Quem foi o relator do acórdão 11159/14?

O relator foi Cristina dos Santos, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 11159/14?

O acórdão foi proferido em 05 de junho de 2014.

11159/14 - TCAS

Sumário

1.Não constitui violação da proibição de executar estabelecida no artº 128º nº 1 CPTA a realização da vistoria ad perpetuam rei memoriam (artº 20º nº 1 c) e nº 8 ex vi artº 15º nº 2 CE) no mesmo dia da juntada aos autos da resolução fundamentada, caso tal se verifique com antecedência relativamente ao termo ad quem do prazo processual de 15 dias. 2.A violação da proibição de executar durante a pendência do processo cautelar apenas se verifica em caso de ocorrer “a prática de actos de execução do acto suspendendo antes de o tribunal ter tomado conhecimento da resolução fundamentada, mesmo que tudo se passe dentro do prazo legal”.

Texto

Luís ……………….., Manuel ……………………, Margarida ………… e Maria ……………., com os sinais nos autos, inconformados com o despacho que julgou fundada a resolução fundamentada (artº 128º4/5 CPTA), proferido pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco dele vêm recorrer, concluindo como segue: A Está em causa, no presente recurso, a ineficácia dos actos de execução indevida de vistoria ad perpetuam rei memoriam das parcelas a expropriar, realizados no dia 23 de dezembro de 2013, materializados nos respectivos relatórios datados de 30 de dezembro de 2013 e, bem assim, dos actos preparatórios que os precederam, com fundamento (i) na violação da proibição de executar o acto suspendendo antes da apresentação em Juízo da resolução fundamentada e, subsidiariamente, (ii) na improcedência das razões invocadas na resolução fundamentada; B O Tribunal a quo decidiu que a resolução fundamentada é tempestiva e que "as razões invocadas são reais e legítimas, prendendo-se com a justificada necessidade de construção da barragem e estando em causa o relevantíssimo interesse público do consumo de água, concomitantemente, a necessidade de não se perder os financiamentos comunitários, sem os quais a referida barragem não poderá ser construída - o que impõe a urgência e a plena legalidade da resolução fundamentada"', C Mal andou o Tribunal a quo ao decidir neste sentido, por se basear em pressupostos de facto que não se verificam e por efectuar uma errada interpretação e aplicação do direito, razão pela qual a decisão recorrida não se pode manter; D Em primeiro lugar porque, os actos preparatórios da vistoria ad perpetuam rei memoriam e a própria vistoria foram efectivamente realizados em momento anterior à apresentação em Juízo da resolução fundamentada que os visava autorizar, em violação da proibição de executar o ato suspendendo: E Com efeito, ao contrário da tese do Tribunal a quo, não basta que a resolução fundamentada seja emitida em data anterior aos actos de execução que visa autorizar, pois é ainda necessário que esta seja apresentada em Juízo previamente à sua prática, o que significa que, como tem vindo a ser reconhecido pela jurisprudência e pela doutrina nacionais, "mesmo que a resolução fundamentada seja enviada para o tribunal dentro do prazo de 15 dias, não podem ser praticados actos de execução antes do envio dessa mesma resolução para tribunal” (vd. TIAGO DUARTE, in ob. cit., e acórdão do TCA Sul de 14.10.2010, proc. nº 05164/09. disponível em www.dgsi.pt ): F Razão pela que a decisão recorrida padece de claro e manifesto erro na interpretação e aplicação de direito, especificamente dos n.ºs. l, 2 e 3 do artigo 128.° do CPTA; G Depois, porque a decisão recorrida ao reconhecer, injustificadamente, que a resolução fundamentada demonstra que o deferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público - o que não é verdade - confunde, à semelhança da resolução fundamentada, o que é (ou pode ser) gravemente prejudicial para o interesse público (necessidade de abastecimento no concelho da Covilhã) com o que é (ou pode ser) gravemente prejudicial para o interesse da contrainteressada (perda do financiamento comunitário); H Andou mal, por isso, o Tribunal a quo, cujo entendimento foi toldado pelo impressivo argumento da perda do financiamento comunitário, incorrendo em manifesto erro de julgamento de questão de direito, ao desconsiderar o que, afinal, relevava apreciar: se o deferimento da execução do acto suspendendo é ou não gravemente prejudicial para a invocada necessidade de abastecimento de água para consumo humano no Concelho da Covilhã; I O Tribunal a quo limitou-se a fazer apelo a um círculo vicioso - e, por isso, evidentemente, falível e eirado - ao considerar que "a construção da barragem é de interesse público pois foi precisamente o interesse público que justificou que fossem atribuídos fundos comunitários e que fosse obtido um financiamento junto do Banco Europeu de Financiamento"; J Ao agir como agiu, o Tribunal a quo demitiu-se do papel que lhe competia abstendo-se de considerar se a barragem é ou não, definitivamente, uma obra necessária e urgente para melhorar seja a quantidade, seja a qualidade da água fornecida no Concelho da Covilhã e se o diferimento na sua execução é ou não gravemente prejudicial para o interesse público; K Tanto mais quando nem a Entidade Expropriante ou a Entidade Requerida, através da resolução fundamentada, justificam minimamente, e muito menos fundamentam, as alegadas carência de água e deficiente qualidade da mesma para consumo humano; L Por outro lado, mal andou o Tribunal a quo ao desconsiderar, frontalmente, os factos e argumentos avançados pelos Requerentes, ora Recorrentes, que permitem concluir, definitivamente que o Concelho da Covilhã não tem e não é expectável que venha a ter falta de água no médio e longo prazos; M Com efeito, ao contrário do que a decisão recorrida erradamente configura, ficou plenamente demonstrado que, paralelamente à acentuada diminuição da população do concelho, a evolução dos consumos de água no concelho tem vindo também a baixar sistematicamente e que, de acordo com dados de 2013 disponibilizados pela AdC demonstram, inequivocamente, que não há qualquer carência de água no concelho da Covilhã; N Nem tão pouco se regista qualquer descida alarmante ou preocupante do nível de qualidade e segurança da água na torneira do consumidor cuja taxa de água segura, em 2012, foi de 99,29 %, de acordo com o RASARP de 2013 e que mereceu recentemente a atribuição do prémio de distinção "Selo de Qualidade da Água para Consumo Humano" atribuído pelo Jornal Água & Ambiente e pela ERSAR: O A barragem não é, definitivamente, nem uma obra urgente nem necessária para melhorar seja a quantidade, seja a qualidade da água fornecida no Concelho da Covilhã, pelo que um diferimento na sua execução não é prejudicial - e menos ainda gravemente prejudicial como exige a Lei para o interesse público, como se alega na resolução fundamentada; P Ao contrário do que o Tribunal a quo erradamente considerou, a Entidade Requerida não concretizou nem provou as razões pelas quais o deferimento da execução é gravemente prejudicial para o interesse público e que justificam a urgência imperiosa da pretendida execução -'por referência ao interesse público verdadeiramente em causa - a tal ponto que não seja possível esperar pela decisão judicial cautelar; Q Crítica extensível à alegada e não provada perda do financiamento comunitário para construção da referida barragem em que, ainda que fosse relevante - que não é -, nada é concretizado a s respeito do que ficou clausulado no contrato de financiamento, nem é demonstrado o motivo pelo qual o Piano de Trabalhos não pode ser objecto de nova revisão ou recalendarização, (como aconteceu já por três outras vezes) nem se justifica o impedimento da Contrainteressada em voltar a candidatar-se a programas de financiamento no âmbito dos fundos comunitários estruturais de investimento no quadro novo ciclo de apoios 2014-2020; R Por último, acresce que a obra nem sequer podia ter sido consignada na data avançada pela resolução fundamentada (l de janeiro de 2014) – como não foi até hoje - por não se encontrar concluído o procedimento expropriativo, nem o procedimento de avaliação de impacte ambiental nem. naturalmente, o procedimento