0486/10.5BESNT - Supremo Tribunal Administrativo

- Relatório - Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: 1 – A Agência Portuguesa do Ambiente, I.P (APA), vem, ao abrigo do disposto no artigo 285.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT) interpor para este Supremo Tribunal recurso de revista do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 27 de janeiro de 2022 que negou provimento ao recurso por si interposto da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Sintra, que julgara procedente a impugnação apresentada por A….., LDA tendo por objeto a liquidação de taxa de utilização do domínio público hídrico, relativa ao ano de 2009, no valor global de €26.111,70. A recorrente concluiu as suas alegações de recurso nos seguintes termos: Em sede de Recurso de Apelação a Impugnada/ora Recorrente invocou o erro de julgamento da sentença, em concreto, o erro na estatuição, porquanto, a consequência do vício de falta de fundamentação sempre conduziria, no presente caso, ao aproveitamento do ato de liquidação de TRH (cf. pontos nº 153 a 179 das suas Alegações de Recurso de Apelação). Porém, o Venerando Tribunal Central Administrativo Sul decidiu o seguinte: “Considera ainda a Recorrente que sempre é de apelar à teoria do aproveitamento do ato. Nos termos da mencionada teoria, hoje consagrada no art.º 163.º , n.º 5, do Código do Procedimento Administrativo (CPA), verifica-se uma inoperância da força invalidante do vício que inquina o ato, em virtude da preponderância do conteúdo sobre a forma. Assim, quando em relação a um determinado ato, que padeça de ilegalidade formal ou externa, se possa afirmar inequivocamente que o ato só podia ter o conteúdo que teve em concreto, a essa invalidade não é operante, em virtude da conformidade substancial do ato praticado. Ora, consideramos que tal não é aplicável in casu. Com efeito, no atual caso, há uma questão fundamental – a da aferição da finalidade lucrativa ou não lucrativa da parcela descoberta – que não encontra resposta no ato e que não nos permite antecipar que o valor da liquidação, se o ato estivesse devidamente fundamentado, fosse exatamente aquele obtido, dado que a falta de fundamentação é impeditiva da aferição da subsunção do caso à al. f) ou à al. g) do art.º 10.º , n.º 2, do DL n.º 97/2008 , de 11 de junho. Isto é, não é possível concluir, com a segurança exigível, que, caso tal irregularidade não tivesse ocorrido, o ato fosse exatamente o mesmo.” (pp. 71-72) Sucede que a aplicação da teoria do aproveitamento do ato não pressupõe que se encontre “resposta no ato” nem poderá ser excluída a sua aplicação por “a falta de fundamentação” ser impeditiva da aferição da subsunção do caso à al. f) ou à al. g) do art. 10º , nº 2, do DL nº 97/2008 , de 11 de junho . Competia unicamente ao Tribunal Central Administrativo Sul , de acordo com os factos dados como provados, nomeadamente o facto provado A), analisar se, a repetir-se o ato, a taxa que a APA, I.P. iria aplicar era, igualmente, a prevista na alínea f), do nº 2, do artigo 10º do DL 97/2008 , de 11 de junho. Impunha-se efetuar uma operação de mera subsunção dos factos ao direito. À qual é absolutamente irrelevante o facto de o ato de liquidação se encontrar ou não fundamentado. Assim vejamos, na parcela de terreno do domínio público hídrico do Estado (DPHE) a Impugnante explora o estabelecimento de restauração …… (facto provado A). Ora, no presente caso, a ocupação dos terrenos do DPHE encontra-se definida e qualificada, integrando-se indubitavelmente na transcrita alínea f) do nº 2 do art. 10º do DL 97/2008 . Motivo que a taxa aplicável a toda a área ocupada é a prevista na alínea f) do nº 2 do art. 10º , em conjugação com o artigo 10º , nº 4 e com o artigo 17º , nº 1, todos do DL 97/2008 . A jurisprudência não tem tido dúvidas quanto a esta questão, vide