IIIO DIREITO
Há que começar naturalmente pela apreciação da questão suscitada da irrecorribilidade do acto impugnado.
O acto que é objecto do presente recurso contencioso é o despacho proferido pelo Senhor Secretário de Estado da Comunicação Social sobre um parecer elaborado pelo Seu Gabinete, no âmbito do procedimento iniciado pelas Recorridas, ... e RÁDIOPRESS, no sentido de obterem a uniformização do seu RDS (Nome do canal de programa e Código de identificação do canal de programa, nos termos do disposto no DL nº 272/98, de 2 de Setembro), junto, respectivamente, do ICS e ICP, conforme alínea D), E) e F) da matéria de facto dada como provada.
Com vista a um melhor enquadramento da questão a decidir, vejamos o âmbito em que se situa o acto ora impugnado.
O DL 272/98, de 2 de Setembro, estabelece o regime jurídico da instalação e operação do sistema RDS pelos operadores de radiodifusão sonora.
No artigo 4º, pode ler-se:
“1.- O nome do canal de programa é atribuído pelo ICS, a requerimento do operador de radiodifusão 2.- O nome do canal de programa deve corresponder à denominação da rádio a que se refere a alínea c) do nº 1 do artigo 14º do Decreto-Lei nº 130/97, de 27 de Maio, por forma a garantir a identificação clara e unívoca da estação ou rede emissora.”
O artigo 5º, dispõe:
“1.- O código de identificação do canal de programa é atribuído pelo ICP”.
Por seu lado, no diploma que regula o ICS, o DL nº 34/97, de 31 de Janeiro, pode ler-se:
“Artigo 1º O Instituto de Comunicação Social, abreviadamente designado por Instituto, é uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa e patrimonial.”
E mais adiante,
“Artigo 4º O Instituto funciona sob superintendência do membro do Governo responsável pela área da comunicação social.”
É com este quadro legal que a suscitada questão da irrecorribilidade do acto deve ser resolvida.
Efectivamente, estamos perante um procedimento iniciado pelas Recorridas que, no âmbito da operação do sistema RDS, visou a alteração dos nomes dos canais de programa e respectivos códigos de identificação, através da uniformização da sua designação.
Agora vejamos.
O ICS é a pessoa colectiva, dotada de personalidade jurídica que lhe é conferida pelo diploma legal referido, que detém a competência para decidir a pretensão das Recorridas.
É um instituto público que, como tal, se integra na administração estadual indirecta, isto é, no conjunto de entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa, uma actividade administrativa destinada à realização de fins do Estado (neste sentido, Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo 2ª ed., 331 e sgs.).
Sobre a administração indirecta, nos termos constitucionais, o Governo apenas exerce poderes de tutela e de superintendência (Artigo 199º, al. d) da CRP).
A tutela consiste no conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa colectiva de direito público na gestão de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua actuação (Diogo Freitas do Amaral, ob. cit. pág. 716 e sgs.).
A superintendência, por sua vez, é o poder conferido ao Estado, de definir os objectivos e guiar a actuação das pessoas colectivas públicas colocadas por lei na sua dependência (Diogo F. Amaral, ob. cit.).
Este poder, diferente do poder de direcção, típico da hierarquia, que consiste na faculdade de que dispõe o superior hierárquico de dar ordens, traduz-se apenas na faculdade de emitir directivas ou recomendações, orientando a actuação das entidades a ela submetidas.
Assim, a diferença entre as ordens, por um lado, e as directivas e recomendações por outro, é substancial.
As primeiras consubstanciam comandos concretos e determinados, que impõem aos seus destinatários a necessidade de adoptar imediata e completamente uma certa conduta.
As directivas constituem orientações genéricas que, embora definindo imperativamente os objectivos a cumprir pelos seus destinatários, lhes deixam liberdade de escolha quanto aos meios a utilizar e às formas a adoptar para atingir esses mesmos objectivos.
Por fim, as recomendações são conselhos emitidos sem a cominação de qualquer sanção para a hipótese do seu não acatamento.
Do exposto decorre que os poderes de superintendência constitucionalmente conferidos ao Governo sobre a administração indirecta, de que faz parte o ICS, situam-se no plano da relação institucional entre o Estado-Administração e as pessoas colectivas que integram essa mesma administração indirecta.
Esses poderes, pela sua própria natureza, não se exercem ou manifestam na prática de actos com efeitos sobre a esfera jurídica dos particulares.
No acórdão do Pleno, de 28/10/2004, recurso nº 1407/02, sobre matéria análoga à dos autos, em sentido que se sufraga e acata, pode ler-se:
“Como bem concluiu o acórdão sob impugnação, as directivas ou recomendações emitidas pelo Governo podem, pelo seu acatamento, levar a entidade pública” delas destinatária “a produzir certo acto administrativo. Mas será esse acto que definirá, relativamente à Administração, a situação do particular. E o acatamento da directiva ou recomendação não será mero acto de execução, porque, como se viu, a directiva ou recomendação não correspondem a ordens, nem configuram acto administrativo, cuja existência anterior o acto de execução supõe (vd. Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, 282).”
No caso dos autos e conforme resulta da matéria de facto acima descrita, temos que o acto contenciosamente impugnado se traduziu na concordância manifestada pelo seu autor, o Secretário de Estado da Comunicação Social, com informação elaborada pelo seu Gabinete, no sentido de que a legislação em vigor, não impedia a pretensão formulada pela Requerente.
Impõe-se-nos concluir, em conformidade com o antes exposto, que este acto de concordância com um parecer no qual se conclui que a legislação em vigor não impede a pretensão formulada pela requerente, mais não é do que uma manifestação do poder governamental de superintendência, no qual se contém.
Como se vê da sua génese e do seu conteúdo expresso, o acto recorrido não define qualquer situação jurídica concreta da recorrente ou de qualquer outra pessoa ou entidade.
Este acto tem apenas como destinatário o Presidente do ICS ao qual se dirige, não definindo a situação jurídica da então requerente, ora recorrida.
Trata-se pois, de um acto interno, que não viu a sua natureza alterada pelo facto de ter sido notificado à Recorrente.
Tal despacho não visou definir, nem definiu, a situação jurídica da Recorrente, pelo que não assume alcance lesivo dos direitos ou interesses legítimos do mesmo recorrente, sendo, por isso, insusceptível de recurso contencioso.
A sua irrecorribilidade, contudo, não prejudica a discussão/impugnação dos actos que apliquem as suas instruções ou concretizem as suas interpretações. (cfr. neste sentido, entre outros do Pleno da 1ª Secção, os acs. 12/11/97, rec. 31737; de 10/07/97, rec. 32349, e da Secção, os acs. de 11.01.2001, rec. 46608; de 22/01/2003, rec. 47893;)
Nestes termos, sem necessidade de mais considerações e ficando prejudicado o conhecimento das restantes questões, acorda-se em rejeitar o presente recurso contencioso por ilegalidade na respectiva interposição, face à falta de lesividade do acto recorrido, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 268º nº 4 da CRP e 57º, parágrafo 4, do RSTA.
Custas pela recorrente, fixando a taxa de justiça em 400€ e a procuradoria em 200€.
Lisboa, 2 de Março de 2005. – Abel Atanásio – (relator) – Angelina Domingues – Madeira dos Santos.
