01202/12 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: O Município de Coimbra interpôs a presente revista do acórdão do TCA-Norte que confirmou a sentença em que o TAF de Coimbra, julgando procedente a acção administrativa especial instaurada pelo Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local em representação de um seu associado, anulou o despacho do Presidente da CM Coimbra, datado de 10/8/2010, que avaliara o desempenho desse trabalhador no ano de 2009. O recorrente terminou a sua alegação de recurso oferecendo as seguintes conclusões: O artigo 150º do CPTA consagra um recurso excepcional de revista para o Supremo Tribunal Administrativo, a admitir quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de uma importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. Tem sido entendimento do STA que “a importância fundamental da questão há-de resultar quer da sua relevância jurídica, quer social, aquela entendida não num plano meramente teórico, mas prático em termos de utilidade jurídica da revista; e esta, em termos de capacidade de expansão da controvérsia de modo a ultrapassar os limites da situação singular” e que a “melhor aplicação do direito” há-de resultar “... da possibilidade de repetição num número indeterminado de casos futuros, em termos de garantia de uniformização do direito”. Na verdade, conforme já decidido pelo Supremo Tribunal Administrativo em 12 de Janeiro de 2012 (processo n.º 1118/11-11) e que de seguida se transcreve: “… na situação em análise é, efectivamente, de admitir a revista, atenta a relevância jurídica das questões nela levantadas, como é o caso, designadamente, das questões atinentes com a exigência de elaboração, em sede de procedimento de avaliação do desempenho, de acta ou outro documento idóneo comprovativo da entrevista realizada entre o avaliador e o avaliado, bem como a definição da natureza dos prazos previstos no SIADAP (...) tratando-se, aqui, de questões cuja resolução envolve a realização de operações lógicas e jurídicas algo complexas e que podem vir a colocar-se em muitos outros casos similares, sendo, por isso, patente a possibilidade de expansão da controvérsia, o que tudo aconselha a intervenção clarificadora deste STA no quadro do recurso de revista.” Concluindo que no caso dos autos, similar ao caso em apreço, se verificam os pressupostos de admissão da revista. As questões jurídicas que se colocam não se limitam à mera relação entre o ora recorrente e o recorrido, mas também são susceptíveis de se levantar noutras tantas situações no âmbito dos procedimentos de avaliação do desempenho da Administração Pública. É o que se passa com a exigência de elaboração, em sede de procedimento de avaliação de desempenho, de acta ou outro documento idóneo comprovativo da entrevista realizada entre avaliador e avaliado, destinado à comprovação da efectiva realização dessa entrevista implica uma inversão daquele que tem sido o entendimento dos vários serviços públicos sobre esta matéria — ancorado nos instrumentos padronizados em que se expressa e desenvolve o SIADAP — sendo passível de invalidar uma série de avaliações cujo procedimento se encontre, actualmente, em curso. Também a definição da natureza dos prazos previstos no SIADAP assume especial relevância, com elevada possibilidade de expansão da controvérsia a casos similares desde logo porque o entendimento das instâncias recorridas transforma prazos procedimentais — que, à partida, seriam meramente ordenadores — em prazos peremptórios, sem que o incumprimento de tais prazos inviabilize as finalidades com eles visadas. Verificam-se, assim, os pressupostos legais para a admissão da presente revista. Tendo em conta que, como decorre do artigo 10º do Decreto Regulamentar nº19-A/2004 , o SIADAP obedece a instrumentos normalizados — fichas de avaliação -, onde se reserva espaço para assinatura, por avaliador e avaliado, na data da fixação dos objectivos, a prova da realização da entrevista que nessa mesma data se faz logra-se, de forma suficiente, com a apresentação da ficha de avaliação, devidamente assinada por ambos os intervenientes. A demonstração da existência desse pressuposto legal do acto administrativo que decide a avaliação do desempenho basta-se com tal elemento, competindo ao avaliado, se assim o entender, produzir contraprova bastante para, no mínimo, tornar duvidosa essa prova. O douto acórdão recorrido faz errada interpretação e aplicação dos artigos 6º , nº 1 da Lei nº 10/2004 , 3º, n.