14/05.4BELRA - Tribunal Central Administrativo Sul

I- A determinação da situação em que a Recorrente se encontraria caso tivesse exercido atividade de exploração de inertes nos termos que resultariam da efetiva atribuição da licença, corresponde a um juízo de prognose a realizar em sede de direito, que se exige sustentado em factos concretos;

II- No âmbito da responsabilidade civil por facto lícito o nexo de causalidade não deverá fixar-se apenas em termos de adequação concreta entre facto e dano, mas também em termos de imediatividade entre o facto e dano;

III- A licença não é atribuída (apenas) para permitir a atividade de extração de inertes per si, antes correspondendo ao ato que possibilita a utilização privativa do domínio hídrico que, tendo como finalidade a extração de inertes, envolve não só a exploração, mas também todas as atividades e trabalhos que precedem ou estão subjacentes a essa exploração, tais como as respeitantes à instalação e preparação do local e das infraestruturas necessárias à exploração;

IV- Constitui pressuposto da tutela da confiança uma situação de confiança justificada do destinatário da atuação de outrem.

Acordam, em conferência, os juízes desembargadores da Subsecção Administrativa Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul:

1. Relatório

C… & R…, S.A. (atualmente Massa Insolvente de A…, S.A. (doravante 1.ª Autora/Recorrente)] e A… – Exploração de Areias, S.A. (atualmente incorporada na L…- C… (castelo Branco), S.A. na sequência de processo de fusão (doravante 2.ª Autora)], instauraram, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, ação administrativa comum para efetivação de responsabilidade civil contra o Estado Português (na sequência de aperfeiçoamento do articulado a fls. 528 dos autos, doravante R./Recorrido), peticionando,

“Quanto à 1ª A.:

a) A quantia de € 38.487,62, a actualizar até ao seu efectivo pagamento de acordo com os índices de preços no consumidor publicados pelo INE, correspondente aos encargos referidos no art. 69º e 70º do presente articulado;

b) A quantia de € 177.745,11, a actualizar até ao seu efectivo pagamento de acordo com os índices de preços no consumidor publicados pelo INE, correspondente aos pagamentos a fornecedores referidos no art. 71º e 72º do presente articulado;

c) A quantia de € 4.500.00, correspondentes aos encargos em pareceres e trabalhos de carácter técnico, referidos no artº. 73º do referido articulado;

d) A quantia de € 128.185,00, correspondente aos encargos indicados no art. 74º do presente articulado, a actualizar até à data do seu efectivo pagamento de acordo com os índices de preços no consumidor publicados pelo INE;

e) A quantia de € 4.364,48, acrescida de € 300,00 actualizada até ao seu efectivo pagamento, de acordo com os índices de preços no consumidor publicados pelo INE, correspondentes aos encargos com a garantia bancária, indicada nos artsº. 75º e 76º do presente articulado;

Quanto à 2ª A.:

f) A quantia de € 25.000,00, a actualizar até ao seu efectivo pagamento de acordo com os índices de preços no consumidor publicados pelo INE, correspondente aos encargos referidos no artº 88º do presente articulado;

g) A quantia de € 14.778.405,00, a actualizar até ao seu efectivo pagamento de acordo com os índices de preços no consumidor publicados pelo INE, correspondente às locações financeiras referidas nos arts. 89º a 94º do presente articulado;

h) A quantia de € 19.410,75, a actualizar até ao seu efectivo pagamento de acordo com os índices de preços no consumidor publicados pelo INE, correspondente às locações financeiras referidas nos arts. 89º a 94º do presente articulado;

Relativamente a ambos:

i) A quantia de € 796.020,29, actualizada até ao seu efectivo pagamento, de acordo com os índices de preços no consumidor publicados pelo INE, correspondente aos lucros cessantes indicados nos arts. 81º a 83 desta p.i, devendo a 1ª A. que pagar anualmente à 2ª A. 12% sobre o global da facturação;

j) Os juros legais relativos às quantias peticionadas nas alíneas anteriores, acrescidos, a partir do trânsito em julgado da sentença de condenação que vier a ser proferida, de juros à taxa anual de 5%, nos termos do disposto no art. 829º-A/4 do C. Civil.”

Por sentença de 2 de abril de 2019, o Tribunal julgou a presente ação totalmente improcedente e, em consequência, absolveu o Estado Português dos pedidos.