tendente à emissão do título de recursos hídricos. Nestes termos, E nos mais de Direito aplicáveis, deve a decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco de 10 de fevereiro de 2014 ser revogada e substituída por nova decisão que julgue indevida a execução e que, em consequência, que declare ineficazes os atos periciais de vistoria ad perpetuam rei memoriam das parcelas a expropriar (irregularmente) realizados no passado dia 23 de dezembro de 2013,materializados nos autos datados de 30 de dezembro de 2013 e, bem assim, todos os actos que lhes são subsequentes, por terem sido executados antes da apresentação! em Juízo da "resolução fundamentada" do Senhor Secretário de Estado da Administração Local, emitida em 22 de dezembro de 2013 ou, caso assim não se entenda, por manifesta improcedência das razões em que se baseia a referida "resolução i fundamentada", mantendo a proibição de executar o ato suspendendo até que seja proferida a respectiva decisão cautelar. * O Ministério Adjunto e do Desenvolvimento Regional e a Secretaria de Estado da Administração Local contra-alegaram, concluindo como segue 1. Os recorrentes não têm razão quando invocam, na defesa da declaração de ineficácia dos actos de execução indevida, que a execução do ato suspendendo teve lugar antes da apresentação em juízo da resolução fundamentada; 2. É que, conforme é referido na douta decisão recorrida, a resolução fundamentada foi apresentada em tempo e a eventual existência de um ato de execução "trinta e três minutos e trinta segundos" antes da entrada em juízo, via SITAF, de tal resolução, não consubstancia qualquer execução indevida; 3. Por outro lado, quanto às críticas feitas pelos recorrentes à resolução fundamentada, é orientação jurisprudencial que só em caso de erro manifesto, ostensivo, patente, é possível "afastar" a resolução fundamentada; 4. Esses erros manifestos têm de dizer respeito ou à inexistência de situações de urgência, ou à inexistência do interesse público que é invocado para a não suspensão da execução; 5. É, também, orientação jurisprudencial que não cabe ao Tribunal "esmiuçar" as razões invocadas na resolução fundamentada, nomeadamente, analisando a maior ou menor importância dos interesses invocados na resolução ou fazer juízos de valoração sobre o interesse público; 6. Ora, como é assinalado na douta decisão recorrida, constata-se que a resolução fundamentada indica, de forma desenvolvida, um conjunto de factos verdadeiros que justificam, plenamente, a não suspensão do ato; 7. É que há um evidente interesse público na construção da barragem, em razão de carências, quer quanto à quantidade, quer quanto à qualidade, de fornecimento de água às populações; 8. Interesse público esse que justificou que fossem concedidos, pela União Europeia, fundos para a construção da barragem e fosse obtido um financiamento junto do Banco Europeu de Investimento 9. Sendo que, como a resolução fundamentada indica, o adiamento da construção da barragem põe em causa a obtenção desses fundos da União Europeia, pelo que, em causa, fica a construção da barragem. Termos em que o presente recurso deve ser julgado improcedente com todas as legais consequências, como é de Justiça * Com substituição legal de vistos pela entrega das competentes cópias aos Exmos. Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência. * O despacho recorrido, na parte que importa ao objecto do recurso, é do teor que se transcreve: “(..) os Requerentes alegaram que existiu uma execução indevida do acto suspendendo antes da apresentação em juízo da resolução fundamentada. Cumpre, a este respeito, dizer que não colhe o argumento quanto ao momento em que se iniciou a vistoria ad perpetuam rei memoriam referente à Parcela 2 (cerca das 11h 30m do dia 23 de Dezembro de 2013) - supostamente trinta e três minutos e trinta segundos antes da data em que a resolução fundamentada constante de fls. 838/844 dos autos cautelares deu entrada em juízo, via SITAF -, na medida em que a mesma foi tempestiva, tendo sido emitida pela Entidade Requerida no dia 22 de Dezembro de 2013 e apresentada em juízo na manhã do dia seguinte - ou seja, dentro dos quinze dias que a lei lhe concedia para o efeito. (..) (..) da transcrição da resolução fundamentada, constata-se que a mesma demonstra, de forma cabal, que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público. Mais, da leitura da peça processual em que foi deduzido o incidente em análise pelos Requerentes verifica-se que os mesmos bem compreenderam de forma clara, suficiente e congruente as razões de facto e de direito, subjacentes à prolação da resolução fundamentada, não tendo apontado uma qualquer "evidência ou certeza" quanto ao erro ou erros cometidos na resolução fundamentada; limitando-se a invocar uma "brevidade inusitada" na junção aos autos cautelares da mesma. Com efeito, na transcrita resolução fundamentada, a Administração elencou as razões justificativas da existência de situação de grave prejuízo para o interesse público no diferimento da execução do acto administrativo suspendendo; sendo certo que a motivação aí aduzida consubstancia, inequivocamente, uma fundamentação legal e legítima compreendida no âmbito do preceituado no art. 128.°, n.° l, do CPTA. Em suma, do exame da resolução fundamentada em causa nos presentes autos cautelares, resulta que um qualquer atraso no lançamento da obra da Barragem da Ribeira das Cortes - a qual tem por fim a satisfação do abastecimento de água aos munícipes da Covilhã e, bem assim, às indústrias e demais actividades empresarias instaladas na área territorial do Município da Covilhã -, por muito exíguo que fosse, seria extremamente significativo, sendo susceptível de colocar em causa o próprio financiamento da obra constituído por fundos da União Europeia, numa conjuntura de crise económica, como a actual - o que, por si só, pode justificar a imediata execução do acto. Ademais, caso assim se não entendesse, sempre seria notório que o procedimento administrativo inerente à construção da referida barragem teria de ser desencadeado ab initio, acarretando um inevitável e muito grave prejuízo para o interesse público. De notar que, não obstante os Requerentes alegarem que a obra a edificar não se justifica pela falta de água ou pela deficiente qualidade desta para consumo humano certo é que, compulsados os documentos constantes dos presentes autos cautelares e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido, a projectada construção da Barragem da Ribeira das Cortes foi, efectivamente, objecto de uma candidatura apresentada ao QREN-POVT, e aprovada, em razão da necessidade de abastecimento de água ao Município da Covilhã, aprovação baseada na falta de água e na sua deficiente qualidade para consumo humano. Ademais, resulta das regras da experiência comum, que a construção da referida barragem é de interesse público, pois foi precisamente o interesse público que justificou que fossem atribuídos fundos comunitários e que fosse obtido um financiamento junto do Banco Europeu de Investimento. Mais, é indiscutível que os fundos da União Europeia tenham de estar integralmente executados até ao termo do ano de 2015, sob pena da perda de oportunidade da construção da mencionada barragem. Por conseguinte, constata-se que a transcrita resolução fundamentada indica, de forma desenvolvida, concreta, congruente e contextuai as razões pelas quais há urgência na execução do acto de expropriação; não se afigurando, de todo, manifesto que as razões invocadas na resolução fundamentada estejam erradas ou inexistam. Muito pelo contrário, as razões invocadas são reais e legítimas, prendendo-se com a justificada necessidade de construção da barragem, e estando em causa o relevantíssimo interesse público do consumo de água e, concomitantemente, a necessidade de não se perder os financiamentos comunitários, sem os quais a referida barragem não poderá ser construída - o que impõe a urgência e a plena legalidade da resolução fundamentada. Assim, nos termos e pelos fundamentos expostos, improcede o incidente suscitado nos presentes autos cautelares. (..)”