22. O DIREITO
Na sentença recorrida foi apreciada a legalidade de dois actos administrativos e, em relação a ambos, se julgou pela improcedência do recurso contencioso.
O recorrente não concorda com o julgado, na sua totalidade.
Veremos, de seguida, se tem razão.
2.2.1. Em relação à deliberação de 27 de Maio de 1997, a sentença, tendo dado por assente no probatório que a construção levada a cabo “ficou encostada ao prédio do recorrente que já se prolongava até à estrema do seu prédio”, tocando-se as paredes, afirmou, depois, que
- (i)as habitações do recorrente e recorrido não são geminadas e que
- (ii)“não se pode deixar de considerar a garagem e alpendre como uma ampliação da moradia do recorrido particular. E, nesta parte, merece o aplauso do recorrente.
A discordância tem a ver com a solução encontrada para as consequências jurídicas daqueles factos.
Disse a sentença, e passo a citar:
“Dispunha à data de 27/5/1997 o art. 12º, al. f) do RPDM de Valença que na área de construção extensiva, que era o caso, era obrigatório o afastamento ao limite da parcela, das construções, existam ou não fenestrações, não inferior a 3 m ou a 6 m da edificação vizinha, excepto para edifícios geminados, quer lateralmente, quer na rectaguarda.
(…)
Assim sendo, afigura-se-nos óbvia a violação do disposto na norma apontada, ou seja, a habitação do recorrido particular, incluindo garagem e alpendre, vista como um todo, não respeitou o afastamento exigido por tal norma.
E teria que o fazer?
Efectivamente o recorrente tem uma construção confinante com o prédio do recorrido particular na parte em que a construção deste toca no prédio daquele.
Ou seja, se o recorrente pode ter uma construção que não respeita o disposto naquele art. 12º, al. f), não se vê, que, por uma questão de igualdade, cfr. art. 266º, nº 2 da CRP e 5º, nº 1 do CPA não seja permitido ao recorrido particular ter uma construção semelhante. Além do mais a exigência agora feita pelo recorrente de que o recorrido cumpra o disposto em tal norma, sem ele próprio a cumprir, parece-nos integrar, eventualmente, a figura do abuso do direito, o que impede, parece-nos, que se possa julgar procedente o recurso nesta parte”
O recorrente não se conforma com esta decisão, alegando que a sentença enferma de erro de julgamento, uma vez que, não há “igualdade na ilegalidade” e que, constatada a violação do disposto no art. 12º, al. f) do RPDM de Valença, era forçoso declarar a nulidade do acto impugnado, nos termos do disposto no art. 52º, nº 2, al. b) do DL nº 445/91 de 20 de Novembro.
E este é o juízo certo. Na verdade, o acto administrativo em causa foi praticado ao abrigo de uma norma de competência vinculada, sem atribuição de poder de conformação à Administração, à qual se impõe, uma vez verificado o pressuposto – ausência de afastamento do limite da parcela – que tome uma única medida – o indeferimento da pretensão. Ora, neste domínio, o princípio da igualdade, que é um dos limites internos do exercício da discricionariedade não releva como critério autónomo da legitimidade da actividade administrativa. A administração não está autorizada, em nome de tal princípio, a proceder à derrogação daquela norma regulamentar vinculativa, num caso individual e concreto. Muito menos se, apenas, com fundamento e objectivo de criar paridade com outra situação também ela ilegal (igualdade na ilegalidade).
A mais disso, a aludida figura do abuso do direito, é um instituto de carácter civilístico que não se coaduna com o exercício da actividade estritamente vinculada da administração. A esta, só cumpre, sem qualquer poder de conformação, respeitar as opções normativamente consagradas (cf. acórdão STA de 1991.07.02 – recº nº 25 814).
Poderia, é certo, relevar em sede de legitimidade do recorrente, pela circunstância de a interposição do recurso envolver abuso do direito por aquele carecer de um interesse legítimo no seu provimento (cf. acórdão STA de 2002.01.30 – recº nº 48 093). Porém, o facto de o recorrente ter construído até à estrema do seu terreno, em circunstâncias de tempo, lugar e modo não esclarecidas (por exemplo, se antes, se depois da vigência do PDM) não evidencia, por si só, que o direito ao recurso contencioso esteja a ser exercido em termos clamorosamente ofensivos da justiça (cf. acórdãos STA de 2001.06.28 – recº nº 47 314 e de 2002.01.15- recº nº 47 781) de molde a tornar ilegítimo o interesse daquele, isto é reprovável, pela ordem jurídica a utilidade que lhe advém do provimento do recurso (vide Marcelo Caetano, “Manual de Direito Administrativo”, 9ª ed., p. 1333).
Portanto, sendo inequívoco que, no caso em apreço, a obra licenciada desrespeitou o disposto na norma vinculativa da al. f) do art. 12º do RPDM de Valença, a sentença recorrida, não retirando, dessa comprovada violação, pela deliberação de 27 de Maio de 1997, a consequência jurídica prevista no art. 52º, nº 2, al. b) do DL nº 445/91 de 20/11 – nulidade – incorreu em erro de julgamento.
2.2.2. A sentença recorrida, como dissemos, julgou o recurso contencioso improcedente, também, em relação ao despacho do Presidente da Câmara Municipal de Valença, de 16 de Outubro de 1999, que licenciou a construção do “anexo.”
Nesta parte, com este discurso justificativo:
“Facilmente se pode surpreender que o art. 12º, al. f), não lhe é aplicável, uma vez que existe norma própria que regula a construção de anexos e que é o disposto no art. 16º.
