3303/17.1T8ENT.E1 - Tribunal da Relação de Évora

Reportando-se o litígio à cobrança coerciva de contribuições não pagas por beneficiário da Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores (pessoa colectiva de direito público), ele emerge de uma relação jurídica administrativa e fiscal e não de uma relação de direito privado, dado que nela a Caixa intervém no exercício de um poder de autoridade que lhe é conferido directamente pela lei sendo, em consequência, competentes os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal.

Apelação n.º 3303/17.1T8ENT.E1 (2ª Secção Cível)

ACORDAM OS JUÍZES DA SECÇÃO CÍVEL DO TRIBUNAL DA RELAÇÃO DE ÉVORA

No Tribunal Judicial da Comarca de Santarém (Juízo de Execução do Entroncamento – J1), corre termos Ação Executiva, ordinária, pela qual a Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores pretende cobrar coercivamente a (…) a quantia de € 123.196,73 acrescida de juros de mora, respeitante a contribuições que são devidas por esta, enquanto solicitadora de profissão e inscrita na exequente.

Em sede liminar, o Julgador “a quo” decidiu “nos termos dos artigos 726.°, n.º 2, alínea b), 96.°, alínea a), 99.°, n.º 1, 278.°, n.º 1, alínea a), 576.°, n.ºs 1 e 2, e 577.°, n.º 1, alínea a), do Código de Processo Civil, e artigos 1.º, n.º 1, e 4.°, n.º 1, alínea o), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, declarar este Juízo de Execução materialmente incompetente para a presente execução e, em consequência, indefere-se liminarmente o requerimento executivo.”

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Inconformada com tal decisão, veio a autora interpor o presente recurso e apresentar as respetivas alegações, terminando por formular as conclusões que se passam a transcrever:

1. A CPAS “(…) é uma instituição de previdência autónoma, com personalidade jurídica, regime próprio e gestão privativa (…)”.

2. A CPAS não está sujeita a um poder de superintendência do Governo, mas ao mero poder de tutela meramente inspetiva.

3. A CPAS não faz parte da administração direta ou indireta do Estado.

4. Os seus membros diretivos não são designados pelo Governo, mas eleitos «pelas assembleias dos Advogados e dos associados da Câmara dos Solicitadores».

5. A CPAS não é financiada com dinheiros públicos, sejam oriundos do Orçamento do Estado e/ou do Orçamento da Segurança Social.

6. A CPAS está sujeita a um regime jurídico específico, o que nos permite concluir pela autonomia do regime privativo de previdência aqui em causa.

7. A CPAS tem uma forte componente privatística, sendo o litígio aqui em apreço de natureza privada.

8. As contribuições para a CPAS não têm natureza tributária, na medida em que assentam na pessoalidade, pois emergem do facto do sujeito passivo ser Advogado ou Solicitador; resultam da vontade do beneficiário, que opta pelo montante da contribuição a pagar, para além do escalão mínimo; são estabelecidas com base numa relação sinalagmática, consubstanciada entre o montante das contribuições pagas e a futura pensão de reforma a ser recebida pelo beneficiário; e não se destinam a garantir a satisfação de um encargo público do Estado.

9. A sentença do Tribunal a quo, conclui que a competência para julgar a presente ação executiva pertence aos Tribunais Administrativos e Fiscais.

10. Todavia, o n.º 2 do artigo 148.º do Código de Procedimento e Processo Tributário impõe, para que se possa fazer uso o processo de execução fiscal, no caso de “dívidas a pessoas coletivas de direito público que devam ser pagas por força de ato administrativo”, que a lei estipule expressamente os casos e os termos em que o pode fazer.

11. E, o artigo 179.º do Código de Procedimento Administrativo prescreve que “Quando, (…), devam ser pagas prestações pecuniárias a uma pessoa coletiva pública, (…), segue-se, na falta de pagamento voluntário fixado, o processo de execução fiscal (…)”.

12. Contudo, no Novo Regulamento da CPAS, como vimos, não existe norma que, de forma expressa, determine que as dívidas à CPAS sejam cobradas através de processo de execução fiscal a correr nos serviços de finanças.

13. O que foi confirmado, já depois da entrada em vigor do Novo Regulamento da CPAS, pela Autoridade Tributária e Aduaneira à Direção da CPAS, conforme resulta da informação junta sob doc. 1.

14. Também não colhe, igualmente, o entendimento vertido no Acórdão do Tribunal de Conflitos de 22/04/2017, segundo o qual a cobrança das contribuições da CPAS deveria ser concretizada através de processo de execução fiscal a promover pela Segurança Social, pois inexiste norma que a habilite, de forma expressa, a instaurar processos de execução fiscal sobre esta matéria.

