047824A - Supremo Tribunal Administrativo

I- A anulação ou declaração de nulidade de um acto administrativo restabelece, em princípio, a titularidade dos poderes e deveres da Administração que lhe cabiam à data da prática daquele acto.

II- Nos termos previstos no art. 173º/1 do CPTA, a lei deixa em aberto a possibilidade de reintegração da ordem jurídica violada mediante o reexercício do poder de autoridade e de eventual substituição do acto inválido sem reincidir nas ilegalidades anteriormente cometidas, dispensando a Administração de cumprir qualquer outro dever de execução.

III- Declarado nulo, por padecer, de ininteligibilidade, um acto que decidira sobre um pedido de reversão, não ofende o caso julgado e procede à integral reintegração da ordem jurídica violada, a prática de um novo acto de substituição, inteligível, de indeferimento da pretensão.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

1.1. A…, com os sinais dos autos, vem, ao abrigo do disposto no art. 176º/1 do CPTA, requerer a execução do Acórdão de 18 de Setembro de 2007 do Pleno desta Secção, pelo Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local, sendo contra interessado o Município de Vila do Conde.

Pede o seguinte:

a) Deve este Alto Tribunal, com o douto suprimento de V. Exas, determinar à entidade requerida que, em execução do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 18 de Setembro de 2007, proceda à reversão de toda a parte do prédio de que o Exequente foi desapossado à qual não foi dada uma aplicação ao fim que determinou a declaração de utilidade pública;

b) Se assim se não entender, pede-se, então que, no mínimo, se imponha à entidade requerida o dever de se pronunciar sobre se há e em que termos há lugar a reversão;

c) Porque a injustiça em que se encontra o Exequente se torna ainda mais patente em face da absoluta impunidade da Administração Pública em todo este processo, solicita-se aos Venerandos Conselheiros:

i. a fixação de um prazo para o cumprimento do dever de executar – qualquer que seja o conteúdo -, prazo esse que, por analogia com o disposto no artigo 74º, nº 4, do Código das Expropriações, não deverá ser superior a 90 dias;

ii. a imposição de uma sanção pecuniária compulsória aos titulares dos órgãos incumbidos de proceder à execução.

1.2. O Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local contestou, alegando, em síntese, que (i) a lide se apresenta como manifestamente inútil, uma vez que o procedimento administrativo “já concluiu com a prática de um acto administrativo que constitui execução do acórdão de 18 de Setembro de 2007 do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, relativo ao Processo nº 47 824”, que (ii) “aquilo que o autor pede ao Supremo Tribunal Administrativo no seu pedido principal viola os limites funcionais da jurisdição administrativa e ultrapassa o conteúdo da execução do acórdão de 16 de Setembro de 2007 do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo”.

Termina dizendo que deve o presente pedido de execução ser rejeitado e a entidade requerida absolvida da instância, por inutilidade da lide dado aquele acórdão já ter sido executado, ou, caso assim se não entenda, ser julgado improcedente”.

1.3. O Município de Vila do Conde não contestou.

1.4. Na réplica o autor alega, em síntese, que, por um lado, o acórdão não está ainda executado, pois que a respectiva execução deveria consistir na prática de acto de reversão e, por outro lado, que, na hipótese de se aceitar existir um caso de inutilidade superveniente da lide, haverá de concluir-se que esse efeito é total e absolutamente imputável à entidade requerida.

Cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

Com interesse para a decisão considera-se assente o seguinte:

a) Pelo acórdão da Secção proferido a fls. 468-477 do processo principal foi declarada a nulidade, por ininteligibilidade, do despacho de 23 de Março de 2001, do Secretário de Estado da Administração Local que decidiu o pedido de reversão do prédio expropriado a A…, inscrito na matriz predial urbana de Vila do Conde sob os nºs 15 226, 35 169, 35 170 e 35 519, respectivamente, a fls. 154 do Livro B-40, a fls. 142 3 143 do Livro B-93.

b) Por acórdão do Pleno, de 18 de Setembro de 2007, a fls. 604-615, notificado às partes por carta de 20 de Setembro de 2007, foi negado provimento ao recurso jurisdicional, interposto pelo ora exequente, do acórdão da Secção mencionado na alínea anterior.

c) No dia 19 de Junho de 2008, o recorrente A… apresentou, neste Supremo Tribunal, requerimento de execução do Acórdão do Pleno de 16 de Setembro de 2007.

d) No dia 7 de Julho de 2008, sobre a Informação Técnica nº I – 000758-2008, de 2008.06, da Direcção Geral das Autarquias Locais, o Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local proferiu o seguinte despacho:

“Concordo. Indefiro o pedido de reversão pelos fundamentos constantes desta informação.”

