S…, nacional do Nepal e identificado como requerente nos autos da acção intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias instaurada contra o Instituto dos Registos e Notariado, I.P., inconformado, veio interpor recurso jurisdicional da sentença, proferida em 22.4.2025, pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que indeferiu liminarmente o requerimento inicial.
Nas respectivas alegações, o Recorrente formulou as conclusões que seguidamente se reproduzem:
«1. A Douta Sentença recorrida indeferiu liminarmente a petição inicial com fundamento na alegada impropriedade do meio processual utilizado, sem, contudo, se verificar qualquer inadequação manifesta ou insuprível;
2. A ação intentada pelo aqui Recorrente tem por objeto a omissão da prática de ato administrativo legalmente devido; o que se enquadra no âmbito da intimação prevista nos artigos 109º e seguintes, do ÑÐÒÀ;
3. Estavam preenchidos os pressupostos legais para a utilização deste meio processual, nomeadamente a existência de um pedido, o decurso do prazo legal para decisão e a inércia da Administração;
4. O aqui Recorrente visa a obtenção da nacionalidade portuguesa por naturalização;
5. Com ela, adquirirá a cidadania europeia e os direitos a ela associados;
6. O direito à cidadania e à identidade pessoal é um direito fundamental consagrado na CRP;
7. A Administração tem o dever constitucional de decidir em prazo razoável (artigo 266.º da CRP);
8. A Diretiva 2003/86/CE também impõe esse dever quanto a pedidos com impacto no reagrupamento familiar;
9. Estão em causa direitos fundamentais e sua tutela urgente e efetiva;
10. A providência cautelar é manifestamente inadequada e a ação comum demasiado morosa;
11. A Intimação é o único meio processual adequado a assegurar os direitos do aqui Recorrente;
12. A decisão recorrida violou o artigo 266.º da CRP, o artigo 109.º do CPTA, o artigo 20.º do TFUE e a Diretiva 2003/86/CE;
13. A decisão recorrida violou os princípios do acesso ao direito e à tutela jurisdicional efetiva, consagrados no artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa;
14. A jurisprudência dos tribunais superiores tem entendido que o indeferimento liminar por impropriedade do meio processual só deve ter lugar quando a inadequação for clara e insuscetível de sanação, o que não se verifica no caso presente;
15. Em resumo: a Douta Sentença recorrida deve ser revogada e substituída por despacho que ordene o prosseguimento dos autos, nomeadamente, a citação das Entidades Requeridas para se pronunciarem.».
Notificado para o efeito, o Recorrido contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:
«i. O Recorrente impugna a sentença que absolveu a ED da instância, sustentando que a mora administrativa na decisão do seu pedido constitui, por si só, violação do direito à cidadania e à identidade pessoal, sendo ambos direitos consagrados na CRP.
ii. Ora, a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias constitui meio processual excecional, cuja admissibilidade está dependente da verificação cumulativa dos pressupostos previstos no artigo 109.º do CPTA, não bastando a mera invocação de um direito fundamental.
iii. O recorrente limita-se a invocar genericamente a titularidade de um direito, omitindo a alegação de factos concretos que demonstrem a indispensabilidade e a urgência da tutela requerida.
iv. A douta sentença recorrida decidiu corretamente ao indeferir liminarmente a petição inicial, por manifesta impropriedade do meio processual utilizado, nos termos dos artigos 109.º do CPTA e 590.º, n.º 1, do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA.
v. A jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Administrativo e dos Tribunais Centrais Administrativos reafirma que o incumprimento dos prazos administrativos não permite, só por si, o recurso à intimação para proteção de direitos fundamentais.
vi. O direito à nacionalidade por naturalização não assume a natureza de direito, liberdade e garantia, tratando-se de uma expectativa jurídica subordinada à verificação de pressupostos legais e ao exercício de um poder discricionário do Estado.
vii. Mesmo a invocação do Art. 26.º da CRP é despropositada. Contrariamente ao que defende, o Art. 26.º da CRP não garante aos 8 230 000 000 habitantes do planeta o direito à cidadania portuguesa / passaporte Schengen, desde logo porque o Art. 4.º da CRP que “São cidadãos portugueses todos aqueles que como tal sejam considerados pela lei ou por convenção internacional” – a CRP nada estatui sobre quem é ou deva ser cidadão português.
