0140/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O prazo de caducidade de 132 dias previsto no artº226º do DL 405/93, de 10.12 e no correspondente artº255º do DL 59/99, de 02.03, não se aplica às acções instauradas pelo dono da obra, que respeitem a interpretação, validade e execução dos contratos abrangidos pelos referidos diplomas.

II- Quanto a essas acções aplica-se a regra geral do artº71º , nº1 da LPTA.

Acordam, em conferência, os juízes do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

A REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA veio interpor recurso do despacho saneador proferido pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, que rejeitou, com fundamento em caducidade do direito de acção, a presente acção declarativa ordinária para efectivação de responsabilidade civil, intentada, junto daquele Tribunal, pela ora recorrente, contra A…., e B… e C…, todas devidamente identificadas nos autos.

Termina as suas alegações, formulando as seguintes CONCLUSÕES:

A) Não se aplicando a caducidade estabelecida no artº226º do DL nº405/93, de 10 de Dezembro (e no artº255º do DL nº55/99, de 2 de Março) às acções propostas pelo dono da obra, a decisão recorrida terá violado, por erro de interpretação e de aplicação, um daqueles preceitos legais (o que se entender aplicável e que a seguir se indicará).

B) Tendo o contrato sido celebrado a 23 de Janeiro de 1997, o regime aplicável ao contrato de que tratam estes autos é o estabelecido no DL 405/93, de 10 de Dezembro (v. artº278 daquele Decreto Lei nº55/99, de 02.03).

C) O prazo de 132 dias estabelecido no artº226º do DL 405/93 (mantido, aliás, no artº255º do DL 55/99) resulta de alteração, em relação ao de 180 dias fixado no artº222º do DL 235/86, de 18 de Agosto, destinada a adaptar os prazos à forma de contagem consagrada na alínea b) do nº1 do artº72º do Código de Procedimento Administrativo, aliás também adoptada na alínea b) do artº238º do próprio DL 405/93, ou seja, com suspensão em sábados, domingos e feriados. A mesma regra continua a ser consagrada na alínea b) do nº1 do artº274º do DL 55/99.

D) Não relevam para a interrupção da caducidade nem a citação, nem a tentativa de conciliação, mas a propositura da acção (artº 328º e 331º do C. Civil).

E) Contado pela forma indicada na conclusão C), o prazo de 132 dias terminaria (tendo em conta a referência de 20 de Janeiro de 2000, data da recusa da aceitação pela Rés, das suas responsabilidades) a 28 de Julho de 2000; como, nesta data, decorriam férias judiciais, o termo do prazo de caducidade – se, no caso, esse prazo existia (v. supra, Conclusão A)- foi transferido para 15 de Setembro de 2000 (artº279, alínea e) do C. Civil), data em que a acção nº234/00 foi proposta. Não houve, pois, caducidade.

A decisão recorrida aplicou e interpretou erradamente o disposto no artº226º do DL 405/93, no entendimento de que este preceito se não aplica às acções propostas pelo dono da obra.

Igualmente violou o disposto nos artº328º e 331º, nº1 do C. Civil, ao considerar como referência para a interrupção da caducidade, não a propositura da acção (no caso, a acção nº234/00), mas a citação e a tentativa de conciliação.

A decisão recorrida aplicou, depois, erradamente, o artº144º do CPC, que assim violou, do mesmo passo violando a alínea b) do nº1 do artº72º do CPTA (como terá violado a alínea b) do nº1 do artº274º do DL 55/99, se fora aplicável), ao contar o prazo de caducidade sem atender que ele se suspendeu aos sábados, aos domingos e nos feriados.

Contra-alegaram as recorridas, tendo CONCLUÍDO as respectivas alegações, do seguinte modo:

DA C…:

A) O prazo de caducidade consagrado no artº226º do DL 405/93 tanto pode ser invocado pelo empreiteiro contra o dono da obra, como pelo dono da obra contra o empreiteiro.