primeiras Sentenças proferidas no âmbito do presente processo e do processo nº 372/14.0BESNT , sentença proferida no Processo nº 535/09.0BESNT e sentenças proferidas no âmbito dos processos nº 378/13.6BESNT e 480/11.9BESNT. Motivo pelo que, a repetir-se o ato (sem o vício de forma por falta de fundamentação detetado) a decisão seria exatamente a mesma que a proferida no ato viciado – a liquidação de TRH com base no valor previsto na al. f) do artigo 10º , nº 2 do DL 97/2008 , de 11 de junho, no valor total de 26.111,70 €. Ao não se ter abstraído do vício de falta de fundamentação o Venerando Tribunal Central Administrativo Sul incorreu em erro de julgamento por má aplicação da teoria do aproveitamento do ato, devendo, em consequência ser o douto Acórdão revogado e substituído por outro que, verificando a subsunção dos factos dados como provados à aplicação da alínea f) do art. 10º , nº 2, do DL nº 97/2008 , de 11 de junho, em consequência da verificação do vício de falta de fundamentação , aproveite totalmente o ato de liquidação de TRH praticado pela APA, I.P. E ainda que dúvidas houvesse quanto à sua aplicação para toda a área titulada pela licença e ocupada pela Impugnante, de 2.545 m2, que engloba 1.050 m2 de área coberta (“Equipamento de Hotelaria/ Actividades do setor terciário”) e 1.495 m2 de área descoberta (“Esplanadas/Piscinas/ Jardins/ Estacionamento”), o que por mero dever de patrocínio se coloca, mas não se admite, Sempre se dirá que é irrefutável, nem nunca foi colocado em causa por parte da Impugnante a aplicação da alínea f) do art. 10º , nº 2, do DL nº 97/2008 , de 11 de junho pelo menos à área coberta correspondente ao restaurante “…….”, num total de 1.050 m2. Motivo pelo que, o Venerando Tribunal Central Administrativo Sul incorreu em erro de julgamento por má aplicação da teoria de aproveitamento do ato, devendo, em consequência ser o douto Acórdão revogado e substituído por outro que, verificando a subsunção dos factos dados como provados à aplicação da alínea f) do art. 10º , nº 2, do DL nº 97/2008 , de 11 de junho à área coberta (1.050 m2) da parcela do DPHE ocupada pela Impugnante, em consequência da verificação do vício de falta de fundamentação, aproveite parcialmente o ato de liquidação de TRH praticado pela APA, I.P. (correspondente a 10.500,00€). Verifica-se ainda a nulidade do Acórdão proferido, por os fundamentos se encontrarem em oposição com a decisão. Porquanto, entendeu o Venerando Tribunal Central Administrativo Sul que a falta de fundamentação era impeditiva da aferição da subsunção do caso à al. f) ou à al. g) do art. 10º , nº 2, do DL nº 97/2008 , de 11 de junho, o que, em seu entender impossibilita a aplicação da teoria do aproveitamento do ato. Sucede que tal é apenas colocado “para a aferição da finalidade lucrativa ou não lucrativa da parcela descoberta ”. Em virtude do que, os fundamentos do Venerando Tribunal apontam no sentido da aplicação da teoria do aproveitamento do ato para o aproveitamento parcial do ato de liquidação, na parte que respeita à área coberta, não tendo porém sido esta a sua decisão. Em face do que, deve ser declarado nulo o Acórdão, na parte que manteve a anulação do ato de liquidação no que respeita à área coberta ocupada pela Impugnante com o “restaurante …..”, e sempre deve ser substituído por outro que anule parcialmente a sentença, e, por aplicação do princípio do aproveitamento do ato, mantenha parcialmente válido o ato de liquidação, por aplicação do valor anual de 10€ por cada metro quadrado de área coberta ocupada pela Impugnante, o que corresponderia ao valor total de TRH para o ano de 2009 de 10.500€. TERMOS EM QUE E NOS MELHORES DE DIREITO QUE VOSSAS EXCELÊNCIAS DOUTAMENTE SUPRIRÃO, deve o presente recurso ser admitido e, subsequentemente, ser considerado procedente, por provado e, em consequência, deve ser anulado ou revogado o acórdão recorrido e substituído por outro que mantenha totalmente ou (caso assim não se entenda) mantenha parcialmente o ato tributário de liquidação e cobrança da Taxa de Recursos Hídricos relativo ao ano de 2009 praticado pela APA, I.P., assim se fazendo a acostumada JUSTIÇA! 