0420/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I. O n.º 9 do art.º 5 do CE/99 segundo o qual a reversão pode ser pedida se "os trabalhos forem suspensos ou estiverem interrompidos por prazo superior a dois anos" apenas se aplica às obras contínuas.

II. Da comparação da redacção dos art.ºs 5 do CE/91 e do CE/99 verifica-se que sendo essencialmente idêntica, de relevante, neste apenas foi introduzido o n.º 9, previsto para as obras contínuas, quando nada foi dito para todas as outras, que são em número consideravelmente superior, as descontínuas.

III. Tendo sido essa a intenção deliberada do legislador, não se está perante uma situação lacunosa, a requerer uma interpretação extensiva e, muito menos, o recurso à analogia por estar em causa a interpretação de uma norma excepcional (art.ºs 10 e 11 do CC).

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo tribunal Administrativo:

I Relatório

A. .., com melhor identificação nos autos, vem interpor recurso contencioso do despacho do Secretário de Estado da Administração Local, de 2.12.02, publicado no DR, II Série, de 30.12.02, que lhe indeferiu o pedido de reversão apresentado em 18.12.00, indicando como recorrida particular a Câmara Municipal de Évora.

Findos os articulados onde as partes tiveram a oportunidade de apresentar os seus pontos de vista a recorrente terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões:

a) No caso dos autos não há excepção de caso julgado, pois, estamos perante duas causas de pedir diferenciadas.

b) No processo n.º 41.736, a Recorrente invocou como causa de pedir que o bem não tinha sido aplicado ao fim que determinou a expropriação no prazo legal, neste processo a Recorrente invoca a interrupção ou a suspensão dos trabalhos por prazo superior a dois anos, como nos confirma, entre outros, o oficio 07898, de 9 de Abril de 2001.

c) Quer o oficio n.º 07898 de 9 de Abril de 2001, quer a Informação Técnica n.º 176/DSJ, de 8 de Novembro de 2002, quer, ainda, uma série de outros ofícios trocados ao longo do processo instrutor (ver informação técnica 130/2003) são claros e inequívocos quanto ao facto de que, pelo menos, desde 1995 até à data presente nenhuma obra foi realizada no terreno expropriado e objecto do pedido de reversão.

d) É inequívoco, porque público e notório, que a entidade Recorrida suspendeu ou interrompeu as obras no prédio expropriado por período de tempo superior ao prazo legal de dois anos.

e) Como bem salienta a Informação Técnica n° 130/AJ/2003, o artigo 5° do C.E. tem subjacente o princípio de que o terreno expropriado tem de ser afecto ao fim que determinou a expropriação, no prazo de dois anos, quer esse fim se traduza na execução de uma obra contínua ou descontínua.

f) A mesma Informação Técnica defende que "por uma lógica de coerência com o principio geral previsto na alínea c) do n° 1 do artº. 5, que estipula que os bens expropriados têm de ser afectos ao fim da expropriação no prazo de dois anos, o n° 9 do mesmo preceito vem fazer a ressalva de que as mencionadas obras que fazem parte do dito projecto articulado, global e coerente não podem ser interrompidas nem suspensas em qualquer dos bens expropriados por prazo superior a dois anos - sob pena de legitimar o pedido de reversão". O sublinhado é nosso.

g) A Informação Técnica refere ainda que "Em nenhum caso (. ..), seja pela via da afectação do bem expropriado, seja pela interrupção ou suspensão dos trabalhos, o legislador, terá querido que o fim da expropriação, por uma ou outra via, não seja prosseguido por período superior a 2 anos (. ..) por respeito e coerência com o princípio da proporcionalidade que deve estar subjacente a qualquer acto expropriativo". O sublinhado é nosso.

h) O Prof. Dr. Marcelo Rebelo de Sousa defende mesmo que basta olharmos à teologia do preceito para vermos "...que ela é a de equiparar a suspensão por dois anos à não afectação do prédio à finalidade expropriatória dentro de dois anos (artigo 5° n° 1 alínea a)) mesmo no caso de obras contínuas (...)". O sublinhado é nosso.

i) Aquele Professor invoca o argumento "a fortiori", ou seja, "por maioria de razão, não pode deixar de ser no caso de não haver obra contínua, e em que a suspensão de trabalhos em determinado prédio ou parcela dura há mais de dois anos". O sublinhado é nosso.