B) Esse entendimento cabe na letra da lei e é o único compatível com o princípio da interpretação conforme com a Constituição, designadamente com o princípio da igualdade e corolário deles derivados, como é o caso da igualdade das partes litigantes em sede de contencioso administrativo.

C) As regras de contagem de prazos fixadas no artº72º do CPA e artº238º do DL 405/93, aplicam-se a prazos de natureza adjectiva, processual e procedimental.

D) Mas não se aplicam a prazos de natureza substantiva – como é o caso do prazo de caducidade consagrado no artº226º do DL 405/93.

E) O prazo de caducidade do artº226º deve ser contado de acordo com o princípio da continuidade imposto pelo artº328º do C.Civil- designadamente por não haver no DL 405/93 nenhuma regra que se oponha ou modifique aquele principio geral-

Sem prescindir,

F) Mesmo que, no caso concreto, se contasse o prazo de caducidade de acordo com o artº72º do CPA, teria ele terminado a 28 de Setembro de 2000- pelo que, quando a acção deu entrada em Tribunal a 27 de Setembro de 2000 (e, por maioria de razão, quando, mais tarde ainda, a recorrida para ela foi citada) já o direito de acção da R.A.M. havia caducado.

Ainda e sempre sem prescindir,

G) Tendo a R.A.M tomado conhecimento dos defeitos da obra que agora veio alegar em 1997, 1998 e 1999 – sem que alguma vez os tenha denunciado- a suposta responsabilidade da Recorrida também havia caducado ou prescrito face ao disposto no artº1225º, nº2, por ter deixado esgotar o prazo de um ano de que dispõe para o efeito.

DA A…:

1. O prazo de caducidade, previsto no artº226º do DL 405/93, de 10 de Dezembro, é aplicável às acções sobre contratos de empreitada de obras públicas propostas pelo dono da obra.

2. Qualquer interpretação restritiva do artº226º faria perigrar, irremediavelmente, a constitucionalidade da norma em causa e seria contrária à própria Convenção Europeia dos Direitos do Homem.

3. O prazo de 132 dias para a propositura da acção suspende-se nos sábados, domingos e feriados nacionais, por força do disposto no artº238º do DL 405/93, de 10.12, enquanto norma especial de contagem de prazos nos contratos de empreitada de obras públicas.

4. O último dia do prazo para a propositura da acção sobre contratos de empreitada de obras públicas não se transfere para o primeiro dia após o fim das férias judiciais.

5. A propositura da primeira acção, relativa ao processo nº234/2000, não pode ser tida em consideração para efeitos do cumprimento do prazo de caducidade do artº226º. Apenas se pode atender à data da tentativa de conciliação.

6. A tentativa de conciliação foi requerida pela Recorrente perante o Conselho Superior das Obras Públicas a 5 de Setembro de 2001! Mais de um ano, portanto, depois de ter expirado o prazo de caducidade do artº226º. A tentativa de conciliação era, por isso, patentemente extemporânea. Extemporaneidade essa que determina a caducidade do direito de acção que a Recorrente pretende exercer.

7. Ainda que assim não se entenda, e sem conceder, o direito de propor a presente acção pelos vícios ou defeitos encontrados também caducou, por força do disposto no artº1225º, nº2 do CC. Uma vez que a respectiva indemnização não foi pedida no prazo de um ano após a denúncia dos alegados vícios ou defeitos.

8. Por último, e novamente sem prescindir, o direito de propor a presente acção pelos vícios ou defeitos encontrados também caducou, por força do disposto no artº1255º, nº2 do C. Civil, uma vez que a respectiva indemnização não pedida no prazo de um ano após a denúncia dos alegados vícios ou defeitos.

DA B…:

1º Ao absolver as Rés do pedido, rejeitando a acção interposta por caducidade, considerando que a mesma não foi proposta no prazo de 132 dias previsto no Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas (RJEOP)- cf. artº226º do DL 405/93, de 10 de Dez. e hoje artº255º do DL 55/99, de 02 de Março- a sentença recorrida fez correcta interpretação e aplicação das disposições legais aplicáveis, não enfermando de qualquer vício ou irregularidade.