. DO DIREITO 1. resolução fundamentada – artº 128º CPTA; Atento o regime da resolução fundamentada, concretamente no tocante ao nº 6 do artº 128º CPTA, trata-se de incidente autónomo processado nos próprios autos da causa em que é enxertado e cuja decisão configura a prolação de despacho judicial autónomo por reporte à decisão que conheça da providência cautelar peticionada. Socorrendo-nos da doutrina, “(..) a apreciação da declaração de ineficácia dos actos praticados ao abrigo da parte final do nº 1 do artº 128º do CPTA é coisa diferente da apreciação da providência cautelar de suspensão do acto administrativo. (..) ao contrário do que por vezes se pensa (e do que por vezes decidem ao tribunais) os efeitos da decisão relativamente à providência cautelar valem dessa data em diante, enquanto os efeitos da declaração de ineficácia dos actos de execução do acto suspendendo valem dessa data para trás, pelo que além dos critérios legais de apreciação não serem os mesmos, o próprio campo de aplicação é diverso, a ponto de ser inaceitável, em abstracto, uma “decisão siamesa” que ligue, para o bem e para o mal, uma decisão à outra, de acordo com o critério the winner takes it all. Na verdade, o Tribunal, no momento em que decide sobre a eficácia ou ineficácia dos actos de execução praticados ao abrigo de resolução fundamentada, ao contrário do que se passa quando aprecia o pedido de suspensão de eficácia do acto, não tem de tomar em consideração o periculum in mora, o fumus boni iuris, nem sequer tem de proceder a uma ponderação dos interesses públicos e privados em questão. Com efeito, para decidir se os actos de execução devem, ou não, ser considerados ineficazes, o Tribunal apenas deve verificar (i) se a resolução fundamentada existe, (ii) se foi emitida dentro do prazo legal e (iii) se está fundamentada, no sentido de demonstrar e provar que o diferimento da execução (que é a regra geral) seria gravemente prejudicial (e não apenas maçador, inconveniente ou até simplesmente prejudicial) para o interesse público (e não para o interesse dos contra-interessados). (..) apenas os casos em que o diferimento dessa execução seja gravemente prejudicial justificam, rectius, permitem o afastamento da regra geral (standstill clause) que determina a proibição de executar o acto administrativo suspendendo. (..) o que a lei impõe é que a Administração procure, por todos os meios, minorar os inconvenientes que essa suspensão [a regra geral da suspensão provisória do acto] possa provocar, precisamente nos casos em que, manifestamente, inexistem meios de atenuação do prejuízo do interesse público, sendo a prossecução da suspensão do acto suspendendo o único modo de evitar um grave prejuízos (..) (..) devendo indicar expressamente os actos que se propõe praticar, só assim se permitindo que o particular saiba quais os actos que estão em causa e cuja declaração de ineficácia pode solicitar. (..)” (1) Neste sentido, repete-se, é necessário saber que actos foram praticados, sendo que, “(..) a sequência lógica que implica que primeiro exista a resolução fundamentada e só depois os actos de execução só pode ser controlada se essa mesma sequência se mantiver relativamente ao conhecimento dos actos por parte do tribunal e do particular (..) (..) será ilegal uma situação em que e autoridade requerida emita uma resolução fundamentada, datada dentro do prazo de 15 dias, mas que apenas é enviada para o tribunal já depois de passar essa prazo (..) (..) Será igualmente ilegal a prática de actos de execução do acto suspendendo antes de o tribunal ter tomado conhecimento da resolução fundamentada, mesmo que tudo se passe dentro do prazo legal (15 dias) (..)mesmo que haja inconveniência para o interesse público em diferir a execução do acto administrativo suspendendo, apenas os casos em que o diferimento dessa execução seja gravemente prejudicial justificam, rectius, permitem o afastamento da regra geral (stand still clause) que determina a proibição de executar o acto administrativo suspendendo. (..) o que a lei impõe é que a Administração procure, por todos os meios, minorar os inconvenientes que essa suspensão possa provocar, apenas apresentando uma resolução fundamentada, precisamente nos casos em que inexistem meios de atenuação do prejuízo do interesse público, sendo a prossecução da execução do acto suspendendo o único modo de evitar um grave prejuízo. (..) Ainda sobre a fundamentação da resolução, julga-se que, embora a lei não o diga expressamente, a autoridade requerida deve aí indicar, expressamente, os actos que se propõe praticar, só assim se permitindo que o particular saiba quais os actos que estão em causa e cuja declaração de ineficácia pode solicitar. De resto, o tribunal apenas pode emitir um juízo sustentado sobre a eficácia ou ineficácia dos actos se os conhecer, não sendo razoável que tenha de ser o particular a tentar identificá-los (o que pode ser inviável) quando a autoridade requerida o pode (e deve) fazer. (..)” (2) * No caso concreto a datação dos actos jurídicos que importam é a seguinte: 1. declaração de utilidade pública (DUP) com atribuição do carácter urgente da expropriação – despacho de 11.10.2013 do Secretário de Estado da Administração Local, publicado in DR/II série, nº 209 de 29.10.2013 2. entrada em juízo da suspensão de eficácia da DUP – 11.12.2013 3. despacho liminar de citação da Entidade Requerida e Contra-Interessada – 12.12.2013 4. resolução fundamentada pelo Secretário de Estado da Administração Local – 22.12.2013 5. juntada aos autos da resolução fundamentada– 23.12.2013 6. auto de vistoria ad perpetuam rei memoriam – 23.12.2013 Consequentemente, mostra-se respeitado o período de 15 dias de proibição de executar, iniciado com a citação na instância cautelar da Entidade Administrativa Requerida (em data posterior a 12.12.2013) e a juntada da Resolução Fundamentada ao Tribunal a quo, em 23.12.2013. Mesmo na hipótese académica de a Entidade Administrativa ter sido citada no dia seguinte ao despacho liminar, 13.12.2013 (6ª feira) o dies ad quem do prazo processual contínuo, em processo urgente de 15 dias, ocorreria a 28.12.2013 (6ª feira), ou seja muito para além da data da efectiva juntada da Resolução Fundamentada aos autos em 23.12.2013. Na tese mais restritiva quanto à juntada da resolução fundamentada para efeitos de contagem da continuidade daquele prazo processual a praticar em processo urgente, ex vi artº 144º CPC por remissão do artº 1º CPTA, o mesmo começa automaticamente a correr por ter chegado o dies a quo com a citação da entidade administrativa requerida – vd. artº 128º nº 1 CPTA -, ou seja, começa a correr a partir deste evento (regime geral do artº 279º b) C. Civil (“dies a quo non computator in termino”), seguindo durante as férias, sábados, domingos e feriados dada a natureza urgente do processo cautelar, sendo que o dies ad quem conta para o computo daquele período de 15 dias (“dies ad quem computator in termino”, regime do artº 279º e) C. Civil (3) ), transferindo-se para o dia útil seguinte se coincidir com dia de encerramento dos tribunais, artº 138º nºs. 2 e 3 CPC (ex artº 144º nº 2/3). * A questão que os Recorrentes trazem a recurso em sede de procedimento expropriativo com carácter de urgência declarado na DUP de 11.10.2013 publicada em 29.10.2013, de imediato conferindo à entidade expropriante a posse administrativa dos bens expropriados (artº 15º nºs. 1 e 2 CE), prende-se com o facto de a vistoria ad perpetuam rei memoriam (artº 20º nº 1 c) e nº 8 ex vi artº 15º nº 2 CE) se ter realizado no mesmo dia da juntada aos autos da resolução fundamentada, o que em si mesmo não constitui qualquer violação do prazo de 15 mencionado no artº 128º nº 1 CPTA, dada a antecedência relativamente ao termo ad quem. Nos termos da doutrina citada, a violação da proibição de executar durante a pendência do processo cautelar que os Recorrentes invocam apenas se verificaria em caso de ocorrer “a prática de actos de execução do acto suspendendo antes de o tribunal ter tomado conhecimento da resolução fundamentada, mesmo que tudo se passe dentro do prazo legal”. Todavia, não existe nenhum impedimento jurídico relativo à coincidência no tempo da entrada da Resolução Fundamentada no processo cautelar e da realização material do acto de vistoria a que se reporta o artº 20º nº 1 c) ex vi artº 15º nº 2 CE. De modo que, acompanhando a fundamentação constante do Despacho Recorrido, improcede a alegada violação da proibição de executar que o artº 128º CPTA consagra, pelo que não cumpre declarar a ineficácia do acto de vistoria ad perpetuam rei memoriam de 23.12.2013. Termos em que improcede a questão trazida a recurso nos itens A a F das conclusões. 