viii. Por isso, não estão em questão os direitos fundamentais pessoais de cidadania (portuguesa) e de identidade pessoal (portuguesa) preconizados no artigo 26.º, n.º 1, da CRP… aos portugueses: como ensinam JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS ( ), em anotação ao n.º 4 do referido artigo “No que respeita àqueles que são portugueses, o direito fundamental traduz-se, nos termos do artigo 26.º, n.º 4, no direito a não ser privado da cidadania portuguesa ou, com maior rigor, no direito a não ser dela privado através de medidas arbitrárias ou desproporcionais”.
ix. Ora, não está o recorrente a ser privado da nacionalidade que possui, sendo certo que ninguém pode ser privado de uma nacionalidade que ainda não adquiriu.
x. A alegação de que o atraso processual compromete o direito ao reagrupamento familiar ou a identidade pessoal carece de qualquer factualidade concreta que permita avaliar a real existência de perigo ou lesão iminente.
xi. O procedimento de naturalização está sujeito a múltiplas fases e diligências previstas no artigo 27.º do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa (RNP), cujos prazos são de natureza ordenadora e não perentória, dada a complexidade da instrução.
xii. O legislador previu no RNP prazos sucessivos para atos intermédios e diligências externas, que ultrapassam os 90 dias referidos no artigo 128.º, n.º 1, do CPA, sendo por isso inaplicável o regime deste preceito ao procedimento de nacionalidade.
xiii. A não definição de um prazo máximo para a instrução e decisão reflete a opção legislativa consciente de sujeitar a matéria da nacionalidade a uma tramitação própria, especial e flexível, que afasta o regime geral do CPA, conforme resulta do artigo 41.º, n.º 9, do RNP.
xiv. Ou, se assim se não entender, e é essa a posição da douta sentença recorrida, a impropriedade do meio processual, a qual, sendo aqui, pela sua natureza, insuprível, tendo já havido citação determina a nulidade de todo o processo, exceção dilatória prevista na al. b) do n.º 4 do Art. 89.º do CPTA, que determina do mesmo modo a absolvição da instância conforme disposto nos Arts. 278º n.º 1 al. b), 576.º n.º 2 e; 577.º al. b), todos do CPC.
xv. Ou seja, em qualquer dos casos, o resultado é o mesmo, a o indeferimento liminar do requerimento inicial do A. e absolvição da instância, como bem se decidiu.
xvi. Assim, foi corretamente indeferida a petição inicial por inadmissibilidade do meio processual, absolvendo a Recorrida da instância, não havendo fundamento para a sua revogação.».
O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto nos artigos 146º e 147°, do CPTA, emitiu parecer no sentido de dever ser negado provimento ao recurso.
Sem vistos dos Exmos. Juízes-Adjuntos, por se tratar de processo urgente (cfr. o nº 2 do artigo 36º do CPTA), mas com divulgação prévia do projecto de acórdão, vem o mesmo à sessão para julgamento.
A questão suscitada pelo Recorrente, delimitada pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, nos termos do disposto no nº 4 do artigo 635º e nos nºs 1 a 3 do artigo 639º, do CPC ex vi nº 3 do artigo 140º do CPTA, consiste, no essencial, em saber se a sentença recorrida errou ao rejeitar liminarmente o requerimento inicial por impropriedade do meio processual utilizado.