Inconformado, o 1.º Autor, Massa Insolvente de A…, S.A., interpôs recurso jurisdicional dessa decisão para este Tribunal Central Administrativo, concluindo nos seguintes termos:

“1. Por despacho de 29/05/2002 proferido pela Senhora Directora Regional da Direcção Regional do ambiente e do Ordenamento do Território de Lisboa e Vale do Tejo, em diante DRAOT-LVT, exarado sobre o Relatório Final da Comissão de Avaliação das Propostas no âmbito do Concurso Público para a Atribuição de Licença para a Extracção de Inertes no Rio Tejo – Local N.º 7 - Constância, foi decidido atribuir à concorrente ora Recorrente a licença de extracção de inertes para o indicado local identificado como nº 7, pela quantia de 276$00 por m3 de inertes extraídos.

2. Em 20/06/2002, a Recorrente foi notificada, através do ofício nº. 008029 da DRAOT/LVT, nos seguintes termos “que foi decidido atribuir a licença de extracção de inertes a essa empresa, para um valor máximo de extracção de 70.000m3 por ano, conforme meu despacho de 29 de Maio de 2002, exarado sobre o Relatório Final cuja cópia se anexa”.

3. Por requerimento datado de 19/08/2002, dirigido à Directora Regional da DRAOT-LVT, veio a Recorrente “notificada, no dia 13 de Agosto, de um recurso hierárquico interposto pelo concorrente N…, Lda. (…)solicitar que V.Ex.a nos informe se, com a notificação supre referida (ofício datado de 09/08/2002, Ref. 569/GJ-G 115) deverá a ora adjudicatária suspender os trabalhos que tem desenvolvido, nomeadamente todos aqueles concernentes à instalação e montagem de estaleiro e equipamentos, no sentido de obter a licença de extracção de inertes que, através de procedimento concursal, lhe foi atribuída.”, à qual a Recorrente não obteve qualquer resposta (…)»

4. Com efeito, a Recorrente havia iniciado os trabalhos de preparação da atividade extrativa após ter sido notificada dos atos proferidos pela Senhora Diretora da DRAOT-LVT nos quais foi decidido atribuir-lhe a licença de extração de inertes, com o conhecimento e fiscalização dos competentes serviços da DRAOT-LVT.

5. Conforme provado na D. Sentença recorrida, entre Julho de 2002 e Fevereiro de 2003, a Recorrente solicitou a prestação de serviços, tendo em vista a extração de inertes, pelo preço global de € 38.052,15.

6. Entre Julho de 2002 e Junho de 2003, a Recorrente adquiriu diversos equipamentos e materiais, tendo em vista a extracção de inertes, pelo preço global de € 45.211,74

7. Com vista à implementação da extracção de inertes, a Recorrente despendeu com os trabalhadores, em ordenados, contribuições para a Segurança Social e encargos diversos, a quantia de € 128.185,00

8. As despesas acima referidas eram necessárias à implementação e realização da operação de extracção de inertes.

9. Pelo ofício datado de 28/03/2003, da Senhora Directora Regional da DRAOT-LVT, com o assunto: “Licenciamento de extracção de inertes no local 7 Constância”, foi a Recorrente informada do seguinte: “que no local 7 de extracção de areias no Tejo em Constância, está localizado o estudo prévio da Variante A EN 118 – Constância - Gavião e ligação ao IP 6, havendo razões de interesse público para não prosseguir o licenciamento no local”

10. O Tribunal a quo desconsiderou os encargos acima enunciados em 5., 6. e 7., no contexto da apreciação da pretensão indemnizatória deduzida nos presentes pela Recorrente, assente na responsabilidade civil extracontratual do Estado pela prática de atos lícitos, por considerar que, face à suspensão da eficácia dos atos de adjudicação acima mencionados em 1. e 2., determinada pelo recurso hierárquico interposto pelo concorrente N…, Lda. e pela providência cautelar que se lhe seguiu, a Recorrente apenas estaria em condições de iniciar a atividade após obtenção da licença, não se verificando o nexo causal entre os prejuízos reclamados e a prática do ato revogatório acima mencionado.

11. Com todo o respeito, tal consideração conclusiva não tomou em linha de conta a dinâmica e natureza do procedimento concursal em apreço, o qual não se resumia à mera emissão da licença, sendo essencial compreender o alcance e a eficácia jurídica da adjudicação, enquanto ato administrativo que marca o início da relação que se estabeleceu entre a Recorrente e a DRAOT-LVT com vista à emissão da licença.

12. A D. sentença recorrida olvidou as particularidades do procedimento em apreço, não tomando em devida consideração que o mesmo, pese embora se centre num licença, tem uma fase de adjudicação e um objeto mais abrangente decomposto em outras fases que não apenas a derradeira fase da exploração, o que não poderá ser entendido de outra forma que não seja a de legitimar o adjudicatário à preparação das condições necessárias ao inicio da exploração.