2. sindicabilidade da declaração de utilidade pública (DUP) e da atribuição do carácter de urgência da expropriação; As questões trazidas a recurso nos itens G a R das conclusões não se prendem com os actos de execução posteriores à DUP, mas com as próprias razões que do ponto de vista da Administração, fundamentam no caso concreto o conceito de “utilidade pública” inerente por disposição legal expressa à própria DUP, vd. artº 13º nº 1 CE, quer o acto de atribuição do carácter de urgência da expropriação dos imóveis e direitos a eles inerentes, para obras de interesse público, vd. artº 15º nº 1 CE. Socorrendo-nos da doutrina da especialidade, ao lado dos aspectos vinculados da DUP, surgem momentos em que à Administração é atribuído pelo legislador um poder discricionário, “punctualizado” em vários domínios do acto da DUP v.g. no tocante à escolha dos bens a expropriar de acordo com o juízo relativo à extensão e localização da obra a realizar, tendo por causa legitimadora o fim de utilidade pública da concreta expropriação, cuja constatação nas expropriações administrativas – como é o caso presente nos autos – compete à Administração. O conceito de utilidade pública, configurado expressamente v.g. nos artºs 1º, 13º nº 1 e 17º nºs. 3 e 4 CE como causa expropriandi cujo conteúdo “(..) não nos é fornecido nem pela Constituição nem pelo CE – é um conceito elástico, de natureza abstracta e indeterminada, que permite o abarcamento de múltiplas situações. É, por isso, um conceito evolutivo e transitório, dependente das condições políticas, económicas e sociais, não sendo, consequentemente, possível uma determinação do seu conteúdo válida para todos os tempos e todos os países (..) sem olvidar que entre a causa expropriandi e a determinação dos bens que devem ser objecto da expropriação existe sempre uma relação necessária, uma vez que só podem ser incluídos na expropriação aqueles que sejam estritamente indispensáveis para a realização do fim deste acto ablativo. (..) O sentido e o alcance do acto de declaração de utilidade pública são o de indicar que o fim concreto que se pretende atingir cabe no conceito abstracto de utilidade pública utilizado na lei e, ao mesmo tempo, determinar os bens que são necessários para a realização daquele fim. (..)”. Cumpre ter em conta, como é sabido, que “(..) Estes domínios da discricionariedade do acto de declaração de utilidade pública são por sua própria natureza insusceptíveis de controlo jurisdicional, já que resultam de uma remissão do legislador para que a Administração, tendo em conta as circunstâncias da situação concreta, adopte a solução mais adequada ao interesse público. Todavia, esta incontrolabilidade judicial dos aspectos discricionários do acto de declaração de utilidade pública não é absoluta. Na verdade, a Administração no exercício dessa actividade discricionária está vinculada a princípios jurídicos fundamentais, tais como a proporcionalidade, a imparcialidade, a igualdade, a justiça e a coerência racional e não pode agir arbitrariamente sobrepondo um fim subjectivo a um fim legal. (..) A utilidade pública da expropriação, aparece-nos, assim, como uma noção complexa, de contornos indefinidos, uma vez que resulta de um equilíbrio entre, por um lado, o interesse público a prosseguir e, por outro lado, os inconvenientes que daí resultam, nomeadamente o custo financeiro, o ataque à propriedade privada e outras desvantagens de carácter social (..) Este “equilíbrio” entre as vantagens e as desvantagens é considerado como uma condição e legalidade do acto de declaração de utilidade pública, pelo que o juiz anula este acto se, no conjunto, estas suplantarem aquelas. (..)” (4) (5) * No despacho recorrido, o juízo jurídico de preenchimento no caso concreto do fim de “utilidade pública” da operação que se pretende realizar com as expropriações dos imóveis dos ora Recorrentes é acompanhado nos exactos termos da Resolução Fundamentada, de cujo exame “(..) resulta que um qualquer atraso no lançamento da obra da Barragem da Ribeira das Cortes - a qual tem por fim a satisfação do abastecimento de água aos munícipes da Covilhã e, bem assim, às indústrias e demais actividades empresarias instaladas na área territorial do Município da Covilhã -, por muito exíguo que fosse, seria extremamente significativo, sendo susceptível de colocar em causa o próprio financiamento da obra constituído por fundos da União Europeia, numa conjuntura de crise económica, como a actual - o que, por si só, pode justificar a imediata execução do acto. Ademais, caso assim se não entendesse, sempre seria notório que o procedimento administrativo inerente à construção da referida barragem teria de ser desencadeado ab initio, acarretando um inevitável e muito grave prejuízo para o interesse público. De notar que, não obstante os Requerentes alegarem que a obra a edificar não se justifica pela falta de água ou pela deficiente qualidade desta para consumo humano certo é que, compulsados os documentos constantes dos presentes autos cautelares e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido, a projectada construção da Barragem da Ribeira das Cortes foi, efectivamente, objecto de uma candidatura apresentada ao QREN-POVT, e aprovada, em razão da necessidade de abastecimento de água ao Município da Covilhã, aprovação baseada na falta de água e na sua deficiente qualidade para consumo humano. Ademais, resulta das regras da experiência comum, que a construção da referida barragem é de interesse público, pois foi precisamente o interesse público que justificou que fossem atribuídos fundos comunitários e que fosse obtido um financiamento junto do Banco Europeu de Investimento. Mais, é indiscutível que os fundos da União Europeia tenham de estar integralmente executados até ao termo do ano de 2015, sob pena da perda de oportunidade da construção da mencionada barragem. (..)”. * Pela nossa parte não vemos razão para dissentir do juízo ponderativo exarado em 1ª Instância, em sede de avaliação perfunctória própria do domínio cautelar, na medida em que o probatório não permite afirmar a inexistência de utilidade pública como causa legitimidora expropriatória dos imóveis dos Recorrentes em vista da construção da barragem em causa para efeitos de abastecimento de água no terrtório do Município da Covilhã. O que significa que, em função dos fundamentos de interesse público constantes da Resolução Fundamentada junta aos autos em 23.12.2013, também por esta via nada obsta à manutenção da eficácia da vistoria ad perpetuma rei memoriam realizada em 23.12.2013 no domínio do procedimento de expropriação a que se reporta o acto de DUP por despacho de 11.10.2013 do Secretário de Estado da Administração Local, publicado in DR/II série, nº 209 de 29.10.2013. Termos em que improcedem as questões trazidas a recurso nos itens G a R das conclusões. *** Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em julgar improcedente o recurso e confirmar a sentença proferida. Custas a cargo dos Recorrentes. Lisboa, 05.Junho.2014 (Cristina dos Santos) ……………………………………………………………… (Paulo Gouveia) …………………………………………………………………… (Catarina Jarmela) ………………………………………………………………… (1)Tiago Duarte, Providência cautelar e resolução fundamentada: The winner takes it all ? – CJA nº 55 págs. 43/45. (2) Tiago Duarte, Providência cautelar… CJA nº 55 págs. 45/46. (3) Anselmo de Castro, Direito processual civil declaratório, Vol. III, Almedina/1982, págs.52/53. (4) Alves Correia, Manual de direito do urbanismo, Vol. II, Almedina/2010, págs.192/193; As garantias do particular na expropriação por utilidade pública, Coimbra/1982, págs.181/184. (5) Marcelo Rebelo de Sousa/André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, Tomo-I/3ªed. D. Quixote, págs.185, 187 e 203