O tribunal recorrido não fixou factos provados e/ou não provados, mas sumariou o alegado pelo Requerente na petição nos seguintes termos:
«É titular do Título de Residência n.º Q…, emitido em …./2023, pela AIMA, IP LISBOA, e válido até 12/11/2026;
Apresentou — em 07/03/2023 — um pedido de concessão da nacionalidade portuguesa, por naturalização, junto da Conservatória do Registo Civil de Torres Vedras;
O procedimento encontra-se, desde 09/03/2023, parado; sem notícia da prática de qualquer ato, conduta ou diligência;
Desde a data da apresentação do pedido, e até à presente data, correram mais de 37 meses, sem qualquer Decisão da Requerida;
O atraso na decisão final da R. tem consequências gravosas, e violadoras do direito fundamental do A. à cidadania;
O recurso à presente Intimação poderá salvaguardar e tutelar em tempo útil os direitos ameaçados a breve termo; pois, e caso contrário, o A. continuará a ver-se privado de exercer as faculdades e os direitos conexos inerentes à nacionalidade Portuguesa, e como tal, à cidadania Portuguesa, durante períodos temporais consideráveis, que podem comprometer a utilidade no exercício dos direitos que lhe poderão advir, no caso de lhe ser deferido o pedido de concessão da nacionalidade portuguesa, por naturalização;
Estão em causa Direitos Constitucionais, ou com proteção constitucional, neste caso, os direitos à cidadania portuguesa e à identidade pessoal e o direito ao Reagrupamento Familiar.».
O juiz a quo, na fundamentação de direito da sentença recorrida, começa por tecer considerandos sobre a impropriedade do meio processual, prosseguindo com a análise do disposto no artigo 109º do CPTA e a sua aplicação ao caso em referência nos autos:
«Analisando de perto o requerimento inicial, constata-se que o Requerente apenas alega que o atraso na decisão final, por parte da Entidade Requerida, relativamente ao seu pedido de nacionalidade por naturalização tem consequências gravosas e violadoras do seu direito fundamental à cidadania e que o recurso à presente Intimação poderá salvaguardar e tutelar em tempo útil os direitos ameaçados a breve termo.
Mais aduz que é um se encontra privado de exercer as faculdades e os direitos conexos inerentes à nacionalidade portuguesa, e como tal, à cidadania portuguesa, e que estão em causa direitos constitucionais, ou com proteção constitucional, referindo serem os direitos à cidadania portuguesa e à identidade pessoal e o direito ao reagrupamento familiar.
Primeiramente, importa destacar quais são os direitos, liberdades e garantias que vêm consagrados no artigo 26º da Constituição da República Portuguesa.
Prevê o n.º 1 do artigo enunciado que “A todos são reconhecidos os direitos à identidade pessoal, à capacidade civil, à cidadania, ao bom nome e reputação, à imagem, à palavra, à reserva da intimidade da vida privada e familiar e à proteção legal contra quaisquer formas de discriminação”, estabelecendo o n.º 4 que “A privação da cidadania e as restrições à capacidade civil só podem efetuar-se nos casos e termos previstos na lei, não podendo ter como fundamento motivos políticos”.
Estamos, pois, na presença do direito à nacionalidade, que corresponde a um direito fundamental, cuja tutela se subsume ao objeto do presente meio processual de intimação para defesa de direitos, liberdades e garantias.
Todavia, importa sublinhar que o Requerente é omisso na alegação de factos relativos à sua situação concreta, que permitam concluir que a falta de decisão, por parte da Entidade Requerida, contende com o exercício do direito supra mencionado, não bastando, para o efeito, a sua alegação vaga e genérica.
Ao demais, o Requerente não alega nenhum facto que indicie que seja necessário ser proferida uma decisão de mérito urgente, não logrando realçar a indispensabilidade do recurso à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias.
Na verdade, de acordo com a factualidade vertida no requerimento inicial, não é possível concluir que o Requerente esteja numa situação premente em que seja indispensável ocorrer a emissão de uma decisão, sob pena de vir a ser lesado o seu direito à nacionalidade.
Com efeito, resulta da matéria de facto alegada que o Requerente é titular de uma autorização de residência em Portugal, válida até 12/11/2026.
Assim sendo, contrariamente ao que alega o Requerente no seu petitório, o mesmo já beneficia dos direitos e está sujeito aos deveres do cidadão português, de acordo com o artigo 15º, n.º 1 da CRP, que consagra o princípio da equiparação entre estrangeiros e cidadãos europeus, com a ressalva dos “direitos políticos, o exercício das funções públicas que não tenham carácter predominantemente técnico e os direitos e deveres reservados pela Constituição e pela lei exclusivamente aos cidadãos portugueses”, nos termos do n.º 2 do mesmo comando normativo.
