02242/04.0BEPRT - Tribunal Central Administrativo Norte

I. Só nas acções de contratos ou nas acções de responsabilidade “pura” é que a legitimidade passiva pertence ao Estado, em todas as outras em que incumbe a um qualquer órgão da administração a prática de um acto administrativo que contende com os direitos dos particulares, como o caso dos autos, a legitimidade passiva pertence ao Ministério respectivo;

II. Quando a responsabilidade pelo pagamento das quantias peticionadas está intimamente relacionada e dependente da prática de um acto administrativo por parte da entidade administrativa demandada originariamente, esse acto contende directamente com a existência da obrigação de pagamento das quantias peticionadas, no caso ao abrigo do Regulamento do Seguro Escolar e, portanto, não poderia deixar de ser demandado o Ministério da Educação na presente acção.*

* Sumário elaborado pelo Relator

Acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

J… e mulher M…, por si e em representação de seu filho menor F…, inconformados, vieram recorrer da decisão do TAF de Penafiel datada de 30 de Março de 2006 que julgou procedente a excepção dilatória de falta de personalidade do Réu e em consequência absolveu o Ministério da Educação desta instância de acção administrativa comum que contra si havia sido intentada pelos recorrentes.

Alegaram, tendo sintetizado nas suas conclusões:

1º Ao ser intentada a presente acção contra a DREN – Ministério da Educação, tem de entender-se como interposta contra o Estado Português ( DREN – Ministério da Educação) pois este é o órgão sobre o qual recai o dever de praticar o acto de atribuição da indemnização ao menor com base no seguro escolar, o qual pode ser representado por licenciado em direito;

2º Ao não se decidir assim violou-se o que se dispõe no nº 2 e 4 do artº 10º, nº 2 do artº 11 ambos do CPTA e nº 1 do artº 20º do CPC;

3º Com efeito a presente acção destina-se à efectivação de uma eventual obrigação de pagamento dos danos decorrentes de um acidente de viação – atropelamento sofrido pelo aluno F…, derivada do sistema de seguro escolar, pelo que a posição do Estado – Ministério da Educação respeita ao exercício de uma função pública assistencial;

4º Na situação em apreço, o Estado, e em concreto a DREN, ao decidir efectuar, ou não, os pagamentos a que alude o RSE, não está a actuar como um simples particular, ao abrigo da liberdade contratual e do direito privado, mas no exercício do Ius Autorictatis que caracteriza as actuações do Estado, designadamente no cumprimento de uma finalidade que lhe é específica – a protecção dos alunos sinistrados, de todos os estabelecimentos de ensino, público ou privado;

5º Assim os factos fundamento do pedido, relativamente ao Ministério da Educação – Estado, levam-no à prática de um acto administrativo, conforme os define a doutrina e a jurisprudência;

6º Decidindo-se que no caso em apreço está em causa uma acção no âmbito de uma relação contratual e de responsabilidade e por causa disso só o Ministério Publico o pode representar, violou-se o que se dispõe no nº1 do art 11º do CPTA e no nº1 do artº 20º do CPC.

SEM PRESCINDIR:

7º Ao não se permitir ver sanada a falta de personalidade judiciária do Estado, citando este, violou-se o que se dispõe no nº 2 do artº 265º do CPC, prejudicando-se os interesses do menor, que a contrario, poderá ver os seus direitos prescritos;

TERMOS EM QUE A DOUTA DECISÃO DEVE SER REVOGADA SUBSTITUINDO-SE POR OUTRA QUE CONSIDERE A ACÇÃO INTENTADA CONTRA O ESTADO ( MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO – DREN) QUE PODE SER REPRESENTADO POR LICENCIADO EM DIREITO, CONFORME DESPACHO DO MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO JUNTO AOS AUTOS.

SEM PRESCINDIR E PARA O CASO DE ASSIM SE NÃO ENTENDER DEVERÁ ORDENAR-SE A CITAÇÃO DO ESTADO – MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO, REPRESENTADO PELO MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO DO TRIBUNAL, APROVEITANDO-SE A ACÇÃO. ASSIM SE FARÁ JUSTIÇA.