2.2. O DIREITO

A questão central a resolver nos presentes autos, determinante da sorte dos pedidos formulados pelo autor, é a de saber se, sim ou não, está já integralmente executado, o acórdão do Pleno de 16 de Setembro de 2007.

As partes divergem neste ponto.

A tese da entidade demandada, defendendo que sim, está sustentada, no essencial, na seguinte argumentação, exposta na contestação:

“(…) os presentes autos encontram-se actualmente prejudicados já que a lide se apresenta como manifestamente inútil: na realidade, o procedimento administrativo acima referido já concluiu com a prática de um acto administrativo que constitui execução do acórdão de 16 de Setembro de 2007 do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, relativo ao Processo nº 47 824”

(…)

É bem certo que o conteúdo do acto praticado pela entidade requerida não corresponde ao pedido principal formulado pelo autor; antes corresponde ao conteúdo que o autor pretendia evitar com o presente processo.

Não obstante, o entendimento da entidade requerida é que o pedido principal sempre seria um pedido inadmissível já que colocaria o Tribunal a proceder a uma definição primária de uma determinada situação jurídica ultrapassando o espaço próprio da decisão administrativa e arvorando-se numa espécie de produtor de administração material activa.

Na verdade, os actos e operações necessários para a execução do acórdão acima identificado devem ser determinados em função do conteúdo desse mesmo acórdão. Ora em caso algum decorre de tal sentença a pré-determinação do conteúdo dispositivo do acto de resolução do pedido de reversão.

(…)

Aquilo que o autor pede ao Supremo Tribunal Administrativo, no seu pedido principal, viola os limites funcionais da jurisdição administrativa e ultrapassa o conteúdo da execução do acórdão de 16 de Setembro de 2007 do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, relativo ao Processo nº 47 824”

A exequente entende que não, defendendo, no essencial que:

“(…) O que o autor peticionou no processo executivo, em primeiro lugar, foi que o Tribunal determinasse à requerida que, em execução do Acórdão de 18 de Setembro de 2007, procedesse à reversão de toda a parte do prédio de que o Exequente foi desapossado à qual não foi dada uma aplicação ao fim que determinou a declaração de utilidade pública.

Ora, o acto que a entidade requerida praticou, e através do qual supõe ter executado o acórdão, não tem esse conteúdo, mas exactamente o oposto: é um acto de indeferimento da reversão.

Sucede que, como exposto na petição que iniciou o presente processo, a execução deveria consistir na prática do acto de reversão, a qual corresponde, pois, a uma obrigação da entidade requerida.

Na verdade, o “deixar” à entidade requerida o poder de decidir sobre se há ou não, no caso, lugar à reversão, pressuporia uma condição que não existe: essa entidade não dispõe de qualquer competência para decidir se estão verificados os pressupostos da reversão – é o que resulta hoje claro do artigo 74º, nº 4 do Código das Expropriações, ao remeter a reacção contra a ausência de uma resposta favorável ao pedido de reversão para a acção administrativa comum.

Não existindo um poder administrativo de “decidir” ou de “apreciar” o pedido de reversão, mas antes a obrigação de efectuar a reversão quando, como no caso, se verifiquem os pressupostos desta, a conclusão inevitável é a que estando verificados esses pressupostos, a única solução que, em concreto, cumpre o dever legal de execução de uma sentença que declarou a nulidade do acto que indeferiu parcialmente o pedido de reversão é a que se traduz na prática de um acto novo que defira esse mesmo pedido.

O acto pelo qual a entidade requerida indeferiu o pedido de reversão, independentemente de se considerar desconforme com a sentença, não corresponde, assim, ao que se impunha no contexto da execução da sentença.”

Expostas as teses em confronto, vejamos.

Nos termos previstos no art. 173º/1 do CPTA (aplicável ao caso em apreço, por força do disposto no art. 5º/4 da Lei nº 15/2002, de 2 de Fevereiro) «sem prejuízo do eventual poder de praticar novo acto administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, a anulação de um acto administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado».

