3072/ 20.8T8SNT.L1.S1 - Supremo Tribunal de Justiça

São competentes os tribunais comuns para conhecer duma providência cautelar de ratificação de embargo extrajudicial de obra nova, com fundamento em alegada ofensa do direito pessoal de gozo do requerente (pessoa coletiva de direito privado e utilidade pública), por obras realizadas por um Município, por se tratar de questão que não emerge de uma relação jurídica administrativa, mas que se traduz na defesa da posse de um imóvel objeto de um contrato de comodato regido pelo direito privado.

Processo n.º 3072/ 20.8T8SNT.L1.S1

Acordam no Supremo Tribunal de Justiça

I- Relatório

1. INSTITUTO LUSO-ILÍRIO PARA O DESENVOLVIMENTO HUMANO requereu contra o MUNICÍPIO DE MAFRA a ratificação judicial do Embargo Extrajudicial de Obra Nova realizado directamente pelo Requerente, na manhã do dia 12.02.2020, tendo por objecto a obra levada a cabo pelo Requerido e consubstanciada na construção de uma estrada que, a realizar-se, desintegraria irremediavelmente os espaços contratualmente cedidos pelo município requerido ao ora requerente, no âmbito de um contrato de comodato celebrado entre as partes em 29.03.2011 (nos termos do qual o município ora requerido cedeu ao ora requerente, a título gratuito, por um período de trinta anos automaticamente renovável, o palácio dos Marqueses de Ponte de Lima e a sua zona imediatamente envolvente, sito na Rua do Castelo, Vila Velha de Mafra).

Alegou - para tanto - que a aludida obra já iniciada pelo Município requerido invade e destrói parcelas da área comodatada à requerente, violando assim os direitos de gozo conferidos à requerente pelo aludido contrato de comodato, visto incidir sobre espaços contratualmente comodatados à requerente e até sobre construções já edificadas por este.

O Município requerido deduziu Oposição, invocando, entre outras, a excepção de incompetência material dos Tribunais Judiciais, uma vez que a obra embargada se reporta a uma obra pública, em particular, a construção de uma Estrada municipal que liga a Rua do Castelo e a Rua do Malvar, ambas no concelho de Mafra, pertencendo assim a competência para dirimir o presente litígio aos Tribunais Administrativos e Fiscais, nos termos e para os efeitos do exposto no art. 4.° n.° 1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

Notificado para se pronunciar quanto à aludida excepção dilatória de incompetência material dos Tribunais Judiciais, veio o Requerente pugnar pelo seu indeferimento uma vez que, na sua opinião, o Embargo de Obra Nova em causa nos autos tem como objectivo impedir a prossecução de uma obra da Câmara Municipal de Mafra, cuja execução viola, irremediavelmente, o direito de gozo adquirido pelo Requerente com a celebração do mencionado Contrato de Comodato junto aos autos.

Findos os articulados, o Tribunal proferiu Decisão (datada de 27.03.2020), com o seguinte teor decisório:

«Pelo que, nada mais resta a este Tribunal senão deferir a excepção de incompetência material dos Tribunais Judiciais absolvendo como tal o Requerido da presente instância, tudo nos termos e para os efeitos do exposto no art. 96.g al. a), 97° n.º 1, 99.g todos do Código de Processo Civil».

2. Inconformado com o assim decidido, o Requerente interpôs recurso da referida Decisão — que foi recebido como de Apelação, com subida imediata e nos próprios autos e com efeito suspensivo, tendo o Tribunal da Relação de Lisboa, decidido o seguinte:

«Acordam os juízes desta Relação em confirmar a Decisão Sumária do relator que concedeu provimento à Apelação, revogando a decisão recorrida e determinando o prosseguimento dos autos, no Tribunal "a quo", indeferindo assim a Reclamação contra ela deduzida pelo Município de Mafra ora Apelado.»

3. Inconformado com a decisão do Tribunal da Relação de Lisboa, veio o Município de Mafra interpor recurso de revista, no qual formulou as seguintes conclusões:

«Da nulidade do acórdão recorrido:

A. Vem o presente recurso interposto do douto acórdão da conferência do Venerando Tribunal da Relação de Lisboa que, confirmando a decisão sumária do relator, concedeu provimento ao recurso de apelação apresentado pelo aqui Recorrido INSTITUTO LUSO-ILÍRIO PARA O DESENVOLVIMENTO HUMANO da douta sentença de fls. (...), dos autos, datada de 27/03/2020 e proferida pela primeira instância.

B. Por via da sentença então recorrida o tribunal de primeira instância julgou-se incompetente em razão da matéria para conhecer do objeto do procedimento cautelar de embargo de obra nova intentado pelo Recorrido tendo, por conseguinte, absolvido o aqui Recorrente MUNICÍPIO DE MAFRA da instância cautelar.

C. Inconformado com o ali decidido, o Recorrido dela interpôs recurso para o Venerando Tribunal da Relação de Lisboa, que, por decisão sumária, revogou a sentença e determinou o prosseguimento dos autos, sendo o acórdão daquele Venerando Tribunal que agora se coloca em crise.

D. O Venerando Tribunal da Relação, ao contrário da primeira instância, entendeu que a relação jurídica carreada para os autos pelo Recorrido é de cariz privado, consistente na ofensa do direito de gozo emergente para o Recorrido dum contrato de comodato celebrado com o Recorrente e regido por normas de direito privado – Cfr. Acórdão recorrido.

E. Por conseguinte, entendeu que compete aos tribunais da jurisdição comum – e não aos tribunais administrativos – conhecer da providência cautelar de embargo de obra nova apresentada pelo Recorrido contra o Recorrente.

F. O Recorrente leva a cabo a construção de uma Estrada Municipal que liga a Rua do Castelo e a Rua do Malvar, ambas no concelho de Mafra, no prédio confinante com aquele onde se encontra o dito Palácio dos Marqueses de Ponte de Lima.