2º No caso dos autos, para se concluir pela caducidade da acção basta atender que o prazo de caducidade de 132 dias iniciou o seu curso em 20 de Janeiro de 2000 (como é consensual nos autos) e só em 5 de Dezembro de 2001 (como está documentado) é que foi requerida a tentativa de conciliação, já muito para além do termo daquele prazo de 132 dias.

3º Sendo a tentativa de conciliação um pressuposto processual que imperativamente deve ter lugar antes da interposição da acção, o que resulta da lei (v. artº231º e 235º do RJEOP) e já foi decidido com trânsito em julgado (cfr. acórdão do STA nos autos), é manifesto que a acção caducou, pois entre Janeiro de 2000 e Dezembro de 2001 passaram mais de 132 dias, úteis ou contínuos.

4º Contra o exposto, irreleva o facto de a acção ter sido interposta ao abrigo do artº289º do CPC, na sequência da absolvição da instância proferida na acção nº 234/00, pois o que aí se dispõe é que a manutenção dos efeitos se reconhece «sem prejuízo do disposto na lei civil relativamente à prescrição e à caducidade dos direitos- cfr. artº 289º, nº2 do CPC, pelo que, tendo caducado o direito, o mesmo não renasce por via da interposição da nova acção sobre o mesmo objecto.

5º Improcedendo todas as conclusões de recurso, devendo manter-se o decidido na douta sentença recorrida.

O Digno Magistrado do MP emitiu o seguinte parecer:

«A Região Autónoma da Madeira recorre da decisão do TAF do Funchal que rejeitou, por caducidade, a acção por si interposta contra A..., B… e C..., pedindo a sua revogação.

A douta sentença recorrida, invocando o prazo referido no artº255º do RJEOP, aprovado pelo DL 59/99, de 2 de Março, rejeitou a acção, por caducidade, pois que, à data da sua interposição, já havia decorrido o prazo de 132 dias previsto naquela disposição legal.

Nas conclusões das alegações do recurso questiona a Recorrente, a aplicação daquele prazo, quer previsto no artº255º do DL nº59/99, quer previsto no artº266º do DL 405/93, de 10 de Dezembro, às acções interpostas pelo dono da obra.

E, se sim, a douta sentença recorrida terá interpretado e aplicado, erradamente, o disposto no artº226º do D.L:nº405/93, de 10 de Dezembro, às acções interpostas pelo dono da obra.

Resulta da douta sentença recorrida (e dos articulados) que “ no proc.234/00, também pela Região Autónoma da Madeira… foi feito este mesmo pedido com esta mesma causa de pedir, contra os mesmos réus.

O processo 234/00 iniciou-se em Setembro de 2000. E findou em Nov. 2003, com a confirmação pelo STA da absolvição da instância, por violação do artº 260º do RJEOP, decidida por este Tribunal Administrativo de Círculo.”

Conforme resulta da leitura daquele acórdão do STA, proferido no rec. 722/03, de 30.10.2003, “as partes sujeitaram o contrato administrativo invocado na petição inicial” ao Decreto Lei nº405/93, de 10 de Dezembro.

Nos termos do disposto no artº226º do referido Decreto Lei 405/93, “as acções deverão ser propostas, quando outro prazo não esteja fixado na lei, no prazo de 132 dias, contados desde a data da notificação ao empreiteiro da decisão ou deliberação do órgão competente para praticar actos definitivos, em virtude da qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro ou o dono da obra se arrogue direito que a outra parte não considere fundado.”

Esta mesma disposição foi mantida no Decreto Lei º 59/99, de 2 de Março, com ligeira alteração pontual, no artº255º (acolhida pela douta sentença recorrida).

Conforme jurisprudência deste Supremo Tribunal, “os sucessivos regimes de contratos de empreitadas de obras públicas estabelecem prazos (cfr. por exemplo, os artº222º do DL 235/86, de 18 de Agosto e 226º do DL 405/93, de 10 de Dezembro), mas esses prazos apenas se aplicam às acções em que os autores sejam os donos das obras, a regra geral da possibilidade de propositura a todo o tempo, que não prejudica a possibilidade de oposição da prescrição.”