Contra-alegou o Ministério Réu pugnando pelo não provimento do recurso e também o Ministério Público emitiu parecer no mesmo sentido.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

Com interesse deve-se ter como assente a seguinte factualidade concreta porque resulta dos próprios autos:

1º Os recorrentes intentaram a presente acção administrativa comum, sob a forma ordinária, contra a Direcção Regional da Educação do Norte do Ministério da Educação;

2º Na sua petição inicial formularam a final o seguinte pedido:

“…deve a presente acção ser julgada procedente por provada e por via dela ser a ré Direcção Regional de Educação do Norte condenada a pagar aos AA. por si e na qualidade de representantes legais de seu filho menor…a quantia global de 97.451 euros…por danos não patrimoniais e patrimoniais, acrescida de juros à taxa legal desde a citação, quantia essa que será depositada em seu nome numa agência bancária tudo com base no seguro escolar.”;

3º Resulta do artigo 40º da mesma petição inicial que a obrigação de indemnizar que recai sobre o Réu assacam-na os recorrentes ao seguro escolar regulamentado pela Portaria n.º 413/99 de 8/6;

4º Citada para os termos da presente acção veio a DRE do Norte contestar nos termos constantes de fls. 120 e 121;

5º Posteriormente, por despacho datado de 8 de Junho de 2005 o Sr. Juiz do TAF de Penafiel, entendeu que quem deveria ter sido demandado era o Ministério da Educação e por isso convidou este Ministério, nos termos do disposto no art. 10º, n.º 4 do CPTA, a apresentar contestação;

6º O que o Ministério fez, fazendo sua a contestação da DREN;

7º Em 30 de Março de 2006 foi proferida a decisão recorrida que considerando que esta acção se tratava de uma acção de responsabilidade quem deveria ter sido demandado era o Estado e não o Ministério da Educação por faltar a este personalidade judiciária para tal efeito.

Nada mais há com interesse.

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelos recorrentes, sendo certo que, pese embora por um lado, o objecto do recurso se ache delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”, pelo que os recursos jurisdicionais são “recursos de ‘reexame’ e não meros recursos de ‘revisão’” [cfr. Prof. J. C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 8ª edição, págs. 459 e segs.; Prof. M. Aroso de Almeida e Juiz Cons. C. A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, pág. 737, nota 1; Dr.ª Catarina Sarmento e Castro em “Organização e competência dos tribunais administrativos” - “Reforma da Justiça Administrativa” in: “Boletim da Faculdade de Direito Universidade de Coimbra - Stvdia ivridica 86”, págs. 69/71].

Assim, em primeiro lugar há que saber que tipo de acção é que os recorrentes intentaram.

Já vimos que os recorrentes na sua petição inicial fazem apelo às normas próprias do Seguro Escolar cujo Regulamento foi aprovado pela Portaria n.º 413/99 de 8 de Junho, sendo dessas mesmas normas que extraem a obrigação indemnizatória que pretendem assacar ao Réu Ministério da Educação.

E toda a construção da causa de pedir gira em volta de tais normas, o que se depreende com clareza do pedido formulado que corresponde ao disposto no art. 12º, n.º 1 do referido Regulamento no que toca ao pagamento das indemnizações a efectuar nesse âmbito.

É certo, também, que, tanto os recorrentes como o Ministério da Educação, nos respectivos articulados fazem referência à existência de um inquérito escolar ao acidente, cfr. art. 41º da p.i. e 4º da contestação, não se sabendo, no entanto que desfecho teve tal inquérito, tendo em consideração o disposto nos arts. 23º e 24º do Regulamento do Seguro Escolar.

Presentemente, e face ao modo como as partes litigaram nos presentes autos, ficamos sem saber se foi proferida a decisão a qualificar o evento descrito nos autos como acidente escolar, o que competia à DREN, por se tratar de um atropelamento, nos termos do disposto no art. 24º, n.º 2, al. b) do referido Regulamento.

A eventual obrigação de indemnização que recaia sobre o Estado, por força de se dever qualificar o evento como acidente escolar, exige em primeira linha que esse mesmo evento seja reconhecido pela DREN como acidente escolar, ou voluntariamente, ou mediante sentença judicial que a isso a condene.

De facto o pedido formulado na presente acção implica, não só, a comprovação da existência dos danos, mas numa fase inicial e que condiciona o pedido indemnizatório a qualificação do evento como acidente escolar, o que até ao momento não foi feito.

Tendo esta realidade como pressuposto facilmente podemos concluir que o pedido formulado na presente acção não se resume (não se pode resumir) ao mero pagamento de uma indemnização por força do seguro escolar, tal pagamento exige previamente que o Ministério da Educação seja convencido de que o evento se tratou efectivamente de um acidente escolar, e portanto a eventual condenação do mesmo ao pagamento das importâncias peticionadas já deve incorporar em si mesma a condenação ao reconhecimento de se tratar de acidente escolar.

E de facto existem nos autos todos os elementos para que se possa vir a provar que o evento se deve qualificar como acidente escolar, quer nos termos do disposto no art. 21º, quer nos termos do disposto no art. 22º, já que, tanto os recorrentes como o Ministério da Educação articularam factos suficientes para que se possa concluir pela real existência de um acidente escolar (dependendo naturalmente da prova que venha a ser feita em juízo).