º 1 al. b) e 26.º do Dec-Reg nº 19-A/2004 e artigo 342.º do Cód. Civil. Os prazos estabelecidos nos artigos 26º. e 27º do Dec. Reg. nº 19-A/2004, de 14/5 são prazos meramente ordenadores, com vista a balizar ou regular a tramitação procedimental e a sua inobservância não tem qualquer implicação na validade do acto. Os objectivos propostos e fixados para a avaliação de desempenho reportada a 2009, não obstante não terem sido definidos em Fevereiro, em nada prejudicaram o associado do Autor. Para cumprir o objectivo 1 — elaboração de uma ficha com a relação de todos os trabalhos executados pelo avaliado — o avaliado só teria que entregar a primeira relação em Setembro de 2009 e tinha que conter todos os trabalhos executados pelo avaliado nos últimos oito meses. Para cumprir o objectivo em causa bastaria apresentar a relação com a identificação de tais trabalhos. Ou seja, não obstante o objectivo não ter sido definido em Fevereiro de 2009 e a ficha/relação se reportar a um período de oito meses anteriores a Setembro de 2009, certo é que a definição do objectivo em questão em nada prejudicava o trabalhador. Não está em causa, para cumprimento do objectivo, o tipo ou quantidade de trabalho executado naqueles oito meses, mas apenas e tão só, a apresentação da ficha com a relação dos trabalhos executados (a primeira em Setembro de 2009 e reportada a oito meses e as subsequentes até ao dia 8 do mês seguinte). Pelo que não se vê como o conhecimento tardio do objectivo em questão tenha posto em causa a avaliação do associado do Autor, nem se vislumbra que tal conhecimento tardio tenha impedido o trabalhador de adaptar o seu desempenho profissional à satisfação do objectivo. O associado do Autor não apresentou qualquer ficha, pelo que não cumpriu o objectivo. O mesmo se alega para o objectivo 3, pois, de facto, o trabalhador não entregou qualquer elemento, quando podia e devia tê-lo feito, não se entendendo de que forma o alegado conhecimento tardio tenha impedido o trabalhador de adaptar o seu desempenho profissional à satisfação do objectivo, que não cumpriu. O objectivo 2 foi cumprido pelo associado do Autor, que, aliás, não impugnou a avaliação atribuída neste objectivo. Face a tudo o exposto, facilmente se conclui que o acto não enferma de qualquer vício que determine a sua anulação . Ao decidir pela anulação do acto, com todo o devido respeito, o douto acórdão recorrido incorre em errada interpretação e aplicação do direito, com consequente erro de julgamento , porquanto o mesmo se estribou em incorrecta apreciação dos elementos de facto apurados e, em especial, da prova documental inserta no PA , termos em que a pretensão contra si formulada deverá ser julgada totalmente improcedente, violando, entre outros, o disposto no artigo 6.º nº 1 da Lei nº 10/2004 , de 22 de Março e nos artigos 32 , nº 1, al. b), 26º e seguintes do Decreto Regulamentar nº 19-A/2004 , de 14 de Maio e 342º do Cód. Civil. Não houve contra-alegação. A revista foi admitida pelo acórdão deste STA de fls. 203 e ss., da responsabilidade da formação a que alude o art. 150º, n.º 5, do CPTA. Na esteira do que decidira a 1.