delimitador da natureza pública ou privada do acto de gestão que gera o pedido.

O critério material de distinção assenta, agora, em conceitos como relação jurídica administrativa e função administrativa - conjunto de relações onde a Administração é, típica ou nuclearmente, dotada de poderes de autoridade para cumprimento das suas principais tarefas de realização do interesse público ( Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 9 edição, 103, e Margarida Cortez, “Responsabilidade Extracontratual do Estado, Trabalhos Preparatórios da Reforma”, 258. )

Tal entendimento encontrou acolhimento no Ac. do STJ de 12.02.07 in www.dgsi.pt em cujo sumário se pode ler:

“I- O âmbito da jurisdição administrativa abrange todas as questões de responsabilidade civil envolventes de pessoas colectivas de direito público, independentemente de as mesmas serem regidas pelo direito público ou pelo direito privado;

II) - Os conceitos de actividade de gestão pública e de gestão privada dos entes públicos já não relevam para determinação da competência jurisdicional para a apreciação de questões relativas à responsabilidade civil extracontratual desses entes por tribunais da ordem judicial ou da ordem administrativa ” .

Ainda na procura de um conceito mais afinado sobre o conceito em apreço Fernandes Cadilha sustenta que:

“Por relação jurídico administrativa deve entender-se a relação social estabelecida entre dois ou mais sujeitos (um dos quais a Administração) que seja regulada por normas de direito administrativo e da qual resultem posições jurídicas subjectivas.

Pode tratar-se de uma relação jurídica intersubjectiva, como a que ocorre entre a Administração e os particulares, intradministrativa, quando se estabelecem entre diferentes entes administrativos, no quadro de prossecução de interesses públicos próprios que lhes cabe defender, ou inter orgânica, quando se interpõem entre órgãos administrativos da mesma pessoa colectiva pública, por efeito do exercício dos poderes funcionais que lhes correspondem.

Por outro lado as relações jurídicas podem ser simples ou bipolares, quando decorrem entre dois sujeitos, ou poligonais ou multipolares, quando surgem entre três ou mais sujeitos que apresentam interesses conflituantes relativamente à resolução da mesma situação jurídica (quanto às características de uma relação jurídica deste tipo, Gomes Canotilho, “Relações jurídicas poligonais, ponderação ecológica de bens e controlo judicial preventivo”, Revista Jurídica do Urbanismo e do Ambiente, n° 1, Junho 1994, págs. 55 e ss.)”(“Dicionário de Contencioso Administrativo”, 2007, págs. 117/118.).

Em conformidade com o exposto entende-se que não obstante a particular conformação e natureza da acção popular, a que subjaz a defesa de interesses públicos, ainda que exercida por um particular como é o caso, não pode considerar-se que esteja em causa uma relação de natureza administrativa, nem quanto aos sujeitos, nem quanto ao objecto, apesar da conexão que existe com o interesse público e a defesa de interesses difusos que a acção postula.

A pretensão dos Autores é exercida contra um particular, visando a defesa do que consideram um bem do domínio público autárquico, mas esse facto não permite que se qualifique a relação jurídica como administrativa, o que exclui, desde logo, a competência da jurisdição administrativa.

Decisão:

Termos em que se resolve o conflito de jurisdição, considerando competente, em razão da matéria, a jurisdição comum para o conhecimento da acção.

Sem custas.

Lisboa, 14 de Maio de 2009. José António Henrique dos Santos Cabral (Relator) - Adérito da Conceição Salvador dos Santos - António Jorge Fernandes de Oliveira Mendes - José Manuel da Silva Santos Botelho - Manuel Joaquim de Oliveira Pinto Hespanhol - Jorge Artur Madeira dos Santos.