0716/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O controlo da competência, a que aludem os artos 33.º e 34.º do C.P.A., tem de ser efectuado pelo órgão administrativo a quem o recurso hierárquico vem dirigido, e não por uma qualquer outra entidade, mesmo que esta estime (acertada ou erradamente) que detém a competência para decidir o recurso em questão.

II- Viola os artos 33.º e 34.º do C.P.A. a decisão do Chefe do Estado Maior da Armada que rejeitou o recurso hierárquico dirigido ao Ministro da Defesa Nacional por Agente da P.M., por entender que a competência para a decisão lhe estava atribuída e que o erro do recorrente era indesculpável, sem que a entidade a quem foi dirigido o recurso hierárquico tivesse ocasião de se pronunciar.

Acordam em conferência na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo.

1.1. A… (id. a fls. 129) interpôs, no TCA, recurso contencioso de anulação do despacho de 5 de Março do Chefe de Estado Maior da Armada que rejeitou liminarmente o recurso hierárquico dirigido ao Ministro da Defesa Nacional, no qual o Rte impugnou a decisão do Comandante Geral da Polícia Marítima, pela qual foi excluído do concurso para promoção a subchefe.

1.2. Por acórdão do 1º juízo liquidatário do TCA Sul, foi concedido provimento ao recurso contencioso e anulado o acto contenciosamente recorrido.

1.3. Inconformado com a decisão referida em 1.2, interpôs o Chefe do Estado Maior da Armada recurso jurisdicional para este STA, cujas alegações, de fls. 173 e segs concluiu do seguinte modo:

1. O mui douto Acórdão recorrido enferma do vício de erro de julgamento, ao considerar que o acto não cumpre os dispositivos legais aplicáveis, concretamente os arts. 33° e 34° do Código do Procedimento Administrativo;

2. Porém, o Chefe do Estado-Maior da Armada tinha competência para rejeitar liminarmente o seu recurso hierárquico;

3. Conforme o artigo 5.° do EPPM, o Comandante-Geral da PM é o órgão superior de comando da PM;

4. Pelo que, de acordo com a alínea b) daquele preceito, compete àquele órgão assegurar a gestão do pessoal e decidir sobre a matéria;

5. Sendo tal cargo do Comandante-Geral assumido, por inerência, pelo Director-Geral de Marinha;

6. À data da prolação do acto e de acordo com a legislação em vigor, o Director-Geral de Marinha era o órgão central do SAM, na dependência directa do CEMA;

7. Por sua vez, e de acordo com o artigo 1.º do DL 248/95, de 21/9, a PM encontra-se integrada na estrutura do SAM;

8. Pelo que, da legislação em vigor se retira que a PM integra uma cadeia hierárquica que culmina no CEMA;

9. É um facto que o artigo 23° do Decreto Regulamentar n.°53/97, de 9/12, estabelece que da lista de classificação final dos concursos cabe recurso hierárquico, com efeito suspensivo para o MDN;

10. Acontece que não estamos perante um recurso da lista de classificação final;

11. Na verdade, de acordo com o artigo 14.° daquele Decreto Regulamentar, os candidatos excluídos, só podem recorrer da lista de candidatos para o Comandante-Geral;

12. Daqui se retira que só poderia haver recurso do despacho de indeferimento do Comandante-Geral para o Alm. CEMA, que é o seu superior hierárquico;

13. Aliás, o Recorrente quando teve conhecimento da lista de candidatos, recorreu dela para o Comandante-Geral;

14. Em tais termos só se pode considerar que o recurso para o MDN foi erroneamente dirigido, o que nos leva ao artigo 34.° do CPA;

15. Mais, na qualidade de agente Policia Marítima, tem obrigação de conhecer a legislação em vigor;

16. Pelo que, só se pode considerar tal erro indesculpável, nos termos do n.° 3 do art.° 34.° do CPA, o que conduz à rejeição liminar do recurso.