Sumário

2. A violação da proibição de executar durante a pendência do processo cautelar apenas se verifica em caso de ocorrer “a prática de actos de execução do acto suspendendo antes de o tribunal ter tomado conhecimento da resolução fundamentada, mesmo que tudo se passe dentro do prazo legal”.

Texto Integral

A Está em causa, no presente recurso, a ineficácia dos actos de execução indevida de vistoria ad perpetuam rei memoriam das parcelas a expropriar, realizados no dia 23 de dezembro de 2013, materializados nos respectivos relatórios datados de 30 de dezembro de 2013 e, bem assim, dos actos preparatórios que os precederam, com fundamento (i) na violação da proibição de executar o acto suspendendo antes da apresentação em Juízo da resolução fundamentada e, subsidiariamente, (ii) na improcedência das razões invocadas na resolução fundamentada;

B O Tribunal a quo decidiu que a resolução fundamentada é tempestiva e que "as razões invocadas são reais e legítimas, prendendo-se com a justificada necessidade de construção da barragem e estando em causa o relevantíssimo interesse público do consumo de água, concomitantemente, a necessidade de não se perder os financiamentos comunitários, sem os quais a referida barragem não poderá ser construída - o que impõe a urgência e a plena legalidade da resolução fundamentada"',

C Mal andou o Tribunal a quo ao decidir neste sentido, por se basear em pressupostos de facto que não se verificam e por efectuar uma errada interpretação e aplicação do direito, razão pela qual a decisão recorrida não se pode manter;

D Em primeiro lugar porque, os actos preparatórios da vistoria ad perpetuam rei memoriam e a própria vistoria foram efectivamente realizados em momento anterior à apresentação em Juízo da resolução fundamentada que os visava autorizar, em violação da proibição de executar o ato suspendendo:

E Com efeito, ao contrário da tese do Tribunal a quo, não basta que a resolução fundamentada seja emitida em data anterior aos actos de execução que visa autorizar, pois é ainda necessário que esta seja apresentada em Juízo previamente à sua prática, o que significa que, como tem vindo a ser reconhecido pela jurisprudência e pela doutrina nacionais, "mesmo que a resolução fundamentada seja enviada para o tribunal dentro do prazo de 15 dias, não podem ser praticados actos de execução antes do envio dessa mesma resolução para tribunal” (vd. TIAGO DUARTE, in ob. cit., e acórdão do TCA Sul de 14.10.2010, proc. nº 05164/09. disponível em www.dgsi.pt ):

F Razão pela que a decisão recorrida padece de claro e manifesto erro na interpretação e aplicação de direito, especificamente dos n.ºs. l, 2 e 3 do artigo 128.° do CPTA;

G Depois, porque a decisão recorrida ao reconhecer, injustificadamente, que a resolução fundamentada demonstra que o deferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público - o que não é verdade - confunde, à semelhança da resolução fundamentada, o que é (ou pode ser) gravemente prejudicial para o interesse público (necessidade de abastecimento no concelho da Covilhã) com o que é (ou pode ser) gravemente prejudicial para o interesse da contrainteressada (perda do financiamento comunitário);

H Andou mal, por isso, o Tribunal a quo, cujo entendimento foi toldado pelo impressivo argumento da perda do financiamento comunitário, incorrendo em manifesto erro de julgamento de questão de direito, ao desconsiderar o que, afinal, relevava apreciar: se o deferimento da execução do acto suspendendo é ou não gravemente prejudicial para a invocada necessidade de abastecimento de água para consumo humano no Concelho da Covilhã;

I O Tribunal a quo limitou-se a fazer apelo a um círculo vicioso - e, por isso, evidentemente, falível e eirado - ao considerar que "a construção da barragem é de interesse público pois foi precisamente o interesse público que justificou que fossem atribuídos fundos comunitários e que fosse obtido um financiamento junto do Banco Europeu de Financiamento";

J Ao agir como agiu, o Tribunal a quo demitiu-se do papel que lhe competia abstendo-se de considerar se a barragem é ou não, definitivamente, uma obra necessária e urgente para melhorar seja a quantidade, seja a qualidade da água fornecida no Concelho da Covilhã e se o diferimento na sua execução é ou não gravemente prejudicial para o interesse público;

K Tanto mais quando nem a Entidade Expropriante ou a Entidade Requerida, através da resolução fundamentada, justificam minimamente, e muito menos fundamentam, as alegadas carência de água e deficiente qualidade da mesma para consumo humano;

L Por outro lado, mal andou o Tribunal a quo ao desconsiderar, frontalmente, os factos e argumentos avançados pelos Requerentes, ora Recorrentes, que permitem concluir, definitivamente que o Concelho da Covilhã não tem e não é expectável que venha a ter falta de água no médio e longo prazos;

M Com efeito, ao contrário do que a decisão recorrida erradamente configura, ficou plenamente demonstrado que, paralelamente à acentuada diminuição da população do concelho, a evolução dos consumos de água no concelho tem vindo também a baixar sistematicamente e que, de acordo com dados de 2013 disponibilizados pela AdC demonstram, inequivocamente, que não há qualquer carência de água no concelho da Covilhã;

N Nem tão pouco se regista qualquer descida alarmante ou preocupante do nível de qualidade e segurança da água na torneira do consumidor cuja taxa de água segura, em 2012, foi de 99,29 %, de acordo com o RASARP de 2013 e que mereceu recentemente a atribuição do prémio de distinção "Selo de Qualidade da Água para Consumo Humano" atribuído pelo Jornal Água & Ambiente e pela ERSAR:

O A barragem não é, definitivamente, nem uma obra urgente nem necessária para melhorar seja a quantidade, seja a qualidade da água fornecida no Concelho da Covilhã, pelo que um diferimento na sua execução não é prejudicial - e menos ainda gravemente prejudicial como exige a Lei para o interesse público, como se alega na resolução fundamentada;

P Ao contrário do que o Tribunal a quo erradamente considerou, a Entidade Requerida não concretizou nem provou as razões pelas quais o deferimento da execução é gravemente prejudicial para o interesse público e que justificam a urgência imperiosa da pretendida execução -'por referência ao interesse público verdadeiramente em causa - a tal ponto que não seja possível esperar pela decisão judicial cautelar;

Q Crítica extensível à alegada e não provada perda do financiamento comunitário para construção da referida barragem em que, ainda que fosse relevante - que não é -, nada é concretizado a s respeito do que ficou clausulado no contrato de financiamento, nem é demonstrado o motivo pelo qual o Piano de Trabalhos não pode ser objecto de nova revisão ou recalendarização, (como aconteceu já por três outras vezes) nem se justifica o impedimento da Contrainteressada em voltar a candidatar-se a programas de financiamento no âmbito dos fundos comunitários estruturais de investimento no quadro novo ciclo de apoios 2014-2020;

R Por último, acresce que a obra nem sequer podia ter sido consignada na data avançada pela resolução fundamentada (l de janeiro de 2014) – como não foi até hoje - por não se encontrar concluído o procedimento expropriativo, nem o procedimento de avaliação de impacte ambiental nem. naturalmente, o procedimento tendente à emissão do título de recursos hídricos.