G. Isto porque, a Rua do Malvar não apresenta quaisquer condições de segurança para os peões e para os veículos que nela circulam, dado que em alguns pontos da dita rua, designadamente junto ao Palácio, não é possível a circulação de dois veículos em simultâneo e não existem passeios pedonais.

H. Sendo esta a obra que o Recorrido pretende ver embargada por via da providência cautelar que apresentou.

I. Atendendo ao alegado em sede de requerimento inicial e ao peticionado, verifica-se que a verdadeira pretensão do Recorrido é a paragem da construção da estrada municipal levada a cabo pelo Recorrente.

J. O único pedido formulado pelo Recorrido resume-se ao embargo da construção da dita estrada, não tendo sido feito qualquer outro pedido para além do embargo da obra pública.

K. Nomeadamente, o Recorrido não pediu a restituição provisória da posse, tendo nas suas conclusões do recurso que dirigiu ao Venerando Tribunal da Relação de Lisboa afirmado: “(...) que não é sobre a restituição provisória da posse que nos debruçamos, mas sim sobre a necessidade de parar uma obra (...)” – Cfr. conclusão I) das alegações de recurso do Recorrido dirigidas ao Venerando Tribunal da Relação de Lisboa.

L. Assim, o Recorrido não faz depender a providência de qualquer outra ação, em particular a restituição provisória da posse que, na verdade, nunca peticionou ao tribunal e que, segundo o próprio, não está em discussão nos autos.

M. Com o pedido de inversão do contencioso, entendeu o Recorrido que a sua pretensão ficava plenamente satisfeita, ou seja, que se bastava com a paragem da obra.

N. Não resulta nem da causa de pedir, nem dos pedidos formulados que o que está em discussão nos autos é a violação do direito pessoal de gozo do Recorrido, com o consequente pedido de restituição da posse.

O. O Venerando Tribunal da Relação ao tirar por conclusão que o que está em discussão nos autos é a violação do direito pessoal de gozo do Recorrido, com o consequente pedido de restituição da posse a formular em ação principal, está a alterar a causa de pedir e os pedidos formulados pelo Recorrido, o que implica a convolação para uma relação jurídica diversa da controvertida.

P. Deste modo, o Venerando Tribunal da Relação comete uma nulidade, o que convoca a nulidade do acórdão recorrido (cfr. artigo 615.º, n.º 1, alínea d) e e), do C.P.C.), que aqui vai expressamente invocada para todos os efeitos e com as legais consequências.

Q. O acórdão recorrido padece, igualmente, de nulidade, uma vez que alteração da causa de pedir e dos pedidos implica a convolação para uma relação jurídica diversa da controvertida. (cfr. artigo 265.º, n.º 6, do C.P.C.), nulidade que que aqui vai expressamente invocada para todos os efeitos e com as legais consequências.

R. Além disso, o acórdão recorrido viola os princípios do dispositivo (cfr. artigo 5.º, n.º 1 do C.P.C.), do contraditório e da igualdade das partes (crf. Artigos 3.º e 4.º do C.P.C.) da estabilidade da instância (cfr. artigo 260.º do C.P.C.), sendo, por via disso, ilegal.

Sem prescindir,

Do erro de julgamento:

S. A relação jurídica em discussão nos autos e tal como configurada e carreada pelo Recorrido não tem natureza privada, mas sim administrativa.

T. Com o devido respeito, faz-se confusão entre a relação jurídica emergente do contrato de comodato – e esta não está em discussão nos autos - e aquela que emerge na sequência da construção da obra pública.

U. Nos presentes autos cautelares, com inversão do contencioso, o Recorrido não pretende discutir o conteúdo e o alcance das obrigações decorrentes do contrato de comodado, nem tampouco a eventual violação das obrigações assumidas pelas partes.

V. O cerne da que estão nos presentes autos é outro: a obra pública executada pelo Recorrente e que o Recorrido pretende ver embargada.

W. E, não é pelo facto de entre o Recorrente e o Recorrido ter sido celebrado um contrato de comodato de um determinado bem imóvel que tanto a construção da estrada municipal, como a relação jurídica estabelecida passam a ter natureza privada e, por via disso, analisada à luz das normas jurídicas de matriz essencialmente civilística.

X. Muito menos pelo facto de nesse contrato terem as partes atribuído competência aos tribunais comuns para dirimir litígios decorrentes do mesmo, que apenas vale quando o contrato é objeto da ação, que não é o caso dos autos.

Y. Os pedidos formulados e a causa de pedir que foi carreada para os autos, tal como configurada, emergem de uma relação de natureza administrativa e não privada, correspondendo tal obra ao exercício de um poder público administrativo pelo Recorrente.

Z. Estando em presença uma obra que consiste na construção de uma Estrada Municipal levada a cabo por uma entidade pública no exercício de um poder público, e tendo em conta o pedido formulado pelo Recorrido, dúvidas não subsistem de que estamos perante uma relação jurídica de natureza administrativa que deve ser apreciada e analisada à luz das regras do direito administrativo.

AA. O Venerando Tribunal da Relação não podia ter concluído, como concluiu, que a relação jurídica em presença nos autos é de natureza privada, consistente na ofensa do direito de gozo emergente dum contrato celebrado com o Recorrido e regido por normas de direito privado.

BB. O Venerando Tribunal da Relação ao enquadrar a relação jurídica carreada para os autos pelo Recorrido com uma relação jurídica de cariz privado erra no enquadramento jurídico dos factos constantes do requerimento inicial de embargo de obra nova e, por conseguinte, na competência material dos tribunais comuns para julgar a presente instância cautelar.

CC. Acresce que o litígio na ação principal terá, eventualmente, por objeto “a responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público”, e sendo o Recorrente uma pessoa coletiva de direito público isso implica o julgamento da eventual ilicitude de uma atividade de gestão pública, na satisfação de interesses públicos e coletivos, enquadrada por normas de direito público, emergente de relações jurídicas de cariz administrativo, e nesta medida encontra-se abrangido pela alínea f), do n.º 1, do artigo 4º, do E.T.A.F.