j) Um outro argumento aduzido pelo citado Mestre é o de que "Se a lei pune a suspensão em situação que quer ser mais generosa para a Administração Pública, por maioria de razão pune em situações em que essa generosidade menos se justifica", até por, acrescentamos nós, obediência ao princípio da proporcionalidade, consagrado no art.18° nº 2 da C.R.P.

k) O entendimento da Câmara de Évora, não acolhe, por todas as conclusões supra, e, ainda, por em última racio, conduzir a situações de perpétuas suspensões, sempre que estivéssemos perante uma obra única.

l) O legislador não quis, seguramente, consagrar com força de lei o princípio da suspensão perpétua para os casos de obras descontínuas, como pretende a entidade Recorrida.

m) O despacho recorrido ao decidir como decidiu fez uma errada interpretação e aplicação da lei, designadamente do artigo 5° nº 9 do C.E. e violou também o principio da proporcionalidade vertido no artigo 18 nº 2 da C.R.P.

n) A entidade Recorrida ao não acatar o parecer da Auditoria Jurídica, nem fundamentar as razões de facto e de direito de tal atitude, incorre no vício de forma e consequentemente de violação de lei, nomeadamente do artigo 1.º n.º 1 e 2 do Decreto-Lei 256-A/77.

A autoridade recorrida terminou assim a sua:

a) No requerimento de 96/02/05 a Recorrente fundamentou o pedido de reversão do terreno que lhe foi expropriado na sua não aplicação ao fim que determinou a expropriação no prazo legal (nº 1 do artº 5° do antigo CE);

b) O pedido foi tacitamente indeferido, o que conduziu à impugnação contenciosa do acto tácito;

c) O douto Acórdão do STA, de 06/10/98, transitado em julgado, deu como não verificados os pressupostos do n° 1 do artº 5° do ex-CE, negando provimento ao recurso;

d) O pressuposto do direito de reversão de o bem expropriado não ser aplicado ao fim determinante da expropriação no prazo de 2 anos após a adjudicação foi transposto para a alínea a) do artº 5° da Lei n° 168/99;

e) O requerimento de 00/12/18 do pedido de reversão do mesmo bem foi fundamentado no "artº 5°, n° 1, alínea a) e n° 9" da citada Lei;

f) Ambos os fundamentos foram apreciados na Informação n° 176/DSJ, da DGAL, que propôs o indeferimento do pedido, o que mereceu despacho de concordância do Recorrido de "02/11/2002", acto aqui impugnado;

g) No que tange ao 1° fundamento (alínea a) do n° 1 do artº 5° da Lei n° 168/99) há excepção de caso julgado;

h) Está provado que para a construção do empreendimento habitacional só o terreno da Recorrente, com 17.750m2, foi objecto de despacho expropriativo;

i) o n° 9 do artº 5° da Lei n° 168/99 tem que ser articulado com os nos 2 e 3.,

j) O n° 3 define o que deve entender-se por obra contínua como sendo "aquela que tem configuração geométrica linear e que, pela sua natureza, é susceptível de execução faseada ao longo do tempo, correspondendo a um projecto articulado, global e coerente";

k) Este n° 3 só tem aplicação quando forem expropriados vários bens distintos;

l) Só se forem expropriados vários bens distintos é que o início da execução da obra contínua em qualquer local do traçado faz cessar o direito de reversão sobre todos os bens expropriados, salvo se os trabalhos tiverem sido suspensos ou interrompidos pelo prazo superior a 2 anos, havendo, então, direito a reversão;

m) Como referido na alínea h) só o terreno da Recorrente foi objecto do despacho expropriativo;

n) E o empreendimento habitacional a implantar naquele tem configuração geométrica tridimensional (é construído em comprimento, largura e altura, não se sobrevalorizando uma dimensão em detrimento das 2 restantes), e não geométrica linear, que caracteriza a obra contínua;

o) No caso dos autos trata-se, pois, de uma obra não contínua, não lhe sendo aplicável os nos 2, 3 e 9 do artº 5° da Lei n° 168/99.

A recorrida particular pronunciou-se pelo improvimento do recurso.

A Magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer referindo que: "Somos de parecer que o recurso contencioso deverá merecer provimento, pela fundamentação constante da alegação da recorrente, à qual aderimos."

Colhidos os vistos cumpre decidir.

II Factos

1. Por despacho proferido em 03.12.81 o Ministro da Justiça declarou de utilidade pública a expropriação urgente da parcela de terreno com a área de 17.750 m2, sita na Freguesia da Sé, concelho de Évora com destino à construção de um empreendimento habitacional, em que era requerente a aqui Recorrida Câmara Municipal de Évora (doc. n.º 3 da recorrente).

2. No âmbito do processo de expropriação n.º 3188, que correu seus termos no 2° juízo, 2.ª Secção do Tribunal Judicial de Évora foi adjudicada à Recorrida, Câmara Municipal de Évora, no dia 27 de Fevereiro de 1989, a propriedade e posse do prédio sito na Quinta das ... com a área de 14.118 m2, a confinar do norte e Nascente com a Quinta da ..., sul com a Quinta do ... e poente com o caminho público, descrito na Conservatória do Registo Predial de Évora sob o n.o 17.123, fls. 74 do Livro B- 45, actualmente ficha n.º 00015 (doc. n.º 4).

3. A Recorrente, por requerimento, com data de 5.2.96, solicitou a reversão do mencionado prédio invocando em sua defesa que o prédio expropriado não foi afecto, no prazo legal, à construção do empreendimento habitacional, fim a que se destinava, face ao teor do despacho de sua Excelência o Ministro da Justiça, datado de 03.12.81.

4. Sobre o referido requerimento não foi proferido qualquer acto expresso, pelo que se formou na ordem jurídica um acto tácito de indeferimento.

5. A Recorrente no dia 6.2.97 interpôs recurso daquele acto tácito de indeferimento, que correu seus termos pela 2.ª secção, 2.ª subsecção deste Supremo Tribunal Administrativo sob o n.º 41.736.

6. No âmbito daquele recurso foi proferido por este Tribunal acórdão, datado de 6.10.98, que indeferiu a pretensão da Recorrente, confirmado por um outro proferido pelo Pleno da 1.ª Secção deste Supremo Tribunal Administrativo, datado de 30 de Junho de 2000, onde se deram como provados os seguintes factos:

"A) Por despacho de 3.12.81 do Senhor Ministro da Justiça foi declarada a utilidade pública da expropriação da parcela de terreno denominada Quinta das ..., com a área de 17 750 m2, situada na freguesia da Sé, concelho de Évora com destino a um empreendimento habitacional, em que era requerente a Câmara Municipal de Évora.

B) Por decisão Judicial de 27 de Fevereiro de 1989 foi adjudicada à CME a propriedade e posse do prédio sito na Quinta das ... com a área de 14118 m2, a confinar do Norte e Nascente coma Quinta da ...., Sul com Quinta do ... e Poente com caminho público descrito na CRP de Évora sob o nº. 17 123, a fls. 74 do Lv.º b-45, ficha 00015/SE.

C) No ano de 1989 a CME adjudicou trabalhos de abertura e pavimentação de uma rua no prédio expropriado, e mandou efectuar os lancis na mesma rua, em 1995. No terreno estão implantadas redes de água e esgotos a expensas da CME que também adquiriu colunas e armaduras dos candeeiros da rede de electricidade efectuada pela EDP.

D) O arruamento construído pela CME constitui via de acesso a construções já existentes e a construir naquela zona, sendo uma das vias principais previstas no Plano de Expansão Oeste de Évora, cuja percentagem de execução atinge os 95%.

E) Em 5 de Fevereiro de 1996 a recorrente requereu ao Ministro do Planeamento e Administração do Território a reversão do prédio indicado em A) fundando-se em que a expropriante CME não deu inicio sequer à construção de fundações para os edifícios habitacionais a que se destinou a expropriação.

F) Esteve pendente neste STA recurso contencioso contra o indeferimento expresso da autoria do então Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, de 15.8.93, do pedido de reversão do mesmo terreno, que a ora recorrente efectuara em 19.11.92.

G) Tal recurso foi julgado extinto por Acórdão transitado em julgado, em virtude de desistência do recurso.