Nestes termos, E nos mais de Direito aplicáveis, deve a decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco de 10 de fevereiro de 2014 ser revogada e substituída por nova decisão que julgue indevida a execução e que, em consequência, que declare ineficazes os atos periciais de vistoria ad perpetuam rei memoriam das parcelas a expropriar (irregularmente) realizados no passado dia 23 de dezembro de 2013,materializados nos autos datados de 30 de dezembro de 2013 e, bem assim, todos os actos que lhes são subsequentes, por terem sido executados antes da apresentação! em Juízo da "resolução fundamentada" do Senhor Secretário de Estado da Administração Local, emitida em 22 de dezembro de 2013 ou, caso assim não se entenda, por manifesta improcedência das razões em que se baseia a referida "resolução i fundamentada", mantendo a proibição de executar o ato suspendendo até que seja proferida a respectiva decisão cautelar.

O Ministério Adjunto e do Desenvolvimento Regional e a Secretaria de Estado da Administração Local contra-alegaram, concluindo como segue

1. Os recorrentes não têm razão quando invocam, na defesa da declaração de ineficácia dos actos de execução indevida, que a execução do ato suspendendo teve lugar antes da apresentação em juízo da resolução fundamentada;

2. É que, conforme é referido na douta decisão recorrida, a resolução fundamentada foi apresentada em tempo e a eventual existência de um ato de execução "trinta e três minutos e trinta segundos" antes da entrada em juízo, via SITAF, de tal resolução, não consubstancia qualquer execução indevida;

3. Por outro lado, quanto às críticas feitas pelos recorrentes à resolução fundamentada, é orientação jurisprudencial que só em caso de erro manifesto, ostensivo, patente, é possível "afastar" a resolução fundamentada;

4. Esses erros manifestos têm de dizer respeito ou à inexistência de situações de urgência, ou à inexistência do interesse público que é invocado para a não suspensão da execução;

5. É, também, orientação jurisprudencial que não cabe ao Tribunal "esmiuçar" as razões invocadas na resolução fundamentada, nomeadamente, analisando a maior ou menor importância dos interesses invocados na resolução ou fazer juízos de valoração sobre o interesse público;

6. Ora, como é assinalado na douta decisão recorrida, constata-se que a resolução fundamentada indica, de forma desenvolvida, um conjunto de factos verdadeiros que justificam, plenamente, a não suspensão do ato;

7. É que há um evidente interesse público na construção da barragem, em razão de carências, quer quanto à quantidade, quer quanto à qualidade, de fornecimento de água às populações;

8. Interesse público esse que justificou que fossem concedidos, pela União Europeia, fundos para a construção da barragem e fosse obtido um financiamento junto do Banco Europeu de Investimento

9. Sendo que, como a resolução fundamentada indica, o adiamento da construção da barragem põe em causa a obtenção desses fundos da União Europeia, pelo que, em causa, fica a construção da barragem.

Termos em que o presente recurso deve ser julgado improcedente com todas as legais consequências, como é de Justiça

Com substituição legal de vistos pela entrega das competentes cópias aos Exmos. Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência.

O despacho recorrido, na parte que importa ao objecto do recurso, é do teor que se transcreve:

“(..) os Requerentes alegaram que existiu uma execução indevida do acto suspendendo antes da apresentação em juízo da resolução fundamentada.

Cumpre, a este respeito, dizer que não colhe o argumento quanto ao momento em que se iniciou a vistoria ad perpetuam rei memoriam referente à Parcela 2 (cerca das 11h 30m do dia 23 de Dezembro de 2013) - supostamente trinta e três minutos e trinta segundos antes da data em que a resolução fundamentada constante de fls. 838/844 dos autos cautelares deu entrada em juízo, via SITAF -, na medida em que a mesma foi tempestiva, tendo sido emitida pela Entidade Requerida no dia 22 de Dezembro de 2013 e apresentada em juízo na manhã do dia seguinte - ou seja, dentro dos quinze dias que a lei lhe concedia para o efeito. (..)

(..) da transcrição da resolução fundamentada, constata-se que a mesma demonstra, de forma cabal, que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público.

Mais, da leitura da peça processual em que foi deduzido o incidente em análise pelos Requerentes verifica-se que os mesmos bem compreenderam de forma clara, suficiente e congruente as razões de facto e de direito, subjacentes à prolação da resolução fundamentada, não tendo apontado uma qualquer "evidência ou certeza" quanto ao erro ou erros cometidos na resolução fundamentada; limitando-se a invocar uma "brevidade inusitada" na junção aos autos cautelares da mesma.

Com efeito, na transcrita resolução fundamentada, a Administração elencou as razões justificativas da existência de situação de grave prejuízo para o interesse público no diferimento da execução do acto administrativo suspendendo; sendo certo que a motivação aí aduzida consubstancia, inequivocamente, uma fundamentação legal e legítima compreendida no âmbito do preceituado no art. 128.°, n.° l, do CPTA.

Em suma, do exame da resolução fundamentada em causa nos presentes autos cautelares, resulta que um qualquer atraso no lançamento da obra da Barragem da Ribeira das Cortes - a qual tem por fim a satisfação do abastecimento de água aos munícipes da Covilhã e, bem assim, às indústrias e demais actividades empresarias instaladas na área territorial do Município da Covilhã -, por muito exíguo que fosse, seria extremamente significativo, sendo susceptível de colocar em causa o próprio financiamento da obra constituído por fundos da União Europeia, numa conjuntura de crise económica, como a actual - o que, por si só, pode justificar a imediata execução do acto.

Ademais, caso assim se não entendesse, sempre seria notório que o procedimento administrativo inerente à construção da referida barragem teria de ser desencadeado ab initio, acarretando um inevitável e muito grave prejuízo para o interesse público.

De notar que, não obstante os Requerentes alegarem que a obra a edificar não se justifica pela falta de água ou pela deficiente qualidade desta para consumo humano certo é que, compulsados os documentos constantes dos presentes autos cautelares e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido, a projectada construção da Barragem da Ribeira das Cortes foi, efectivamente, objecto de uma candidatura apresentada ao QREN-POVT, e aprovada, em razão da necessidade de abastecimento de água ao Município da Covilhã, aprovação baseada na falta de água e na sua deficiente qualidade para consumo humano.

Ademais, resulta das regras da experiência comum, que a construção da referida barragem é de interesse público, pois foi precisamente o interesse público que justificou que fossem atribuídos fundos comunitários e que fosse obtido um financiamento junto do Banco Europeu de Investimento.

Mais, é indiscutível que os fundos da União Europeia tenham de estar integralmente executados até ao termo do ano de 2015, sob pena da perda de oportunidade da construção da mencionada barragem.

Por conseguinte, constata-se que a transcrita resolução fundamentada indica, de forma desenvolvida, concreta, congruente e contextuai as razões pelas quais há urgência na execução do acto de expropriação; não se afigurando, de todo, manifesto que as razões invocadas na resolução fundamentada estejam erradas ou inexistam.

Muito pelo contrário, as razões invocadas são reais e legítimas, prendendo-se com a justificada necessidade de construção da barragem, e estando em causa o relevantíssimo interesse público do consumo de água e, concomitantemente, a necessidade de não se perder os financiamentos comunitários, sem os quais a referida barragem não poderá ser construída - o que impõe a urgência e a plena legalidade da resolução fundamentada.

