227/1992 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 227/92 [1] Processo: n.º 388/91. 2ª Secção Relator: Conselheiro Messias Bento. Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional: Relatório 1 — A empresa A., Lda., foi acusada da prática de diversas infracções ao Código do Imposto Profissional e ao Código do Imposto de Transacções, tendo-lhe sido aplicada pelo Chefe da Repartição de Finanças de Mangualde a multa global de 270 072$00. Como tal multa não foi paga, foi o processo remetido ao Tribunal Tributário de 1.ª Instância de Viseu. Aí, o juiz veio a proferir sentença em 4 de Junho de 1990, a julgar extinto, por prescrição, o procedimento criminal instaurado. O juiz, para chegar a tal conclusão, aplicou ao caso o novo Regime Jurídico das Infracções Fiscais não Aduaneiras, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 20-A/90, de 15 de Janeiro, que considerou mais favorável do que o que estava em vigor à data da prática dos respectivos factos. 2 — O Representante da Fazenda Nacional interpôs recurso da sentença para o Supremo Tribunal Administrativo, mas sem êxito. O Supremo Tribunal Administrativo (Secção do Contencioso Tributário), por acórdão de 19 de Junho de 1991, recusou aplicação às normas dos artigos 2.º e 5.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 20-A/90, de 15 de Janeiro, por inconstitucionalidade, uma vez que — ­interpretadas de modo a impedirem a aplicação retroactiva do novo Regime, quando ele for mais favorável ao arguido — violam o artigo 29.º, n.º 4, da Constituição. 3 — É deste acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 19 de Junho de 1991, que vem o presente recurso, interposto pelo Ministério Público, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional. Neste Tribunal, o Procurador-Geral Adjunto apresentou alegações, que concluiu do modo que segue: 1.º São materialmente inconstitucionais, por violação do artigo 29.º, n.º 4, da Constituição, as normas constantes dos artigos 2.º e 5.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 20-A/90, de 15 de Janeiro, enquanto obstam à aplicação retroactiva de lei sancionatória mais favorável; 2.º Termos em que deve ser confirmada a decisão recorrida, na parte impugnada. 4 — Corridos os vistos, cumpre decidir a questão de saber se as normas dos artigos 2.º e 5.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 20-A/90, de 15 de Janeiro, com a interpretação atrás assinalada, são ou não inconstitucionais. Fundamentos 5 — As normas aqui sub iudicio dispõem como segue: Artigo 2.º (Início da eficácia temporal) As normas, ainda que de natureza processual, do Regime Jurídico das Infracções Fiscais não Aduaneiras só se aplicam a factos praticados posteriormente à entrada em vigor do presente diploma. Artigo 5.º (Âmbito da revogação) 2 — Mantêm-se em vigor as normas de direito contravencional anterior até que haja decisão, com trânsito em julgado, sobre as transgressões praticadas até à data da entrada em vigor do presente diploma. O Decreto-Lei n.º 20-A/90, de 15 de Janeiro, de que fazem parte os preceitos acabados de transcrever, aprovou o Regime Jurídico das Infracções Fiscais não Aduaneiras. Adoptando um esquema bipartido das infracções fiscais não aduaneiras (crimes e contra-ordenações), passou este Regime Jurídico a criminalizar certos comportamentos lesivos dos interesses da Fazenda Nacional — são os crimes fiscais, previstos nos artigo 23.º a 27.º — e desgraduou em contra-ordenações as restantes transgressões fiscais, que, prefigurando, embora, comportamentos ilícitos, o legislador considerou serem axiologicamente neutros — são as contra-ordenações fiscais. A desgraduação das infracções fiscais menos graves operou-se, nuns casos, pela tipificação das respectivas condutas como contra-ordenação — é o caso das contra-ordenações fiscais, previstas nos artigos 28.º a 40.º; e, noutros, fez-se pela sua equiparação às contra-ordenações e pela respectiva submissão ao regime que vigora para estas — é o caso das transgressões fiscais tipicamente descritas a que era aplicável o Código das Contribuições e Impostos, cuja factualidade típica não seja subsumível a nenhum dos tipos de ilícito de mera ordenação social previstos nos citados artigos 28.º a 40.º (cfr. o artigo 3.º, n.º 1, do citado Decreto-Lei n.º 20-A/90). Durante algum tempo, porém — mais precisamente, até que transitem em julgado as decisões proferidas ou a proferir sobre elas — as transgressões fiscais, praticadas até à data da entrada em vigor do citado Decreto-Lei n.