046268 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O Instituto da Comunicação Social (ICS) é um instituto público, sendo, como tal, uma pessoa colectiva de direito público dotada de personalidade jurídica e integrada na denominada Administração Indirecta do Estado, sujeita à superintendência e tutela do membro do Governo responsável pela área da comunicação social (arts. 1º e 4º do DL 34/97, de 31/1);

II- Os actos praticados no exercício desses poderes de tutela e superintendência visam controlar e orientar a acção das entidades a elas sujeitas, sem no entanto definir a situação concreta dos particulares, em cuja esfera jurídica não projectam os seus efeitos;

III- Deste modo, o acto do Secretário de Estado da Comunicação Social em que este se limita a manifestar a sua concordância com um parecer do seu Gabinete no qual se conclui que a legislação em vigor não impedia a pretensão formulada pelas requerentes sobre a uniformização do seu RDS, tem como destinatário o Presidente do ICS ao qual se dirige e que é a entidade competente para decidir definitivamente sobre a matéria, e constitui uma manifestação do referido poder de superintendência, tendo natureza interna.

Acordam na 3ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I- RELATÓRIO

A. .., interpôs junto do Tribunal Central Administrativo, (TCA), recurso contencioso do despacho do Senhor SECRETÁRIO DE ESTADO DA COMUNICAÇÃO SOCIAL, datado de 23 de Abril de 1999 e notificado à Recorrente por ofício datado de 23/11/1999, que autorizou a alteração/unificação do nome de canal de programa, solicitada pela B... e a RÁDIO ... – ..., imputando-lhe diversos vícios de violação de lei.

Por acórdão datado de 4 de Maio de 2000, o TCA julgou-se incompetente em razão da hierarquia.

Remetidos os autos a este Supremo Tribunal Administrativo, foi a Autoridade Recorrida notificada para responder, querendo.

A Autoridade Recorrida, na sua resposta, defende a manutenção do despacho recorrido na ordem jurídica, por entender ser manifestamente infundado o recurso contencioso.

Citadas para o efeito, B..., e Rádio ... – ..., contestaram, suscitando as questões prévias da irrecorribilidade e extemporaneidade do acto, conducentes à rejeição liminar do recurso ou, se assim não se entendesse, a sua improcedência por infundado.

Notificada, a Recorrente veio reagir às questões prévias sustentando que as mesmas se não verificam.

O Exmo. Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido da improcedência das mesmas.

Relegado o seu conhecimento para final, notificaram-se as partes para produzirem alegações.

A Recorrente veio alegar, concluindo:

1. “Ora, ao proferir o despacho ora em análise, o Dr. ... não só violou claramente a Lei reguladora da actividade radiofónica nomeadamente o preceituado no artigo 4º do Decreto Lei 272/98, como principalmente utilizou este despacho para tentar legitimar uma situação de violação substancial, contínua e de conhecimento público, da Lei da Rádio e do Decreto-Lei 130/97 de 27 de Maio ao aceitar que a B... – rádio local de Lisboa – transmita a totalidade da sua programação através dos emissores da Rádio ... – detentora de uma licença Regional.

2. Estão em jogo não só os interesses legítimos de potenciais concorrentes à referida frequência regional dispostos a cumprir o programa do concurso, como fundamentalmente os interesses da Região Norte do País, hoje claramente violados quando estão a ser servidos por uma Rádio Local de Lisboa que só muito pontualmente poderá “debruçar-se sobre os problemas dessa região, preservar e divulgar os valores das culturas em que se insere, difundir informação com particular interesse para essa região, incentivar as relações de solidariedade nessas populações em que se insere” como a lei expressamente contempla.

3. Razões pelas quais o Tribunal deverá anular o referido Despacho, impedindo que mesmo que só no que toca à identificação da estação emissora, questão principal, e se impeça igualmente a legitimação desta ilegalidade.

4. Termos e fundamentos pelos quais se requer a anulação do despacho do Sr. Secretário de Estado da Comunicação Social a autorizar a Uniformização dos sinais de RDS entre a B... e a Rádio ... constante dos documentos nºs. 1, por violação grave da Lei e dos interesses legítimos dos demais operadores radiofónicos, devidamente licenciados e cumpridores das obrigações que o alvará lhes exigiu, como é o caso da ora Recorrente e principalmente dos Direitos das Populações da Região Norte.”

As Recorridas Particulares contra-alegaram, concluindo a reiterar as posições assumidas nas contestações, propugnando pela manutenção do acto recorrido.

O Secretário de Estado da Comunicação Social contra-alegou, suscitando nova questão prévia, a da sua ilegitimidade processual, e sustentando a improcedência do recurso.

As Recorridas, regularmente notificadas, nada vieram acrescentar.