ª instância, o acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos: O associado do Autor é trabalhador do Município de Coimbra com a categoria de assistente operacional, da carreira de assistente operacional (fls. 7 do P.A.); Para a avaliação do desempenho do ano de 2009, foi dado a conhecer, a 04.07.2009, ao associado do Autor os seguintes objectivos (fls. 6 do PA.): 1 — Apresentar até ao dia 8 do mês seguinte, relação de todos os trabalhos executados, através do preenchimento da ficha Fad 6. A 1ª relação é em Setembro e corresponde aos primeiros 8 meses. De forma a reduzir o n° de não conformidades na execução dos trabalhos, em 90% das vistorias efectuadas aos trabalhos em curso não poderão existir não conformidades decorrentes da não aplicação das normas e leis em vigor, bem como das regras de boa execução. Manter organizada a ferramenta que lhe está atribuída, apresentando até ao dia 20 de Setembro relação actualizada com indicação das necessidades de reposição e o motivo. Foi atribuída ao associado do Autor a avaliação final, em termos quantitativos de 2,5, e em termos qualitativos “necessita de desenvolvimento” (fls. 3 do PA); O associado do Autor tomou conhecimento da avaliação final a 02.03.2010 (fls. 1 do P.A.); Por despacho do Presidente da Câmara Municipal de Coimbra de 06.04.2010 foi homologada a avaliação do associado do Autor, tendo este associado tomado conhecimento da homologação a 27.04.2010 (fls 1 do PA). A 06.05.2010 o associado do Autor apresentou reclamação da avaliação de desempenho que lhe foi atribuída (fls 8 a fls 10 do PA); A 28.05.2010 foi exarada informação da Directora do Departamento de Habitação no sentido da manutenção da avaliação atribuída ao associado do Autor (fls 11 a 12 do PA): A 01.06.2010 o Conselho de Coordenação de Avaliação deliberou, por unanimidade, emitir parecer no sentido da manutenção da avaliação atribuída, considerando não existirem elementos que justificassem proceder à sua alteração (fls. 13 e fls.14 do P.A.); A 10.08.2010 foi emitido despacho de concordância pelo Presidente da Câmara Municipal de Coimbra, no sentido da manutenção da avaliação atribuída ao associado do Autor (fls. 15 do P.A.). E considerou também que se não provara o seguinte facto: que o associado do autor participou na fixação dos objectivos. A propósito deste juízo, a sentença da 1ª instância afirmara o seguinte, que também consta do aresto recorrido: «Embora Réu tenha invocado nos artigos 25° e 26° da contestação que foi integralmente garantida a participação do associado do Autor na fixação dos objectivos, não consta do processo administrativo ou dos autos qualquer elemento documental no sentido de ter ocorrido uma reunião com o avaliado com vista a fixar, por acordo, os objectivos a prosseguir, sendo que atendendo ao disposto nos artigos 1° , 27° , 102° e 122° do CPA só a existência de termo ou acta da reunião — elemento escrito, constante do processo administrativo — é suficiente para dar como provado o facto supra. Cfr.Acórdão do TCA Norte de 01.07.2011, Proc. 00708/07.OBECBR ». Passemos ao direito. O sindicato que aqui figura como recorrido propôs a acção administrativa especial dos autos em representação de um seu associado a fim de obter a anulação do acto que classificara o desempenho funcional dele no ano de 2009. A sentença proferida na 1.ª instância julgou improcedentes vários vícios imputados ao acto. Mas anulou-o por não estar demonstrada a realização da entrevista com o avaliado, exigível «ex lege», e por a fixação dos objectivos ter sido tardia, pois apenas foi feita em 4/7/2009 apesar do DR n.º 19-A/2004, de 14/5, impor que ela fosse realizada em Fevereiro desse ano. Por sua vez, o acórdão agora recorrido confirmou, sem tergiversações, essa pronúncia anulatória. Na presente revista, o município recorrente insurge-se contra o reconhecimento desses dois vícios porque, por um lado, a assinatura do avaliado na ficha de avaliação já envolveria e provaria a realização da entrevista concomitante e, por outro lado, deverá entender-se como meramente ordenador o prazo – limitado ao mês de Fevereiro – para o estabelecimento dos objectivos a prosseguir pelos avaliados nesse ano. E o recorrente tem razão, como veremos de seguida. Comecemos pela existência e prova da entrevista. O autor dissera que ela não ocorreu; o