13. Sendo que tal preparação seria necessariamente concretizada com a preparação do local, com a instalação dos equipamentos e com o cumprimento do projeto apresentado pela adjudicatária, desenvolvendo-se o procedimento em duas fases – a fase da instalação da atividade e a fase da exploração.

14. Não poderia o Tribunal a quo, nessa sequência, considerar que «…só com a atribuição da licença estaria a 1ª A. autorizada a avançar com a preparação do local para a extracção de inertes [porque detentora de título que a habilitava para tanto], e não antes como se verifica ter ocorrido.».

15. Com efeito, tal interpretação surge ao arrepio das regras da experiência comum, sendo impensável que a exploração fosse iniciada sem a necessária preparação do local e das infraestruturas, conforme de resto a Recorrente previu ao separar as duas fases na execução do contrato, sendo que para a fase da instalação da atividade não seria desde logo necessária a licença, iniciando-se a mesma com a adjudicação, como veio a acontecer.

16. Mais, segue ao encontro das regras da experiência comum que, ante um procedimento da natureza e da dimensão do que estava em curso, caso se impusesse a suspensão dos trabalhos de preparação então em levados, a Administração, na decorrência da expressa indagação da Recorrente, teria de lhe ter respondido, além do mais por imperativo dos princípios da decisão e da boa-fé.

17. Sem conceder - importa ter presente que, conforme resulta do facto provado FF) e JJ) da D. Sentença recorrida, «Em 22/01/2003 o Supremo Tribunal Administrativo indeferiu o pedido de suspensão de eficácia formulado pela empresa N…, Lda., por não se verificar “o requisito positivo da al. a) do nº 1 do artº 76º da LPTA” - cfr. doc. nº 32, 33 e 34, constantes do PA.»

18. O indeferimento do pedido de suspensão de eficácia do ato teve como efeito decorrente a reafirmação da validade do ato - no caso do ato de adjudicação - em toda a sua plenitude, nomeadamente, a reafirmação da sua validade a data da respetiva notificação ao destinatário, ou seja, à data em foi notificada a adjudicação à Recorrente.

19. Isto é, independentemente do que se expôs supra - que se reitera - quanto às legítimas expetativas da legalidade da prática dos atos de instalação e montagem de estaleiro e investimentos em equipamentos fundadas na atuação da administração, de conivência e aceitação. Atuação essa legitimada e garantida com a decisão judicial e a repristinação dos efeitos da mesma à data da adjudicação.

20. Apenas esta interpretação vai encontro da legalidade e do direito, sob pena de se estar a penalizar uma atuação a coberto de um ato administrativo que, por decisão judicial, foi considerado válido e eficaz.

21. Nesta medida, os encargos com a preparação da atividade extrativa em que a Recorrente incorreu não poderão deixar de se considerar como especiais e anormais, cfr. artigo 9.º in fine do Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de Novembro de 1967. Especial, na medida em que o sacrifício imposto pela decisão de revogação da adjudicação não afetou uma generalidade de pessoas / entidade, mas sim, finalisticamente, afetou especifica e individualizadamente a Recorrente, no contexto das legítimas expetativas geradas com o ato adjudicação, em consonância com a teoria da intervenção individual segundo a qual o enfoque na especialidade do resultado da intervenção diz respeito a uma só pessoa ou grupo de pessoas determinado, teoria esta que desde há muito tem vindo a ser acolhida pela doutrina mais avisada - entre outros MARCELO CAETANO, DIOGO FREITAS DO AMARAL, JOAQUIM GOMES CANOTILHO – e pela jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo. Anormal, na medida em que, conforme consignado na D. Sentença recorrida, não se trata de um dano inerente a risco normal da vida em sociedade suportado pela generalidade dos cidadãos / entidades, ultrapassando os limites impostos pelo dever de suportar a atividade lícita da Administração – teoria do gozo standard. A própria dinâmica do procedimento concursal ora em apreço, caraterizada pela adjudicação e pela sua revogação antes mesmo da emissão da correspondente licença, a par das necessárias despesas de investimento em que a Recorrente necessariamente teve de incorrer por forma a estar em condições de receber a licença, jamais poderia ser enquadrada como um risco normal e dentro dos limites impostos pelo dever de suportar a atividade lícita da Administração.

