046233 - Supremo Tribunal Administrativo

I- De acordo com o disposto no art.º 5, n.º 1, do CE/91 (DL 438/91, de 9.11) «Há direito de reversão se os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação ... »

II- O direito de reversão pressupõe a inércia da Administração, que apenas é passível de ser configurada se esta possuir a posse material, efectiva - e não somente a posse jurídica - dos bens expropriados, pois só nesse caso poderá falar-se em abstenção administrativa desfavorável e prejudicial aos interesses do expropriado.

III- Não detendo a recorrida particular a posse efectiva sobre esses bens, no momento da formulação do pedido, não estava ainda iniciado o prazo de dois anos ali previsto, tendo, necessariamente, tal pedido de ser indeferido.

IV- O prazo de dois anos que a Administração tem para proceder a essa afectação só se inicia depois de consumada a posse efectiva dos bens expropriados.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

A. .., LIMITADA, com os demais sinais os autos, vem recorrer do acto de indeferimento tácito que se formou pelo facto de a autoridade recorrida, o Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, hoje, com competência delegada no Secretário de Estado da Administração Local, não ter decidido o requerimento que lhe foi dirigido em 30.03.99, no sentido de renovar, nos termos do art.º 5° do Código da Expropriações de 1991 (CE/91), o pedido de reversão do seu direito ao arrendamento da parcela n.º 53-A e do seu direito de propriedade sobre a parcela n.o 53-B da planta Parcelar n.º 11912-B, aprovada pela portaria publicada no DG, 11 Série, de 06.07.70, no âmbito do procedimento em que a Câmara Municipal de Lisboa figurava como entidade expropriante.

Alegou, resumidamente, que, não tendo a autoridade expropriante cumprido com os desígnios da expropriação, determinada por acto anterior a 22.5.75 (Portaria de 6.7.70), data em que recebeu as correspondentes indemnizações, já que nas referidas parcelas continuava a exercer a sua actividade de exploração de um posto de gasolina, ocorriam razões pertinentes que fundamentavam o seu pedido de reversão, designadamente a violação dos art.ºs 5, n.º 1, e 6 do CE/91, bem como o seu direito à propriedade privada (art.º 62, n.º 1, da CRP).

Na sua resposta, a autoridade recorrida, o Secretário de Estado da Administração Local, veio suscitar a questão prévia da caducidade do direito de reversão da recorrente, enquanto a recorrida particular, a Câmara Municipal de Lisboa, argumentou que se não verificavam os requisitos do direito de reversão uma vez que era a própria recorrente quem a impedia de tomar posse efectiva das referidas parcelas e que, inclusivamente, tinha já emitido vários actos administrativos que visavam justamente proceder ao despejo administrativo, actos esses que a recorrente também impugnou, recursos que se mantêm pendentes sem decisão definitiva.

Na sua alegação a recorrente, com interesse para a apreciação do mérito do recurso contencioso, apresentou as conclusões seguintes:

1- O indeferimento tácito viola o disposto no art.º 5/ e 6 do CE/91, bem como o direito fundamental à propriedade privada.

2- Tal violação consubstancia o vício de nulidade.

3- Esta vício implica a procedência do presente recurso e a consequente destruição jurídica do acto tácito por declaração do tribunal.

4 O direito de reversão existe, a favor da recorrente, dado que não se verificou nenhuma das situações impeditivas do seu exercício, enumeradas no art.º 5/4 CE/91, estando concretizadas, pelo contrário, todas as exigências legais quanto ao seu conteúdo.

5- Tal direito de reversão abarca, quer o direito de propriedade sobre a parcela 53B, quer o direito ao arrendamento da parcela 53A.

A autoridade recorrida e a recorrida particular sustentam as sua anteriores posições, entendendo que o recurso contencioso não podia merecer provimento.

O Magistrado do Ministério Público emitiu parecer defendendo o improvimento do recurso, pois, a seu ver, o prazo de dois anos para a entidade expropriante afectar o bem expropriado ao fim que determinou a expropriação ainda não começara a correr, por culpa exclusiva da recorrente, que a impedia de tomar posse efectiva das mencionadas parcelas e, assim, de exercer os direitos inerentes à sua condição de expropriante.

O processo correu os vistos legais, cumprindo decidir.