15. E porque, nos termos do n.º 2 do artigo 2.º do Código de Processo Civil “A todo o direito, exceto quando a lei determine o contrário, corresponde a ação adequada”, não resta à CPAS outro caminho senão recorrer aos tribunais judiciais, como no presente caso, para cobrar as contribuições em dívida por parte dos seus beneficiários, isto sob pena de ficar sem tutela jurisdicional efetiva para o apontado propósito.

16. Assim a interpretação das referidas normas de modo a concluir pela incompetência do Tribunal a quo, acarretaria o incumprimento de preceito constitucional, constante do n.º 1 do artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa, que estipula que “A todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos (…)”.

17. Tendo em conta este preceito constitucional e a interpretação conjugada da alínea o) do n.º 1 do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e do n.º 2 do artigo 148.º do Código de Procedimento e Processo Tributário, ou seja, de que apenas os tribunais administrativos e fiscais seriam competentes para dirimir os litígios entre a CPAS e os seus beneficiários, é inconstitucional por violação do disposto no n.º 1 do artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa, na medida em que, como vimos, conduziria a que a CPAS ficasse sem possibilidade de poder cobrar as contribuições em dívida dos seus beneficiários.

18. Pois, as dívidas à CPAS não poderiam ser cobradas judicialmente, por falta de norma habilitante para o efeito, nem nos tribunais administrativos e fiscais, nem por meio de execuções fiscais promovidas pela Autoridade Tributária e nem por meio de execuções fiscais promovidas pela Segurança Social.

19. A este propósito cita-se Gomes Canotilho e Vital Moreira in Constituição da República Portuguesa Anotada, em anotação ao artigo 20º “VI. A garantia da via judiciária consiste no direito de recurso um tribunal e de obter dele uma decisão jurídica sobre toda e qualquer questão juridicamente relevante. Este direito ao tribunal e à decisão judicial pressupõe, entre outras coisas:(…) (c) uma proteção judicial sem lacunas, não podendo a repartição da competência jurisdicional pelos vários tipos de tribunais deixar nenhum espaço sem cobertura (…)”.

20. A sentença recorrida violou, assim, o n.º 2 do artigo 2.º do Código de Processo Civil, os n.ºs 1 e 2 do artigo 179.º do Novo Código de Procedimento Administrativo e o n.º 2 do artigo 148.º do Código de Procedimento e Processo Tributário, o n.º 5 do artigo 81.º do novo Regulamento da CPAS, a alínea o) do n.º 1 do artigo 4.º do Estatuto do Tribunais Administrativos e Fiscais e, além disso, a interpretação normativa extraída do referido conjunto de preceitos legais é inconstitucional por violar o artigo o n.º 1 do artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa.

21. Assim, o Tribunal a quo é o tribunal competente para a decisão e tramitação deste processo executivo.

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Cumpre apreciar e decidir

O objeto do recurso é delimitado pelas suas conclusões, não podendo o tribunal superior conhecer de questões que aí não constem, sem prejuízo daquelas cujo conhecimento é oficioso.

Tendo por alicerce as conclusões, a questão que importa apreciar consiste em saber se o tribunal cível é materialmente competente para tramitar a execução em apreço, que tem por titulo executivo uma certidão de divida emitida pela Direção da Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores (CPAS), datada de 08/08/2017, como entende a recorrente, ou se são os tribunais administrativos, como foi entendido na 1ª instância.

Conhecendo

A presente execução destina-se a cobrar uma quantia que é composta pelo somatório de contribuições mensais devidas pela executada à Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores.

Como é sabido, a competência dos tribunais comuns é residual (artº 66º do CPC, artº 211º, nº 1, da CRP e artº 18º LOFTJ).

Dispõe o artº 212º, nº 3, da CRP, que “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.

Refere o nº 1 do ETAF que os tribunais administrativos “são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais”.

A respeito desta última norma tem vindo a ser referido que, se no âmbito do antigo ETAF, a pedra de toque para a atribuição de competência em razão da matéria aos tribunais administrativos ou aos tribunais judiciais se encontrava nos conceitos de gestão pública e gestão privada, hoje, na intenção do legislador, para se fugir a essa dicotomia, dever-se-á passar a utilizar o conceito de relação jurídica administrativa, tido como conceito/quadro muito mais amplo. (cfr Ac. STJ de 8/5/2007, proc.07A1004, in www.dgsi.pt).