22. Em suma, a matéria dada como provada pela D. Sentença recorrida, subsumida aos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado impostos pelo artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 40.051, de 21 de Novembro de 1967, vigente à prática do facto gerador de responsabilidade e da ocorrência dos danos, a saber, (i) a verificação de um acto lícito do Estado ou de outra pessoa coletiva pública – a DRAOT-LVT (ii) praticado por motivo de interesse público – cfr. motivação do ato de revogação - (iii) determinou um prejuízo especial e anormal da esfera da Recorrente – além do mais os constantes dos factos provados AAA), BBB), CCC) e DDD) - (iv) verificando-se um nexo de causalidade adequado entre o ato e o prejuízo – cfr., além do mais, facto provado EEE), permite concluir pela obrigação do Estado em indemnizar a Recorrente pelos encargos de investimento suportados – e provados - com a realização dos trabalhos preparatórios à extração de inertes, no montante global de € 166.527,78.

23. Sustentou ainda a Recorrente, ao abrigo das normas dos artigos 563.º e 564.º, n.º 1 do Código Civil, que o ato de revogação da adjudicação em apreço determinou a perda dos lucros que deixou de auferir durante o prazo de nove de duração da licença.

24. Nesse propósito, e para efeito dos cálculos da competente previsão dos lucros, alegou, além mais, que o valor médio de venda de areia era de € 5,50. Com base em tal preço e considerando o valor máximo anual para a extração de 70.000 m3, descontados os correspondentes custos com pessoal, amortizações e reintegrações, impostos, fornecimentos com serviços externos e todos os custos operacionais, quantificou a previsão de um resultado líquido de € 796.020,29. Tais factos foram acompanhados com os quadro-resumo insertos nos artigos 85.º, 86.º, 89.º e 90.º da petição inicial.

25. Para prova destes factos, a Recorrente apresentou o documento de suporte de fls.. (Doc. 118 junto com a p.i.), requereu a realização de perícia e arrolou testemunhas. Em face da natureza técnica da matéria em discussão, a prova pericial assumiu naturalmente especial relevância, sem prejuízo da devida articulação com a prova documental e testemunhal.

26. O Relatório Pericial concluiu por um preço de venda por m3 de areia superior ao que a Recorrente havia alegado na petição inicial.

27. Questionados sobre os resultados líquidos previstos pela exploração de inertes entre os anos de 2003 e 2011 (quadros constantes dos artigos 85.º e 86.º da petição inicial e nos pontos 6 e 7 dos factos não provados (!), os senhores peritos confirmaram a bondade das premissas ali expressas e, designadamente, os custos operacionais ali previstos.

28. Note-se, inclusivamente, que também os custos operacionais previstos acabaram por jogar em desfavor da Recorrente – tal qual havia sucedido com a previsão do valor de venda do m3 de areia – em virtude de ter sido considerada uma taxa de IRC de 33%, a qual, como é sabido, não veio a vigorar nos correspondentes anos de referência.

29. Surpreendentemente, o Tribunal a quo, ao invés de considerar como provado o alegado em 84.º da petição inicial em conformidade com as respostas dos senhores peritos, ali dando como provado que «… o valor médio de areia do m3 de areia é de € 6,00/m3 para o ano de 2003, aumentando até € 7,44 para o ano de 2011», limitou-se a dar como não provado o valor por m3 da areia e, numa cascata de dominó, a dar como não provados os resultados previsionais constantes dos artigos 85.º e seguintes da petição inicial, apesar da confirmação da bondade das suas premissas pelos Senhores Peritos.

30. Com todo o respeito, o Tribunal a quo não podia, pura e simplesmente, (1.) dar como não provado facto relativo a valor sem considerar o valor apurado após a competente produção de prova, tal como não podia (2.) ter desconsiderado liminarmente as respostas dos senhores peritos, sem argumentos técnicos de contraprova que abalassem tais conclusões.

31. Desde logo porque a quantificação de determinado valor assume uma instrumentalidade e complementaridade que permite ao Tribunal, sem violação do princípio do dispositivo, considerar valor diferente do inicialmente alegado, se tal resultar da instrução da causa – como sucedeu in casu – conforme resulta do artigo 5.º, n.º 2, alíneas a) e b) do CPC. Daí – repete-se – dever ter-se considerado como provado o seguinte facto: «o valor médio de areia do m3 de areia é de € 6,00/m3 para o ano de 2003, aumentando até € 7,44 para o ano de 2011»

32. Noutra dimensão, não poderia o Tribunal a quo ter desconsiderado as respostas unânimes dos Senhores Peritos quanto à bondade das premissas que conduziram aos resultados líquidos enunciados nos quadros insertos nos artigos 85.º e 86.º da petição inicial e, consequentemente, o alegado em 87.º da petição inicial, a saber, «com a extração de inertes naquele período de tempo, a 1.ª A. previa obter um resultado líquido de € 796.020,29».