Assim, nos termos e pelos fundamentos expostos, improcede o incidente suscitado nos presentes autos cautelares. (..)”.

DO DIREITO

1. resolução fundamentada – artº 128º CPTA;

Atento o regime da resolução fundamentada, concretamente no tocante ao nº 6 do artº 128º CPTA, trata-se de incidente autónomo processado nos próprios autos da causa em que é enxertado e cuja decisão configura a prolação de despacho judicial autónomo por reporte à decisão que conheça da providência cautelar peticionada.

Socorrendo-nos da doutrina, “(..) a apreciação da declaração de ineficácia dos actos praticados ao abrigo da parte final do nº 1 do artº 128º do CPTA é coisa diferente da apreciação da providência cautelar de suspensão do acto administrativo. (..) ao contrário do que por vezes se pensa (e do que por vezes decidem ao tribunais) os efeitos da decisão relativamente à providência cautelar valem dessa data em diante, enquanto os efeitos da declaração de ineficácia dos actos de execução do acto suspendendo valem dessa data para trás, pelo que além dos critérios legais de apreciação não serem os mesmos, o próprio campo de aplicação é diverso, a ponto de ser inaceitável, em abstracto, uma “decisão siamesa” que ligue, para o bem e para o mal, uma decisão à outra, de acordo com o critério the winner takes it all.

Na verdade, o Tribunal, no momento em que decide sobre a eficácia ou ineficácia dos actos de execução praticados ao abrigo de resolução fundamentada, ao contrário do que se passa quando aprecia o pedido de suspensão de eficácia do acto, não tem de tomar em consideração o periculum in mora, o fumus boni iuris, nem sequer tem de proceder a uma ponderação dos interesses públicos e privados em questão.

Com efeito, para decidir se os actos de execução devem, ou não, ser considerados ineficazes, o Tribunal apenas deve verificar

(i) se a resolução fundamentada existe,

(ii) se foi emitida dentro do prazo legal e

(iii) se está fundamentada, no sentido de demonstrar e provar que o diferimento da execução (que é a regra geral) seria gravemente prejudicial (e não apenas maçador, inconveniente ou até simplesmente prejudicial) para o interesse público (e não para o interesse dos contra-interessados).

(..) apenas os casos em que o diferimento dessa execução seja gravemente prejudicial justificam, rectius, permitem o afastamento da regra geral (standstill clause) que determina a proibição de executar o acto administrativo suspendendo.

(..) o que a lei impõe é que a Administração procure, por todos os meios, minorar os inconvenientes que essa suspensão [a regra geral da suspensão provisória do acto] possa provocar, precisamente nos casos em que, manifestamente, inexistem meios de atenuação do prejuízo do interesse público, sendo a prossecução da suspensão do acto suspendendo o único modo de evitar um grave prejuízos (..)

(..) devendo indicar expressamente os actos que se propõe praticar, só assim se permitindo que o particular saiba quais os actos que estão em causa e cuja declaração de ineficácia pode solicitar. (..)” (1)

Neste sentido, repete-se, é necessário saber que actos foram praticados, sendo que, “(..) a sequência lógica que implica que primeiro exista a resolução fundamentada e só depois os actos de execução só pode ser controlada se essa mesma sequência se mantiver relativamente ao conhecimento dos actos por parte do tribunal e do particular (..)

(..) será ilegal uma situação em que e autoridade requerida emita uma resolução fundamentada, datada dentro do prazo de 15 dias, mas que apenas é enviada para o tribunal já depois de passar essa prazo (..)

(..) Será igualmente ilegal a prática de actos de execução do acto suspendendo antes de o tribunal ter tomado conhecimento da resolução fundamentada, mesmo que tudo se passe dentro do prazo legal (15 dias)

(..)mesmo que haja inconveniência para o interesse público em diferir a execução do acto administrativo suspendendo, apenas os casos em que o diferimento dessa execução seja gravemente prejudicial justificam, rectius, permitem o afastamento da regra geral (stand still clause) que determina a proibição de executar o acto administrativo suspendendo. (..) o que a lei impõe é que a Administração procure, por todos os meios, minorar os inconvenientes que essa suspensão possa provocar, apenas apresentando uma resolução fundamentada, precisamente nos casos em que inexistem meios de atenuação do prejuízo do interesse público, sendo a prossecução da execução do acto suspendendo o único modo de evitar um grave prejuízo. (..)

Ainda sobre a fundamentação da resolução, julga-se que, embora a lei não o diga expressamente, a autoridade requerida deve aí indicar, expressamente, os actos que se propõe praticar, só assim se permitindo que o particular saiba quais os actos que estão em causa e cuja declaração de ineficácia pode solicitar. De resto, o tribunal apenas pode emitir um juízo sustentado sobre a eficácia ou ineficácia dos actos se os conhecer, não sendo razoável que tenha de ser o particular a tentar identificá-los (o que pode ser inviável) quando a autoridade requerida o pode (e deve) fazer. (..)” (2)

No caso concreto a datação dos actos jurídicos que importam é a seguinte:

1. declaração de utilidade pública (DUP) com atribuição do carácter urgente da expropriação – despacho de 11.10.2013 do Secretário de Estado da Administração Local, publicado in DR/II série, nº 209 de 29.10.2013

2. entrada em juízo da suspensão de eficácia da DUP – 11.12.2013

3. despacho liminar de citação da Entidade Requerida e Contra-Interessada – 12.12.2013

4. resolução fundamentada pelo Secretário de Estado da Administração Local – 22.12.2013

5. juntada aos autos da resolução fundamentada– 23.12.2013

6. auto de vistoria ad perpetuam rei memoriam – 23.12.2013

Consequentemente, mostra-se respeitado o período de 15 dias de proibição de executar, iniciado com a citação na instância cautelar da Entidade Administrativa Requerida (em data posterior a 12.12.2013) e a juntada da Resolução Fundamentada ao Tribunal a quo, em 23.12.2013.

Mesmo na hipótese académica de a Entidade Administrativa ter sido citada no dia seguinte ao despacho liminar, 13.12.2013 (6ª feira) o dies ad quem do prazo processual contínuo, em processo urgente de 15 dias, ocorreria a 28.12.2013 (6ª feira), ou seja muito para além da data da efectiva juntada da Resolução Fundamentada aos autos em 23.12.2013.

Na tese mais restritiva quanto à juntada da resolução fundamentada para efeitos de contagem da continuidade daquele prazo processual a praticar em processo urgente, ex vi artº 144º CPC por remissão do artº 1º CPTA, o mesmo começa automaticamente a correr por ter chegado o dies a quo com a citação da entidade administrativa requerida – vd. artº 128º nº 1 CPTA -, ou seja, começa a correr a partir deste evento (regime geral do artº 279º b) C. Civil (“dies a quo non computator in termino”), seguindo durante as férias, sábados, domingos e feriados dada a natureza urgente do processo cautelar, sendo que o dies ad quem conta para o computo daquele período de 15 dias (“dies ad quem computator in termino”, regime do artº 279º e) C. Civil (3) ), transferindo-se para o dia útil seguinte se coincidir com dia de encerramento dos tribunais, artº 138º nºs. 2 e 3 CPC (ex artº 144º nº 2/3).