Os meros incómodos, decorrentes da inércia da Entidade Requerida, alegadamente sofridos pelo Requerente, não são, pois, suficientes para concluir que a emissão urgente de uma decisão de mérito seja indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade e garantia.
Temos, portanto, que em termos de urgência da tutela requerida, o Requerente não alegou e provou circunstancialismo concreto, de forma a se concluir que a sua situação é distinta (e urgente) relativamente a outros interessados que se dirigem aos serviços da Conservatória com o mesmo propósito e que deve gozar de prioridade relativamente a estes.
Posto isto, a situação de urgência teria de ser analisada perante factos concretos da vida real, que demonstrassem a necessidade de uma decisão imediata do pedido, não tendo o Requerente cumprido com tal ónus de densificação factual, limitando-se a enunciar alegações genéricas e abstratas, em torno dos alegados direitos violados, sem qualquer alusão a algum problema na sua vida pessoal, decorrente da inércia da Entidade Requerida, que possa justificar, de forma cabal e objetiva, a sua especial urgência.
Por último, o Requerente não indica, em nenhum momento, no seu articulado inicial, qual o limite temporal a partir do qual ocorreria a hipotética lesão, ou a ameaça de lesão, do alegado direito à nacionalidade.
Tal como evidencia o Acórdão do TCAS, de 09.02.2023, Proc. n.º 3027/22.8BELSB, a cuja fundamentação aderimos na totalidade e sem reservas:
“(…)”
Assim, é forçoso concluir que não se encontra preenchido o primeiro dos pressupostos do recurso à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias (a indispensabilidade de uma decisão de mérito urgente para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia).
[…]
Consequentemente, por se verificar a impropriedade do meio processual que determina a nulidade de todo o processo e sem contraditório, por manifesta desnecessidade, o requerimento inicial deve ser indeferido liminarmente, à luz do artigo 590º, n.º 1, do CPC, aplicável ex vi artigo 1º do CPTA, como se decidirá.».
O não preenchimento dos pressupostos previstos no artigo 109º do CPTA, mormente o da indispensabilidade, consubstancia uma excepção dilatória inominada e não a nulidade processual de inidoneidade no meio processual utilizado, como erradamente considerou o juiz a quo.
O demais decidido na sentença recorrida é para manter até porque o Recorrente se limita, nas conclusões que formula e que delimitam o objecto do recurso, a reiterar o já alegado no requerimento inicial [r.i.].
Dispõe o nº 1 do artigo 109º do CPTA que: “1 - A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.”.
Em face do que, o que é exigido para que seja admissível o uso do meio processual principal, urgente e excepcional que é a IDLG, é que o interessado/requerente alegue factos relativos à sua situação concreta que permitam concluir que necessita efectivamente de uma decisão judicial célere e de mérito que intime a Administração a actuar, positiva ou negativamente, por forma a assegurar o exercício em tempo útil do direito fundamental ou análogo que considera ameaçado.
O que o Recorrente não fez.
Com efeito, o Recorrente alegou, no r.i. e no recurso, que dirigiu um pedido de aquisição de nacionalidade por naturalização à Requerida que, decorridos os prazos legais, não foi decidido, a inércia desta é injustificada e não tem base legal, viola o princípio da boa administração e põe em causa o exercício de direitos, liberdades e garantias, e outros direitos com protecção equivalente, como os direitos à cidadania, portuguesa e europeia, à identidade pessoal, à dignidade da pessoa humana, à deslocação e emigração, ao reagrupamento familiar, que não pode ser assegurado por uma providência cautelar, de natureza provisória, nem por uma acção administrativa comum que é excessivamente morosa, sendo que a jurisprudência tem reconhecido esta acção de intimação como o meio idóneo para reagir à situação de inércia da Administração após pedido formal, pelo que estão reunidos os pressupostos de utilização do presente meio processual. Acrescentando, no recurso, que o indeferimento liminar deve ser reservado para situações de erro manifesto ou insuprível, o que não se verifica, e a decisão recorrida o impediu injustificadamente de aceder ao contraditório e à tutela jurisdicional efectiva, em violação do disposto no artigo 20º da CRP.