Nesta acção, a Autora pediu a condenação solidária das Rés no pagamento de €3.242.598,59 a título de indemnização pelos danos causados pelo acidente ocorrido no aterro sanitário de Meia Serra, em 7 de Dezembro de 1999, por deficiente execução da empreitada a que se referem os contratos e a adjudicação, nos artº3 a 12 da petição inicial.

Ora, nos termos do artº71º nº1 da LPTA, as acções sobre contratos administrativos e sobre responsabilidade das partes pelo seu incumprimento podem ser propostas a todo o tempo, salvo o disposto em lei especial.

Assim, porque a regra geral quanto ao exercício do direito de acção para efectivação da responsabilidade das partes pelo incumprimento de contratos administrativos é a possibilidade desse exercício a todo o tempo, sem prejuízo da possibilidade da ocorrência da prescrição, e, porque, o prazo previsto no artº226º do DL 405/93, de 10 de Dezembro (e o previsto no artº255º do DL 59/99, de 2 de Março) é um prazo destinado à propositura das acções em que os autores sejam os empreiteiros, é meu entendimento que o recurso merece provimento.»

Colhidos os vistos legais, cabe decidir.

II- OS FACTOS

A decisão recorrida assentou nos seguintes factos, que considerou provados:

- No proc. 234/00, também pela Região Autónoma da Madeira (representada por…) foi feito este mesmo pedido com esta mesma causa de pedir contra os mesmos réus.

- Em 20.Jan.2000, os demandados recusaram perante a Região Autónoma da Madeira a responsabilidade civil aqui em causa – v. artº73º da pi e doc. 35 da p.i.

- O processo nº234/00 iniciou-se em Set. 2000. E findou em Nov. 2003, com a confirmação pelo STA da absolvição da instância, por violação do artº260º, nº1 RJEOP, decidida por este Tribunal Administrativo de Círculo.

- A presente acção teve início a 15 Dez.2003.

- A tentativa de conciliação referida no artº260º RJEOP foi pedida em 5-Dez-2001, realizou-se em 6.Dez.2001 e fracassou.

III- O DIREITO

Com base nos factos supra referidos e depois de transcrever os artº253º, 554º, 255º, 260º, 261º, 263º, 264º, todos do RJEOP, aprovado pelo DL 55/99, de 02.03 e os artº 289, nº2, 328º, 331º e 333º, todos do CC, a decisão recorrida julgou procedente a excepção de caducidade do direito de acção, com os seguintes fundamentos:

«As acções deverão ser propostas no prazo de 132 dias contados desde a data em que o dono da obra se arrogue direito que a outra parte não considere fundado.

A contagem deste prazo é feita de acordo com o artº144º do CPC e com os artº 279º e 296º do CC.

Ora, no caso presente, o prazo referido no artº255º do RJEOP findou em Junho de 2000.

Pelo que nem a citação na 1ª acção (em Setembro de 2001) nem o pedido de tentativa de conciliação (em Dezembro de 2001) lograram interromper o prazo previsto no artº255º RJEOP. O direito de acção caducara já.

Pelo que, como as Rés B… e C… invocam, se conclui que também esta acção já não pode ser interposta validamente».

A recorrente, como expressamente refere nas suas alegações, questiona esta decisão em duas vertentes:

- a primeira, levada à conclusão A) das alegações de recurso, quanto a saber se, na qualidade de dona da obra, lhe é aplicável o prazo de caducidade estabelecido no artº226º do DL 405/93, de 10.12, que considera aplicável, ou no artº255º do DL 59/99, de 02.03, se se entender ser este o diploma aplicável;

- a segunda, levada às restantes conclusões das alegações de recurso, para o caso de se entender aplicável qualquer dos referidos preceitos legais, e que respeita ao modo de contagem do referido prazo de caducidade, uma vez que discorda frontalmente da posição adoptada na decisão recorrida.

Apreciemos então, começando, naturalmente, pela primeira questão, já que a segunda, é invocada a título subsidiário, para o caso da primeira improceder.