º 20-A/90 (todas elas, quer as correspondentes condutas tenham passado a ser tipificadas como contra-ordenações fiscais, quer hajam tão-só sido equiparadas a estas nos termos sobreditos), continuaram a subsistir como tais. Quanto a tais transgressões, de facto «mantêm-se em vigor as normas de direito contravencional anterior» (cfr. artigo 5.º, n.º 2, do citado Decreto-Lei n.º 20-A/90), uma vez que «as normas, ainda que de natureza processual, do Regime Jurídico das Infracções Fiscais não Aduaneiras só se aplicam a factos praticados posteriormente à entrada em vigor» do dito Decreto-Lei n.º 20-A/90 (cfr. artigo 2.º). Significa isto que, mesmo que o Regime Jurídico novo seja mais favorável para o arguido do que o anterior, é este — e não aquele — que o legislador, por força dos citados artigos 2.º e 5.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 20-A/90, pretende ver aplicado. Dizendo de outro modo: os artigos 2.º e 5.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 20-A/90 visam impedir a aplicação da nova lei, ainda que mais favorável, às transgressões fiscais entretanto desgraduadas em contra-ordenações pelo novo Regime das Infracções Fiscais não Aduaneiras. Foi com este sentido e alcance que o acórdão recorrido interpretou os referidos artigos 2.º e 5.º, n.º 2. E, porque assim os interpretou, considerou-os incompatíveis com o princípio constitucional do favor rei, consagrado no n.º 4 do artigo 29.º da Lei Fundamental. 6 — O artigo 29.º, n.º 4, da Constituição da República dispõe: 4 — Ninguém pode sofrer pena ou medida de segurança mais grave do que as previstas no momento da correspondente conduta ou da verificação dos respectivos pressupostos, aplicando-se retroactivamente as leis penais de conteúdo mais favorável ao arguido. Consagra-se aqui o princípio da aplicação retroactiva da lei penal de conteúdo mais favorável ao arguido. Este princípio constitui uma excepção ao princípio da legalidade ( nullum crimen sine lege proevia ), consagrado no n.º 1 do mesmo artigo 29.º («ninguém pode ser sentenciado criminalmente senão em virtude de lei anterior que declare punível a acção ou omissão […]»), segundo o qual a norma penal incriminadora há-de ter sido editada antes do cometimento do facto incriminado e há-de achar-se em vigor nesse momento. (Note-se que alguma doutrina vê, neste princípio, antes uma dimensão do princípio da legalidade penal). A norma penal não pode, pois, ser retroactiva, nem ultra-activa, o que constitui uma manifestação nuclear da função de garantia do princípio, exigida pela ideia de Estado de Direito, pois se trata de evitar incriminações persecutórias, leis ad hoc — de evitar, em suma, o arbítrio ex post. A irretroactividade da lei penal é, no entanto, apenas uma irretroactividade in peius ou in malam partem, que não in melius, pois que, se a nova lei for de conteúdo mais favorável ao arguido ( lex mitior ), já ela se deve aplicar a factos passados ( retroactividade in melius ). Bem se compreende este princípio da aplicação retroactiva da lei penal mais favorável, uma vez que o legislador, quando, por exemplo, elimina incriminações, é porque deixou de considerar as respectivas condutas merecedoras de uma sanção de natureza criminal. Seria, por isso, injusto e inútil punir factos que, depois de uma nova ponderação das coisas, deixaram de ser criminalmente ilícitos, só porque antes o eram: injusto, porque não haveria já razões que, substancialmente, justificassem a punição; e inútil, porque nenhuma necessidade de prevenção se faria já sentir. (Sobre o princípio da legalidade penal, vide: Eduardo Correia, Direito Criminal, I, Coimbra, 1963, p. 154; Sousa e Brito, «A Lei Penal na Constituição, in Estudos sobre a Constituição, 2.º vol., Lisboa, 1978, pp. 202 e segs.; Cavaleiro de Ferreira, Direito Penal Português, I, Lisboa, 1983, p. 116; e Castanheira Neves, «O princípio da legalidade criminal», in Boletim da Faculdade de Direito, Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Eduardo Correia, Coimbra, 1984, pp. 307 e segs.). 