33. Com todo o respeito, o julgado a quo não fundamentou convenientemente a razão pela qual não considerou as respostas dos Senhores Peritos no Relatório Pericial de fls.., que, de forma unânime – com excepção da previsão dos metros cúbicos de extração anuais, tendo a Senhora Perita indicada pelo Réu chegado a resultado diverso do alcançado pelos Senhores Peritos nomeados pelo Tribunal e pelas Autoras – conformaram sem reservas o alegado em 85.º, 86.º e 87.º da petição inicial. A indicação de que as Autoras haviam alegado, em 84.º da p.i., um valor médio diferente do que foi conformado pelos Senhores Peritos, não se afigura como bastante para, pura e simplesmente, desconsiderar matéria para cujo apuramento os Senhores Peritos usaram de competente juízo técnico e científico inerente à prova pericial.

34. Acresce ainda que as premissas constantes dos mencionados quadros insertos nos artigos 85.º e 86.º da petição inicial foram ainda complementadas e sedimentadas quer pelo documento de fls.. – Doc. 118 junto com a petição inicial – quer pela prova testemunhal produzida.

35. Considerando-se como provados estes factos, subsumidos aos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado impostos pelo artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 40.051, de 21 de Novembro de 1967, vigente à prática do facto gerador de responsabilidade e da ocorrência dos danos, a saber, (i) a verificação de um ato lícito do Estado ou de outra pessoa coletiva pública – a revogação do ato de adjudicação promovido pela DRAOT-LVT (ii) praticado por motivo de interesse público – cfr. motivação do ato de revogação - (iii) determinou um prejuízo especial e anormal da esfera da Recorrente – além do mais os constantes dos factos alegados em 84.º, 85.º, 86.º e 87.º da petição inicial, cuja inclusão nos factos provados ora se reclama – e (iv) verificando-se um nexo de causalidade adequado entre o ato e o prejuízo – cfr., além do mais, factos provados FFF) e GGG), permite concluir pela obrigação do Estado em indemnizar a Recorrente pelos lucros cessantes, correspondentes à legítima expectativa de obtenção de resultados líquidos no decorrer dos nove anos de exploração da extração prevista na respetiva licença, no montante global de € 796.020,29.

36. Com todo o devido e merecido respeito, o Tribunal a quo decidiu com base em erro nos pressupostos de facto e de direito acima mencionados, devendo o presente recurso ser julgado procedente, revogando a D. Sentença recorrida e ser o Estado Português condenado a pagar à Recorrente as quantias peticionadas na presente lide a título de responsabilidade civil extracontratual do Estado pela prática de ato lícito, ao abrigo do disposto no artigo 9.º do Decreto-Lei 40.051, de 21 de Novembro de 1967, designadamente, (1.) a indemnização compensatória dos encargos de investimento suportados com a realização dos trabalhos preparatórios à extração de inertes, no montante global de € 166.527,78, e (2.) a indemnização compensatória pelos lucros legitimamente aspirava auferir no decorrer dos nove anos de exploração da extração prevista na respetiva licença, no montante global de € 796.020,29.

37. Em cumprimento do disposto no artigo 640.º do CPC, ex vi artigo 1.º do CPTA, consigna-se, pelos motivos acima expostos, que a Recorrente entende que o Tribunal a quo julgou incorretamente os factos que considerou como não provados em 5., 6. 7. e 8. na D. sentença recorrida.

38. Relativamente aos concretos meios probatórios que impunham decisão diversa sobre os indicados pontos da matéria de facto, a Recorrente especifica o relatório pericial de fls. 708, datado de 18 de fevereiro de 2016, o documento de fls.., correspondente ao Documento n.º 118 junto com a petição inicial e a inquirição da testemunha V…, concretamente as registadas no ficheiro áudio designado “GravacaoAudiencias 16-11-2016 09-40-04.wma” entre os seguintes segmentos de tempo: entre [1:56:23] e [1:58:04] e entre [2:08:24] e [2:09:21], excertos estes acima transcritos.

39. Em conformidade, deveriam ter sido dados provados os factos identificados nos artigos 84.º, 85.º, 86.º e 87.º da petição inicial, designadamente: «o valor médio de areia do m3 de areia é de € 6,00/m3 para o ano de 2003, aumentando até € 7,44 para o ano de 2011» (art.º 84.º da p.i.); «Que, entre os anos de 2003 e 2008, eram previsíveis os resultados com a extração de inertes constantes do quadro inserto no artigo 85.º da p.i.; «Que, entre os anos de 2009 e 2011, eram previsíveis os resultados com a extracção de inertes constantes do quadro inserto no artigo 85.º da p.i., representando um resultado líquido da 1ª A. de € 796.020,29» (artº 87º da p.i.)