17. Para além disso, nos termos da alínea a) do artigo 173.º do CPA, o recurso deverá ser rejeitado quando haja sido interposto para órgão incompetente;

18. Finalmente, o Decreto-Lei n°43/2002, de 2 de Março, ao regular o Sistema de Autoridade Marítima manteve a dependência da Policia Marítima em relação ao Chefe do Estado-Maior da Armada;

19. Além disso, a Policia Marítima (PM) integra uma força policial, à qual compete garantir e fiscalizar o cumprimento da lei nas áreas de jurisdição do SAM de acordo com o art. 15° do Decreto-Lei n°44/2002, de 2 de Março;

20. Pelo que, a PM depende hierarquicamente do CEMA, salvo nos casos excepcionais em que expressamente se permite a possibilidade de recurso hierárquico para o Ministro da Defesa Nacional.”

1.4. Não houve contra-alegações e, neste STA o M.º Público emitiu o parecer de fls. 192 e 192 v.º, que se transcreve:

“Somos de parecer que não assiste razão ao Recorrente pelos fundamentos que passamos a expor.

O art.º 34.º, do C.P.A. disciplina o processo a seguir no caso de “Apresentação de requerimento a Órgão Incompetente”, instituindo mecanismos destinados a permitir que as pretensões dos administrados não deixem de ser apreciadas por questões formais, viabilizando-lhes o futuro exercício do direito a uma tutela jurisdicional efectiva consagrado na Constituição (art.º 268.º, n.º 4 da C.R.P.).

Decorre do art.º 34.º do C.P.A. que é o órgão ao qual o requerimento é dirigido que formula o juízo sobre se o erro quanto à identificação do seu destinatário é ou não desculpável, seguindo-se depois o formalismo previsto no preceito para a hipótese em causa, visando assegurar o exercício do direito previsto no art.º 268.º, nº 4, da C.R.P. A orientação do acórdão recorrido é, a nosso ver, a que se encontra em consonância com a garantia constitucional do acesso ao direito, e com a unidade do sistema jurídico.

Pelo que, somos de parecer que deverá ser negado provimento ao recurso”.

2. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

2.1. Com interesse para a decisão, o acórdão recorrido considerou assentes os seguintes factos:

1º Em 17 de Janeiro de 2002, o Agente da Polícia Marítima, A…, interpôs recurso hierárquico, para o Ministro da Defesa Nacional, do despacho do Comandante Geral da Polícia Marítima que havia indeferido o seu recurso hierárquico, interposto da decisão do júri, que não o admitiu ao concurso geral para o curso de promoção a subchefe da mesma P.M.

2° Sobre tal recurso, foi elaborada a Informação n° 1/02, de 1.03.02, da Assessoria Jurídica, na qual se concluiu que o mesmo, de acordo com o estipulado no n° 3 do art. 34º do C.P.A., deveria ser liminarmente rejeitado.

3º Concordando com tal Informação, o Sr. Chefe do Estado Maior da Armada, em 5.03.02, rejeitou liminarmente o recurso.

4º Em 31.05.2002, a recorrente interpôs o presente recurso contencioso.”

2.2. O Direito

O Chefe do Estado Maior da Armada impugna a decisão do Tribunal Central Administrativo que, concedendo provimento ao recurso contencioso interposto pelo ora recorrido, anulou o despacho impugnado, com fundamento na violação dos artos 33.º e 34.º do C.P.A.

Sustenta, em síntese, que ao invés do decidido, os aludidos preceitos legais não foram violados, pois que a competência para decidir o recurso hierárquico em causa era indubitavelmente do Chefe do Estado–Maior da Armada, de quem a Polícia Marítima depende, só havendo lugar a recurso para o M.D.N. nos casos excepcionais previstos na lei, o que não seria o caso.

O recurso hierárquico foi, pois, erroneamente dirigido, sendo o erro do ali recorrente (ora recorrido) indesculpável, porquanto, revelou a completa ignorância do mesmo “quanto ao sistema legislativo que o rege, a estrutura hierárquica em que se insere e as competências das entidades a quem a lei atribui a gestão da Polícia Marítima”.

Vejamos se lhe assiste razão.