2 – Contra-alegou a recorrida “A…., Lda”, concluindo nos seguintes termos: A – DA INADMISSIBILIDADE DO PRESENTE RECURSO 1ª. Nas conclusões das suas alegações, que delimitam o objecto do presente recurso (v. arts. 635º e 639º do NCPC), a APA não indicou uma única razão ou fundamento demonstrativo da verificação in casu dos requisitos que justificariam a admissibilidade do presente recurso excepcional de revista, taxativamente previstos no art. 285º /1 do CPPT - “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito” (cfr. art. 150º do CPTA) – pelo que se impõe a sua rejeição (v. arts. 639º e 672º/2/a) e b) do NCPC; cfr. arts. 281º e 285º /1 do CPPT ) – cfr. texto n.º s 1 e 2; 2ª. No caso sub judice não se verificam os pressupostos do recurso excepcional de revista consignados no art. 285º do CPPT , como se decidiu em situação idêntica no douto Ac. STA de 2021.09.09 (v. Proc. 1386/12.0BEPRT ), não podendo o presente recurso ser admitido, como resulta das seguintes razões principais: A questão invocada – inoperância do juízo anulatório de um acto de liquidação de simples taxa de ocupação, quando, face às especificas particularidades do caso em análise, o Tribunal decidiu motivadamente não proceder ao aproveitamento do acto anulado uma vez que, em consequência de tal anulação, existe mais do que uma solução legalmente possível (v. art. 163º /5 do CPA ), como reconhece a própria APA (v. conclusões k, o e t) das alegações) -, não assume especial relevância jurídica ou social, não se revestindo de importância fundamental; A eventual admissão do presente recurso não é necessária para uma melhor aplicação do direito relevando apenas, no contexto específico das circunstâncias singulares dos factos concretamente dados como provados no presente processo; Na descabida tese da APA, sempre que esteja em causa a impugnação judicial de uma taxa ou imposto – e porque em ambos os casos estão em causa tributos que visam fins de natureza e interesse público - teria sempre que ser admitida revista para este Venerando Supremo Tribunal, que passaria deste modo a funcionar como terceira instância comum ou ordinária em todos os processos de impugnação de actos de liquidação de tributos – nomeadamente de IRS, IRC, IMI, IMT e quaisquer outros -, o que integra completo absurdo, violando-se grosseiramente o disposto no art. 285º /1 do CPPT – cfr. texto n.º s 2 a 4.1.; 3ª. O douto Acórdão recorrido não enferma de qualquer erro de julgamento evidente ou ostensivo, pois está em linha e é absolutamente conforme com a jurisprudência que, considerando as particularidades especificas do caso sub judice e da concreta situação da ora recorrida, se tem pronunciado sobre as questões em causa (v., entre outros, Ac. STA de 2021.02.03, já transitado em julgado, proferido no Proc. 357/12.0BESNT ; Ac. TCA Sul, de 2020.07.09, e subsequente sentença do TAF Sintra, de 2021.03.05, ambos proferidos no Proc. 486/10.5BESNT ; Ac. TCA Sul, de 2020.06.04, e subsequente sentença do TAF Sintra, de 2021.03.08, ambos proferidos no Proc. 535/09.0BESNT ; Decisão sumária do TCA Sul, de 2021.01.04, e subsequente sentença do TAF Sintra, de 2021.09.29, ambos proferidos no Proc. 372/14.0 BESNT) – cfr. texto n.ºs 4.2 e 4.3; 4ª. O presente recurso excepcional de revista não visa abrir “um largo debate pela doutrina e jurisprudência, com o objecto de se obter um consenso em termos de servir de orientação” a futuras decisões (v. Ac. STJ de 2010.06.17, Proc. 158/08.0TBRM2.E1.S1, www.dgsi.pt), tanto mais (i) “existe consenso jurisprudencial” sobre as questões em causa (v. Ac. STJ de 2016.05.12, Proc. 111/13.2TBVNC.G1.S1 , www.dgsi.pt), que estão devidamente sedimentadas, sendo inequívoco que (ii) as complexas e contraditórias teses defendidas pela APA infirmam as infundadas pretensões que foram deduzidas no presente recurso – cfr. texto n.