DD. Pelo que sempre seriam os tribunais administrativos os materialmente competentes para conhecer da providência cautelar de embargo de obra nova apresentada pelo Recorrido contra o Recorrente.

EE. Ao atribuir competência material aos tribunais comuns para conhecer da presente providência cautelar de embargo de obra nova apresentada pelo Recorrido contra o Recorrente, o acórdão recorrido viola o disposto nos artigos 399.º do Código de Processo Civil, 212.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa, 2.º, n.º 2, alínea q) e artigo 112.º, n.º 2, alínea g), ambos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais, 1.º e 4.º, n.º 1, alíneas a) e f), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

FF. Sem prescindir e uma vez que a obra pública levada a cabo pelo Recorrente e em discussão nos autos mostra-se concluída e tendo em conta a verdadeira pretensão do Recorrido: paragem da construção da estrada municipal levada a cabo pelo Recorrente, a presente instância cautelar mostra-se inútil.

GG. Pelo que deverá ser declarada extinta, por inutilidade superveniente da lide, nos termos do artigo 277.º, alínea e), do C.P.C. absolvendo-se o Recorrente dos pedidos contra ele formulados.

Nestes termos e nos demais de direito, que Vexas. doutamente suprirão, o que se impetra, deve ser concedido provimento ao presente recurso e, por conseguinte, o douto acórdão recorrido ser revogado e julgada procedente a exceção da incompetência material do Tribunal Comum para conhecer da presente providência cautelar de embargo de obra nova, tudo com as legais consequências.

Caso assim não se entenda, sem prescindir, ser declarada extinta instância cautelar, por inutilidade superveniente da lide, nos termos do artigo 277.º, alínea e), do C.P.C., absolvendo-se o Recorrente dos pedidos contra ele formulados.

fazendo-se, desta forma, a acostumada Justiça!»

4. O recorrido, Instituto Luso-Ilírio para o desenvolvimento humano, apresentou as seguintes contra-alegações:

«A. Não se conformando com o teor da decisão tomada pelo Tribunal da Relação de Lisboa, veio a CMM apresentar recurso de revista para o Supremo Tribunal de Justiça, onde reitera que a obra embargada é pública e a relação jurídica subjacente é por isso administrativa, mais aproveitando o presente recurso para, inadvertida e inusitadamente, suscitar a inutilidade superveniente da lide, juntando, alegadamente como prova, um documento de 19.03.2020, anterior à sentença proferida em 1.ª instância (!).

B. Alegou-se, por isso e desde logo, que tal pedido, de inutilidade superveniente da lide é em toda a sua extensão e contornos, factualmente inusitado e legalmente inadmissível.

C. Factualmente inusitado, porque se junta para pretensamente fazer prova do alegado um documento que, não só não prova o alegado, como é de uma data anterior à própria sentença de 1.ª instância, proferida nestes autos.

D. E legalmente inadmissível, pois que para decidir sobre tal pedido, sempre seria necessário ajuizar sobre matéria de facto.

E. Ora, o Supremo Tribunal de Justiça não conhece sobre o eventual erro na fixação da prova e dos factos materiais em causa e, muito menos, sobre factos não supervenientes, sequer, à decisão proferida em 1.ª instância, embora nunca antes apresentados.

F. E pela mesma razão, não deverá o documento junto ser admitido, por carecer, para além de tudo mais, de novidade que justificasse a sua admissibilidade nesta sede.

G. Razão pela qual se concluiu que sobre o pedido de inutilidade superveniente da lide deverá o recurso ser rejeitado, por legalmente inadmissível, bem como desentranhado o documento com o qual o Recorrente pretendia fazer provado alegado.

H. No requerimento de ratificação do Embargo Extrajudicial, o Recorrido deixou bem claro qual era o núcleo central da matéria em discussão nos autos: a violação do direito pessoal de gozo sobre o Palácio e jardim circundante.

I. Tudo quanto importava ao agora Recorrido era acautelar o seu direito pessoal de gozo sobre uma área que os trabalhos levados a cabo pela ora Recorrente, ostensivamente, violavam.

J. E foi precisamente isso que entendeu e decidiu o Acórdão recorrido:

“Deste modo, são os tribunais comuns– e não os administrativos– os competentes para conhecer duma providência cautelar de ratificação de embargo extrajudicial

de obra nova […]”

K. Sem prejuízo, o Recorrente apresentou o presente Recurso de Revista, insistindo que a relação jurídica subjacente era pública, porque se pretenda embargar uma obra pública.

L. Alegou, por isso, o Recorrido, que nunca esteve em causa, nem havia como estar, a natureza de entidade pública da Câmara Municipal de Mafra.

M. Tudo quanto releva e importa ao Recorrido é a circunstância de que, esta obra, nos termos em que continua a ser realizada pela Recorrente, viola o direito de gozo sobre a área comodatada e, só nessa medida, pretende o seu embargo.

N. Concluindo-se, sobre esta matéria, que deve improceder a insistência da Recorrente na ideia de que sendo uma obra pública a relação jurídica subjacente é pública e que a discussão nos autos nada teria que ver com o Contrato de Comodato.

O. Conforme bem explica o Acórdão recorrido, bem como inúmeras outras decisões de tribunais superiores, designadamente Tribunal de Conflitos e Supremo Tribunal de Justiça, tal argumentação não procede.

P. A avaliação do caso presente não tem subjacente qualquer relação jurídico- administrativa, mas simplesmente uma relação jurídico-privada, regulada pelo direito privado, fundada no Contrato de Comodato.

Q. Relação jurídica de direito privado, que fica bem assente, desde logo, no próprio clausulado do Contrato de Comodato celebrado entre as partes, muito particularmente na cláusula compromissória que estabelece o Tribunal da Comarca de Mafra (hoje Comarca de Lisboa Oeste) como o Tribunal eleito pelas Partes em caso de conflito.

R. Alegou-se, em síntese, e conforme já detalhadamente alegado no âmbito deste processo, que o Contrato de Comodato é a relação jurídica que subjaz ao direito violado pela obra, uma relação jurídica de direito privado, regulada pelo direito privado.

