01149/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do n.º 1 do art.º 14.º do DL 289/73, de 6/06 – aplicável por vigorar à data em que foi aprovado o loteamento em causa – “os actos das câmaras municipais respeitantes a operações de loteamento quando não sejam precedidos de audiência da Direcção Geral dos Serviços de Urbanização ou das entidades referidas no n.º 1 do art.º 2.º, nos casos em que é devida, ou quando não sejam conformes o seu parecer ou decisão do Ministro respectivo são nulos e de nenhum efeito.”

II- Deste modo, e porque o PDM de Bragança só entrou em vigor em 4/04/95, a respectiva Câmara Municipal estava obrigada a ouvir aquela Direcção Geral sobre o pedido do referido loteamento, previamente ao seu deferimento, sob pena de, não o fazendo, praticar um acto nulo.

III- Tendo esta obrigação legal sido desrespeitada a deliberação da CM de Bragança que aprovou aquele loteamento é nula.

IV- Sendo assim, e sendo que acto consequente é aquele cuja prática e conteúdo dependem da existência de um acto anterior que lhe serve de causa, base ou pressuposto, a sua manutenção na ordem jurídica está intimamente relacionada com a validade desse acto anterior.

V- Deste modo, e porque as deliberações impugnadas decorrem e são consequência de uma deliberação nula, licenciadora de um loteamento, é forçoso concluir que aqueles actos são consequentes deste acto licenciador e que sendo este nulo, nulas serão aquelas deliberações.

B. .. e mulher ... interpuseram no TAC do Porto recurso contencioso de anulação das deliberações da Câmara Municipal de Bragança, de 08.JAN.96, que desafectou a parcela de 2100 m2 ao fim de equipamento público que lhe havia sido destinado no alvará de loteamento n.° 6/82; de 08.JUL.96, que autorizou a permuta daquela parcela por outra pertencente à empresa "..., Lda"; e de 26.ABR.00, que autorizou os Recorridos Particulares A... e mulher ... a construir na referida parcela.

Para tanto, e em síntese, alegam que as referidas deliberações são nulas por violarem o disposto nos art.°s 14.°/1 e 22.º/1 do DL 289/73, de 06./07/ e 52°/1-b) do DL 445/91, de 20/11.

Tal recurso foi julgado procedente e, em consequência, declarados nulos os actos impugnados.

Inconformados os Recorridos Particulares A... e Mulher agravaram para este Tribunal formulando as seguintes conclusões:

A) A declaração de nulidade da deliberação de 8/01/96 da C.M. Bragança teve por base dispositivos legais há muito tempo revogados e inaplicáveis.

B) O D.L. n.º 289/73, de 6/96, foi revogado pelo D.L. n.º 400/84 de 31/12. – art.º 84°

C) À data da deliberação declarada nula - 8/01/96 – vigorava o regime jurídico dos loteamentos urbanos aprovado pelo D.L. n.º 448/91 de 29/11, que, por sua vez, revogou o D.L. n.º 400/84 de 31/12

D) De acordo com o disposto no artigo 72° do DL n.º 448/91, de 29/11, as alterações aos alvarás emitidos ao abrigo da legislação então revogada (o D.L. n.º 400/84 de 31/12) e dos DL n.ºs 46673, de 29/11/65, e 289/73, de 6 de Junho, REGEM-SE PELO QUE NELE SE DISPUNHA.

E) Nesse sentido, e no que a alterações a alvarás de loteamento dissesse respeito haveria que cumprir o disposto no seu artigo 36°.

F) A propósito de consultas a outras entidades, a entidade licenciadora do loteamento/alteração (C.M. Bragança), teria que cumprir o disposto no artigo 12°, dado a operação sujeita se situar em área abrangida por plano municipal de ordenamento do território.

G) A consulta à Direcção Geral do Planeamento do Território (ou entidade sua sucessora) não se encontrava prevista pelo citado artigo 12°.

H) A alteração da especificação do alvará (finalidade) estava sujeita a autorização de 2/3 dos proprietários dos lotes abrangidos pelo alvará.

I) No caso vertente era apenas uma única pessoa a titular do(s) Lote(s) abrangido(s) pelo alvará.

J) À face do regime jurídico dos loteamentos aplicável à situação dos autos, o parecer vinculativo da CCRN apenas era obrigatório se a operação se localizasse em área não abrangida por plano municipal do ordenamento do território e não urbana; o que manifestamente não ocorre no caso vertente.

K) A deliberação da C.M. de Bragança não se configura, assim, como nula.

L) Como nulos se não configuram os actos administrativos consequentes: as deliberações de 8/7/96 e 26/4/2000, sendo válidas e operantes.