º s 4.2 e 4.3; 5ª. A questão que a APA pretende ver apreciada não tem relevância social, não se revestindo de importância fundamental (v. art. 285º /1 do CPPT ; cfr. art. 150º do CPTA), “não se ultrapassando, aqui, o quadro dos interesses defendidos pelas Partes em litígio” (v. Ac. STA de 2008.02.14, Proc. 082/08; cfr. Ac. STA de 2008.01.17, Proc. 01060/07 e de 2007.03.22, Proc. 0217/07, todos in www.dgsi.pt) – cfr. texto n.º 5; 6ª. A eventual admissão do presente recurso não é necessária para uma melhor aplicação do direito (v. art. 285º /1 do CPPT ; cfr. art. 150º do CPTA), pois a APA não invocou, nem demonstrou a verificação de “qualquer erro clamoroso ou ostensivo, susceptível de levar à admissão do recurso de revista, no contexto de uma melhor aplicação do direito” (v. Ac. STA de 2007.02.01, Proc. 057/07; cfr. Ac. STA de 2014.05.28, Proc. 1486/13, in www.dgsi.pt), tanto mais que a decisão recorrida seguiu e fundamentou-se em jurisprudência pacífica e incontroversa deste STA e do próprio TCA Sul – cfr. texto n.º s 6 e 7; B – DA IMPROCEDÊNCIA DO PRESENTE RECURSO 7ª O douto acórdão recorrido, por referência expressa ao decidido no (i) anterior aresto deste Venerando Supremo Tribunal Administrativo, de 2021.02.03, e no (ii) acórdão do TCA Sul, de 2021.09.16, anulou o acto de liquidação do tributo sub judice com fundamento na sua manifesta falta de fundamentação de facto e de direito (v. fls. 66 e segs. do douto acórdão recorrido; cfr. art. 268º /3 da CRP, arts. 124º e 125º do CPA e art. 77º da LGT ) – cfr. texto n.º s 8 e 9; 8ª. O douto acórdão recorrido não foi impugnado pela APA na parte em que decidiu anular o acto de liquidação sub judice com base em falta de fundamentação, pelo que transitou em julgado nesse segmento decisório, ex vi do disposto no art. 635º/5 do NCPC, que estatui que “os efeitos do julgado, na parte não recorrida, não podem ser prejudicados pela decisão do recurso nem pela anulação do processo” (v. arts. 619º e segs., 627º e segs., 635º e 639º do NCPC e art. 281º do CPPT ; cfr. Ac. STJ de 2005.01.20, Proc. 04B4511; Acs. TCA Sul de 2016.08.02, Proc. 13409/16; e de 2014.07.10, Proc. 07708/14, todos in www.dgsi.pt) – cfr. texto n.º 9; 9ª. No caso em análise não é convocável o princípio do aproveitamento do acto administrativo, por se concluir que o “conteúdo do acto não (pode) ser outro” e por se conformar “sem margem para dúvidas, que, mesmo sem o vício, o acto teria sido praticado com o mesmo conteúdo” (v. art. 165º /5 do CPA ), como pretende agora a APA, pois: Como se decidiu no douto acórdão recorrido, na esteira do decidido no (i) anterior aresto deste Venerando Supremo Tribunal Administrativo, de 2021.02.03, e no (ii) acórdão do TCA Sul, de 2021.09.16, no caso sub judice “há uma questão fundamental – a da aferição da finalidade lucrativa ou não lucrativa da parcela descoberta – que não encontra resposta no ato e que não nos permite antecipar que o valor da liquidação, se o ato estivesse devidamente fundamentado, fosse exatamente aquele obtido, dado que a falta de fundamentação é impeditiva da aferição da subsunção do caso à al. f) ou à al. g) do art.º 10.º , n.º 2, do DL n.º 97/2008 , de 11 de junho” (v. fls. 71-72 do acórdão) – cfr. texto n.