É que, a mera acção de responsabilidade a que aludiu o Sr. Juiz a quo implicaria que já existisse uma decisão no âmbito do processo de inquérito da qual se inferisse que o evento se deveria qualificar como acidente escolar, sendo que, tal como vem configurada esta acção mais se identifica com uma acção para reconhecimento de direitos no âmbito do Regulamento do Seguro Escolar em análise.

De facto os recorrentes têm direito a uma decisão expressa por parte da Administração que qualifique o evento como acidente escolar ou que considere que o mesmo não se enquadra nos pressupostos estabelecidos no Regulamento a que vimos fazendo referência, sendo certo que a quem incumbe proferir tal despacho é precisamente à Direcção Regional de Educação do Norte, cfr. art. 24º, n.º 2, al. b) do citado Regulamento, entidade contra quem foi intentada a presente acção administrativa comum.

E sendo a presente acção administrativa comum o meio processual contencioso que melhor satisfaz o reconhecimento dos direitos dos particulares, cfr. art. 37º, n.º 2, als. a) e b) do CPTA, temos de concluir que a presente acção foi correctamente deduzida, tendo o Sr. Juiz a quo, ordenado a citação do Ministério respectivo nos termos do disposto no art. 10º, n.º 4 do mesmo CPTA.

Não há dúvida, assim, que a presente acção foi intentada contra a entidade a quem incumbia o reconhecimento do direito que os AA. pretendem fazer valer em juízo.

Qualificada que está esta acção, há agora que saber se o despacho recorrido fez ou não uma apreciação correcta da personalidade jurídica do Réu demandado.

“Tendo presente a origem do contencioso administrativo, não surpreende que a regra seja a de a legitimidade passiva nas acções administrativas pertencer a pessoas colectivas públicas. É naturalmente assim também nas acções comuns, porquanto em princípio, só a presença de uma entidade pública na relação material controvertida permite a qualificação desta como relação jurídica administrativa.

Em relação ao Estado, a lei estabelece, porém, que a parte demandada é “o ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos” (cfr. artigo 10.º/2). Interpretada esta norma isoladamente, diríamos que dela resulta, em todos os casos – por conseguinte, também na acção comum e não apenas na especial – de actuação ou omissão imputável a órgão estadual a legitimidade passiva dos ministérios.

Sucede, todavia, que o artigo 11.º/2, sobre patrocínio judiciário e representação em juízo, parece pressupor a legitimidade passiva do Estado (e não dos ministérios) sempre que estejam em causa processos que tenham por objecto relações contratuais e de responsabilidade: é isso que se deduz do facto de, nesse caso, a representação (do Estado) surgir confiada ao Ministério Público.

Conjugando a aplicação das duas normas, e apesar de reconhecermos a não coincidência do alcance normativo de cada uma delas, somos levados a concluir que, relativamente a acções ou omissões de órgãos estaduais, a legitimidade passiva na acção comum cabe, em princípio aos ministérios em que tais órgãos se integrem, salvo se se tratar de uma acção relativa a contratos ou responsabilidade, caso em que a acção deve ser proposta contra o Estado, o qual é representado pelo Ministério Público.”, cfr. Pedro Gonçalves, A acção administrativa comum, Stvdia Ivridica, n.º 86, BFDUC, págs. 160 e 161.

Ou seja, só nas acções de contratos ou nas acções de responsabilidade “pura” é que a legitimidade passiva pertence ao Estado, em todas as outras em que incumbe a um qualquer órgão da administração a prática de um acto administrativo que contende com os direitos dos particulares, como o caso dos autos, a legitimidade passiva pertence ao Ministério respectivo. De facto, no caso em apreço, a responsabilidade pelo pagamento das quantias peticionadas está intimamente relacionada e dependente da prática de um acto administrativo por parte da entidade administrativa demandada originariamente, esse acto contende directamente com a existência da obrigação de pagamento das quantias peticionadas ao abrigo do Regulamento do Seguro Escolar e, portanto, não poderia deixar de ser demandado o Ministério da Educação na presente acção.

Concluindo-se, assim, pela legitimidade do Réu Ministério da Educação para ser aqui demandado, temos igualmente que concluir que foi feita uma errada interpretação da questão da personalidade judiciária no despacho recorrido.

Por tudo o que fica exposto, acordam os juízes que compõem este TCA Norte em:

- Conceder provimento ao recurso;

- Revogar o despacho recorrido;

- Ordenar a baixa dos autos ao Tribunal a quo para que aí prossigam os seus ulteriores termos, se nada mais a isso obstar.

Custas pelo recorrido.

D. N.

Porto, 22 de Fevereiro de 2007

Ass.) Jorge Miguel Barroso Aragão Seia

Ass.) José Augusto Araújo Veloso

Ass.) Carlos Luís Medeiros Carvalho