Aberta vista para o efeito, o Exmo Magistrado do Ministério Público, sustentou a improcedência da questão.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

II- OS FACTOS

Com interesse para a decisão, considera-se assente a seguinte factualidade:

A) Em 15 de Julho de 1999, A... solicitou esclarecimentos ao Instituto de Comunicações de Portugal (ICP), nos termos do ofício (doc. nº 2 junto aos autos a fls. 68) que se transcreve:

“Numa operação de verificação e controlo realizada pelos nossos serviços técnicos no passado dia 8 do corrente foi constatado que a ...., rádio local de Lisboa, a emitir em 89.5 MHz, transmitia, através do sistema RDS, uma lista de frequências alternativas composta pelas frequências de 107.4 MHz e 105.3 MHz que correspondem aos emissores da Rede Regional Norte, localizados, respectivamente, na Lousã e no Porto, atribuídos por Alvará à Rádio

Nos termos da legislação em vigor, designadamente da regulamentação do RDS e tratando-se de uma rádio local, parece não haver justificação para o facto agora verificado, sobre o qual, estamos certos, o ICP tomará as providências adequadas.”

B) Em 2 de Agosto de 1999, o ICP responde nos termos do ofício (doc. nº 3, junto aos autos a fls. 69) que se transcreve:

“Na sequência da carta de V.Exa. acima identificada, informamos que este Instituto, na sequência do controlo constante que exerce sobre a utilização do espectro radioeléctrico, tinha já detectado a situação reportada.

No entanto dado que o Instituto da Comunicação Social autorizou a uniformização do PS atribuído à “Rádio ... – ...” e à “... – ...”, para ..., este Instituto não teve objecções em uniformizar igualmente o PI atribuído às duas entidades e autorizar a utilização da aplicação AF à “... – ....”

C) Em 6 de Outubro de 1999, a Recorrente solicita esclarecimentos ao Instituto da Comunicação Social (ICS), através de ofício (doc. nº 4 junto aos autos a fls. 70).

D) Por ofício datado de 23 de Novembro de 1999, o ICS notificou a Recorrente do Despacho do Secretário de Estado da Comunicação Social, aposto na Informação prestada pelo seu Gabinete, datado de 23 de Abril de 1999, (doc. nº 1, junto aos autos a fls. 64 a 67), acto recorrido que se transcreve:

“Mau grado as dúvidas suscitadas pelo ICS, julgo que a legislação em vigor não impede a pretensão formulada pelo requerente, pelo que concordo com o teor desta informação.

Ass.

23.4. 99”

E) As Recorridas ... e RÁDIO ..., em requerimentos dirigidos aos Presidentes do ICS e ICP datados de 17/11/1998, que deram entrada no Gabinete do Secretário de Estado da Comunicação Social em 18/11/1998, solicitaram a uniformização do seu RDS, (respectivamente do seu Nome do canal de programa e Código de identificação do canal de programa), fls. 27 a 30 do processo instrutor, aqui dados como inteiramente reproduzidos.

F) Os requerimentos referidos em E), foram remetidos “para os devidos efeitos”, ao Presidente do ICS por ofício datado de 23/11/1998, assinado pelo Chefe de Gabinete do Senhor Secretário de Estado da Comunicação Social, que aqui se dá por inteiramente reproduzido (fls. 26 do processo instrutor).

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

III- O DIREITO

Há que começar naturalmente pela apreciação da questão suscitada da irrecorribilidade do acto impugnado.

O acto que é objecto do presente recurso contencioso é o despacho proferido pelo Senhor Secretário de Estado da Comunicação Social sobre um parecer elaborado pelo Seu Gabinete, no âmbito do procedimento iniciado pelas Recorridas, ... e RÁDIOPRESS, no sentido de obterem a uniformização do seu RDS (Nome do canal de programa e Código de identificação do canal de programa, nos termos do disposto no DL nº 272/98, de 2 de Setembro), junto, respectivamente, do ICS e ICP, conforme alínea D), E) e F) da matéria de facto dada como provada.

Com vista a um melhor enquadramento da questão a decidir, vejamos o âmbito em que se situa o acto ora impugnado.

O DL 272/98, de 2 de Setembro, estabelece o regime jurídico da instalação e operação do sistema RDS pelos operadores de radiodifusão sonora.

No artigo 4º, pode ler-se:

“1. - O nome do canal de programa é atribuído pelo ICS, a requerimento do operador de radiodifusão

2. - O nome do canal de programa deve corresponder à denominação da rádio a que se refere a alínea c) do nº 1 do artigo 14º do Decreto-Lei nº 130/97, de 27 de Maio, por forma a garantir a identificação clara e unívoca da estação ou rede emissora.”

O artigo 5º, dispõe:

“1. - O código de identificação do canal de programa é atribuído pelo ICP”.

Por seu lado, no diploma que regula o ICS, o DL nº 34/97, de 31 de Janeiro, pode ler-se:

“Artigo 1º

O Instituto de Comunicação Social, abreviadamente designado por Instituto, é uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa e patrimonial.”

E mais adiante,

“Artigo 4º

O Instituto funciona sob superintendência do membro do Governo responsável pela área da comunicação social.”

É com este quadro legal que a suscitada questão da irrecorribilidade do acto deve ser resolvida.

Efectivamente, estamos perante um procedimento iniciado pelas Recorridas que, no âmbito da operação do sistema RDS, visou a alteração dos nomes dos canais de programa e respectivos códigos de identificação, através da uniformização da sua designação.

Agora vejamos.