A questão que os Recorrentes trazem a recurso em sede de procedimento expropriativo com carácter de urgência declarado na DUP de 11.10.2013 publicada em 29.10.2013, de imediato conferindo à entidade expropriante a posse administrativa dos bens expropriados (artº 15º nºs. 1 e 2 CE), prende-se com o facto de a vistoria ad perpetuam rei memoriam (artº 20º nº 1 c) e nº 8 ex vi artº 15º nº 2 CE) se ter realizado no mesmo dia da juntada aos autos da resolução fundamentada, o que em si mesmo não constitui qualquer violação do prazo de 15 mencionado no artº 128º nº 1 CPTA, dada a antecedência relativamente ao termo ad quem.

Nos termos da doutrina citada, a violação da proibição de executar durante a pendência do processo cautelar que os Recorrentes invocam apenas se verificaria em caso de ocorrer “a prática de actos de execução do acto suspendendo antes de o tribunal ter tomado conhecimento da resolução fundamentada, mesmo que tudo se passe dentro do prazo legal”.

Todavia, não existe nenhum impedimento jurídico relativo à coincidência no tempo da entrada da Resolução Fundamentada no processo cautelar e da realização material do acto de vistoria a que se reporta o artº 20º nº 1 c) ex vi artº 15º nº 2 CE.

De modo que, acompanhando a fundamentação constante do Despacho Recorrido, improcede a alegada violação da proibição de executar que o artº 128º CPTA consagra, pelo que não cumpre declarar a ineficácia do acto de vistoria ad perpetuam rei memoriam de 23.12.2013.

Termos em que improcede a questão trazida a recurso nos itens A a F das conclusões.

2. sindicabilidade da declaração de utilidade pública (DUP) e da atribuição do carácter de urgência da expropriação;

As questões trazidas a recurso nos itens G a R das conclusões não se prendem com os actos de execução posteriores à DUP, mas com as próprias razões que do ponto de vista da Administração, fundamentam no caso concreto o conceito de “utilidade pública” inerente por disposição legal expressa à própria DUP, vd. artº 13º nº 1 CE, quer o acto de atribuição do carácter de urgência da expropriação dos imóveis e direitos a eles inerentes, para obras de interesse público, vd. artº 15º nº 1 CE.

Socorrendo-nos da doutrina da especialidade, ao lado dos aspectos vinculados da DUP, surgem momentos em que à Administração é atribuído pelo legislador um poder discricionário, “punctualizado” em vários domínios do acto da DUP v.g. no tocante à escolha dos bens a expropriar de acordo com o juízo relativo à extensão e localização da obra a realizar, tendo por causa legitimadora o fim de utilidade pública da concreta expropriação, cuja constatação nas expropriações administrativas – como é o caso presente nos autos – compete à Administração.

O conceito de utilidade pública, configurado expressamente v.g. nos artºs 1º, 13º nº 1 e 17º nºs. 3 e 4 CE como causa expropriandi cujo conteúdo “(..) não nos é fornecido nem pela Constituição nem pelo CE – é um conceito elástico, de natureza abstracta e indeterminada, que permite o abarcamento de múltiplas situações. É, por isso, um conceito evolutivo e transitório, dependente das condições políticas, económicas e sociais, não sendo, consequentemente, possível uma determinação do seu conteúdo válida para todos os tempos e todos os países (..) sem olvidar que entre a causa expropriandi e a determinação dos bens que devem ser objecto da expropriação existe sempre uma relação necessária, uma vez que só podem ser incluídos na expropriação aqueles que sejam estritamente indispensáveis para a realização do fim deste acto ablativo. (..)

O sentido e o alcance do acto de declaração de utilidade pública são o de indicar que o fim concreto que se pretende atingir cabe no conceito abstracto de utilidade pública utilizado na lei e, ao mesmo tempo, determinar os bens que são necessários para a realização daquele fim. (..)”.

Cumpre ter em conta, como é sabido, que “(..) Estes domínios da discricionariedade do acto de declaração de utilidade pública são por sua própria natureza insusceptíveis de controlo jurisdicional, já que resultam de uma remissão do legislador para que a Administração, tendo em conta as circunstâncias da situação concreta, adopte a solução mais adequada ao interesse público. Todavia, esta incontrolabilidade judicial dos aspectos discricionários do acto de declaração de utilidade pública não é absoluta. Na verdade, a Administração no exercício dessa actividade discricionária está vinculada a princípios jurídicos fundamentais, tais como a proporcionalidade, a imparcialidade, a igualdade, a justiça e a coerência racional e não pode agir arbitrariamente sobrepondo um fim subjectivo a um fim legal. (..)

A utilidade pública da expropriação, aparece-nos, assim, como uma noção complexa, de contornos indefinidos, uma vez que resulta de um equilíbrio entre, por um lado, o interesse público a prosseguir e, por outro lado, os inconvenientes que daí resultam, nomeadamente o custo financeiro, o ataque à propriedade privada e outras desvantagens de carácter social (..) Este “equilíbrio” entre as vantagens e as desvantagens é considerado como uma condição e legalidade do acto de declaração de utilidade pública, pelo que o juiz anula este acto se, no conjunto, estas suplantarem aquelas. (..)” (4) (5)

No despacho recorrido, o juízo jurídico de preenchimento no caso concreto do fim de “utilidade pública” da operação que se pretende realizar com as expropriações dos imóveis dos ora Recorrentes é acompanhado nos exactos termos da Resolução Fundamentada, de cujo exame

“(..) resulta que um qualquer atraso no lançamento da obra da Barragem da Ribeira das Cortes - a qual tem por fim a satisfação do abastecimento de água aos munícipes da Covilhã e, bem assim, às indústrias e demais actividades empresarias instaladas na área territorial do Município da Covilhã -, por muito exíguo que fosse, seria extremamente significativo, sendo susceptível de colocar em causa o próprio financiamento da obra constituído por fundos da União Europeia, numa conjuntura de crise económica, como a actual - o que, por si só, pode justificar a imediata execução do acto.

Pela nossa parte não vemos razão para dissentir do juízo ponderativo exarado em 1ª Instância, em sede de avaliação perfunctória própria do domínio cautelar, na medida em que o probatório não permite afirmar a inexistência de utilidade pública como causa legitimidora expropriatória dos imóveis dos Recorrentes em vista da construção da barragem em causa para efeitos de abastecimento de água no terrtório do Município da Covilhã.

O que significa que, em função dos fundamentos de interesse público constantes da Resolução Fundamentada junta aos autos em 23.12.2013, também por esta via nada obsta à manutenção da eficácia da vistoria ad perpetuma rei memoriam realizada em 23.12.2013 no domínio do procedimento de expropriação a que se reporta o acto de DUP por despacho de 11.10.2013 do Secretário de Estado da Administração Local, publicado in DR/II série, nº 209 de 29.10.2013.

Termos em que improcedem as questões trazidas a recurso nos itens G a R das conclusões.

Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em julgar improcedente o recurso e confirmar a sentença proferida.

Custas a cargo dos Recorrentes.

Lisboa, 05.Junho.2014

(Cristina dos Santos) ………………………………………………………………

(Paulo Gouveia) ……………………………………………………………………

(Catarina Jarmela) …………………………………………………………………

(1) Tiago Duarte, Providência cautelar e resolução fundamentada: The winner takes it all ? – CJA nº 55 págs. 43/45.

(2) Tiago Duarte, Providência cautelar… CJA nº 55 págs. 45/46.

(3) Anselmo de Castro, Direito processual civil declaratório, Vol. III, Almedina/1982, págs.52/53.

(4) Alves Correia, Manual de direito do urbanismo, Vol. II, Almedina/2010, págs.192/193; As garantias do particular na expropriação por utilidade pública, Coimbra/1982, págs.181/184.

(5) Marcelo Rebelo de Sousa/André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, Tomo-I/3ªed. D. Quixote, págs.185, 187 e 203