Como se vê do alegado na petição inicial e dos documentos juntos com a mesma, adiante citados e que se não mostram impugnados pelas partes, a presente acção foi instaurada pela Autora contra as Rés A…, B… e C..., para efectivação de responsabilidade civil, pelos danos provocados pelo acidente, ocorrido em 07 de Dezembro de 1999, no aterro sanitário da Estação de Tratamento de Resíduos Sólidos Urbanos (E.T.R.S.U.) da Meia Serra, na Madeira e que consistiu na ruptura do muro de suporte dos resíduos e transbordo destes, alegadamente causado por deficiências técnicas na concepção do respectivo projecto de engenharia adjudicado, em 28.06.1995, à Ré A… (Docs. 5, 6 e 7 juntos com a p.i.), por desrespeito do projecto na execução do respectivo contrato de empreitada adjudicado, em 23.01.1997, à Ré B… e por violação dos contratos de prestação de serviços de operação, manutenção e conservação da referida E.T.R.S.U e do contrato de tratamento de pneus na mesma E.T.R.S.U, adjudicados às Rés C…, em 06.10.1995 e em 24.06.1996, respectivamente e ainda por violação do princípio da boa fé, decorrente do incumprimento do dever contratual de informação da Autora sobre aquelas deficiências técnicas, aquando da execução da empreitada e da prestação de serviços, por parte das Rés B… e C…, respectivamente.

Está também alegado na petição inicial, sem qualquer oposição das partes, que a obra realizada pela B… foi recepcionada, provisoriamente pela Autora, em 23.01.1998.

Portanto, a responsabilidade que se pretende efectivar, assenta em diversas e complexas causas de pedir que, no entanto, têm de comum, alegados incumprimentos, pela Rés, de obrigações contratuais assumidas perante a Autora, no âmbito da execução dos contratos atrás referidos, os quais tinham como objecto a concepção, execução e respectiva conservação da obra pública consistente na referida Estação de Tratamento de Resíduos Sólidos Urbanos (E.T.R.S.U.) da Meia Serra, na Madeira e, portanto, em princípio, caem no âmbito de aplicação objectiva do RJEOP (cf. artº 1º do DL 405/93 e artº2º do DL 59/99).

Quanto a saber qual o RJEOP aplicável, todos parecem estar de acordo em que será o aprovado pelo DL 405/93, de 10.12, embora a decisão recorrida tenha aplicado, sem justificar porém, o aprovado pelo DL 59/99, de 02.03.

Este último diploma, que revogou o citado DL 405/93, entrou em vigor três meses após a sua publicação e só é aplicável às obras postas a concurso após essa data, sem prejuízo de aplicação às empreitadas em curso das disposições do título IX sobre contencioso dos contratos (cf. seu artº278º).

Ora, tendo em conta a data de celebração dos contratos e a data da recepção provisória da obra, atrás referidas, será, em princípio, aplicável o RJEOP aprovado pelo DL 405/93 e não o DL 59/99, como se decidiu.

De qualquer modo, para a decisão da questão de caducidade que nos é colocada, é absolutamente irrelevante que seja aplicável, um ou outro diploma, pois os preceitos que neles regulam esta matéria são precisamente do mesmo teor.

Assim, a questão em discussão centra-se à volta dos preceitos que regulam a caducidade do direito de acção (artº226º do DL 405/93 e artº255º do DL 59/99), no contencioso dos contratos regulados pelo RJEOP, que transcreveremos de seguida, no respectivo enquadramento. Referir-nos-emos aos preceitos do DL 405/93, mencionando entre parênteses os correspondentes preceitos do DL 59/99.

TÍTULO VII (TÍTULO IX)

Do contencioso dos contratos

Artº 224º (artº253º)

Tribunais competentes

1. As questões que se suscitem sobre interpretação, validade ou execução do contrato de empreitada de obras públicas, que não sejam dirimidas por meios graciosos, poderão ser submetidas aos tribunais.