º s 10 a 12; Nas alegações de recurso agora apresentadas, a própria APA reconheceu expressa e claramente que, face à decisão anulatória proferida, a apreciação do caso concreto permite identificar mais do que uma solução legalmente possível, conduzindo a que o mesmo tributo tanto pudesse ser liquidado pelo valor de € 26.111,00 (v. conclusão K) das alegações de recurso), como pelo valor de € 10.500,00 (v. conclusões O) e T) das alegações de recurso), sendo inequívoco que o princípio do aproveitamento do acto administrativo nunca seria convocável in casu (v. art. 163º /5/a) e c) do CPA ), pois “este princípio só é aplicável quando se possa afirmar, com inteira segurança e sem margem para quaisquer dúvidas, que a decisão tomada não tinha alternativa juridicamente válida, não podendo valer quando o tribunal não está em condições de extrair esse juízo”, como claramente se verifica in casu (v. Acs. STA de 2022.01.13, Proc. 2204/13.7BEPRT , in www.dgsi.pt) – cfr. texto n.º 13; A exigência da fundamentação do acto tributário sub judice encontra-se expressamente estabelecida no art. 268º /3 da CRP, no art. 77º da LGT e nos arts. 124º e 125º do CPA , pelo que nunca poderiam ser invocadas meras razões de economia jurídica para salvar actos ilegais e lesivos, sob pena de se afrontar o princípio da tutela jurisdicional efectiva e de se infringir a Constituição e as leis (v. arts. 20º, 266º, 267º/5 e 268º/4 da CRP), permitindo-se que normas que constituem direitos ou garantias dos particulares fossem totalmente desconsideradas, sanando-se por via jurisprudencial ilegalidades manifestas de actos tributários lesivos (cfr. art. 212º/3 da CRP) – cfr. texto n.º s 14 e 15. NESTES TERMOS, Deve a presente revista excepcional ser rejeitada ou, caso assim não se entenda, ser-lhe negado provimento, mantendo-se na integra o douto e bem elaborado acórdão recorrido, com as legais consequências. 3 – O Ministério Público não emitiu parecer sobre a admissão da revista. 4 – A recorrida veio requerer a junção aos autos de cópia do acórdão deste STA de 21 de abril último, proferido no processo n.º 535/09.0BESNT que “em situação absolutamente idêntica e perante as mesmas questões de facto e de direito, não admitiu o recurso de revista excepcional interposto pela APA , com base nos mesmos fundamentos que esta entidade invocou no presente recurso”, o que lhe foi deferido. 5 – Nos termos do disposto nos artigos. 663.º n.º 6 e 679.º do Código de Processo Civil (CPC), aplicáveis ex vi do artigo 281.º do CPPT , remete-se para a matéria de facto constante do acórdão recorrido. Cumpre decidir da admissibilidade do recurso. - Fundamentação – 6 – Apreciando. 6.1 Dos pressupostos legais do recurso de revista. O presente recurso foi interposto e admitido como recurso de revista, havendo, agora, que proceder à apreciação preliminar sumária da verificação in casu dos respectivos pressupostos da sua admissibilidade, ex vi do n.º 6 do artigo 285.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT). Dispõe o artigo 285.º do CPPT , na redacção vigente, sob a epígrafe “Recurso de Revista”: 1 – Das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo, quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. 2 – A revista só pode ter como fundamento a violação de lei substantiva ou processual. 3 – Aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, o tribunal de revista aplica definitivamente o regime jurídico que julgue adequado. 4 – O erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa não pode ser objeto de revista, salvo havendo ofensa de uma disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova. 5 – Na revista de decisão de atribuição ou recusa de providência cautelar, o Supremo Tribunal Administrativo, quando não confirme a decisão recorrida, substitui-a por acórdão que decide a questão controvertida, aplicando os critérios de atribuição das providências cautelares por referência à matéria de facto fixada nas instâncias. 6 – A decisão quanto à questão de saber se, no caso concreto, se preenchem os pressupostos do n.º 1 compete ao Supremo Tribunal Administrativo, devendo ser objeto de apreciação preliminar sumária, a cargo de uma formação constituída por três juízes de entre os mais antigos da Secção de Contencioso Tributário. Decorre expressa e inequivocamente do n.