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A D. Sentença recorrida decidiu assente em erro nos pressupostos de facto e de direito, violando, além do mais, o disposto nos artigos artigo 9.º do CPA de 2001, 9.º do Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de Novembro de 1967, 563.º e 564.º, n.º 1 do Código Civil e artigo 5.º, n.º 2, alíneas a) e b) do CPC.

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Nestes termos, e nos melhores de direito aplicáveis, deverá a D. Sentença recorrida ser revogada em conformidade, e ser o Estado Português condenado a pagar à Recorrente as quantias peticionadas na presente lide a título de responsabilidade civil extracontratual do Estado pela prática de ato lícito, ao abrigo do disposto no artigo 9.º do Decreto-Lei 40.051, de 21 de Novembro de 1967, designadamente, (1.) a indemnização compensatória dos encargos de investimento suportados com a realização dos trabalhos preparatórios à extração de inertes, no montante global de € 166.527,78, e (2.) a indemnização compensatória pelos lucros legitimamente aspirava auferir no decorrer dos nove anos de exploração da extração prevista na respetiva licença, no montante global de € 796.020,29.

É o que se pede e se espera desse Tribunal, assim fazendo a costumada

JUSTIÇA !”

Notificado das alegações, o Ministério Público, em representação do Estado Português, apresentou contra-alegações, nas quais formulou as seguintes conclusões:

“1. A douta sentença recorrida não merece qualquer reparo, uma vez que deu efectivo cumprimento legal ao disposto no art. 94º do CPTA;

2. Cabia, à Autora Recorrente provar todos os factos consubstanciadores dos pressupostos de que dependia a sua pretensão, o que não logrou, no âmbito dos presentes autos, como bem referido na douta sentença recorrida, cujo teor aqui se dá por globalmente reproduzido, para todos os efeitos legais, por se concordar integralmente com o mesmo;

3. De facto, como doutamente decidido, a Recorrente não provou, de forma concreta, qualquer prejuízo indemnizável, não apresentando quaisquer factos concretos para alicerçar devidamente a pretendida indemnização, sendo que incidia, como vimos, sobre a mesma, o ónus da prova dos factos constitutivos do direito à indemnização pelos prejuízos peticionados.

4. Sendo que a total ausência de suporte probatório (que cabia à Autora apresentar), não permite estabelecer o necessário nexo de causalidade adequada entre os alegados factos, que imputou ao Estado Português, e quaisquer eventuais prejuízos sofridos.

5. Note-se que, ao contrário do que parece defender a Recorrente, os prejuízos alegadamente sofridos, pela mesma, a terem existido de facto, deveram-se à sua actuação precipitada (nomeadamente iniciando os seus trabalhos antes da obtenção das licenças e autorizações necessárias para o efeito) e não a qualquer acto ou actividade praticados pelo Estado Português (cfr. factos KK, LL e MM).

6. Como bem referido, na douta sentença recorrida, a licença constitui, “um instrumento jurídico-administrativo de realização do interesse público, muito flexível, que salvaguarda o poder da Administração de definir, com conteúdo diferente, a situação concreta, sempre que o interesse público o reclame e que se não coaduna com a constituição, a favor do particular, de uma posição firme e estável. Daí que a livre revogabilidade, a todo o tempo, se tenha como um dos seus atributos, associado à ideia de que o acto precário não é constitutivo de direitos.”

7. Pelo exposto e contrariamente ao defendido pela Recorrente, bem andou a Mma. Juiz ao concluir que “só com a atribuição da licença, estaria a 1ª A. autorizada a avançar com a preparação do local para a extracção de inertes (porque detentora de título que a habilitava para tanto) e não antes, como se verifica ter ocorrido (…) Por conseguinte, e mesmo que se aventasse que tais custos com serviços, materiais e equipamentos e meios humanos, podiam constituir prejuízos especiais e anormais, nunca poderiam ser considerados causais do acto revogatório da adjudicação, por inexistir qualquer real conexão com este. Tanto basta para concluir pela falta de demonstração da verificação de todos os pressupostos de que depende a responsabilidade civil extra-contratual por facto lícito, o que conduz, inevitavelmente, à improcedência dos pedidos formulados”.

8. Não se nos afigura, por todo o exposto, merecer qualquer reparo a douta sentença recorrida, tanto mais que, ao proferi-la, a Mma. Juiz, apurou de forma detalhada todos os factos pertinentes in casu e fundamentou devidamente a sua convicção, quer de facto, quer de direito;

Termos em que, em nosso entender, deve ser negado provimento ao recurso interposto, mantendo-se, na íntegra, a decisão proferida, nos seus precisos termos.