2. Os tribunais competentes são os administrativos, podendo as partes, todavia, acordam em submeter o litígio a um tribunal arbitral.

Artº 225º (artº254º)

Forma do processo

1. Revestirão a forma de acção as questões submetidas ao julgamento dos tribunais administrativos sobre interpretação, validade ou execução do contrato.

2. As acções serão propostas no tribunal administrativo do círculo competente.

Artº226º (artº255º)

Prazo de caducidade

As acções deverão ser propostas, quando outro prazo não esteja fixado na lei, no prazo de 132 dias, contados desde a data da notificação ao empreiteiro da decisão ou deliberação do órgão competente para a prática de actos definitivos, em virtude da qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro ou o dono da obra se arrogue direito que a outra parte não considere fundado.

Artº 227º (artº256º)

Aceitação do acto

1- O cumprimento ou acatamento pelo empreiteiro de qualquer decisão tomada pelo dono da obra ou pelos seus representantes não se considera aceitação tácita da decisão acatada.

2- Todavia, se dentro do prazo de oito dias a contar do conhecimento da decisão, o empreiteiro não reclamar ou não formular reserva dos seus direitos, a decisão é aceite.

Artº 228º (artº 257º)

Matéria discutível

O indeferimento de reclamações formuladas oportunamente pelo empreiteiro ao dono da obra não inibe o empreiteiro de discutir a matéria dessas reclamações, em acção para o efeito proposta, com observância do disposto nos artº226º e 227º. (artº255º e 256º)

(…).

A questão que vem colocada é a de saber se o prazo de caducidade previsto no citado artº226º se aplica à presente acção, proposta pelo dono da obra:

Em primeiro lugar, há que referir que o nº1 do artº71º da LPTA, aqui aplicável, dispunha que «as acções sobre contratos administrativos e sobre responsabilidade das partes pelo seu incumprimento podem ser propostas a todo o tempo, salvo o disposto em lei especial»

Portanto, esta é a regra geral que há que respeitar, se inexistir lei especial que a afaste.

Pretendem as Rés que, no caso, essa lei especial existe e é o citado artº226º do DL 405/93 (o artº255º do DL 55/99, segundo a decisão recorrida).

É verdade que os citados preceitos legais constituem lei especial relativamente ao referido artº71º, nº1 da LPTA.

Mas, como se demonstrará a seguir, o prazo neles previsto não se aplica à presente acção.

É que, como se referiu, estamos aqui perante uma acção em que a Autora, a Região Autónoma da Madeira, na qualidade de dono da obra, pretende ser indemnizada pelos prejuízos que, alegadamente, as Rés lhe causaram, por incumprimento dos deveres contratuais na execução dos contratos celebrados com a Autora, tendo por objecto a concepção, execução e conservação da obra pública E.T.R.U.S,.

Ora, como é entendimento deste STA, expresso em vários arestos a propósito desta questão, que foi sendo suscitada no âmbito da aplicação dos sucessivos RJEOP (artº219º do DL 48.879 de 19.12.69, DL 234/86 de 18.08.86, DL 405/93 de 10.12 e DL 59/99, de 02.03), o prazo de caducidade previsto no artº226º do DL 405/93 (e em preceito idêntico dos restantes RJEOP, apenas o prazo anterior era de 180 dias) não se aplica ao dono da obra, mas apenas ao empreiteiro (Cf. acs. STA de 09.05.91, rec.24.368, de 14.01.92, rec. 29.632, de 22.06.95, AP-DR de 19.08.96, p.3608 e de 10.10.2006, rec. 505/05).

Acolhemos as razões ali invocadas e que são, no essencial, as constantes do acórdão de 14.01.1992, rec.29.632 (este acórdão refere-se aos correspondentes preceitos dos anteriores RJEOP) e que, em parte, se transcrevem:

«(…)

Que o preceito em análise só pretende abranger na sua previsão as acções cujo sujeito activo é o empreiteiro, logo flui da sua própria redacção: aí se prevê o curto prazo de 180 dias «contados desde a data da notificação ao empreiteiro da decisão ou deliberação do órgão competente para a prática de actos definitivos, em virtude da qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro» ou «o dono da obra se arrogue direito que a outra parte não considere fundado».

