4/2020 1.ª S/PL - Tribunal de Contas

(sumário elaborado pelo juiz relator) 1. A interpretação das tipologias de atos de que resulte o aumento da dívida pública fundada previstas na alínea a) do n.º 1 do artigo 46.º da LOPTC deve articular-se com a componente funcional específica do controlo dos atos em causa, estabelecida no artigo 44.º, n.º 2, da LOPTC, centrada na legalidade dos instrumentos geradores de dívida pública à verificação da observância dos limites e sublimites de endividamento e das respetivas finalidades estabelecidas pela Assembleia da República (sem prejuízo do controlo relativo aos planos relevantes enunciados na primeira parte do n.º 1 do artigo 44.º da LOPTC). 2. O núcleo da específica regulação legal do endividamento das autarquias locais encontra-se estabelecido no regime jurídico das autarquias locais e das entidades intermunicipais (RJALEI) aprovado pela Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, e no regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais (RFALEI) aprovado pela Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro. 3. O artigo 100.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 33/2018, de 15 de maio, atribuiu à Agência para o Desenvolvimento & Coesão, IP (AD&C) competência para a concessão, em nome do Estado, de financiamentos no âmbito do Empréstimo Quadro contratado entre a República Portuguesa e o Banco Europeu de Investimentos nos Programas Operacionais do Portugal 2020 (EQBEI-PT2020), tendo sido estabelecidas pelo Despacho dos Ministros das Finanças e do Planeamento e das Infraestruturas n.º 6200/2018, de 15 de junho, condições de acesso e de utilização de financiamento no âmbito do EQBEI-PT2020 contratado entre a República Portuguesa e o BEI, até ao limite de 250.000.000€, designado por “Linha BEI PT 2020 - Autarquias (2018)”, tendo o Conselho Diretivo da AD&C aprovado pelo Despacho n.º 6323-A/2018, de 27 de junho, o “Regulamento de Implementação da Linha de BEI PT2020”, definindo os procedimentos de utilização da referida linha de crédito. 4. As regras de financiamento referentes ao EQBEI-PT2020 não derrogam o regime legal de endividamento municipal estabelecido no RJALEI e no RFALEI e, como é óbvio, um regulamento produzido no quadro de poderes administrativos conferidos por lei à AD&C não pode introduzir qualquer alteração ou elemento relevante para efeitos interpretativos de norma legal, atento, nomeadamente, o disposto no art. 112.º, n.os 1 e 5, da Constituição — dimensão constitucional inequívoca que dispensa que se desenvolvam, para este efeito, as implicações da competência reservada da Assembleia da República em matéria de «estatuto das autarquias locais, incluindo o regime das finanças locais» (artigo 165.º, n.º 1, al. q), da Constituição). 5. O principal problema de legalidade ponderado no recurso reportou-se às implicações jurídicas de a concreta obra pública que foi o investimento invocado como finalidade do referido mútuo ao abrigo do disposto no artigo 51.º, n.º 1 do RFALEI se encontrar integralmente paga à data das deliberações de autorização pelos órgãos municipais da contratação do empréstimo de longa duração, no momento da outorga do contrato e, consequentemente, do impulso do processo de fiscalização prévia. 6. O princípio da tipicidade dos empréstimos das autarquias locais reflete-se na exigência de preenchimento obrigatório de finalidade especificamente estabelecida na lei. 7. Decorre do artigo 51.º, n.º 1, do RFALEI que os empréstimos de médio e longo prazos apenas podem ser contraídos para a prossecução de três finalidades: 7.1. Aplicação em investimentos; 7.2. Substituição de dívida (nas condições previstas no artigo 51.º, n.os 3 a 8, do RFALEI); 7.3 .Proceder de acordo com os mecanismos de recuperação financeira municipal (o saneamento financeiro e a recuperação financeira previstas no artigo 57.º, n.º 1 do RFALEI). 