II Factos

Matéria de facto relevante:

a) O DL 48592, de 26.9.68, veio considerar abrangidas pelo disposto no artigo 1.º do DL 45 561, de 13.2.64, as obras de ligação da Avenida Marechal Carmona (2.ª Circular), ao limite do concelho de Lisboa, na Calçada de Carriche.

b) O regime aplicável a tal obra considerou de utilidade pública urgente as expropriações dos terrenos destinados à sua realização.

c) Ao abrigo do citado regime, foram expropriadas ambas as parcelas 53 da Planta Parcelar n.º 11912-B, aprovada por portaria publicada no DG, II Série, de 6.7.70, que se subdivide em duas: as parcelas n.ºs 53-A e 53-B, de que a recorrente era, respectivamente, arrendatária e proprietária.

d) A recorrente recebeu as correspondentes indemnizações e o auto de posse foi lavrado em 22.05.75.

e) Contudo, a recorrente mantinha-se, na altura em que interpôs o presente recurso, no uso de ambas as parcelas, nos precisos termos em que o fazia até à data do auto de posse, mantendo, no citado terreno, um posto de abastecimento de combustível para automóveis.

f) A entidade expropriante, o Município de Lisboa, nunca realizou, nos citados dois terrenos, quaisquer obras, nem sequer praticou ou mandou praticar neles quaisquer actos materiais correspondentes ao exercício dos seus direitos.

g) Contudo, em 13.10.89, a Câmara Municipal de Lisboa ordenou o despejo administrativo das citadas parcelas, arrastando-se desde essa data negociações com a recorrente tendentes a obter a posse do local, limpo e desimpedido.

h) Como tais negociações não conduzissem a qualquer resultado útil, em 12.5.92, foi proferido despacho, pelo vereador competente, a ordenar o despejo, acto que viria a ser anulado por vício de forma na sequência de recurso contencioso dele interposto (R. 373/92 do TAC).

i) Em 27.4.94 foi proferido novo despacho a ordenar o despejo administrativo, sendo que em consequência dele a recorrente mostrou-se disponível para aceitar um acordo de pagamento, referente à ocupação precária, abrangendo ambas as parcelas, tendo sido inclusivamente calculados os montantes devidos.

j) Como o impasse persistisse, o Presidente da Câmara, por despacho de 31.1.97, decidiu proceder à execução do antecedente acto de 27.4.94, sem prejuízo de poder vir a exigir, no local próprio, o pagamento respeitante ao preço da ocupação.

l) Como o despacho de 27.4.94 apenas abrangesse a parcela 53B, tornou-se necessário aplicá-lo à parcela 53A, o que veio a ser feito através do despacho do Presidente de 18.3.97.

m) A recorrente impugnou esse acto (R. 399/97 do TAC), que se mantém pendente, e pediu a sua suspensão de eficácia, que foi indeferida neste STA (R. 336/97 do TAC).

III Direito

Pelo acórdão interlocutório de fls. 105/113 foi ordenado o prosseguimento do recurso contencioso, por se ter entendido que não ocorria a caducidade do direito de reversão invocado pela recorrente, suscitada pela autoridade recorrida.

Vejamos, então, se se verificam os vícios imputados ao acto recorrido.

O direito de reversão que a recorrente pretende exercitar está sujeito à disciplina jurídica da lei em vigor no momento em que tal direito foi suscitado, que, no caso, teve lugar em 30.3.99 (acórdão do Pleno deste STA de 22.3.00, no recurso 40675). De acordo com o DL 438/91, de 9.11, o diploma que aprovou o código das expropriações então em vigor, no art.º 5, n.º 1, dispõe-se que, «Há direito de reversão se os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação ... ». Foi este, justamente, o fundamento invocado pela recorrente.

A expropriação teve lugar em meados dos anos 70, sendo certo que de acordo com os diplomas sobre expropriações em vigor nesse momento (D n.º 43587, de 8.4.61) e posterior (DL 845/76, de 11.12), não era reconhecido aos particulares o direito de reversão. Tal direito só veio a ser reconhecido naquele código (art.ºs 5 e 70), tendo sido com fundamento nele que a recorrente requereu a reversão das parcelas em causa nos autos, uma enquanto proprietário, a outra como arrendatário.

Como se assinala no acórdão interlocutório, a fls. 111,

«Assim sendo, os citados normativos legais do CE/91 são aplicáveis tanto ao direito de reversão exercitado no domínio da sua vigência, como às expropriações respeitantes a prédios expropriados na vigência de diplomas anteriores.

Deste modo, em relação aos prédios em que a adjudicação ocorreu antes do início da vigência do CE/91, o prazo de dois anos a que se refere o n.º 1 do art.º 5, para a autoridade expropriante aplicar o bem ao fim que determinou a expropriação e, assim, evitar o surgimento do direito de reversão, conta-se a partir do início da vigência do Código (7 de Fevereiro de 1992) ».

Ora, de acordo com o supra citado n.º 1 do art.º 5, para que o direito de reversão se verifique é necessário que o prédio expropriado não seja afecto ao fim que determinou a expropriação, no prazo de dois anos, contado a partir da data da adjudicação.

Importa, agora, relembrar alguma da matéria de facto considerada provada.