V. Exas., porém, melhor decidirão e farão como for de JUSTIÇA!”

O recurso foi admitido com subida imediata nos próprios autos e com efeito suspensivo.

Sem vistos, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos Srs. Juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Delimitação do objeto do recurso

Considerando que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso (cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (na redação anterior ao DL n.º 214-G/2015, aplicável aos autos e a que doravante nos referimos por CPTA), 608.º, n.º 2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA), as questões a apreciar reportam-se a saber se a sentença recorrida incorreu em,

a. Erro de julgamento de facto quanto a terem sido dados como não provados os pontos 5., 6., 7. e 8.;

b. Erro de julgamento de direito.

3. Fundamentação de facto

3.1. A decisão recorrida fixou a seguinte factualidade provada:

“A) A 1ª A., C… & R…, S.A. é uma sociedade comercial anónima que tem por objecto a indústria de construção civil, obras públicas, compra e venda de prédios rústicos e urbanos, aluguer de máquinas, importação e exportação – cfr. doc. nº 1, junto com a p.i

B) A 2ª A. A… – EXPLORAÇÃO DE AREIAS, S.A. é uma sociedade comercial anónima que tem por objecto a exploração e comercialização de inertes, comercialização de materiais de construção. Exploração e comercialização de areias para construção – cfr. doc. nº 2, junto com a p.i

C) Pela ap. 04/021122 foi inscrita a constituição da sociedade da 2ª A. e designação dos membros dos órgãos sociais – cfr. doc. nº 2, junto com a p.i

D) As AA. possuem objectos sociais que se complementam – cfr. doc. nº 1 e 2, juntos com a p.i. e depoimento da testemunha A….

E) Por anúncio publicado no Diário da República número 293, de 21 de Dezembro de 2000, a Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território de Lisboa e Vale do Tejo (DRAOT-LVT) colocou a concurso público a atribuição de licença de extracção de inertes no local de extracção nº 7 em Casal de Constância, concelho de Constância, distrito de Santarém, onde consta o seguinte:

“(…)

2- Local de extracção – o local de extracção é em Casal Constância, concelho de Constância, distrito de Santarém (planta anexa).

3- Local de consulta do programa do concurso e do caderno de encargos – o processo de concurso encontra-se patente na Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território-Lisboa e Vale do Tejo (...).

4- Prazo e local para apresentação das propostas – as propostas podem ser entregues directamente ou enviadas por correio registado e com aviso de recepção, devendo a recepção ocorrer em qualquer dos casos até às 17horas e 30 minutos, do 30º dia após publicação no Diário da República, na Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território - Lisboa e Vale do Tejo, Rua Antero de Quental , 44, 1169-171 Lisboa.

5- Valor mínimo a pagar por metro cúbico de matéria inerte extraída – o valor mínimo a pagar por cada metro cúbico de material inerte extraído é de 250$” –cfr. doc. nº 3, junto com a p.i

F) Consta do programa do concurso, o seguinte:

“(…)

Artigo 7º

Instrução da proposta

1. Para além do documento contratual referido no artigo anterior, a proposta é ainda integrada pelos seguintes documentos:

a) Memória descritiva e justificativa do modo de execução da extracção que o concorrente irá adoptar;

b) Memória descritiva de todas as medidas de minimização ambiental que o concorrente se propõe implementar, quer na fase de exploração, quer na fase de desactivação.

2. (…)

3. (…)

4. A memória descritiva e justificativa prevista na alínea a) deverá incluir:

a) Descrição do estaleiro e do modo de extracção;

b) Peças desenhadas e outros elementos gráficos elucidativos das formas como o concorrente pretende levar a cabo a exploração, a disposição dos equipamentos, instalações de apoio e sistemas auxiliares, de execução do acesso principal (…);

c) As tecnologias e os equipamentos a utilizar;

d) O sistema de drenagem e ou tratamento de águas efluentes;

e) A vedação e o sistema de balizagem fluvial;

f) O sistema de pesagem;

g) A directriz da via de acesso externo, a escala apropriada (…).