Porém, a competência dos tribunais administrativos não pode obter-se apenas à luz da, ainda que mais ampla, noção de relação jurídica administrativa, porque, na verdade, o artº 4º do ETAF enuncia como competentes os tribunais administrativos para situações que não cabem no critério da existência de um litigio sobre uma relação jurídica administrativa ou fiscal.

De um modo geral, pertence ao âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de todos os litígios que versem sobre matéria jurídica administrativa e fiscal e cuja apreciação não seja expressamente atribuída, por norma especial, à competência dos tribunais judiciais, assim como aqueles que, embora não versem sobre matéria jurídica administrativa ou fiscal, são expressamente atribuídos à competência desta jurisdição, sendo que encontramos no artº 4º do ETAF algumas disposições especiais com este alcance, e que, ao introduzir no seu artº 4º preceitos com um alcance mais amplo ou mais restrito do que aquele que resultaria do artº 1º nº 1, o legislador não pode ter deixado de pretender ampliar ou restringir o âmbito da jurisdição (Mário Aroso de Almeida, «Manual de Direito Administrativo», 2010, p 156/157).

Assim, quando se pretenda saber, num determinado caso concreto, se o litigio nele em causa deve ser submetido à apreciação dos tribunais administrativos ou fiscais, ou aos tribunais judiciais, não se deve recorrer em primeira linha ao critério constitucional da relação jurídica administrativa ou fiscal, “antes cumprindo indagar se, sobre a especifica matéria em causa, existe disposição legal, que independentemente daquele critério dê resposta expressa à questão da jurisdição competente. Essa disposição legal tanto pode constar de legislação avulsa aplicável ao caso, como do próprio artº 4º do ETAF”.

Quando não se encontre legislação avulsa aplicável ao caso e não se enquadre a situação em apreço em qualquer das específicas previsões desse artº 4º, sempre se acabará, em função da genérica disposição da al. o) do nº 1 desse preceito por ter que se avaliar se, se estará na presença de “uma relação jurídica administrativa e fiscal que não diga respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores”.

Então, torna-se relevante a natureza pública ou privada das pessoas coletivas sujeito da concreta relação jurídica.

A recorrente entende que a CPAS é uma instituição de previdência autónoma, com regime próprio e gestão privativa. Não está sujeita a um poder de superintendência do governo, mas a um mero poder de tutela meramente inspetiva. Não faz parte da administração direta ou indireta do Estado, não sendo os seus membros diretivos designados pelo Governo, mas eleitos “pelas assembleias dos Advogados e dos associados da Câmara dos Solicitadores. As contribuições para a CPAS, não têm natureza tributária.

No entanto, e conforme é referido no Ac R.P. de 20/06/2016, no proc. nº 6988/16.2T8PRT.P1, disponível em www.dgsi.pt, “A CPAS tem traços de entidade pública, desde logo por ter sido criada pelo Estado – pelo Decreto-Lei nº 36.550, de 22/10/1947 – como constituindo uma instituição de previdência, sendo que a Lei 4/2007, de 16/1 (Bases Gerais do Sistema de Segurança Social), a manteve em atividade, referindo no seu artº 106º que “mantêm-se autónomas as instituições de previdência criadas anteriormente à entrada em vigor do Decreto-Lei nº 549/77, de 31 de Dezembro, com os seus regimes jurídicos e formas de gestão privativas, ficando subsidiariamente sujeitas às disposições da presente lei e à legislação dela decorrente, com as necessárias adaptações”. È indiscutível, e isso mesmo resulta expresso do artº 1º do Regulamento da Caixa de Previdência dos CPAS publicado em anexo ao DL 119/2015, que a CPAS visa “fins de previdência e de proteção social”, e embora autónoma, se rege, nos termos do nº 2 dessa norma, “pelo presente Regulamento e, subsidiariamente, pelas bases gerais do sistema de segurança social e pela legislação dela decorrente, com as necessárias adaptações”. Não deixa de estar sujeita à tutela dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da justiça e da segurança social – artº 97º do respetivo Regulamento – e goza das isenções e regalias previstas na lei para as instituições de segurança social e de previdência social e de previdência estabelecidas na alínea c) do nº 1 do artº 9º do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas – artº 98º do seu Regulamento.

Afigura-se, por conseguinte, que a conclusão é segura, a recorrente é uma pessoa coletiva de direito público.”

Verifica-se, por isso, ser corrente a jurisprudência administrativa que dirime e não coloca em dúvida a sua competência material para decidir litígios entre a recorrente e os seus associados. (vide. Acs do STJ (Tribunal de Conflitos) de 27/04/2017, proc. nº 037/16, e de 2/10/2008, no proc.010/08.