M) A douta decisão ora em recurso, violou, ou aplicou incorrectamente, as seguintes disposições legais:

Código Civil: artigo 7.º

D. L. n.º 448/91 de 29/12: artigos 72°, 12°,29.° , 36° e 40.º.

D. L. n.º 445/91 de 20/11: artigo 52°

Os Recorrentes contra alegaram concluindo do seguinte modo:

Bem andou a douta sentença, sob apreciação, ao declarar a nulidade, por ofensivas do preceituado nos art.°s 14.º, n.º 1, e 22.º, n.º 1, do Dec. -Lei n.º 289/73, de 06/06 e art.º 52°, n.º 1, al. b), do DL 445/91, de 20/11, das deliberações da Câmara Municipal recorrida:

- A de 08/01/96 (acta 1/96), que desafectou a parcela de 2.100 m2 do fim de equipamento público, que lhe havia sido destinado na prescrição ou especificação do alvará de loteamento 6/82.

- Pelas mesmas razões, a de 8 de Julho de 1996, que autorizou a troca daquela parcela por uma outra, pertencente à firma ..., Lda.

- Ainda, a de 26 de Abril de 2000 que autorizou os recorridos particulares A... e esposa, a construir na referida parcela,

Com especial pendor ou _incidência, na parte dessa deliberação que deferiu a localização dessa parcela no terreno localizado a poente dos lotes dos Recorrentes terreno este que pertence ao loteamento do alvará 19/78 (e não ao 6/82), em que se integra a parcela «adquirida» pelos Recorridos Particulares ( e ali destinada a arruamento).

Era a lei vigente, na altura.

Há que aplicá-la.

A Ilustre Magistrada do MP, apesar de discordar da fundamentação da sentença recorrida, considera que a sua decisão é correcta, pelo que emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.

Colhidos os vistos cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO

A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos:

1. Por deliberação da Câmara Municipal de Bragança, datada de 07/96/78, foi licenciada a operação de loteamento referente ao prédio rústico sito em ...l, Bragança, inscrito na respectiva matriz sob o art.º 2740.º e descrito na competente Conservatória do Registo Predial sob o n.º 36.889 - cf. doc. de fls. 15 e 16;

2. Correspondente a esse licenciamento foi emitido o alvará de loteamento n.º 19/78 - Cfr. doc. de fls. 15 e 16;

3. Por escritura pública de compra e venda, outorgada em 29.0UT.97, a Recorrente mulher comprou o lote n.º 47 do loteamento titulado pelo alvará n.º 19/78 - Cfr. doc. de fls. 20 a 22;

4. De acordo com as especificações desse loteamento, o lote 47 confronta do lado poente com futuro arruamento - Cfr. doc.s de fls. 17 a 24;

5. Por deliberação da Câmara Municipal de Bragança, datada de 31. MAR. 82, foi licenciada a operação de loteamento referente a prédio rústico confrontante com o loteamento, atrás identificado - Cfr. doc. de fls. 33 e 34;

6. Correspondente a esse licenciamento foi emitido o alvará de loteamento n.º 6/82 - Cfr. doc. de fls. 33 e 34;

7. A aprovação desse loteamento foi feita sem audição da Direcção Geral dos Serviços de Urbanização;

8. Mediante deliberação da CM Bragança, datada de 08.JAN.96, foi autorizada a desafectação da parcela de 2.100 m2, referida no alvará de loteamento n.º 6/82, ao fim de equipamento público, aí especificado, para integração do domínio privado do Município de Bragança - Cfr. doc.s de fls. 187 a 190, e 45 e 46, aqui dados por integralmente reproduzidos (1° acto recorrido)

9. Tal deliberação foi tomada sem audição da Direcção Geral do Planeamento do Território;

10. Por deliberação da CM de Bragança, datada de 8/07/96, foi autorizada a permuta da parcela de terreno, referenciada no despacho antecedente, por uma outra parcela, sita no Bairro ..., a destacar do prédio rústico inscrito na respectiva matriz sob o art.º 2740.° e descrito na competente Conservatória do Registo Predial sob o n.º 36.889, propriedade de "..., Lda - Cfr. doc. de fls. 184 a 186, aqui dado por integralmente reproduzido (2° acto recorrido);

11. Por escritura pública de compra e venda, outorgada em 07.MAI.999, o Recorrido particular A... comprou a "..., Lda parte da parcela de terreno permutada pela CM de Bragança, com a área de 1.866,5 m2, e que constitui objecto do 1.° acto recorrido - Cfr. doc. de fls. 61 a 69;

12. Mediante deliberação da Câmara Municipal de Bragança, datada de 26.ABR.00, foi licenciada a construção a edificar na parcela de terreno adquirida pelo Recorrido particular A..., atrás identificada - Cfr. doc. de fls. 301 e segs. e 187 a 190, aqui dado por integralmente reproduzido (3° acto recorrido); e

13. Correspondente a esse licenciamento foi emitido o alvará de licenciamento de construção n.º 474/00 - Cfr. doc. de fls. 7033 e 34.