2.2.1. Recordando, em breves traços, a factualidade relevante:

O ora recorrido, Agente da Polícia Marítima (id. nos autos) interpôs (juntamente com outros Agentes do P.M.) recurso hierárquico para o Ministro da Defesa Nacional (MDN) do despacho do Comandante Geral da Polícia Marítima que havia indeferido o seu recurso hierárquico, no qual impugnava a decisão do júri, que não o admitiu ao concurso geral para o curso de promoção a Sub Chefe da Polícia Marítima.

A petição do recurso hierárquico deu entrada em 22.1.02, no Comando-Geral da Polícia Marítima (fls. 34 dos autos).

A acessória jurídica do Gabinete do Chefe do estado Maior da Armada elaborou Informação sobre o aludido recurso(s) hierárquico(s), na qual se pronuncia pela incompetência do M.D.N. para decidir o(s) recurso(s) e pela rejeição do mesmo, por o erro ser indesculpável.

O Chefe do Estado Maior da Armada, concordando com a referida informação, rejeitou liminarmente o recurso, por despacho de 5.3.02.

Foi este último despacho que o ora recorrido impugnou contenciosamente no T.C.A., apontando-lhe diversas ilegalidades, entre as quais, a violação do preceituado nos artos 33.º e 34.º do C.P.A.

O acórdão recorrido anulou o acto contenciosamente impugnado, por violação dos art.ºs 33.º e 34.º do C.P.A., abstendo-se de emitir pronúncia quanto aos restantes vícios invocados pelo Recorrente contencioso.

Desenvolveu, para tal, a argumentação que, na parte relevante, se transcreve:

“O Digno Magistrado do Ministério Público, embora entendendo que a rejeição do recurso hierárquico se impunha como a solução mais razoável, acaba por concluir que, em obediência ao princípio pro actione se impunha a desculpabilização do erro cometido sobre a legitimidade passiva do recurso hierárquico e submetê-lo à decisão da entidade a quem foi dirigido, o Sr. Ministro da Defesa Nacional.

Na verdade, parece ser esta a solução mais consentânea com o actual ordenamento jurídico administrativo.

Não obstante o disposto nas disposições dos artigos 14° n° 1 do Dec. Regulamentar 53/97 e no art. 23° do mesmo diploma, onde apenas se prevê o recurso hierárquico da lista de classificação final, para o Sr. Ministro da Defesa Nacional, a verdade é que o acto de exclusão inicialmente praticado é, desde logo um acto lesivo da esfera jurídica do recorrente, e como tal contenciosamente recorrível.

E, como refere o recorrente nas suas alegações, já foi decidido pelo Ac. do Tribunal Central Administrativo de 22 de Março de 2001, no Proc. n° 4978/00 que “o órgão a quem é apresentado um recurso hierárquico deve, antes de tudo, certificar-se da sua competência para apreciação da questão, podendo, por isso, suscitar oficiosamente a sua incompetência (cfr. art. 33° do CPA).

No caso de esse órgão concluir pela sua incompetência, deve efectuar-se um juízo sobre a desculpabilidade do erro do requerente na identificação do destinatário do pedido, cabendo reclamação e recurso, nos termos gerais, da qualificação desse erro (cfr. artigo 34 nº 4 do C.P.A).

Se entender que o erro é indesculpável, o recurso “não será apreciado, de tal se notificando o particular em prazo não superior a 48 horas (art° 34° n° 3).

Em nosso entender, esta norma deve ser interpretada em função do “principio pro actione”, de molde a permitir ao particular o acesso à justiça, o que se compatibiliza com a possibilidade de o juiz suprir certas actuações irregulares das partes que podem inviabilizar o conhecimento da pretensão de fundo.

Como escreve Freitas do Amaral, a norma prevê (...) “o dever de remessa do pedido à autoridade competente (no caso de esta pertencer à mesma pessoa colectiva ou ao mesmo ministério cuja intervenção se solicitou) ou a informação do particular sobre qual a autoridade administrativa competente (no caso de esta não pertencer ao mesmo ministério ou pessoa colectiva do órgão solicitado)” ...; — cfr. Código do Procedimento Administrativo Anotado, 4ª edição, notas ao artigo 34°.