A saber, no recurso, não ataca directamente os fundamentos em que o juiz a quo suporta a decisão de indeferimento liminar do r.i., por referência à sua situação concretamente alegada nos autos, mantendo, insistindo, em termos genéricos e abstractos, que este é o meio processual idóneo para defesa de direitos fundamentais, como, entre os referidos, o do reagrupamento familiar sem alegar que tem família - esposa ou filhos - a residir fora de Portugal para reagrupar.
Nos presentes autos está em causa a aquisição/concessão de nacionalidade por naturalização, regulada pela Lei da Nacionalidade [doravante apenas LN], aprovada pela Lei nº 37/81, de 3 de Outubro, e pelo Regulamento da Nacionalidade Portuguesa [RNP], aprovado pelo Decreto-Lei nº 237-A/2006, de 14 de Dezembro, nas suas actuais redacções, por parte do Recorrente que alega ser estrangeiro residente em Portugal há vários anos.
Os prazos, previstos no artigo 27º do RNP, não observados pelo Recorrido, são procedimentais e relevam para permitir a reacção judicial, mas não implicam a preclusão do direito pretendido. Ou seja, não está previsto na legislação constitucional e material aplicável um prazo para o exercício do direito à aquisição da nacionalidade por naturalização, pelo que o decurso dos prazos procedimentais não determina a cessação do dever legal do Recorrido de decidir o pedido que lhe foi dirigido por particular para o efeito. Nem fica precludido pela demora que possa decorrer da tramitação de uma acção administrativa, não urgente, de condenação à prática do acto devido.
Noutra perspectiva, a ausência desse prazo não permite ao requerente, sem alegar outros factos, circunstâncias especificas da sua vida ou da situação em que concretamente se encontra, que sirvam de contexto adequado, designadamente, no tempo, evidenciar a exigida urgência no uso da presente acção de intimação, porquanto se não existe um prazo para exercer um direito, difícil é sustentar, sem mais, a indispensabilidade no seu uso para obter a emissão célere de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adopção de uma conduta positiva ou negativa para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia – v. o nº 1 do artigo 109º do CPTA.
Ora, não ter a nacionalidade portuguesa não obsta, sem mais detalhe ou densificação fáctica da sua concreta situação, a que possa exercer todos os direitos que refere – à identidade e dignidade pessoal como cidadão estrangeiro residente, a deslocar-se dentro e para fora do território nacional, a requerer o reagrupamento familiar -, no território nacional, porque tem a sua situação regularizada, por ser titular de autorização de residência válida, usufrui da equiparação de direitos e da sujeição a deveres dos cidadãos portugueses, prevista no artigo 15º da CRP.
Do que resulta evidente que o Recorrente não alegou no requerimento inicial (nem no recurso) factos concretos e/ou suficientes para se poder dar por demonstrada a exigida urgência, actual e iminente, em termos de se considerar que sem uma decisão célere por parte da justiça portuguesa na presente acção verá absoluta e irremediavelmente prejudicado o seu direito à aquisição da nacionalidade portuguesa.
O mesmo é dizer que não se encontram verificados os pressupostos de admissibilidade do uso da IDLG, previstos no artigo 109º do CPTA, justificando o indeferimento liminar da petição ou requerimento inicial, ao contrário do que alega o Recorrente.
Consequentemente, o indeferimento liminar da petição obstou ao conhecimento do mérito da causa, significando que apenas foi recusado o uso desta acção e não o direito ao contraditório e à tutela jurisdicional efectiva.
Em suma, sendo de manter o entendimento do tribunal recorrido de que não se verifica o requisito da indispensabilidade do uso da acção de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, o presente recurso não pode proceder.
Não são devidas custas por os processos de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias delas estarem isentos, nos termos do disposto na alínea b) do número 2 do artigo 4º Regulamento das Custas Processuais (RCP).
Por tudo quanto vem exposto acordam os Juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso, e, em consequência, manter a sentença recorrida na ordem jurídica, com fundamentação não integralmente coincidente.
Sem custas.
Registe e notifique.
Lisboa, 4 de Dezembro de 2025.
(Lina Costa – relatora)
(Alda Nunes)
(Mara de Magalhães Silveira)