II. O DIREITO.

O relato que antecede informa-nos que, com fundamento em vício de violação de lei, os Recorrentes impugnaram - no TAC do Porto - a deliberação da Câmara Municipal de Bragança, de 8/01/96, que desafectou a parcela de 2.100 m2 ao fim de equipamento público que lhe havia sido destinado no alvará de loteamento nº 6/82, e as deliberações que se lhe seguiram, de 08/07/96 e de 26/04/00, respectivamente, que autorizaram a permuta daquela parcela por uma outra pertencente à empresa “..., Ld.ª” e autorizaram os Recorridos particulares A... e mulher – que, entretanto, a haviam adquirido - a nela construir.

Recurso que foi julgado procedente, o que determinou a declaração de nulidade daquelas deliberações, por ter sido entendido que de “harmonia com o preceituado pelo art.º 14.º/1 do DL 289/73, de 06.JUN, os actos das câmaras municipais respeitantes a operações e loteamento quando não sejam precedidos de audiência da Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização ou quando não sejam conformes com o seu parecer são nulos e de nenhum efeito.

Por outro lado, estabelece o art.º 22.º/1 e 2 do mesmo diploma legal que as prescrições constantes do alvará e o projecto das obras de urbanização poderão ser alterados a requerimento dos interessados ou por iniciativa da câmara municipal ou da Direcção Geral dos Serviços de Urbanização sempre que tal seja necessário à regular execução dos planos de urbanização aprovados, seguindo-se o processo previsto para o pedido inicial do loteamento.

Finalmente, de acordo com o estabelecido pelo art.º 52.º do DL 445/91, de 20.NOV, são nulos os actos administrativos que não tenham sido precedidos de consulta das entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações sejam legalmente exigíveis ou quando não estejam em conformidade com os mesmos, quando de natureza vinculativa; e/ou violem o disposto em plano regional de ordenamento do território, plano municipal de ordenamento do território, normas provisórias, área de desenvolvimento urbano prioritário, área de construção prioritária ou alvará de loteamento em vigor.”

Sendo assim, e sendo que a deliberação de 8/01/96 “foi tomada sem precedência de consulta das entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações sejam legalmente exigíveis, no caso a Direcção Geral do Planeamento do Território, sendo certo, igualmente que, tendo por objecto a desafectação de parcela de terreno ao fim de equipamento público que lhe havia sido destinado na especificação do alvará de loteamento nº 6/82, a mesma consubstancia uma violação do referido loteamento e ……… configura-se como nula.”

E sendo nula a primeira das deliberações impugnadas, as demais, tratando-se de actos consequentes desta, configuram-se igualmente nulas.”

Julgamento que os Recorridos Particulares não aceitam por considerarem que o mesmo se fundamentou em legislação revogada e, por isso, inaplicável e por (contrariamente ao suposto na sentença recorrida) a lei em vigor – art.ºs 12.º, 36.º/3 e 29.º/1/e) do DL 448/91, de 20/11, aplicável por força do disposto no seu art.º 72.º - não sujeitar a impugnada deliberação de 8/01/96 a parecer ou audição prévia de qualquer entidade pública, uma vez que o lote desafectado se situa em área abrangida pelo PDM de Bragança e, de acordo com o disposto nos art.ºs 3.º e 41.º do citado DL 448/91, localiza-se em área urbana.

Vejamos, pois.

1. Resulta do probatório que a CM de Bragança aprovou, em 7/06/78, uma operação de loteamento, a que correspondeu o alvará n.º 19/78, cujo lote 47 veio a ser adquirido pelos Recorrentes - por escritura pública de 29/10/97 - o qual, de acordo com as especificações constantes do identificado alvará, confrontava do lado poente com futuro arruamento.

E, em 31/03/82, aquela Câmara, sem prévia audição da Direcção Geral dos Serviços de Urbanização, deliberou licenciar uma nova operação de loteamento referente a um prédio confrontante com o anterior loteamento, a que veio a corresponder o alvará n.º 6/82, tendo, em 8/01/96, deliberado autorizar a desafectação de uma parcela de 2.100 m2 desse loteamento - que o referido alvará especificava como destinada a equipamento público - para ser integrada no domínio privado do Município de Bragança, deliberação que, de novo, foi tomada sem prévia audição da Direcção Geral dos Serviços de Urbanização. E, em 8/07/96, a mesma Câmara autorizou a permuta da dita parcela por uma outra pertencente a ..., Lda e, concretizada essa permuta, licenciou, em 26/04/2000, a construção de um edifício na parcela permutada que, entretanto, tinha sido adquirida pelos Recorridos Particulares A... e Mulher.