H) O indeferimento baseou-se em que o direito a reversão nascia decorridos dois anos após a entrada após a entrada em vigor do novo CE, isto é, a partir de 7 de Fevereiro de 1994, verificados os demais pressupostos, tendo o pedido sido efectuado antes."

7. A Recorrente apresentou no dia 18 de Dezembro de 2000 um novo pedido de reversão com fundamento na suspensão ou interrupção há mais de dois anos dos trabalhos realizados na parcela expropriada (doc. n.° 2, que se dá como reproduzido) que concluiu referindo:

"16. Logo, a não afectação do bem expropriado, ou a suspensão, ou ainda, a interrupção das obras por prazo igual ou superior a dois anos faz incorrer a CME na cominação legal estabelecida no art.º 5, n.º 1, alínea a) e 9 da Lei 168/99, de 18 de Setembro.

17 Assim, face ao disposto no n.º 5 do art.º 5 e n.º 1 do art.º 74 da citada lei, assiste à expropriada A... o direito de requerer a reversão do bem expropriado".

8. Pedido indeferido por despacho do Secretário de Estado da Administração Local, de 2.12.02, o acto recorrido.

9. Para o efeito, fundamentou-se na informação n.° 176/DSJ da Direcção Geral das Autarquias Locais, aqui dada como reproduzida (doc. n.º 7), e de que se destaca o seguinte trecho:

"8. (..) a expropriada (...) alega para além do mais, que contrariamente ao afirmado pela Câmara Municipal, não se está, no caso em apreço, perante uma obra contínua, e junta à resposta fotocópia da informação n° 139/93, de 27 de Julho de 1993, da Auditoria Jurídica do Ministério do Planeamento e da Administração do Território que concluiu que a parcela de terreno em causa, mesmo que tenha sido objecto de uma expropriação sistemática, não configura a hipótese de uma obra contínua;

9. Essa informação da Auditoria Jurídica (de que só teve conhecimento por ter sido junta ao processo pela requerente) foi homologada por despacho de S.Exa. o Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, de 15.08.93, pelo que o entendimento aí exposto vincula esta Direcção-Geral;

10. Assim, não se estando no caso em apreço perante uma obra contínua, não é aplicável ao caso o disposto no n° 9 do artigo 5° do Código das Expropriações;

11. Como acima se refere, a expropriada baseou o seu requerimento não só no referido n° 9 do art.º 5° do C.E. como na alínea a) do n° 1 do mesmo preceito (não aplicação dos bens expropriados ao fim que determinou a expropriação, no prazo de dois anos, após a adjudicação),

12. Sobre o pedido de reversão com fundamento no n° 1 do art.º 5° do C.E., foi proferido Acórdão pelo STA, em 30 de Junho de 2000, que conclui pela não verificação dos pressupostos constantes do mencionado preceito;

13. Dado o princípio da legalidade que vincula a administração, afigura-se que o argumento de que a obra - quer seja ou não contínua - teria de estar concluída no prazo máximo de seis anos, não releva para a apreciação do pedido de reversão em análise, pois esse facto não constitui nenhum dos fundamentos para a reversão taxativamente previstos no art.º 5° do C.E.;

14. Pelo exposto, afigura-se-me de propor a S. Exa O Secretário de Estado da Administração Local que o pedido de reversão seja indeferido; "

10. Em 20.6.02 a Câmara Municipal de Évora remeteu ao Director-Geral das Autarquias locais o ofício n.º 10609 (fls.61), com o seguinte teor:

Assunto: Expropriação para execução de empreendimento habitacional- pedido de reversão da parcela denominada "Quinta das ...".

Ex.mo Senhor Director:

Acusamos a recepção do v. oficio supra epigrafado, através do qual fomos notificados para efeitos do disposto nos arts. 100 e 101° do Código de Procedimento Administrativo, tendo-nos ainda sido comunicado que o sentido provável da decisão final, que irá recair sobre o pedido supra referenciado, será favorável à requerente. Assim sendo, naqueles termos e porque, através da consulta do respectivo processo, constatámos que dele não constam elementos fundamentais à boa decisão do pedido, vimos pela presente informar e esclarecer o seguinte:

A expropriação por utilidade pública da parcela de terreno denominada "Quinta das ..." destina-se à construção de um empreendimento habitacional inserido no Plano de Expansão Oeste de Évora. Tendo-nos a propriedade e posse do prédio sido adjudicada em 27 de Fevereiro de 1989, deu-se início, de imediato, a algumas obras de infra-estruturas, nomeadamente, de pavimentação, de abastecimento de água e rede de esgotos. Estas obras foram executadas, quer por administração directa da Autarquia, quer através de contratos de empreitada.