S. Pois que, mais se sustentou, a relação jurídica em causa nos autos não emerge da construção de uma estrada municipal, mas sim do Contrato de Comodato, que atribuiu um direito pessoal ao Recorrido e só nessa medida este pretende ver embargada a obra.

T. Pelo que se concluiu, neste particular, que não é a Obra Pública o objeto do Embargo, mas sim os trabalhos realizados, aparentemente necessários à realização de tal obra, na área objeto do comodato, por colidirem, invadirem e violarem, o direito pessoal de gozo do ora Recorrido decorrente do contrato de comodato.

U. Por outro lado, e tendo por base a mesma linha argumentativa, é igualmente incompreensível a alegação do Recorrente de que o Acórdão recorrido alterou a causa de pedir.

V. Razão pela qual se recordou nesta sede o que foi sempre pedido (e alegado) pelo Recorrido ao longo do processo, designadamente e sobretudo, no âmbito do requerimento inicial e na resposta à exceção de incompetência material.

W. Não resulta do Acórdão recorrido qualquer alteração da causa de pedir, a qual, como detalhadamente descrito nas presentes alegações, visou desde o início parar a obra, sublinhe-se, na estrita medida em que esta violava e colidia com o direito pessoal de gozo do Recorrido, atribuído no âmbito de contrato de comodato, de natureza privada.

X. A referência do Acórdão recorrido ao tema da restituição provisória da posse, ou a alegação do Recorrido em sede de apelação de que o que estava em causa em sede cautelar não era – ao menos ainda – a restituição provisória da posse, foram como resposta e contra-argumento a essa posição».

5. Sabido que o objeto do recurso, ressalvadas as questões de conhecimento oficioso, é delimitado pelas conclusões (artigos 608º n.º 2, 635º n.ºs 3 e 4 e 639º n.ºs 1 e 3, todos do Código de Processo Civil), o recorrente suscitou duas questões:

I- Nulidades do acórdão recorrido

II- Tribunal competente em razão da matéria;

III- Extinção da instância cautelar, por inutilidade superveniente da lide, nos termos do artigo 277.º, alínea e), do Código de Processo Civil.

6. Questão prévia da admissibilidade do recurso

O recurso foi admitido na sequência de uma reclamação, ao abrigo do artigo 643.º do CPC, mas apenas em relação à determinação do tribunal competente em razão da matéria, conforme despacho que se transcreve:

«O âmbito do recurso de revista encontra-se definido no artigo 671.º, n.º 1, do CPC, e não abarca os acórdãos proferidos pela Relação no âmbito de procedimentos cautelares, como seria, em princípio aqui o caso, em que estamos perante uma providência cautelar de embargo de obra nova (artigo 370.º, n.º 2, 1.ª parte, do CPC).

Contudo, o artigo 370º, n.º 2, 1.ª parte, do CPC, depois de erigir como regra geral a da inadmissibilidade de acesso ao terceiro grau de jurisdição das decisões proferidas em procedimentos cautelares, ressalva, na sua parte final, os casos em que, por virtude de outros dipositivos legais, o recurso é sempre admissível. Assim, surge a necessidade de convocar o regime do nº 2 do artigo 629º do CPC, preceito que enumera os casos em que, independentemente da verificação dos pressupostos de natureza geral de admissibilidade de recurso atinentes ao valor da causa e da sucumbência, o recurso é sempre admissível.

Entre esses casos avulta o de o recurso ter por fundamento a violação das regras de competência em razão da nacionalidade, matéria ou hierarquia ou quando seja invocada a ofensa de caso julgado, nos termos do artigo 629.º, n.º 2, al. a), do CPC.

Ora, no caso sub judice, está em causa uma questão de competência do tribunal em razão da matéria, incluída entre as exceções que admitem sempre o acesso ao Supremo Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 629.º, n.º 2, a), do CPC, pelo que, admite-se o recurso de revista».

A questão da inutilidade superveniente da lide não pode estar abrangida pelo objeto do recurso de revista, pois o Supremo Tribunal não tem competência legal para a conhecer, por força do artigo 370º, n.º 2, 1.ª parte, do CPC, que estabelece como regra geral a da inadmissibilidade de acesso ao terceiro grau de jurisdição das decisões proferidas em procedimentos cautelares. Por outro lado, as instâncias discutiram apenas a questão processual da jurisdição competente, não se tendo pronunciado sobre o mérito, pelo que, ainda que não a lei não estipulasse a regra da inadmissibilidade do recurso de revista, esta questão nunca poderia ser conhecida, por se tratar de uma questão nova. Como meio impugnatório de decisões judiciais, o recurso visa tão só suscitar a reapreciação do decidido, não comportando, assim, ius nouarum, i.é., a criação de decisão sobre matéria nova não submetida à apreciação do tribunal a quo.

Cumpre apreciar e decidir.

II- Fundamentação

1. Da nulidade do acórdão recorrido

Conhece-se a questão da nulidade do acórdão recorrido, dada a circunstância de ter sido invocada em relação à decisão proferida quanto à competência do tribunal, e de os argumentos debatidos serem pertinentes para a resposta a dar à questão da determinação do tribunal competente em razão da matéria.

O recorrente, Município de Mafra, considera que o tribunal recorrido, entendendo que o que está em discussão nos autos é a violação do direito pessoal de gozo do requerente, com o consequente pedido de restituição da posse a formular em ação principal, está a alterar a causa de pedir e os pedidos formulados pelo Recorrido, o que implica a convolação para uma relação jurídica diversa da controvertida, cometendo uma nulidade nos termos do artigo 615.º, n.º 1, alínea d) e e), do CPC, e violando o artigo 265.º, n.º 6, do CPC. Além disso, defende nas suas conclusões que o acórdão recorrido viola os princípios do dispositivo (artigo 5.º, n.º 1 do CPC), do contraditório, da igualdade das partes (artigos 3.º e 4.º do CPC) e da estabilidade da instância (artigo 260.º do CPC), sendo, por via disso, ilegal.