Pressupõe, pois, a lei a formulação prévia de um pedido ou pretensão por parte do empreiteiro ao dono da obra, pedido ou pretensão que não hajam merecido por parte do ente público em causa o pretendido acolhimento, ou que, a esse propósito, a entidade adjudicante haja invocado um direito cuja consistência seja contestada pelo empreiteiro impetrante.

(…)

Ora, perante uma pronúncia concreta da administração sobre uma igualmente concreta pretensão do empreiteiro e a este especificamente notificada (…), como se trata de uma verdadeira e própria declaração negocial de cujo sentido e alcance desde logo fica o destinatário ciente, justifica-se a aplicação do regime especial de caducidade contemplado no artº219º (hoje artº222º) do RJEOP citado, como excepção ao regime legal da ilimitação do prazo de propositura deste tipo de acções consignado no nº1 do artº71º da LPTA. A lei pautou-se certamente por razões objectivas de certeza e segurança jurídica em ordem a prevenir que uma deliberação ou decisão, quiçá com relevantes implicações de natureza económica e financeira, designadamente de carácter orçamental, para o ente público, dono da obra de que concretamente se trata, possa ficar indefinidamente sujeita a ser declarada insubsistente pelos tribunais, a solicitação do empreiteiro virtualmente lesado. Motivação, de resto, intimamente ligada «ao exercício do privilégio de execução prévia- como aliás se obtempera no acórdão de 9 de Maio de 1991- ao princípio da conferência de uma posição de supremacia ao contraente público e ao princípio da prossecução do interesse público por parte deste. Preocupações relativas à necessidade de atribuir estabilidade aos «actos da administração», através da consolidação dos respectivos efeitos na ordem jurídica mediante a instituição de prazos curtos para a sua contestação ou impugnação, a exemplo, de resto, do que sucede com a impugnação contenciosa dos actos administrativos propriamente ditos (cf. artº28º da LPTA). Na esteira deste entendimento, se enquadra a previsão do actual artº223º, ao ficcionar a presunção de aceitação pelo empreiteiro de qualquer decisão tomada pelo dono da obra caso o empreiteiro dela não reclame ou a propósito da mesma não formule reserva dos seus direitos no prazo de 10 dias.

Todavia, se tudo isto é assim relativamente às acções a instaurar pelo empreiteiro contra o dono da obra, já o mesmo se não passa quando é o ente público, dono da obra, a accionar o empreiteiro: a lei não predetermina qualquer dies a quo para o início do prazo de contagem para a propositura da acção, nem tão pouco qualquer termo final ou dies a quem para esse accionamento. (…) ; o ente público em causa arroga-se um direito de contornos ainda indefinidos» (neste caso, um direito indemnizatório) «e, por isso, a sua sujeição à observância de um curto prazo de caducidade poderia conduzir- e conduziria inevitavelmente na maior parte dos casos, à impossibilidade prática de a administração proceder a uma correcta e atempada avaliação ou quantificação dos danos e prejuízos imputáveis ao empreiteiro. Quer a data provável do incumprimento, quer os danos deste facto decorrentes revelam-se, muitas vezes de difícil apuramento e não pode olvidar-se o interesse público subjacente à ressarcibilidade desses danos.

(…)

A diversidade da posição assumida na relação substancial controvertida acaba por conseguinte- e por expressa estatutição legal- por determinar a diversidade do regime do exercício dos correspondentes direitos processuais, nomeadamente do direito de accionar em juízo».