No que diz respeito à parcela expropriada, as obras foram interrompidas ou suspensas ainda no ano de 1989, tendo-se reiniciado em 1995, com a pavimentação de uma rua e instalação da rede eléctrica, para serem, novamente, interrompidas ou suspensas no decorrer do ano seguinte, sem que, desde então, nada mais tenha sido efectuado no terreno expropriado.

Todos estes factos encontram-se, já, amplamente provados, tratando-se de matéria de facto fixada pela 2.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo (de ora em diante, STA) - Ac. de 06.10.1998 -, confirmada pelo Pleno da 1.ª Secção - Ac. de 30.06.2000 - e tendo, também, sido por nós confirmados, em 03.04.2002, através do oficio n.º 5519. Todavia, notemos, antes de mais, que tais factos referem-se, única e exclusivamente, às obras realizadas na parcela de terreno pertencente à requerente.

E, são apenas eles que fundamentam o eventual sentido favorável da decisão final. Contudo, existem outros factos, susceptíveis de alterarem aquele sentido, que, por mero lapso, não foram devidamente realçados nas nossas anteriores informações. Vejamos:

A expropriação sub judice, destinando-se à construção de um empreendimento habitacional, inseria-se no Plano de Expansão Oeste de Évora - v. ponto II -D) daquele primeiro Acórdão -, plano que, tendo como objecto uma área bastante preocupante, em termos urbanísticos, abrangendo, os Bairros das ..., ..., N. ..., ..., ... e ..., visa a requalificação urbanística da zona, através da construção seja de núcleos habitacionais, seja de obras de urbanização, elegendo-a como sector de expansão prioritário da cidade.

Foi neste contexto que se procedeu à expropriação não só do prédio da requerente, mas de muitos outros localizados na referida zona oeste - docs. n.ºs 1 a 7. E, as obras no terreno expropriado apenas pararam porque, dado o congestionamento de trânsito que se começava a notar, ficou claro que, antes de se proceder à concretização do empreendimento habitacional, urgia continuar e terminar a construção das redes viárias de acesso ao mesmo e aos restantes bairros, uma vez que as existentes não comportavam um aumento habitacional sem que ocorresse o correspondente alargamento de acessos.

Consequentemente, a pavimentação da rua acima referida não terminou com as obras efectuadas no terreno da requerente, tendo prosseguido com a ligação entre aquela e a Estrada das Piscinas e entre esta e o Bairro da Vista Alegre - vejam-se os mapas, anexados como documentos n.ºs 8, 9 e 9A sendo que:

.a verde, encontra-se delimitado a parcela expropriada;

.a laranja, a pavimentação realizada, em 1995/96, em parte desta parcela - delimitada a preto - e continuação e ligação com a Estrada das Piscinas. Esta última ligação foi adjudicada à empresa ..., em Junho de 1999, tendo a recepção provisória da obra ocorrido em Outubro de 2000 - docs. n.ºs 10 a 14;

.a azul contínuo, o troço de ligação entre aquela estrada e a Vista Alegre, actualmente em fase de execução, tendo a obra sido adjudicada em Setembro de 2001 - docs. n.ºs 15 a 19;

.a azul descontínuo, o troço de ligação da Vista Alegre com a Estrada de Arraiolos, que já está executado;

.e, igualmente projectado e a aguardar adjudicação, encontra-se o troço assinalado a amarelo.

Por outro lado, ao mesmo tempo em que decorre a construção das redes viárias, em toda a área abrangida pelo mencionado plano, é efectuado o arranjo dos espaços exteriores e o estacionamento que servirá os empreendimentos habitacionais, bem como é executada a drenagem das águas pluviais e a iluminação pública.