município, por seu turno, considerou-a implicitamente demonstrada no documento onde se noticia que, em 4/7/2009, foram dados a conhecer ao associado do ora autor os objectivos funcionais a prosseguir nesse ano. A propósito deste assunto, a sentença julgou explicitamente não provado o seguinte facto: que «o associado do autor participou na fixação dos objectivos». Fê-lo por entender que, à luz dos arts. 1º , 27º , 102º e 122º do CPA , «só a existência de termo ou acta da reunião – elemento escrito, constante do processo administrativo – é suficiente para dar como provado o facto». E esta precisa decisão foi aplaudida pelo aresto «sub specie», onde também se considerou que, na falta de acta ou de suporte documental equivalente, não poderia dar-se como provada a realização da entrevista – cujo «onus probandi» recairia, aliás, sobre o município. Esse juízo que as instâncias emitiram quanto à presença ou ausência de tal entrevista relaciona-se com a decisão de facto. Mas trata-se de um juízo sindicável nesta revista, posto que assentou na ideia de que a lei exigia uma determinada espécie de prova (documental) para a existência do facto («vide» o art. 722º , n.º 3, do CPC ). Ora, o STA já teve a oportunidade de dizer que não é assim. Com efeito, o acórdão deste Supremo de 9/5/2012, proferido no recurso n.º 1118/11, abordou a mesma «quaestio juris» e concluiu que o estabelecimento dos objectivos da avaliação, seja por acordo entre o avaliado e o avaliador, seja por imposição unilateral deste (cfr. o art. 3º, n.º 1, al. b), do DR n.º 19-A/2004), envolve implicitamente a realização da entrevista a que alude o art. 26º do mesmo diploma – que é contemporânea daquele estabelecimento. E o dito aresto extraiu tal conclusão do facto do sistema de avaliação de desempenho obedecer a «instrumentos normalizados» (art. 10º do DR n.º 19-A/2004) – ou, como refere o art. 3º do DR n.º 6/2006, de 20/6 (diploma que estendeu o SIADAP à Administração Local), aliás remetendo para a Portaria n.º 509-A/2004 , de 14/5, «modelos de impressos» – em que se não previu qualquer acta (ou semelhante suporte documental) relativa àquelas entrevistas. Em desenvolvimento desta ideia, o mesmo acórdão do STA disse o seguinte, referindo-se aos «modelos de impressos e fichas de avaliação previstos na Portaria n.º 509-A/2004 e que constituem os seus anexos»: «Ora, não se localiza nos modelos qualquer campo ou rubrica para que expressamente se registe a entrevista no início do período de avaliação (e o mesmo acontece, agora, nos modelos constantes dos anexos à Portaria nº 1633/2007 de 31.12 publicada ao abrigo da Lei nº 66-B/2007 , de 28.12). Isso deve significar, deve concluir que a assinatura de avaliador e avaliado nas fichas correspondentes a esse modelo representam o cumprimento da tramitação a que respeitam. De outro modo, afinal, haveria de concluir-se da necessidade de outros impressos, para além dos previstos regularmente, ou da necessidade de se acrescentar algo fora dos campos previstos nos impressos seguidores dos modelos. Ora, mais uma vez, não dispõe a lei, nem dispõe o diploma regulamentar, sobre o modo de registo dessa entrevista inicial. Mas a entrevista insere-se, naturalmente, na tramitação de avaliação. Para a fixação documental dessa tramitação há modelos aprovados por portaria. Há-de supor-se que esses modelos reflectem adequadamente os passos da tramitação haverá a parte interessada de o manifestar em devido tempo, deixando, por exemplo, de assinar documento donde se possa inferir cumprimento de formalidade exigida e não cumprida. Afigura-se, por isso, que a melhor conclusão é, na verdade a defendida pelo ora recorrente, de que havendo uma ficha de avaliação normalizada de acordo com a portaria para que remete o diploma regulamentar, onde se reserva espaço para assinatura, por avaliador e avaliado, na data da fixação dos objectivos, a prova da realização da entrevista que nessa mesma data se faz logra-se, de forma suficiente, com a apresentação