7 — O princípio constitucional da aplicação retroactiva da lei penal de conteúdo mais favorável acha-se formulado expressamente apenas para o domínio penal. Valerá ele, então, para situações como a dos autos — ou seja: para casos em que um ilícito, que era pela lei qualificado como transgressão fiscal, foi, entretanto, desgraduado em contra-ordenação fiscal? A resposta não pode deixar de ser afirmativa. De facto, a nova lei (no caso, as normas do citado Regime Jurídico respeitantes a contra-ordenações) — na medida em que deixou de qualificar como transgressões condutas que assim rotulava — é, em certo sentido, uma lei penal de conteúdo mais favorável, pois que «expulsou» do domínio penal factos que antes aí situava. Claro que isto só é assim quando se veja nas infracções fiscais ilícitos de natureza criminal, puníveis, embora, com sanções (criminais) especiais (cfr., neste sentido, Eduardo Correia, Revista de Legislação e de Jurisprudência, Ano 100.º, pp. 289 e segs., esp. p. 371). Pode, no entanto, argumentar-se que a nova lei não deve ser qualificada como lei penal, uma vez que as infracções fiscais não integravam o domínio penal (cfr., neste sentido, J. M. Cardoso da Costa, Curso de Direito Fiscal, Coimbra, 1970, pp. 100 e segs.); e, depois, em direitas contas, o que ela talvez faz é, nuns casos (nos casos, dos artigos 28.º a 40.º do citado Regime Jurídico ), tipificar como contra-ordenações condutas que, antes, eram tipificadas como transgressões e, noutros (nos casos previstos no artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 20-A/90), equiparar a contra-ordenações outras transgressões, que não converteu em crimes, nem tipificou como ilícitos de mera ordenação social. Se as coisas houverem de ser entendidas como por último se apontou, nem por isso haverá de ter-se o legislador por dispensado de observar o princípio constitucional da aplicação retroactiva da lei de conteúdo mais favorável, consagrado expressamente, no artigo 29.º, n.º 4, da Constituição, apenas para as leis penais. Tal princípio — o princípio da aplicação retroactiva da lei penal de conteúdo mais favorável —, na sua ideia essencial, há-de, com efeito, valer também no domínio do ilícito de mera ordenação social. A doutrina tem de resto, entendido a citada garantia constitucional da retroactividade da lei penal mais favorável com esse alcance. Assim, Gomes Canotilho e Vital Moreira ( Constituição da República Portuguesa Anotada, 1.º vol., 2.ª ed., p. 208) escrevem: É problemático o domínio de aplicação dos princípios consagrados neste artigo. A epígrafe «aplicação da lei criminal» e o teor textual do preceito parecem restringir a sua aplicação directa apenas ao direito criminal propriamente dito (crimes e respectivas sanções). Há-de porém entender-se que esses princípios devem, no essencial, valer por analogia para todos os domínios sancionatórios, designadamente o ilícito de mera ordenação social […]. Também Figueiredo Dias ( Jornadas de Direito Criminal, Centro de Estudos Judiciários, p. 330) escreve: No que toca concretamente ao âmbito de vigência da lei das contra-ordenações, deverá sublinhar-se — dado que em alguns lados, v. g., numa parte da doutrina italiana se acusa a substituição da categoria penal das contravenções pela categoria extra-penal das contra-ordenações de representar um inconveniente encurtamento dos direitos e garantias dos cidadãos —, que se transportam para o direito das contra-ordenações as garantias constitucionalmente atribuídas ao direito penal, nomeadamente as resultantes dos princípios da legalidade e da aplicabilidade da lei mais favorável. 8 — Concluindo, pois: Os artigos 2.º e 5.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 20-A/90, de 15 de Janeiro — interpretados no sentido de visarem impedir a aplicação da nova lei, ainda que mais favorável, às infracções fiscais, que, sendo transgressões, o Regime das Infracções Fiscais não Aduaneiras, aprovado por aquele decreto-lei, desgraduou em contra-ordenações — é inconstitucional, porquanto violam a garantia consagrada no n.º 4 do artigo 29.º da Constituição. Decisão Pelos fundamentos expostos: julgam-se inconstitucionais — por violação do artigo 29.º, n.º 4, da Constituição — os artigos 2.º e 5.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 20-A/90, de 15 de Janeiro, interpretados no sentido de visarem impedir a aplicação da nova lei, ainda que mais favorável, às infracções que o Regime Jurídico, aprovado pelo citado decreto-lei, desgraduou em contra-ordenações; em consequência, nega-se provimento ao recurso e confirma-se o acórdão recorrido quanto ao julgamento da questão de constitucionalidade. Lisboa, 17 de Junho de 1992. Messias Bento Fernando Alves Correia Mário de Brito Bravo Serra (vencido, por entender que o n.º 4 do artigo 29.º da Constituição não é aplicável senão ao domínio criminal) Luís Nunes de Almeida. [1] Acórdão publicado no Diário da República, II Série, n.º 211, de 12 de Setembro de 1992, pp. 8498 e segs.