Nos termos do n.º 1 do artigo 615.º, a sentença é nula quando: d) O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento; e) O juiz condene em quantidade superior ou em objeto diverso do pedido.

Trata-se de um vício cometido pelo tribunal quando não respeita o objeto do processo ou do recurso, decidindo questões que não lhe competia decidir porque não foram suscitadas, ou deixando de decidir questões que está vinculado a decidir.

Ora, na verdade, não padece o acórdão recorrido de qualquer vício neste domínio do thema decidendum. O que sucede é que o recorrente usa a invocação de nulidades do acórdão recorrido como uma estratégia para manifestar a sua discordância em relação ao mérito da decisão. Ou seja, não sustenta a sua posição em aspetos formais, mas entra já no mérito da questão objeto do recurso, impugnando a qualificação da relação jurídica invocada nos autos que o tribunal recorrido considerou ter natureza privatística – pressuposto da posição assumida na questão de saber qual o tribunal competente em razão da matéria. Ora, as nulidades da sentença são vícios intrínsecos da formação desta peça processual (in casu, do acórdão), taxativamente consagrados no nº1 do artigo 615º do CPC, sendo vícios formais do silogismo judiciário relativos à harmonia formal entre premissas e conclusão, não podendo ser confundidas com hipotéticos erros de julgamento, de facto ou de direito. Como se afirma no acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 08-01-2019, proc. n.º 1699/16.1T8PNF.P2.S2 - 1.ª Secção «O regime das nulidades destina-se apenas a remover aspectos de ordem formal que, eventualmente, inquinem a decisão, não sendo adequado para manifestar discordância e pugnar pela alteração do decidido».

Nos termos da jurisprudência deste Supremo Tribunal, a omissão ou o excesso de pronúncia afere-se pelo thema decidendum, isto é, pelas questões suscitadas pelas partes e que integram o objeto de recurso, no sentido de o juiz estar vinculado a decidi-las, e não pelos argumentos ou fundamentos invocados pelas partes para defender os seus pontos de vista.

Assim, o acórdão recorrido não padece de nulidade por omissão de pronúncia, nem por excesso de pronúncia, tendo-se pronunciado sobre a única questão suscitada no recurso de apelação – a competência do tribunal em razão da matéria – constituindo as supostas questões que iriam além do pedido ou que, na perspetiva do recorrente, alteravam a causa de pedir, meros argumentos ou razões que o tribunal recorrido usou para fundamentar a sua decisão. Por outro lado, sendo o direito do comodatário um direito pessoal de gozo que incide sobre bens imóveis, que podem ser objeto de uma ação de restituição da posse, não significa qualquer violação da causa de pedir a referência, pelo acórdão recorrido, a esta ação principal, a qual, apesar de não ter sido ainda intentada porque foi peticionada a inversão do contencioso (artigo 369.º do CPC), o requerente pode ainda vir a intentar. Em consequência, também não se verificou a alegada violação da causa de pedir ou do princípio da estabilidade da instância.

Como decorrência do exposto também não houve qualquer violação dos princípios do contraditório, do dispositivo e da igualdade.

Nos termos do princípio do contraditório, não é lícito ao juiz "decidir questões de direito ou de facto, mesmo que do conhecimento oficioso, sem que as partes tenham tido a possibilidade de sobre elas se pronunciarem", exigindo-se, assim, que as decisões judiciais sejam proferidas depois de ser garantida a cada uma das partes a possibilidade de tomar parte do debate nos articulados ou nas alegações de recurso.

O princípio do dispositivo, por sua vez, impede que o tribunal decida para além ou diversamente do que foi pedido, mas não obsta a que profira decisão que se inscreva no âmbito da pretensão formulada.

Ora, resulta do atrás afirmado que a decisão do tribunal recorrido se circunscreveu à questão suscitada no recurso de apelação e que sobre essa questão teve a recorrente oportunidade de se pronunciar em vários momentos no processo, e efetivamente pronunciou-se, com argumentos opostos aos que foram aplicados no acórdão recorrido. Os argumentos em que se baseou o acórdão recorrido já tinham sido invocados pelo requerente, agora recorrido, para sustentar a sua posição, e o recorrente já se tinha pronunciado sobre eles nas contra-alegações do recurso de apelação. Assim, o acórdão recorrido não constituiu qualquer decisão surpresa, nem usou argumentos novos, que não tivessem sido já debatidos durante o processo. Também não houve qualquer violação do princípio da igualdade entre as partes, no que diz respeito ao exercício de faculdades e ao uso dos meios de defesa, estando as partes colocadas em perfeita paridade de posições no processo e gozando de idênticas possibilidades de obter a justiça que lhes seja devida.

2. Do tribunal competente em razão da matéria

A questão a decidir é, assim, a de saber se a competência material para decretar o embargo da obra, levada a cabo pelo Município requerido, pertence aos tribunais comuns ou aos tribunais administrativos.

Defende o recorrente, Munícipio de Mafra, que a obra embargada é pública e a relação jurídica subjacente tem natureza administrativa, pelo que, atribuindo a competência aos tribunais comuns para conhecer da presente providência cautelar de embargo de obra nova, o acórdão recorrido violou o disposto nos artigos 399.º do Código de Processo Civil, 212.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa, 2.º, n.º 2, alínea q) e artigo 112.º, n.º 2, alínea g), ambos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais, e os artigos 1.º e 4.º, n.º 1, alíneas a) e f), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais

Por sua vez o recorrido, afirma que atenta a configuração dada à relação jurídica material controvertida no requerimento inicial, a relação jurídica subjacente não é de natureza administrativa, nem o presente procedimento é sobre a ilegalidade da obra, mas sim sobre a violação do seu direito de gozo e a forma mais adequada de o acautelar e proteger, pelo que a competência para julgar a causa tem de caber aos tribunais comuns como decidiu o acórdão recorrido.