da ficha de avaliação, devidamente assinada por ambos os intervenientes. E que a demonstração do contrário será já incumbência daquele a quem aproveitará tal demonstração.» Reiteramos aqui essa jurisprudência. Donde decorre que as instâncias erraram ao negar a existência da entrevista por falta da sua acta (ou de outro instrumento análogo). Inexiste, pois, o vício procedimental que adviria de ter sido omitida a entrevista com o associado do ora recorrido. Passemos à questão relacionada com a tardia fixação dos objectivos a prosseguir pelo avaliado. Está assente que essa formalidade foi cumprida em 4/7/2009, quando, «ex vi» do art. 26º do DR n.º 19-A/2004, deveria ter ocorrido em Fevereiro do mesmo ano. Ora, as instâncias, tomando tal prazo – limitado a um mês – como peremptório, entreviram aí um novo vício do acto. Contudo, todos os prazos procedimentais são, em princípio, meramente ordenadores ou disciplinadores. De modo que a sua ultrapassagem só será viciante quando for certo que daí resultou a frustração ou o comprometimento dos fins que a previsão deles visava (cfr., «hoc sensu», o acórdão do STA «supra» citado, aliás exemplificativo duma jurisprudência firme). Sucede que o autor não alegou – «in initio litis», como seria mister – que a fixação dos objectivos, porque somente realizada em 4/7/2009, frustrou ou comprometeu, por um modo qualquer, a realização do processo avaliativo. E esse seu silêncio impossibilita o tribunal de aferir em que medida a tardia fixação dos objectivos se repercutiu na prestação funcional do avaliado e, em último caso, na bondade da classificação que ele recebeu. Objectar-se-á, porventura, que o autor disse (no art. 31º da petição) que os objectivos fixados – e sabemos que o foram em 4/7/2009 – estavam «desajustados à realidade e, dessa forma», eram «desproporcionados e injustos». Todavia, ele não reportou esse desajustamento, e as consequentes desproporção e injustiça, à extemporaneidade da fixação dos objectivos. É que os factos a propósito alegados nos arts. 20º a 24º da petição inicial – de só em Novembro de 2009 lhe terem dado a conhecer «o que fazer» e de só em Outubro desse ano lhe terem fornecido ferramentas próprias – poderiam dar-se mesmo que os objectivos estivessem fixados desde Fevereiro. Portanto, o alegado desajustamento dos objectivos em relação à realidade (o que os tornaria injustos e desproporcionados) não releva na análise acerca da ultrapassagem do prazo legalmente previsto para a fixação deles. E por outra via se chega ao mesmo resultado. As invocadas desproporção e injustiça dos objectivos configuravam um vício autónomo do acto, de que o tribunal da 1.ª instância não conheceu – embora a isso estivesse obrigado (art. 95º, n.º 2, do CPTA). Ora, essa omissão de pronúncia não foi arguida pelo aqui recorrido, de modo que a respectiva matéria ficou fora do «thema decidendum» a resolver pelo TCA. E, «a fortiori», tal assunto está excluído do âmbito desta revista – mesmo que só para marginalmente vermos até que ponto aquele vício (alegado e não conhecido) concorrera para malograr a tardia fixação dos objectivos. Nesta conformidade, não se pode asseverar que a ultrapassagem do prazo ordenador a que alude o art. 26º do DR n.º 19-A/2004 tenha posto em causa a finalidade que presidiu ao seu estabelecimento. Donde forçoso é concluir que, ao invés do decidido nas instâncias, daí não promana a viciação do acto impugnado. Portanto, o recurso merece provimento, devendo a acção dos autos improceder «in toto». Nestes termos, acordam: Em conceder a revista e em revogar o acórdão recorrido; Em julgar totalmente improcedente a acção administrativa especial dos autos. Ficam a cargo do recorrido as custas nas instâncias – dado que a isenção prevista no art. 4º, n.º 1, al. f), do RCP não abrange as hipóteses em que os sindicatos defendam interesses individuais. Lisboa, 28 de Fevereiro de 2013. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – José Manuel da Silva Santos Botelho .