Descrita, no essencial, a matéria factual ora relevante a questão que se nos coloca é a de saber se o Sr. Juiz a quo decidiu bem quando reputou de ilegais as referidas deliberações de 8/01/96, de 8/07/96 e de 26/04/2000 e, com esse fundamento, as declarou nulas ou, dito de outro modo, saber se os actos da referida Câmara que (1) autorizaram a desafectação de uma parcela integrante do alvará 6/82 ao fim público a que estava destinada e a sua integração no domínio privado do Município, (2) que autorizaram a sua permuta por uma outra parcela pertencente ..., Lda e que (3) licenciaram a construção de um prédio na parcela desafectada, são legais.

2. Perante a descrita realidade a Ex.ma Procuradora Geral Adjunta emitiu parecer no sentido de que as identificadas deliberações eram nulas e que essa nulidade era “consequência da própria nulidade do loteamento titulado pelo alvará 6/82”, o que a levou a sustentar a manutenção do decidido embora com diferente fundamentação.

Será que, de facto, o licenciamento do loteamento titulado pelo alvará 6/82 é nulo e essa nulidade determina a nulidade de todos os actos cuja génese esteja nele inscrita?

Vejamos.

Nos termos do n.º 1 do art.º 14.º do DL 289/73, de 6/06 – aqui aplicável por vigorar à data em que foi aprovado o loteamento que veio a ser titulado pelo alvará 6/82 – “os actos das câmaras municipais respeitantes a operações de loteamento quando não sejam precedidos de audiência da Direcção Geral dos Serviços de Urbanização ou das entidades referidas no n.º 1 do art.º 2.º, nos casos em que é devida, ou quando não sejam conformes o seu parecer ou decisão do Ministro respectivo são nulos e de nenhum efeito.” – sublinhados nossos.

Sendo que, por força do n.º 2 do art.º 2.º do mesmo diploma legal, os pareceres daquela Direcção Geral só serão dispensados se as operações de loteamento “se conformarem com o plano de urbanização aprovado nos termos do DL 560/71, de 17/12, e tenham sido ouvidos os serviços municipais ou o gabinete técnico referido no n.º 1”.

Deste modo, e porque, como informam os ora Recorrentes, o PDM de Bragança só entrou em vigor em 4/04/95, a respectiva Câmara Municipal estava obrigada a ouvir a Direcção Geral dos Serviços de Urbanização sobre o pedido de loteamento a que veio a corresponder o alvará n.º 6/82, previamente ao seu deferimento, sob pena de, não o fazendo, praticar um acto nulo.

Ora, esta obrigação legal foi desrespeitada e, porque assim, a deliberação, de 31/03/82, da CM de Bragança que aprovou o loteamento titulado pelo alvará n.º 6/82 é nula.

O acto nulo, como é sabido, não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração da sua nulidade” (n.º 1 do art.º 134.º do CPA), sendo certo que esta “é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer Tribunal” (n.º 2 do mesmo dispositivo).

Deste modo, e, porque nula, aquela deliberação é insusceptível de produzir quaisquer efeitos.

Por outro lado, e pese embora a lei refira que só são nulos os actos consequentes de actos anulados ou revogados - n.º 2, al.ª i) do art.º 133.º do CPA – certo é que, como bem refere V. de Andrade, “num quadro lógico dedutivo pode concluir-se, por maioria de razão, que hão-se ser nulos os actos consequentes de actos nulos – até porque estes, ao contrário dos actos posteriormente anulados, nunca produziram quaisquer efeitos.” – Vd. CJA, n.º 43, pg. 48, com sublinhado nosso.

Nesta conformidade, e sendo que o acto consequente é aquele cuja prática e conteúdo dependem da existência de um acto anterior que lhe serve de causa, base ou pressuposto Vd., entre outros, M. Caetano, “Manual”, 10.ª ed., pg. 1217, F. Amaral “A Execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos”, pg. 112 a 116, e Acórdãos deste Supremo Tribunal de 14/3/01 (rec. 38.674), de 15/2/01 (rec. 37.225-A), de 7/2/01 (Pleno) (rec. 37.243) e de 14/5/02 (rec. 47.825). , a sua manutenção na ordem jurídica está intimamente relacionada com a validade desse acto anterior.

No caso sub judice as deliberações ora impugnadas decorrem e são consequência da deliberação que licenciou o loteamento que originou o alvará 6/82, uma vez que a inexistir esse loteamento inexistiriam também aqueles actos. E, porque assim, é forçoso concluir que as deliberações impugnadas são actos consequentes do acto licenciador do loteamento e que sendo este nulo, nulas serão aquelas deliberações.

Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso confirmando-se, ainda que com outra fundamentação, a douta decisão recorrida.

Custas pelo Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 400 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 29 de Março de 2006. - Costa Reis (relator) – Rui Botelho – Azevedo Moreira