Em primeiro lugar, “a recorrente mantinha-se, na altura em que interpôs o presente recurso, no uso de ambas as parcelas, nos precisos termos em que o fazia até à data do auto de posse, mantendo, no citado terreno, um posto de abastecimento de combustível para automóveis” (alínea e)).

Por outro, a Câmara Municipal de Lisboa, primeiro, pela via negocial, depois, através de sucessivos actos administrativos (de 12.5.92, 27.4.94 e 31.1.97), sempre impugnados pela recorrente, em recursos contenciosos que se encontram pendentes, procurou obter a posse efectiva daquelas parcelas, desocupadas, limpas e desimpedidas, o que não logrou conseguir, pelo menos até ao pedido de reversão (alíneas g) a m)) .

Fica, assim, muito claro que a beneficiária da expropriação, a Câmara Municipal de Lisboa, ainda não conseguiu a posse efectiva das parcelas expropriadas, não obstante o acto expropriativo ter ocorrido há cerca de vinte anos e ter sido paga a indemnização devida pela expropriação, porque a recorrente a tanto se opôs, não entregando voluntariamente as parcelas expropriadas e impugnando contenciosamente os actos administrativos praticados com vista à sua desocupação.

O direito de reversão, previsto no art.º 5, n.º 1, do CE/91, pressupõe a inércia da Administração, só que essa inércia apenas é passível de ser configurada se esta possuir a posse material, efectiva – e não somente a posse jurídica - dos bens expropriados, pois só nesse caso poderá falar-se em abstenção administrativa desfavorável e prejudicial aos interesses do expropriado. Não detendo a recorrida particular o controlo efectivo desses bens, no momento da formulação do pedido, não estava ainda iniciado o prazo de dois anos aí consignado, por culpa exclusiva da recorrente, tendo, necessariamente, tal pedido de ser indeferido.

De resto, existe um princípio geral de que o prazo para o exercício de um direito só começa a correr a partir do momento em que esse direito puder ser exercido (art.º 329 do CC).

Como assinala o Magistrado do Ministério Público no seu parecer, « ... o instituto da reversão pressupõe a consumação da desapropriação das parcelas de terreno expropriadas com a sua consequente transferência material e efectiva para a posse material da expropriante, por forma a esta poder exercer os correspondentes poderes materiais do seu uso e fruição, concretizados na aplicação dos terrenos ao fim expropriativo.

Ora, como salientam as recorridas e se alcança do PI, desde 1992 que a recorrente se vem opondo à concretização de sucessivos despejos administrativos ordenados pelo Município de Lisboa, persistindo na ocupação ilegítima das parcelas expropriadas ... ».

É certo que os actos administrativos são, normalmente, de imposição coerciva imediata (executórios), nos termos do art.º 149 do CPA, o que poderia levar-nos a concluir que a autarquia local podia ter executado de imediato aqueles actos que ordenaram a desocupação, e que a recorrente não cumpriu, e que se não o fez teria de arcar com as consequências, sendo uma delas a consumação do direito de reversão.

Só que essa é uma prerrogativa da Administração Pública e não uma obrigação que ela tenha necessariamente de cumprir. O art.º 149, consagrando no n.º 1 que os actos administrativos são executórios logo que eficazes, afirma, contudo, no n.º 2, que tais actos “podem” ser impostos coercivamente sem recurso prévio aos tribunais. Logo, no caso em apreço, os órgãos administrativos municipais não estavam obrigados a proceder à execução imediata dos actos que emitiram, sem que daí resultem diminuídos os seus direitos. Tinham essa faculdade, mas não a obrigação.

Por outro lado, também seria inaceitável que a recorrente pudesse beneficiar, sendo-lhe reconhecido o direito de reversão, de uma situação ilegítima e ilegal que ela própria provocou e prolongou, a recusa na entrega das parcelas. Estaria em causa a violação do princípio da boa-fé, de que é corolário a proibição do “venire contra factum proprium”.

Terá, pois, de concluir-se que o prazo para o Município de Lisboa afectar ao fim que presidiu à expropriação as parcelas expropriadas só começará a correr a partir do momento em que materialmente possa dar-lhe esse destino, isto é, a partir da sua entrega efectiva por parte da recorrente.

Não estando o Município com a posse material daquelas parcelas, e não se tendo, por isso, constituído um direito de reversão a favor da recorrente, como se concluiu anteriormente, também não pode aquele, ou a entidade recorrida, estar a violar o invocado direito de propriedade, que só poderia pressupor, como é óbvio, a constituição, no âmbito da sua esfera jurídica, daquele direito de reversão.

Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação da recorrente.

Nos termos expostos, acordam em negar provimento ao recurso contencioso.

Custas a cargo da recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria em, respectivamente, 400 e 200 euros.

Lisboa, 21 de Março de 2002

Rui Botelho - Relator - Pais Borges - Alves Barata