Todas estas obras incluem-se no projecto de requalificação da zona oeste da Cidade, concretamente, na criação das infra-estruturas que irão servir o empreendimento habitacional, que irá ser construído na parcela expropriada, os restantes empreendimentos já existentes na zona e os projectados.

A construção destas vias constitui uma obra contínua tendo uma configuração linear, cuja realização obrigou à expropriação de prédios distintos e, necessariamente, realiza-se por fases, inserindo-se num projecto articulado, global e coerente de requalificação urbanística. E, tais vias, sendo a continuação da rua pavimentada no terreno expropriado à requerente, constituem as infra-estruturas essenciais de acesso rodoviário ao empreendimento que nele será construído, a curto prazo.

Assim, para os efeitos prescritos no art. 5° do Código das Expropriações, não podemos considerar que os trabalhos na parcela de terreno expropriado foram interrompidos ou suspensos por prazo superior a dois anos, pois, depois de construída a rua na parcela, a construção da rede viária prosseguiu e prossegue e desde então (os intervalos que se verificam entre a execução dos diferentes troços consubstanciam-se tão somente no tempo necessário para a execução dos projectos), pelo que o pedido de reversão deverá ser indeferido."

11. A Câmara Municipal de Évora executou obras de Urbanização inseridas no Plano de Expansão Oeste de Évora nomeadamente o prolongamento do arruamento que atravessa o terreno expropriado, designadamente com a execução do troço que liga às Piscinas e ao Bairro da Vista Alegre e à Estrada de Arraiolos, que se tomaram imperiosos devido ao congestionamento de tráfego que se verificava, pois as vias existentes não suportavam a carga habitacional, arranjos dos espaços exteriores, lugares de estacionamento e drenagem de águas fluviais necessárias à existência dos empreendimentos habitacionais (Documentos n.ºs 1 e 2 da recorrida particular).

III Direito

Vejamos.

1. O artigo 5° do CE/99 - Lei n.º 168/99, de 18.9 - dispõe que:

"1- Sem prejuízo do disposto no n° 4, há direito a reversão:

a) Se no prazo de dois anos, após a data da adjudicação, os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação;

b) Se entretanto tiverem cessado as finalidades da expropriação.

2- Sempre que a realização de uma obra contínua determinar a expropriação de bens distintos, o seu início, em qualquer local do traçado faz cessar o direito de reversão sobre todos os bens expropriados, sem prejuízo do disposto no n° 9.

3- Para efeitos do disposto no número anterior, entende-se por obra contínua aquela que tem configuração geométrica linear e que, pela sua natureza, é susceptível de execução faseada ao longo do tempo, correspondendo a um projecto articulado, global e coerente.

(. ..)

5- A reversão deve ser requerida no prazo de três anos a contar da ocorrência do facto que a originou, sob pena de caducidade;

(...)

9- Cessa o disposto no n° 2 anterior se os trabalhos forem suspensos ou estiverem interrompidos por prazo superior a dois anos, contando-se o prazo a que se refere o n° 5 anterior a partir do final daquele."

Face à matéria dada como provada e ao disposto no supra citado n.º 3 não é figurável a caracterização da obra resultante do acto expropriativo como obra contínua. É, igualmente, a tese da autoridade recorrida que a recorrente não questiona. Na verdade, a parcela da recorrente foi expropriada individualmente, não se integrando em nenhum projecto global e coerente, nem apresentando uma configuração geométrica e linear.

É inquestionável, aliás, também ninguém o põe em causa, que a um pedido de reversão é aplicável a lei vigente no momento da sua apresentação Por ser o primeiro, conf. o acórdão STA de 19.1.95 proferido no recurso 31955

2. Pela análise do requerimento que materializa o pedido de reversão apresentado pela recorrente em 18.12.00 (ponto 7 da matéria de facto), junto a fls. 18/21, em apreciação nos presentes autos, resulta que esse pedido se fundou, apenas, na hipótese contemplada na alínea a) do n.º 1 do transcrito art.º 5 segundo o qual o direito de reversão existe se o bem expropriado não for aplicado ao fim que determinou a expropriação no prazo de 2 anos, contado a partir da data da adjudicação. Ficou afastada, portanto, a outra hipótese que poderia fundamentar esse pedido, o desvio do fim expropriativo previsto da alínea b) daquele número do preceito.