Com efeito, nos termos da al. n), do nº 1 do artº 4º da Lei nº 13/2002, de 19/02 (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais), compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a “execução das sentenças proferidas pela jurisdição administrativa e fiscal”.

No caso em apreço, a recorrente encontrou uma situação desconfortável, pois a Autoridade Tributária comunicou-lhe que não existia lei que autorizasse a execução fiscal de tal tipo de divida (v, fls. 31 dos autos), entendendo a mesma que “essa possibilidade não tem cabimento no Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), nem está expressamente consagrado em legislação avulsa especial, designadamente no Regulamento da CPAS, aprovado pelo Decreto-Lei nº 119/2015, de 29 de Junho”.

Ora, tendo-se concluído que a recorrente é uma pessoa coletiva de direito público, as relações que se estabelecem entre ela e os seus associados no âmbito do respetivo regulamento, o qual define os direitos e deveres recíprocos, implica que tais relações jurídicas assumam natureza administrativa e não privatística.

Por conseguinte, a competência para solucionar tal tipo de litígios recai nos tribunais administrativos e fiscais, atendendo a que conforme se concluiu no Ac. do TRP de 20/06/2016 “as relações jurídicas estabelecidas entre a CPAS e os seus associados são relações de natureza administrativa e cabem na competência geral mencionada na referida al. o) do nº 1 do artº 4º do ETAF”.

Conforme se refere no Ac. do TRL de 09/03/2017, no processo 17398/15.9T8LRS.L1-2, disponível em www.dgsi.pt “o radicalismo desse entendimento (o da AT) não parece, no entanto, ter em consideração que a remissão para (os requisitos previstos no CPPT), que resulta do nº 5 do artº 81º do referido Regulamento – “disposição especial” que, nos termos da al d) do artº 703º do CPC, visa permitir que a certidão de divida de contribuições emitida pela direção da CPAS valha como titulo executivo – não pode deixar de implicar a expressa previsão para a utilização do processo de execução fiscal a que alude o nº 2 do artº 148º do CPPT, ao dispor que “poderão ser igualmente cobradas mediante processo de execução fiscal, nos casos e termos expressamente previstos na lei: a) outras dividas ao Estado e a outras pessoas coletivas de direito público que devam ser pagas por força de ato administrativo”.

Assim, no caso vertente, reportando-se o litígio à cobrança coerciva de contribuições não pagas por beneficiário da CPAS (pessoa coletiva de direito público), ele emerge de uma relação jurídica administrativa e fiscal e não de uma relação de direito privado, dado que nela a Caixa intervém no exercício de um poder de autoridade que lhe é conferido diretamente pela lei sendo, em consequência, competentes os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, nos termos dos artºs. 212.º, n.º 3, da CRP e 1.º, n.º 1 e 4.º, n.º 1, al. o), ambos do ETAF.

Por isso, sendo as relações jurídicas estabelecidas entre a CPAS e os seus associados, relações de natureza administrativa que cabem na competência geral mencionada na referida al o) do nº 1 do art 4º do ETAF, a remissão para «os requisitos previstos no CPPT», constante do nº 5 do art 81º do Regulamento aprovado pelo DL 119/2015 de 29/06, não pode deixar de implicar a expressa previsão para a utilização do processo de execução fiscal a que alude o nº 2 do art 148º do CPPT, não se afigurando curial o entendimento da Autoridade Tributária e Aduaneira de que há falta de norma habilitante para propor execuções para cobrança das contribuições em dívida à CPAS (v. Ac. do TRL de 19/03/2017 supra aludido, bem como em sentido coincidente o Ac. do TRL de 02/11/2017 no processo 9354/16.6T8LSB.L1-8, disponível em www.dgsi.pt).

Havendo, assim, proteção judicial para a cobrança das contribuições em dívida dos beneficiários da ora recorrente, não se verifica a alegada violação do preceituado no n.º 1 do artº 20º da CRP, em que se reconhece a que todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos.

Nestes termos, a sentença recorrida deverá manter-se.

Improcedem, assim as conclusões apresentadas pela recorrente, não se mostrando violadas as normas cuja violação foi invocada.

DECISÃO

Pelo exposto, decide-se julgar improcedente a apelação e consequentemente, confirmar a decisão recorrida.

Custas pela Apelante (cfr. artº 527º, n.º 1 e 2, do CPC).

Évora, 11 de Janeiro de 2018

Maria da Conceição Ferreira

Rui Manuel Duarte Amorim Machado e Moura

Maria Eduarda de Mira Branquinho Canas Mendes