Decorre desta norma geral que, primeiro, uma vez anulado um acto administrativo, as partes são restituídas às posições subjectivas em que se encontravam colocadas no momento da prática do acto administrativo anulado restabelecendo-se, em princípio, a titularidade dos poderes e deveres da Administração que lhe cabiam nesse momento, Cf. Mário Aroso de Almeida, in “Anulação de Actos Administrativos e Relações Jurídicas Emergentes”, p. 579 segundo que, por via disso, a lei deixa em aberto a possibilidade de reintegração da ordem jurídica violada mediante o reexercício do poder de autoridade e de eventual substituição do acto sem reincidir nas ilegalidades anteriormente cometidas e, que, terceiro, sempre que essa substituição seja possível e tenha tido lugar, nos limites do caso julgado, a Administração ficará dispensada de cumprir qualquer outro dever de execução se, deste modo, se reconstituiu integralmente a situação que existiria se o novo acto tivesse sido praticado em vez do acto anulado. Vide Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilhe, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 1ª ed., p. 860

Dito isto, regressemos ao caso concreto.

O acórdão exequendo apreciou a legalidade do despacho de 23 de Março de 2001 do Secretário de Estado da Administração Local através do qual, decidindo sobre pedido de reversão formulado pelo ora exequente, se decretara a reversão parcial do prédio identificado na alínea a) do probatório supra. Contra tal acto reagiram contenciosamente, de um lado o ora autor, defendendo que deveria ter sido decidida, em seu favor, a reversão total do prédio e, de outro lado, o Município de Vila do Conde, entendendo que não havia lugar a reversão alguma.

O aresto, manteve, integralmente, o acórdão da Secção que havia declarado a nulidade do acto administrativo contenciosamente impugnado, por ininteligibilidade, sem conhecer de qualquer outro vício.

A propósito, julgando procedente a argumentação da Câmara Municipal de Vila do Conde, dissera a Secção

“Diz esta recorrente que o acto é ininteligível, além do mais, porque não se sabe o que fazer com a área a reverter, depois de determinada. Passando a citar:

“Tratar-se-á de desanexar uma parte do terreno e restituí-la ao Recorrido Particular? O que fazer com o edifício e os serviços públicos sobre ela instalados? Trata-se, pelo contrário, de criar um direito real atípico, uma qualquer forma de participação do Recorrido Particular nos proventos ou utilidades que possam advir da titularidade do edifício? Que direito real seria esse?”.

Ora, esta argumentação desnuda a incompreensão do conteúdo, insuprível por via interpretativa, com que o acto se apresenta

A autoridade recorrida deferiu parcialmente o pedido de reversão por ter considerado que uma parte do terreno expropriado foi afectado a fim diverso do previsto no acto expropriativo. Como decorre da fundamentação constante das Informações Técnicas nº 4/DSJ, de 9 de Janeiro, nº 47/DSJ, de 2 de Fevereiro e nº 97/DSJ, de 21 de Março, de 2001, todas da Direcção-Geral das Autarquias Locais, bem como do Parecer da Comissão de Coordenação da Região Norte, de 25 de Janeiro de 2001 que, por remissão fazem parte integrante do acto, a decisão arranca dos seguintes pressupostos essenciais:

(i) o projecto aprovado pela declaração de utilidade pública proferida por despacho de 17 de Junho de 1985 do Secretário de Estado da Habitação e Urbanismo, publicado no DR, II Série, nº 156, de 10 de Julho de 1985, para “parque de estacionamento de viaturas e arranjo da zona envolvente do Palácio da Justiça de Vila do Conde”, inclui a construção de um edifício destinado à instalação de serviços públicos ou de interesse público e à habitação social;

(ii) só a área onde se encontra implantado o edifício não foi, em parte, afecta ao fim que determinou a expropriação,

(iii) e isto, porque nem todas as fracções do edifício foram afectadas a “serviços públicos, a serviços de interesse público ou a habitação social” servindo algumas delas a comércio e outras finalidades de índole privada.

Neste contexto, sem áreas sobrantes e com o edifício afectado cumulativamente aos fins expropriativos e a outros não previstos na declaração de utilidade pública, é inequívoco que a autoridade recorrida decidiu deferir parcialmente o pedido de reversão e determinou que a área a reverter deve ser “calculada proporcionalmente com base na área de implantação do edifício que incide sobre a parcela expropriada”. Nesta parte o texto da decisão é esclarecedor (cf. al. b) do acto). Também se sabe que o deferimento do pedido implica a determinação de uma área a reverter e que a mesma deve ser encontrada de acordo com a fórmula de cálculo prescrita em d).

Mas há coisas que o acto não diz e são essenciais para determinar o alcance do que nele se decidiu.