Importa, pois, averiguar o que se entende sobre a expressão contida na aludida alínea a) "Se no prazo de dois anos, após a data da adjudicação, os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação". Em sentido puramente literal significa, simplesmente, que no prazo de dois anos, contados a partir da adjudicação, a entidade beneficiária da expropriação não pratique na parcela expropriada qualquer acto que traduza o objectivo que lhe foi determinado de levar a cabo a obra que se teve em vista com a declaração de utilidade pública.

Ora, foi já decidido, com trânsito em julgado, no acórdão de 30.6.00 proferido no recurso 41736 (pontos 5 e 6 dos factos provados) que "...da matéria de facto mais pertinente à pretensão formulada pela recorrente - direito de reversão, nos termos do art.º 5° do Cod. das Expropriações - destaca-se que o acórdão recorrido considerou provado que CME após a decisão judicial de 27/2/89 que lhe adjudicou a propriedade e posse do prédio sito na Quinta das ... com a área de 14118 m2; no mesmo ano de 1989 adjudicou trabalhos de abertura e pavimentação de uma rua no prédio expropriado, mandou efectuar os lancis na mesma rua, em 1995; no terreno fez implantar redes de água e esgotos e também adquiriu colunas e armaduras dos candeeiros da rede de electricidade efectuada pela EDP; o arruamento construído pela CME constitui via de acesso a construções já existentes e a construir naquela zona, sendo uma das vias principais previstas no Plano de Expansão Oeste de Évora, cuja percentagem de execução atinge os 95%. Perante esta factualidade concluiu-se que não se verificam os pressupostos do aludido art.º 5° n° 1 do CE." Portanto, sobre o pedido de reversão apresentado pela recorrente em 5.2.96 (ponto 3 dos factos provados) formou-se caso julgado.

De resto, face à prova entretanto produzida nos autos (pontos 10 e 11 da matéria de facto), há diversos segmentos da parcela expropriada, posteriormente, definitiva e efectivamente afectos ao fim público que determinou a expropriação, designadamente as vias de comunicação nele traçadas, e, necessariamente, previstas no acto expropriativo, que estão já abertas ao público a serem utilizadas pelos cidadãos por constituírem a ligação com outros pontos da cidade. De igual modo, foram já efectuadas inúmeras obras de infraestruturas (água, saneamento e electricidade).

3. Entende a recorrente, todavia, que à não afectação do bem ao fim expropriativo referida na citada alínea a) do n.º 1 do art.º 5 equivale a paralisação da obra por igual período (constituindo um outro aspecto de novo pedido de reversão), pretendendo extrair essa correspondência do regime jurídico da obra contínua, a que alude o n.º 2 daquele artigo, buscando, para o efeito, essa correspondência no n.º 9 onde se diz que a reversão pode ser pedida se "os trabalhos forem suspensos ou estiverem interrompidos por prazo superior a dois anos".

Da comparação de redacção dos art.ºs 5 do CE/91 e do CE/99 verifica-se que sendo essencialmente idêntica, de relevante, neste apenas foi introduzido o n.º 9, previsto para as obras contínuas, quando nada foi dito para todas as outras, que são em número consideravelmente superior, as descontínuas. E seria o momento oportuno para o fazer sabendo-se que alguns tratadistas defendiam, (Osvaldo Gomes, ver o requerimento da requerente) ao abrigo do Código anterior, e na falta de regulamentação expressa quer para as obras contínuas quer para as obras descontínuas, que a não afectação do bem expropriado ao fim expropriativo, por uma lado, e a paralisação das obras, por outro, em ambos os casos por mais de dois anos, eram equivalentes. Por outras palavras, se perante uma hipótese eventualmente controversa, criada ao abrigo de uma lei, que envolvia duas situações distintas o legislador entendeu, na lei que lhe sucedeu, regular apenas uma delas, foi por ter decidido manter a outra no estado anterior, definindo, objectivamente, a partir daí um traço de distinção entre elas. E, portanto, tendo sido essa a sua intenção deliberada, querida, não se estaria perante uma situação lacunosa, a requerer uma interpretação extensiva e, muito menos, o recurso à analogia por estar em causa a interpretação de uma norma excepcional (art.ºs 10 e 11 do CC).