Resulta desta norma que a construção de anexos só é permitida em parcelas habitacionais, estando limitado o seu uso a arrecadação ou garagem, e a sua parte de implantação não pode ultrapassar os 10% da área total da parcela e a cércea o r/c.
Ora, perante o anexo que foi licenciado pode-se concluir que o mesmo respeita estas imposições legais. Destina-se à arrumação de objectos, não ultrapassa 10% da área total da parcela e tem uma cércea de r/c.
Tal norma não impõe que o mesmo não possa ser construído encostado ao limite do lote respectivo – obviamente terá de respeitar todas as outras regras legais ou contratuais que lhe sejam aplicáveis em concreto.
É o próprio RPDM que ao fazer tal distinção entre o disposto no art. 12º e o disposto no art. 16º, que não pretende que às construções enquadráveis neste último sejam aplicáveis as regras daquele.”
O recorrente discorda, defendendo que a norma da al. f) do art. 12º do RPDM de Valença, é aplicável aos anexos e que, por conseguinte, também este outro acto licenciador, que a não cumpre, padece de nulidade.
Façamos, então, presente o texto das normas:
Artigo 12º
Construção extensiva
Nesta área é obrigatório o cumprimento dos seguintes parâmetros urbanísticos:
a) A tipologia dominante é a habitacional familiar, sendo permitidos edifícios monofuncionais ou mistos;
b)
- 1)Em edifícios habitacionais mistos não é permitida uma percentagem superior a 30% da área bruta de construção para comércio, serviço e armazenagem;
- 2)A função industrial destina-se exclusivamente a edifícios monofuncionais;
- c)As funções comércio, serviços e armazenagem nos edifícios mistos localizar-se-ão sempre em rés-do-chão;
- d)O índice de ocupação do solo será sempre inferior a 40% da área total da parcela,
- e)A cércea não será superior a rés-do-chão+1, tomada a partir da via pública no seu ponto mais desfavorável;
- f)O afastamento ao limite da parcela, existam ou não fenestrações, não será inferior a 3 m ou a 6 m da edificação vizinha, excepto para edifícios geminados, quer lateralmente, quer na retaguarda.
Artigo 16º
Anexos
1 – A construção de anexos só é permitida em parcelas habitacionais.
2 – A área de implantação destes anexos não ultrapassará os 10% da área total da parcela e a cércea de rés-do-chão.
3Os usos estão limitados a arrecadação ou garagem.
Ora, o artigo 12º, numa formulação abrangente, fixa os parâmetros urbanísticos de cumprimento obrigatório na área de construção extensiva, neles se incluindo os relativos à tipologia dominante (al. a), à função (al. b), ao índice de ocupação (al. d), à cércea e ao afastamento do limite da parcela (al. d). Por seu turno, o artigo 16º, reportado aos anexos, confina -os às parcelas habitacionais (nº 1), proíbe que a área de implantação ultrapasse os 10% da área total da parcela e que a cércea exceda o rés-do-chão (nº 2) e limita o respectivo uso a arrecadação ou garagem (nº 3).
Isto é, o normativo em causa, quis definir, para os anexos, uma regulamentação específica. E é bom de ver que esta opção colhe fundamento na circunstância de o legislador ter considerado que, nesta matéria, a disciplina fixada para a generalidade das construções não era adequada a acautelar devidamente o modelo urbanístico escolhido.
Dito isto, a comparação entre os dois preceitos revela, desde logo, que a regulamentação consagrada no art. 16º, é toda ela, mais restritiva do que a do art. 12º. Veja-se o uso, a cércea e a área de implantação. Portanto, fica dado sinal que, para satisfação da sua finalidade, o legislador, teve necessidade de fixar, para os anexos, um regime de condicionamento mais apertado.
É certo que, em relação ao afastamento do limite da parcela nada disse no art. 16º. E desse silêncio, o juiz “a quo” inferiu que, em relação aos anexos não há exigência de afastamento mínimo. Porém, não é esta a melhor interpretação. O legislador, no art. 16º, limitou-se a regular as matérias que careciam de um regime diferente do que estava consagrado no art. 12º. E fê-lo em moldes tais, que revelam que se moveu, expressamente, no sentido da restrição. Sendo este o seu fio condutor, não há subsídio interpretativo no sentido que, em relação ao afastamento, o silêncio signifique, ao contrário, uma maior abertura, com supressão da respectiva exigência. Quer dizer, apenas, que o legislador não quis regular esta matéria com desvio da norma geral da al. f) do art. 12º, porque sendo idênticos, em ambas as espécies de edificações, os valores e interesses a proteger com o afastamento ao limite da parcela, não havia razão para disciplinar de outro modo.
As normas relacionam-se, portanto, numa relação de concurso, sem total exclusão, sendo que as consequências jurídicas quanto à inexistência de afastamento no caso concreto se hão-de fundar no disposto no art. 12º, al., f) do RPDM de Valença.
E, estando provado que a obra foi construída sem qualquer afastamento do limite da parcela, tem de julgar-se violada aquela norma com a consequente nulidade do acto licenciador impugnado, nos termos previsto do art. 52º, nº 2, al., b) do DL nº 445/91 de 20.11.
3.
Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso e em declarar nulos os actos impugnados - deliberação de 27/2/1997 e despacho de 16/10/99.
Sem custas.
Lisboa, 2 de Março de 2004
Polibio Henriques – Relator – Rosendo José – João Belchior