Ou seja, e em síntese, os questionados preceitos legais «apenas regulam os prejuízos decorrentes de decisões ou deliberações dos donos das obras que neguem algum direito ou pretensão aos empreiteiros ou se arroguem direitos que os empreiteiros não considerem fundados, estabelecendo logo os “dies a quo” da contagem do prazo para o exercício do direito. Trata-se de um prazo curto, que se justifica pela necessidade de atribuir estabilidade aos actos da administração, mas que se não justifica, bem pelo contrário, nos casos em que a responsabilidade seja atribuída aos empreiteiros, nos quais se deve conceder aos donos das obras a possibilidade de procederem a uma correcta e atempada avaliação dos danos e prejuízos por eles sofridos, tarefa bem mais complexa que a decorrente de uma situação regulada por um acto de administração. E, por ser inquestionável o interesse público subjacente à ressarcibilidade desses danos, o legislador não estabeleceu qualquer prazo para a caducidade do respectivo direito, como resulta claramente da redacção dos referidos preceitos, em que se não estabelece qualquer dies a quo para o início da contagem do prazo para a propositura da acção ou dies a quem para essa propositura pelos donos das obras, contrariamente ao que sucedeu relativamente aos empreiteiros, precisamente porque pretendeu apenas regular a responsabilidade do dono da obra a ser reclamada pelos empreiteiros.

Impõe-se assim concluir que o accionamento da responsabilidade dos empreiteiros é regulado pela norma geral contida no referido artº71º da LPTA, segundo a qual esse direito pode ser exercido a todo o tempo» (cf. extraído do ac. 10.01.2006, rec. 505/05, que a ora relatora subscreveu na qualidade de adjunta).

Face ao exposto, de concluir é que, ao caso, não é aplicável o prazo de caducidade previsto no RJEOP.

E também não é aplicável o prazo de caducidade previsto no artº1255º, nº2 do Código Civil, como pretendem as Rés C… e A….

Dispõe este artº1255º que:

1. Sem prejuízo do disposto nos artº129º e seguintes, se a empreitada tiver por objecto a construção, modificação ou reparação de edifícios ou outros imóveis destinados por sua natureza a longa duração e, no decurso de cinco anos a contar da entrega, ou no decurso do prazo de garantia convencionado, a obra, por vício do solo ou da construção, modificação ou reparação, ou por erros na execução dos trabalhos, ruir total ou parcialmente, ou apresentar defeitos, o empreiteiro é responsável pelo prejuízo causado ao dono da obra ou a terceiro adquirente.

2. A denúncia, em qualquer dos casos, deve ser feita dentro do prazo de um ano e a indemnização deve ser pedida no ano seguinte à denúncia.

3. (…)

4. (…)

Ora, tal disposição legal, que se reporta a contratos de empreitada de obras particulares, não é aplicável aos contratos de empreitada de obras públicas, já que estes se regem por diploma próprio, o já referido RJEOP e, no mais, pelas normas gerais do contencioso administrativo, no presente caso a LPTA, então ainda em vigor.

Finalmente, a existência de prazos diferentes para a propositura de acções relativas a contratos de empreitada, consoante o autor for o empreiteiro ou o dono da obra pública, não viola o princípio da igualdade das partes litigantes, como pretendem as Rés C….

Desde logo, porque a questão da caducidade do direito de acção, sendo uma questão de direito substantivo e não de direito processual, não pode contender com o princípio da igualdade processual das partes litigantes.

Por outro lado e como já se referiu, a referida desigualdade de prazos de propositura das acções, encontra-se justificada pela diversidade da posição assumida pelo dono da obra e pelo empreiteiro na relação substancial controvertida. Ora, só existe violação do princípio da igualdade, em qualquer das suas vertentes, se houver discriminação injustificada.

Procede, pois, face ao exposto, a conclusão A) das alegações de recurso, pelo que se não verifica a caducidade do direito de acção, o que prejudica, por desnecessária, a apreciação das restantes conclusões que respeitam à contagem do prazo, aqui considerado inaplicável à Autora.

Consequentemente, a decisão recorrida não se pode manter.

IV- DECISÃO

Termos em que acordam os juízes deste Tribunal em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogar a decisão recorrida e ordenar que os autos baixem ao tribunal a quo para prosseguirem seus termos, se a tanto nada obstar.

Custas pelas Rés.

Lisboa, 24 de Outubro de 2006. Fernanda Xavier (relatora) – António Samagaio – São Pedro.