O interessado requereu a retrocessão pretendendo recuperar, na totalidade, a parcela de terreno que lhe havia sido expropriada. A Administração decidiu que apenas tinha direito à reversão de uma parte, sem indicar, contudo, quaisquer pontos de referência que permitam a respectiva individualização e delimitação no espaço global do terreno expropriado. Neste quadro, pergunta-se, como ficou definida a situação jurídica do requerente? Com o direito a recuperar uma parcela a desanexar? Se era essa a vontade da autoridade recorrida, então porquê a indeterminação quanto à respectiva demarcação? Ou esta indeterminação significa que a Administração lhe reconhece apenas o direito a uma mera parte indivisa do terreno expropriado e ocupado pelo edifício, isto é, a uma quota ideal, numa “sui generis” compropriedade com coexistência de domínio público e domínio privado sobre o mesmo bem?

Há, portanto, uma zona de ininteligibilidade do acto quanto a um dos seus elementos essenciais – o objecto - a cuja incompreensão a interpretação não dá remédio e que impedindo o conhecimento do alcance preciso do sentido da decisão administrativa, a fere de nulidade, nos termos previstos no art. 133º/2/d) do CPA.

Temos, assim, que, dado o conteúdo do acórdão, restabelecida a titularidade dos poderes e dos deveres da Administração, que lhe cabiam ao tempo da prática do acto nulo, aquela pode, sem ofensa do caso julgado, reexercer o seu poder, desde que não reincida no vício anteriormente cometido, isto é, que, pelas razões citadas, não emita novo acto ininteligível.

Tanto assim é que o próprio acórdão do Pleno, de 16 de Setembro de 2007, indica três decisões possíveis, qualquer uma delas confinada ao perímetro do seu julgado, nos termos que passamos a transcrever:

“(…) no caso dos autos, a declaração de nulidade por ininteligibilidade do conteúdo da declaração de vontade expressa no auto, implica não só a destruição jurídica do acto na sua totalidade, mas ainda a posterior emissão de um novo acto cujo sentido pode ser completamente diferente:

- pode o pedido de reversão ser totalmente indeferido (como defende o Município de Vila do Conde);

- pode ser totalmente deferido (como defende o recorrente);

- ou pode ser parcialmente deferido, desde que através de uma declaração de vontade inteligível.”

Deste modo, dado que já na pendência do presente processo executivo a Administração emitiu, em 7 de Junho de 2008, um novo acto de apreciação do pedido de reversão, indeferindo-o totalmente, consideramos que: (i) tal acto de substituição não ofende o caso julgado, (ii) o reexercício do poder opera a reintegração da ordem jurídica violada, reconstituindo a situação que existiria se o acto declarado nulo não tivesse sido praticado e dispensa a entidade demandada de cumprir qualquer outro dever de execução e, por consequência, (iii) deve dar-se por finda a presente instância executiva.

E não se diga que assim não é, porque a entidade requerida “não dispõe de qualquer competência para decidir se estão verificados os pressupostos da reversão”.

Na verdade, decorre, com clareza, das disposições combinadas dos artigos 74º/1/4 do Código da Expropriações, aprovado pela Lei nº 168/99 de 18/9, na redacção da Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro e do art. 67º/1/a) do CPTA, que o poder dispositivo primário nesta matéria, a primeira palavra na definição da situação jurídica está atribuída à Administração e que o direito não pode fazer valer-se directamente em juízo, sem que a pretensão tenha sido previamente apresentada à entidade que houver declarado a utilidade pública da expropriação.

No modelo legal gizado pelo legislador ordinário, ao tribunal está reservado apenas o monopólio da última palavra, Vide Gomes Canotilho, in “Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, 6ª ed., p. 664 só lhe pertencendo pronunciar-se em reacção contenciosa contra acto que tenha decidido sobre o pedido de reversão ou se a Administração omitiu o seu dever de decidir.

Razão pela qual consideramos que, mesmo em caso de anulação ou declaração de nulidade de acto administrativo relativo a pedido de reversão, a Administração, em sede de execução, dentro dos limites do caso julgado, mantém o poder/dever da primeira palavra e a competência dispositiva para, se for caso disso, através de um acto de substituição, decidir ex novo o pedido de reversão.

Importa, por fim, decidir quem é o responsável pelo pagamento das custas no presente processo executivo, questão sobre a qual, as partes estão, igualmente, em desacordo.

Ora, neste ponto, entendemos que as custas ficam integralmente a cargo da entidade demandada porque, primeiro, por via do incumprimento do dever de executar no prazo previsto no art. 175º/1 do CPTA, deu causa à presente acção executiva que era fundada no momento em que foi intentada e, segundo, é-lhe imputável a inutilidade superveniente da lide (arts. 446º/1 e 450º/3 do C.P.Civil).

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em julgar finda a execução.

Custas a cargo da entidade executada.

Lisboa, 3 de Dezembro de 2008. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Edmundo António Vasco Moscoso – João Manuel Belchior.