Ora, independentemente de outras considerações formuladas pelo recorrente, no sentido de que o CEMA não é órgão de comando da PM, nem esta está sujeita à sua tutela, afigura-se-nos flagrante a violação, por parte do despacho recorrido, dos artigos 33° e 34° do CPA

4. Decisão.

Em face do exposto, acordam em conceder provimento ao recurso e em anular o acto recorrido.”

O Recorrente contencioso não interpôs recurso jurisdicional da decisão do T.C.A., pelo que o âmbito de conhecimento do presente recurso está delimitado pelas questões suscitadas nas alegações da entidade recorrente, salvo, claro, se se impuser a apreciação de outras do conhecimento oficioso do Tribunal.

Vejamos, pois:

A entidade recorrente defende, como acima se referiu, que os artºs 33º e 34º do C.P.A. não foram violados, pois, ao invés do decidido pelo acórdão sob recurso, o Chefe do Estado Maior da Armada detinha competência para a decisão do recurso hierárquico, sendo o erro do ali recorrente (ora recorrido) indesculpável.

Dispõem os citados preceitos do Código do Procedimento Administrativo:

Artigo 33.°

Controlo da competência

1- Antes de qualquer decisão, o órgão administrativo deve certificar-se de que é competente para conhecer da questão.

2- A incompetência deve ser suscitada oficiosamente pelo órgão administrativo e pode ser arguida pelos interessados.

Artigo 34.°

Apresentação de requerimento a órgão incompetente

1- Quando o particular, por erro desculpável e dentro do prazo fixado, dirigir requerimento, petição, reclamação ou recurso a órgão incompetente, proceder-se-á da seguinte forma:

a) Se o órgão competente pertencer ao mesmo ministério ou á mesma pessoa colectiva, o requerimento, petição, reclamação ou recurso ser-lhe-á oficiosamente remetido de tal se notificando o particular;

b) Se o órgão competente pertencer a outro ministério ou a outra pessoa colectiva, o requerimento, petição, reclamação ou recurso será devolvido ao seu autor, acompanhado da indicação do ministério ou da pessoa colectiva a quem se deverá dirigir.

2- No caso previsto na alínea b) do número anterior, começa a correr novo prazo, idêntico ao fixado, a partir da notificação da devolução ali referida.

3- Em caso de erro indesculpável, o requerimento, petição, reclamação ou recurso não será apreciado, de tal se notificando o particular em prazo não superior a quarenta e oito horas.

4- Da qualificação do erro cabe reclamação e recurso, nos termos gerais.

Ora, parece claro que o controlo da competência, a que aludem os artos 33.º e 34.º do C.P.A., tem de ser efectuado pelo órgão administrativo a quem o recurso hierárquico vem dirigido, e não por uma qualquer outra entidade, mesmo que esta estime (acertada ou erradamente) que detêm a competência para decidir o recurso em questão.

É a solução para a qual aponta não só o teor literal dos preceitos, como ainda a interpretação racional dos mesmos.

Na verdade, o entendimento contrário redundaria, além do mais, na desvalorização total da opção do administrado sobre a entidade a quem pretende dirigir o recurso hierárquico, e sem que esta tenha sequer a ocasião de se pronunciar.

Nesta perspectiva e, independentemente de ser ou não correcto o entendimento da entidade recorrente quanto à competência que se arroga para decidir o recurso hierárquico – questão que aqui não cabe decidir, por exorbitar do âmbito do presente recurso – os artos 33.º e 34.º do C.P.A. foram violados, conforme decidiu o acórdão recorrido, pois a entidade que, nos termos dos citados preceitos, deve efectuar o controlo de competência e, se o erro for indesculpável, rejeitar o recurso hierárquico, é a entidade a quem o recurso hierárquico é dirigido.

Assim, embora por fundamentos não inteiramente coincidentes com os do acórdão recorrido, a decisão anulatória merece ser confirmada.

3. Nos termos e pelas razões expostas acordam em negar provimento ao recurso confirmando a decisão recorrida.

Lisboa, 12 de Dezembro de 2006. - Maria Angelina Domingues (relatora) – Jorge de Sousa - Fernanda Xavier.