O ICS é a pessoa colectiva, dotada de personalidade jurídica que lhe é conferida pelo diploma legal referido, que detém a competência para decidir a pretensão das Recorridas.

É um instituto público que, como tal, se integra na administração estadual indirecta, isto é, no conjunto de entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa, uma actividade administrativa destinada à realização de fins do Estado (neste sentido, Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo 2ª ed., 331 e sgs.).

Sobre a administração indirecta, nos termos constitucionais, o Governo apenas exerce poderes de tutela e de superintendência (Artigo 199º, al. d) da CRP).

A tutela consiste no conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa colectiva de direito público na gestão de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua actuação (Diogo Freitas do Amaral, ob. cit. pág. 716 e sgs.).

A superintendência, por sua vez, é o poder conferido ao Estado, de definir os objectivos e guiar a actuação das pessoas colectivas públicas colocadas por lei na sua dependência (Diogo F. Amaral, ob. cit.).

Este poder, diferente do poder de direcção, típico da hierarquia, que consiste na faculdade de que dispõe o superior hierárquico de dar ordens, traduz-se apenas na faculdade de emitir directivas ou recomendações, orientando a actuação das entidades a ela submetidas.

Assim, a diferença entre as ordens, por um lado, e as directivas e recomendações por outro, é substancial.

As primeiras consubstanciam comandos concretos e determinados, que impõem aos seus destinatários a necessidade de adoptar imediata e completamente uma certa conduta.

As directivas constituem orientações genéricas que, embora definindo imperativamente os objectivos a cumprir pelos seus destinatários, lhes deixam liberdade de escolha quanto aos meios a utilizar e às formas a adoptar para atingir esses mesmos objectivos.

Por fim, as recomendações são conselhos emitidos sem a cominação de qualquer sanção para a hipótese do seu não acatamento.

Do exposto decorre que os poderes de superintendência constitucionalmente conferidos ao Governo sobre a administração indirecta, de que faz parte o ICS, situam-se no plano da relação institucional entre o Estado-Administração e as pessoas colectivas que integram essa mesma administração indirecta.

Esses poderes, pela sua própria natureza, não se exercem ou manifestam na prática de actos com efeitos sobre a esfera jurídica dos particulares.

No acórdão do Pleno, de 28/10/2004, recurso nº 1407/02, sobre matéria análoga à dos autos, em sentido que se sufraga e acata, pode ler-se:

“Como bem concluiu o acórdão sob impugnação, as directivas ou recomendações emitidas pelo Governo podem, pelo seu acatamento, levar a entidade pública” delas destinatária “a produzir certo acto administrativo. Mas será esse acto que definirá, relativamente à Administração, a situação do particular. E o acatamento da directiva ou recomendação não será mero acto de execução, porque, como se viu, a directiva ou recomendação não correspondem a ordens, nem configuram acto administrativo, cuja existência anterior o acto de execução supõe (vd. Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, 282).”

No caso dos autos e conforme resulta da matéria de facto acima descrita, temos que o acto contenciosamente impugnado se traduziu na concordância manifestada pelo seu autor, o Secretário de Estado da Comunicação Social, com informação elaborada pelo seu Gabinete, no sentido de que a legislação em vigor, não impedia a pretensão formulada pela Requerente.

Impõe-se-nos concluir, em conformidade com o antes exposto, que este acto de concordância com um parecer no qual se conclui que a legislação em vigor não impede a pretensão formulada pela requerente, mais não é do que uma manifestação do poder governamental de superintendência, no qual se contém.

Como se vê da sua génese e do seu conteúdo expresso, o acto recorrido não define qualquer situação jurídica concreta da recorrente ou de qualquer outra pessoa ou entidade.

Este acto tem apenas como destinatário o Presidente do ICS ao qual se dirige, não definindo a situação jurídica da então requerente, ora recorrida.

Trata-se pois, de um acto interno, que não viu a sua natureza alterada pelo facto de ter sido notificado à Recorrente.

Tal despacho não visou definir, nem definiu, a situação jurídica da Recorrente, pelo que não assume alcance lesivo dos direitos ou interesses legítimos do mesmo recorrente, sendo, por isso, insusceptível de recurso contencioso.

A sua irrecorribilidade, contudo, não prejudica a discussão/impugnação dos actos que apliquem as suas instruções ou concretizem as suas interpretações. (cfr. neste sentido, entre outros do Pleno da 1ª Secção, os acs. 12/11/97, rec. 31737; de 10/07/97, rec. 32349, e da Secção, os acs. de 11.01.2001, rec. 46608; de 22/01/2003, rec. 47893;)

Nestes termos, sem necessidade de mais considerações e ficando prejudicado o conhecimento das restantes questões, acorda-se em rejeitar o presente recurso contencioso por ilegalidade na respectiva interposição, face à falta de lesividade do acto recorrido, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 268º nº 4 da CRP e 57º, parágrafo 4, do RSTA.

Custas pela recorrente, fixando a taxa de justiça em 400€ e a procuradoria em 200€.

Lisboa, 2 de Março de 2005. – Abel Atanásio – (relator) – Angelina Domingues – Madeira dos Santos.