º 1 do transcrito artigo a excepcionalidade do recurso de revista em apreço, sendo a sua admissibilidade condicionada não por critérios quantitativos mas por um critério qualitativo – o de que em causa esteja a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito – devendo este recurso funcionar como uma válvula de segurança do sistema e não como uma instância generalizada de recurso. E, na interpretação dos conceitos a que o legislador recorre na definição do critério qualitativo de admissibilidade deste recurso, constitui jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal Administrativo - cfr., por todos, o Acórdão deste STA de 2 de abril de 2014, rec. n.º 1853/13 -, que «(…) o preenchimento do conceito indeterminado de relevância jurídica fundamental verificar-se-á, designadamente, quando a questão a apreciar seja de elevada complexidade ou, pelo menos, de complexidade jurídica superior ao comum, seja por força da dificuldade das operações exegéticas a efectuar, de um enquadramento normativo especialmente intricado ou da necessidade de concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, ou quando o tratamento da matéria tem suscitado dúvidas sérias quer ao nível da jurisprudência quer ao nível da doutrina. Já relevância social fundamental verificar-se-á quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode constituir uma orientação para a apreciação de outros casos, ou quando esteja em causa questão que revele especial capacidade de repercussão social, em que a utilidade da decisão extravasa os limites do caso concreto das partes envolvidas no litígio. Por outro lado, a clara necessidade da admissão da revista para melhor aplicação do direito há-de resultar da possibilidade de repetição num número indeterminado de casos futuros e consequente necessidade de garantir a uniformização do direito em matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória - nomeadamente por se verificar a divisão de correntes jurisprudenciais ou doutrinais e se ter gerado incerteza e instabilidade na sua resolução a impor a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa e tributária como condição para dissipar dúvidas – ou por as instâncias terem tratado a matéria de forma ostensivamente errada ou juridicamente insustentável, sendo objectivamente útil a intervenção do STA na qualidade de órgão de regulação do sistema.». Vejamos, pois. Em situação perfeitamente idêntica à dos presentes autos, salvo quanto ao ano e montante da taxa, já decidiu esta formação de apreciação preliminar não ser de admitir a revista requerida pela recorrente APA (cfr. Acórdão do STA de 21 de abril de 2022, processo n.º 535/09.0BESNT , cuja cópia foi junto aos autos pela recorrida. Este julgamento é de reiterar, por identidade de razões, também no presente processo. Como ali se consignou não se vislumbra que a questão seja de importância fundamental em razão da sua relevância social, como pode a decisão a proferir - estreitamente dependente das características do caso – servir de paradigma para a apreciação de outros ou como o recurso seja necessário para “melhor aplicação do direito”, pois o julgamento do TCA Sul se apresenta como razoável e fundado numa interpretação coerente das normas jurídicas aplicáveis, não incorrendo em erro ostensivo ou insustentável. Assim, como decidido no Acórdão deste STA de 21 de abril de 2022, processo n.º 535/09.0BESNT , para cuja douta fundamentação se remete, não se admite a revista. - Decisão - 7 - Termos em que, face ao exposto, acorda-se em não admitir o presente recurso de revista, por não se verificarem os respectivos pressupostos legais. Custas do incidente pela recorrente. Lisboa, 8 de Junho de 2022. - Isabel Marques da Silva (relatora) - Francisco Rothes - Aragão Seia.