Sobre esta questão o tribunal de 1.ª instância afirmou que “(…)a competência dos Tribunais e mormente a Jurisdição dos mesmos é definida prioritariamente em função do modo como o qual o Autor estrutura a sua pretensão, a saber, o pedido. (…). Com o presente pedido, a saber, o embargo da obra aqui em questão, a Requerente está a exigir ao Tribunal que avalie da legalidade ou ilegalidade de uma obra de natureza administrativa levada a cabo pelo Requerido, embargando-a, e não apenas da perturbação da sua posse titulada por um contrato de comodato. É essa a relação que a Requerente carreou para os autos através do pedido por esta efectuado pois, embargar uma obra executada pela administração pública no exercício dos seus poderes não é mais do que pretender fazer valer a tutela de direitos e interesses legalmente protegidos, no âmbito de uma relação jurídica administrativa, tal como previsto no art. 4.° n.º 1 al. a) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais. (…) Não é demais salientar o exposto no art. 399.g do Código de Processo Civil o qual refere que não podem ser embargadas as obras do Estado, das demais pessoas coletivas públicas e das entidades concessionárias de obras ou serviços públicos quando, por o litígio se reportar a uma relação jurídico-administrativa, a defesa dos direitos ou interesses lesados se deva efetivar através dos meios previstos na lei de processo administrativo contencioso. Pelo que, nada mais resta a este Tribunal senão deferir a excepção de incompetência material dos Tribunais Judiciais absolvendo como tal o Requerido da presente instância, tudo nos termos e para os efeitos do exposto no art. 96.g al. a), 97.9- n.º 1, 99.Q todos do Código de Processo Civil”.

Já o acórdão recorrido entendeu, em sentido diverso, que «No caso concreto, apesar de a Embargada ser uma autarquia local - o MUNICÍPIO DE MAFRA - não se está perante uma relação jurídica administrativa regulada por regras de direito pública.

Pelo contrário, estamos perante uma relação jurídica de natureza privada, consistente na ofensa do direito de gozo emergente (para a Requerente) dum contrato de comodato celebrado com o município requerido e regido por normas de direito privado.

Não havendo, no ETAF, qualquer norma que atribua competência à jurisdição administrativa para o conhecimento de acções de restituição de posse e dos embargos de obra nova que são sua dependência [cf. o seu artigo 41, o conhecimento destas acções pertence aos tribunais judiciais (art. 40°-1 da Lei n° 62/2013, de 26-VIII).

Deste modo, são os tribunais comuns - e não os administrativos - os competentes para conhecer duma providência cautelar de ratificação de embargo extrajudicial de obra nova [como preliminar de uma acção de restituição de posse], com fundamento em pretensa ofensa do direito pessoal de gozo da requerente, por obras realizadas por uma autarquia local, por se tratar de questões que não emergem de uma relação jurídica administrativa, mas que se traduzem na defesa da "posse" dum imóvel objecto dum contrato de comodato regido pelo direito privado».

Quid Iuris?

3. A competência do tribunal constitui um pressuposto processual que resulta do facto de o poder jurisdicional ser repartido, por numerosos tribunais, segundo vários critérios.

A regra fundamental é a de que por força do princípio da especialização o tribunal judicial (comum) só será competente se a causa não estiver atribuída por lei a outra jurisdição (no caso presente, a administrativa). Vale isto por dizer que a competência da jurisdição comum é sempre residual (artigos 211.º, n.º 1, da Constituição, 40.º, n.º 1, da Lei de Organização do Sistema Judiciário (alterada pela Lei n.º 40-A/2016, de 22/12), e 64.º do Código de Processo Civil).

Sobre a jurisdição administrativa, o artigo 212.º, n.º 3, da Constituição diz que “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.

Dando corpo a esta disposição, o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais estabelece a regra genérica segundo a qual “Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” (artigo 1º, nº 1).

Em segundo lugar, importa também sublinhar que, a exemplo do que acontece com o pressuposto da legitimidade processual, a competência em razão da matéria afere-se pela natureza da relação jurídica tal como o autor a apresenta na petição inicial. É enten­di­mento há muito firmado na jurisprudência (cf. Acórdão do Tribunal de Conflitos, de 23-09-2004, proc. 05/04 e Acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça, de 29-05-2014, proc. n.º 1327/11 e de 04-02-2020, Revista n.º 6593/18.5T8VNF.G1.S1 - 1.ª Secção), que a questão da competência material deve ser resolvida tendo em conta a relação jurídica a discu­tir na ação, mas à luz do “retrato” ou da estrutura­ção concreta apresentada pelo autor, e, logicamente, dando especial aten­ção à natureza intrínseca e aos fundamentos da pretensão deduzida, embora, sem avaliar o seu mérito, isto é, sem logo apre­ciar se o lesado tem ou não razão em face do direito substantivo. A qualificação feita pela parte não é, contudo, vinculativa para o tribunal.

4. No caso vertente, considerou o acórdão recorrido que está em causa a defesa de um direito de gozo decorrente de um contrato de comodato celebrado entre o recorrido (autor) e o Município, que estabeleceu entre as partes uma relação jurídica de direito privado (artigo 1129.º do Código Civil), à qual se aplicam regras de direito privado, sendo por isso competente o tribunal comum.

Vejamos:

O Requerente, Instituto Luso-lírio para o Desenvolvimento Humano, é uma pessoa coletiva de direito privado, sem fins lucrativos, visando fins de utilidade pública geral, com uma presença relevante no contexto nacional e internacional de Investigação & Desenvolvimento nas áreas da Educação e Formação, desenvolvendo para tanto diversos projetos, em parceria com entidades diversas, desde a Administração Central ou Local até à sociedade civil ou rede de instituições.