Se o legislador entendeu regular a situação expressamente para as obras contínuas é porque achou que tal regime se não aplicava às restantes, às obras descontínuas.

4. Não ocorre qualquer vício de forma. O acto recorrido fundamentou-se numa informação junta aos autos (pontos 8 e 9 da matéria de facto) que explicita, de forma clara e congruente, as razões do indeferimento do pedido de reversão. Com efeito, como se observa na informação n.° 176/DSJ, da Direcção Geral das Autarquias Locais, "8. (..) a expropriada (...) alega para além do mais, que contrariamente ao afirmado pela Câmara Municipal, não se está, no caso em apreço, perante uma obra contínua, e junta à resposta fotocópia da informação n° 139/93, de 27 de Julho de 1993, da Auditoria Jurídica do Ministério do Planeamento e da Administração do Território que concluiu que a parcela de terreno em causa, mesmo que tenha sido objecto de uma expropriação sistemática, não configura a hipótese de uma obra contínua;

9. Essa informação da Auditoria Jurídica (de que só teve conhecimento por ter sido junta ao processo pela requerente) foi homologada por despacho de S.Exa. o Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, de 15.08.93, pelo que o entendimento aí exposto vincula esta Direcção-Geral;

10. Assim, não se estando no caso em apreço perante uma obra contínua, não é aplicável ao caso o disposto no n° 9 do artigo 5° do Código das Expropriações;

11. Como acima se refere, a expropriada baseou o seu requerimento não só no referido n° 9 do art.º 5° do C.E. como na alínea a) do n° 1 do mesmo preceito (não aplicação dos bens expropriados ao fim que determinou a expropriação, no prazo de dois anos, após a adjudicação),

12. Sobre o pedido de reversão com fundamento no n° 1 do art.º 5° do C.E., foi proferido Acórdão pelo STA, em 30 de Junho de 2000, que conclui pela não verificação dos pressupostos constantes do mencionado preceito;

13. Dado o princípio da legalidade que vincula a administração, afigura-se que o argumento de que a obra - quer seja ou não contínua - teria de estar concluída no prazo máximo de seis anos, não releva para a apreciação do pedido de reversão em análise, pois esse facto não constitui nenhum dos fundamentos para a reversão taxativamente previstos no art.º 5° do C.E.;

14. Pelo exposto, afigura-se-me de propor a S.Exa O Secretário de Estado da Administração Local que o pedido de reversão seja indeferido; ", incidindo sobre ela o despacho do Secretário de Estado da Administração Local, de 2.12.02, o acto recorrido.

Trata-se de uma fundamentação por remissão expressamente prevista no art.º 125, n.º 1 do CPA.

5. Não se verifica, finalmente, a violação do princípio da proporcionalidade, que é próprio dos actos discricionários, quando estamos no domínio dos actos vinculados. O acto foi praticado ao abrigo do art.º 5 do CE e portanto é estritamente vinculado. De resto, isto mesmo foi já afirmado no anterior acórdão do Pleno que se debruçou sobre o anterior pedido de reversão (acórdão de 30.6.00 no recurso 41736, pontos 5 e 6 da matéria de facto). Como aí de assinala, a propósito dos princípios da imparcialidade, da igualdade e da justiça: "... conforme jurisprudência pacifica deste STA, os referidos princípios, funcionando como limite interno da discricionaridade, só têm autonomia e só relevam juridicamente no âmbito da actividade discricionária, confundindo-se no domínio da actividade vinculada, traduzida na mera subsunção da situação concreta a uma previsão normativa, com o principio da legalidade. Como no presente caso nos situamos no domínio da actividade vinculada, aqueles princípios não assumem relevância invalidante do acto em causa."

Não procede, assim, nenhum dos vícios ou princípios jurídicos invocados pela recorrente nas conclusões da sua alegação de recurso.

IV Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos acordam em negar provimento ao recurso contencioso.

Custas a cargo da recorrente, fixando-se a Taxa de Justiça e a Procuradoria em, respectivamente, € 300,00 e €150,00 (trezentos e cento e cinquenta euros).

Lisboa, 24 de Fevereiro de 2005. – Rui Botelho – (relator) – Santos Botelho – Azevedo Moreira.