8. A finalidade de aplicação em investimento tem como pressuposto necessário que a autarquia não utilizou fundos próprios no pagamento desse investimento, pois de outra forma a verba do empréstimo destina-se a fim distinto do invocado e o investimento constitui apenas um pretexto para obter financiamento para fim não previsto na taxativa enumeração legal — como, por exemplo, ocorrer a dificuldades de tesouraria, o que apenas constitui finalidade legítima para empréstimos de curto prazo que têm de ser amortizados no exercício económico em que foram contratados (artigo 50.º, n.º 1, do RFALEI). 9. Na situação sub judice, quando a Assembleia Municipal autorizou o empréstimo para uma concreta empreitada esta já tinha sido integralmente paga com fundos próprios do recorrente, pelo que, na data em que o contrato foi outorgado o valor mutuado já não podia ser utilizado para o investimento mencionado no contrato que, consequentemente, violou o disposto nas normas conjugadas dos artigos 49.º, n.os 1 e 2, e 51.º, n.º 1, do RFALEI sobre tipicidade de empréstimos, estando a deliberação que autorizou o empréstimo (e as despesas consequentes) abrangida, ainda, pelo disposto nos artigos 4.º, n.º 2, do RFALEI 59.º, n.º 2, alínea c), do RJALEI. 10. Neste contexto, a invocação da sub-rogação é infundada e incompatível com as normas jurídicas sobre esse instituto e as várias causas possíveis de sub-rogação (cf. artigos 589.º a 592.º do Código Civil), pois quem procedeu ao pagamento foi o devedor e não um terceiro, e, por outro lado, realizou-o com fundos próprios e não fundos derivados de um empréstimo ou de uma linha de crédito (cf. artigo 591.º do Código Civil). 11. O princípio da não consignação não se aplica ao problema em análise porque não abrange verbas resultantes de empréstimos de médio e longo prazo das autarquias locais [atento, nomeadamente, o disposto nas disposições conjugadas dos artigos 16º, n.º 2, alínea f), da, da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, 9.º-C, n.º 1, alínea d), 49.º, n.os 1 e 2, e 51.º, n.º 1, do RFALEI], estando as receitas creditícias resultantes de empréstimos de média ou longa duração concedidos a autarquias legais sujeitas a um princípio de consignação que não legitima antes proíbe a eliminação retroativa da utilização de outras receitas (abrangidas pela não consignação) no pagamento de determinadas despesas de molde a ficcionar que o crédito do empréstimo vai ser utilizado em investimento que já foi pago. 12. Relativamente ao argumento de que «o direito à utilização do empréstimo integrou a esfera jurídica do Município no momento em que foi submetida a candidatura junto da Agência, I.P.»: baseia-se num evento (a mera submissão pela Câmara Municipal de candidatura à AD&C), no plano procedimental, irrelevante para efeitos de constituição de quaisquer direitos substantivos ao empréstimo, não atende a que no plano jurídico apenas depois da deliberação do órgão competente de aprovação do empréstimo (a Assembleia Municipal) se poderia considerar que passou a existir um direito à contração (e não à utilização) do empréstimo pela pessoa jurídica (sob pena de violação dos artigos 25.º, n.º 1, alínea f), do RJALEI e 49.º, n.º 6, do RFALEI), e é, ainda, incompatível com as normas de direito civil e financeiro que estabelecem que apenas a outorga do contrato e o visto do Tribunal de Contas permitem considerar reunidos os requisitos legais para a eficácia do empréstimo e, consequentemente, passar a existir um suposto «direito à utilização do empréstimo» (vinculado aos concretos fins de pagamento de um concreto investimento para o qual foi autorizado e concedido). 13. A deliberação que aprovou o empréstimo, na medida em que contrariou as normas conjugadas dos artigos 49.º, n.os 1 e 2, e 51.º, n.º 1, do RFALEI enferma de nulidade (atendendo ao disposto nos termos do artigo 59.º, n.º 2, alínea c), do RJALEI e do artigo 4.º n.º 2, do RFALEI), por ter autorizado despesa não permitida por lei e o desrespeito pelo contrato daquelas normas (dos artigos 49.º, n.os 1 e 2, e 51.º, n.º 1, do RFALEI) constitui violação direta de regras financeiras, ilegalidades que preenchem, respetivamente, os fundamentos imperativos de recusa de visto constantes das alíneas a) e b) do n.º 3 do artigo 44.º da LOPTC.