Conforme resulta do requerimento inicial, em 29 de março de 2011, foi celebrado entre o Requerente e Requerida, Contrato de Comodato (“o Contrato”), nos termos do qual o Município de Mafra cedeu ao Requerente, a título gratuito, o Palácio dos Marqueses de Ponte de Lima e propriedade envolvente, sito na Rua do Castelo, Vila Velha de Mafra, por um período de 30 anos automaticamente renovável. Nos termos do Contrato, e como pressuposto para a cedência, a título gratuito, do espaço, a Requerente ficaria responsável pela requalificação do edifício do Palácio dos Marqueses de Ponte de Lima, bem como da sua zona envolvente (Cláusula Quinta do Contrato), tendo assumido direitos de gozo e fruição sobre os espaços comodatados, tanto relativos ao próprio espaço do Palácio dos Marqueses de Ponte de Lima, como da sua zona envolvente. O objetivo do requerente com a celebração deste contrato, apesar de o edifício se encontrar em ruínas e ser altamente oneroso proceder à sua requalificação, foi a circunstância de ter como parte integrante do seu projeto educativo e cívico (“Universidade dos Valores”) jardins históricos ou espaços e equipamentos desportivos, educativos e culturais (Parque Desportivo Municipal e Parque Escolar de Mafra), cujo uso e fruição pela Requerente ficou expressamente previsto no Contrato (cf. Cláusula Oitava do Contrato).

Do Contrato, resultavam obrigações de parte a parte, entre as quais, se transcrevem duas das obrigações assumidas pela Requerida na Cláusula Oitava do Contrato, a saber: d) [p]ermitir o usufruto integrado da Universidade dos Valores com os espaços lúdicos e desportivos envolventes do Parque Desportivo Municipal Eng.º Ministro dos Santos, desde que não comprometa o normal funcionamento das instalações em causa; f) Assegurar boas condições de manutenção dos espaços e equipamentos sob gestão do Primeiro Contraente, envolventes à área concedida.”

Ora, a requerente entendendo que o seu direito de gozo estava comprometido pela construção de uma estrada que, na sua perspetiva, desintegraria irremediavelmente os espaços contratualmente definidos como integrados, sem que o Município tenha apresentado qualquer solução de reintegração e reformulação do espaço comodatado, pediu, na presente providência cautelar de ratificação judicial de embargo de obra nova feito extrajudicialmente, ao abrigo dos artigos 397.º e seguintes do CPC, o seguinte:

«Nestes termos e nos restantes de Direito aplicáveis requer-se que:

(i) Seja ratificado o embargo de obra feito extrajudicialmente, tudo nos termos do artigo 397.º, n.ºs 1 e 2, do CPC;

(ii) Seja emitida a ratificação sem audiência prévia da Requerida, sob pena de a necessidade de citar a Requerida, inviabilizar a eficácia da Providência, atento o facto de não ter sido respeitado o Auto de Embargo Extrajudicial e existir o risco iminente de prosseguir – ainda mais – a violação do direito de gozo e fruição atribuído à Requerente por Contrato – cf. artigo 366.º, n.º 1, do CPC.

(iii) Seja notificado o dono da obra ou, na sua ausência, o encarregado ou quem o substitua, para não a continuar, sob pena de, desrespeitando tal determinação judicial, poder ser destruída qualquer inovação abusiva e incorrer em responsabilidade penal pela prática de crime de desobediência qualificada, tal como prevê o artigo 375º do CPC.

(iv) Seja decretada a inversão do contencioso nos termos e para os efeitos do artigo 369.º do Código de Processo Civil».

5. Assim, o fundamento do pedido é um contrato de direito privado celebrado entre uma entidade privada, a requerente, e uma entidade pública, o Município de Mafra, tendo o Município atuado na sua veste ou qualidade privada, desprovido de poder de império ou de autoridade pública. As normas invocadas pela Requerente são de direito privado e a relação jurídica em litígio é uma relação contratual de natureza privada, subordinada às condições contratualmente ajustadas, tendo sido alegada uma violação do contratualmente estabelecido. Para aferir da pretensão da Requerente é, portanto, imprescindível analisar as condições do contrato de comodato, bem como o caráter irremediável da lesão imposta ao direito pessoal de gozo deque é titular a requerente, por força do contrato e nos termos nele estabelecidos.

O contrato de comodato, que está na origem do conflito que opõe as partes, está perfeitamente definido no artigo 1129º do Código Civil: “comodato é o contrato gratuito pelo qual uma das partes entrega à outra certa coisa, móvel ou imóvel, para que se sirva dela, com a obrigação de o restituir”.

Dentro do espírito de liberdade que preside à elaboração dos contratos em geral, as partes podiam ter introduzido no programa contratual a que se propuseram certas e determinadas cláusulas que remetessem para normas de direito público ou que atribuíssem ao Município poderes especiais (nem por isso o contrato deixava de ser comodato), mas, não o tendo feito, como efetivamente, não o fizeram, remeteram a resolução de qualquer problema derivado do contrato para o estabelecido capítulo IV, do Título II, do Livro II do Código Civil.

A circunstância de se tratar de uma obra pública surge, na causa de pedir, como uma questão conexa, meramente secundária ou lateral, relativamente ao pedido de ratificação judicial do embargo de obra nova extrajudicial. Também não releva a natureza pública do Município, dado que participou, nesta relação jurídica contratual, em pé de igualdade com uma entidade privada e desprovido da sua veste de autoridade pública. A circunstância, invocada pelo recorrente Munícipio, de que a providência de embargo de obra nova tem assento legal na alínea g), do n.° 2, do artigo 112.°, do CPTA, não confere, diferentemente do que afirma o Munícipio, natureza administrativa à relação jurídica dos autos, que não deixa de ser um contrato de direito privado, regulado pelo Código Civil, não tendo o Instituto, agora recorrido, invocado no seu requerimento inicial a citada norma do CPTA, mas as normas do Código de Processo Civil relativas aos procedimentos cautelares, designadamente os artigos 397.º, n.º 1 e 2, 366.º, nº 1, e 375.º e 369.º, todos do CPC. Assim, o presente procedimento não é sobre a ilegalidade da obra, mas sobre a violação do direito de gozo da requerente e a forma mais adequada de o acautelar e proteger. O argumento do recorrente, segundo o qual não está pendente uma ação principal de restituição da posse, também não demonstra a natureza administrativa da relação jurídica. O requerente pediu a inversão do contencioso, podendo o juiz, na decisão que decrete a providência, dispensar o requerente do ónus de propositura da ação principal, se a matéria adquirida no procedimento lhe permitir formar convicção segura acerca da existência do direito acautelado e se a natureza da providência decretada for adequada a realizar a composição definitiva do litígio (artigo 369.º, n.º 1, do CPC). Ou seja, tudo o que o requerente pretende é a paragem dos trabalhos da obra, na medida em que perturbem ou colidam com o seu direito pessoal de gozo que tem como fonte o contrato de comodato.

Não basta, como afirma a doutrina, para estarmos perante uma relação jurídico-administrativa, que tivesse de ser conhecida pelos tribunais administrativos e fiscais, a natureza pública do Município de Mafra. Como refere Mário Aroso de Almeida, (Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, Coimbra, 2005, p. 57), «as relações jurídico-administrativas não devem ser definidas segundo critério estatutário, reportado às entidades públicas, mas segundo um critério teleológico, reportado ao escopo subjacente às normas aplicáveis».

Segundo Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anotada, 4.ª edição, volume II, 2010, pp. 566/7), a qualificação de uma relação jurídica como relação administrativa transporta duas dimensões caracterizadoras: «(1) as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente da administração); (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza «privada» ou «jurídico-civil». Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal (cfr. ETAF, art. 4º)».

Para Vieira de Andrade (A Justiça Administrativa, 15.ª edição, 2016, Almedina, p. 51), à falta de uma definição legal do que se deve entender por "relação jurídica administrativa", deve partir-se do entendimento do conceito constitucional de "relação jurídica de direito administrativo", com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a Administração.

Ora, de acordo com o critério teleológico, o pedido do requerente visa a proteção de um direito pessoal de gozo. Por outro lado, o conflito dos autos não é disciplinado por normas administrativas e fiscais, mas por normas de direito privado, que foram as invocadas pelo requerente da providência cautelar no seu requerimento inicial. Assim, não estamos perante qualquer relação jurídico-administrativa.

6. Considera o recorrente são aplicáveis ao caso dos autos as alíneas a) e f) do artigo 4.º do ETAF, que atribuem aos tribunais administrativos o poder de apreciação das seguintes questões:

a) Tutela de direitos fundamentais e outros direitos e interesses legalmente protegidos, no âmbito de relações jurídicas administrativas e fiscais;

(…)

f) Responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício das funções política, legislativa e jurisdicional, sem prejuízo do disposto na alínea a) do n.º 4 do presente artigo;

Mas não tem razão.

Tendo presente os critérios que delimitam as competências da jurisdição administrativa, bem como os termos em que deve ser aferida a competência material de um tribunal – por referência ao objeto processual, este acima já identificado – resulta evidente que nos autos não estamos perante qualquer relação jurídica administrativa e fiscal, situando-se os direitos invocados pelo Requerente no domínio do direito privado. Também não foi suscitada qualquer questão de responsabilidade civil extracontratual do Estado, desde logo porque o Município não atuou, quando celebrou o contrato de comodato invocado nestes autos, ao abrigo de prerrogativas de direito público, nem foi peticionado qualquer direito de indemnização por danos causados, mas apenas a paragem dos trabalhos que, em concreto, alegadamente perturbavam o exercício do direito pessoal de gozo do Instituto requerente.

7. A relação contratual reportada aos autos assume natureza privada e o regime contratual a que a mesma foi sujeita é igualmente regulado por normas de direito privado, sem que tal contrato haja sido submetido a qualquer procedimento de formação de contratos disciplinado pelo Código dos Contratos Públicos.

A mesma solução foi adotada no acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 21-10-2008 (proc. n.º 08A3162 ), em que um município celebrou com uma entidade privada um contrato de comodato exclusivamente sujeito às normas do Código Civil e a estipulações contratuais, que não remetiam para qualquer norma de direito público, e onde se defendeu que a questão do incumprimento desse contrato era apenas uma questão meramente privada, a exigir que fossem os tribunais judiciais a decretar a sua resolução.

Sem dúvida que uma parte é uma entidade pública, mas, como se afirma no acórdão acima citado, esta é a única “ligação” ao direito público que aqui se encontra. As partes contrataram numa posição de paridade e não submeteram expressamente a relação jurídica em causa a um regime substantivo de direito público.

O Tribunal de Conflitos, em situações semelhantes, decidiu pela competência dos tribunais comuns, como também se destacou no acórdão recorrido. Veja-se, por exemplo, o Acórdão do Tribunal dos Conflitos de 8-03-2017 (Processo: 034/16), onde se afirma que «É da competência dos tribunais comuns a providência cautelar instaurada por particular contra autarquia que está a executar uma obra em caminho público que atravessa prédio rústico do requerente.», e o Acórdão do mesmo tribunal, datado de 12-06-2007 (Processo: 08/07), onde se entendeu que «Os tribunais comuns são os competentes para conhecer de procedimento cautelar de embargo de obra nova deduzido por particular contra concessionária, alegando ofensa do seu direito de propriedade».

Concluindo: São competentes os tribunais comuns para conhecer duma providência cautelar de ratificação de embargo extrajudicial de obra nova, com fundamento em alegada ofensa do direito pessoal de gozo do requerente (pessoa coletiva de direito privado e utilidade pública), por obras realizadas por um Município, por se tratar de questão que não emerge de uma relação jurídica administrativa, mas que se traduz na defesa da posse de um imóvel objeto de um contrato de comodato regido pelo direito privado.

III- Decisão

Pelo exposto, decide-se negar a revista e confirmar o acórdão recorrido.

Custas pelo recorrente

Supremo Tribunal de Justiça, 17 de dezembro de 2020

Maria Clara Sottomayor

Alexandre Reis

Pedro de Lima Gonçalves

Nos termos do artigo 15.º-A do DL 20/2020, de 1 de maio, atesto o voto de conformidade dos Juízes Conselheiros Alexandre Reis (1.º Adjunto) e Pedro de Lima Gonçalves (2.º Adjunto).

Maria Clara Sottomayor – (Relatora)