Artigo 8º

Documentos de habilitação do concorrente que acompanham a proposta

1. A proposta é acompanhada dos seguintes documentos de habilitação:

a) (…)

(…)

h) Listagem pormenorizada de todo o equipamento técnico (com as respectivas especificações técnicas) que o concorrente irá utilizar na extracção, pesagem à saída do estaleiro e sistema de vídeo vigilância;

i) No caso de agrupamento de empresas, declaração de intenção de associação, de acordo com a legislação em vigor;

j) Documento comprovativo da acessibilidade ao local da extracção;

(…)”

Artigo 22º

Critério de selecção

1. A selecção será feita tendo em conta a resposta técnica, ambiental e economicamente mais vantajosa, tendo em conta os seguintes factores:

a) Valor proposto para cada metro cúbico extraído: 40%;

b) Medidas de minimização ambiental: 30%;

c) Modo de execução a extracção: 20%;

d) Tipo de equipamento a utilizar: 5%;

Prazo de execução: 5%.

2. (…)

3. (…)

4. As propostas são hierarquizadas em função do valor global a que alude o número anterior, obtendo a melhor classificação a proposta que apresentar um valor global mais elevado.

5. A DRAOT/LVT reserva-se o direito de não adjudicar nenhuma das propostas admitidas, justificando os motivos dessa sua decisão, no caso de todas elas serem contratualmente inaceitáveis, nomeadamente o não preenchimento dos requisitos técnicos e ambientais definidos no programa e caderno de encargos.

(…)

Artigo 24º

Adjudicação

A atribuição da licença é da competência da Directora do DRAOT/LVT.

Artigo 25º

Caução

1. Para garantia do exacto e pontual cumprimento de todas as obrigações decorrentes da licença a atribuir, o concorrente seleccionado prestará, no prazo de cinco dias a contar da notificação para levantamento da licença, uma caução, a favor do INAG – Instituto Nacional da Água, no valor de 5% do valor apresentado pelo concorrente para cada metro cúbico multiplicado pelo número de metros cúbicos a extrair anualmente, por depósito em dinheiro ou em títulos emitidos ou garantidos pelo estado ou mediante garantia bancária ou seguro caução, conforme escolha sua.

2. Se o seleccionado, no prazo estabelecido, não prestar caução e não estiver impedido de o fazer por facto que não lhe seja imputável, a selecção considera-se sem efeito, podendo a Directora da DRAOT/LVT decidir pela selecção do concorrente classificado em, aplicando-se a este o disposto nos artigos anteriores.

Artigo 26º

Atribuição da licença

A licença para a extracção de inertes será atribuída ao concorrente seleccionado, no prazo de 10 dias a contar da data em que este prove a prestação da caução referida no artigo anterior bem como a instalação do sistema de pesagem e de vídeo de vigilância, que não poderá ultrapassar mais de dois meses após a notificação da selecção.

(…)”- cfr. doc. nº 4, junto com a p.i

G) Consta do caderno de encargos, o seguinte:

“(…)

Artigo 3º

Prazo de validade

O concurso é válido pelo prazo de 9 anos, sendo a licença passada por cinco anos, podendo ser prorrogada por mais 4, se as condições do concurso se mantiverem inalteradas.

(…)

Artigo 21º

Revisão da Licença

A Direcção Regional do Ambiente de Lisboa e Vale do Tejo pode proceder à revisão das condições fixadas na licença quando:

a) Se verifique alteração significativa das circunstâncias de facto existentes à data da sua outorga e determinantes desta;

b) Ocorram secas, catástrofes naturais ou outros casos de força maior.

(…)” - cfr. doc. nº 134, junto com a p.i.

H) Ao Local 7 concorreram 4 empresas: “C… & R…, S.A.” (1ª A.), “N…, Lda”, “A…, Construções, SA” e “A… S.A. / R…, Lda” – cfr. doc. nºs 2 e 3, constantes do PA e doc. nº 9, junto com a p.i

I) A 1ª A. apresentou à DRAOT/LVT a proposta para obtenção de licença de extracção de inertes no local de extracção nº 7 em Casal de Constância, acompanhado dos documentos necessários à instrução do pedido, em conformidade com o previsto no artigo 7º do Programa de Concurso – acordo.

J) Em 19/01/2001, a 1ª A. apresentou na DRAOT/LVT Memória Descritiva das Medidas de Minimização do Impacte Ambiental, a qual foi apreciada e tida em conta pela DRAOT/LVT no relatório de avaliação das propostas, do qual consta, além do mais, o seguinte:

“(…)

FASE DE INSTALAÇÃO DA ACTIVIDADE

Nesta fase houve que ter em consideração essencialmente um correcto planeamento das instalações do estaleiro e de apoio à actividade de extracção. Procurou-se apresentar um projecto de instalação de actividade que fosse ao encontro de uma optimização dos recursos disponíveis (área disponível e acessos existentes), de modo que os prováveis impactes ambientais negativos fossem minimizados.

Desta forma, irá ser necessária a instalação da conduta de bombagem e criar um acesso ao rio, o que implicará a destruição parcial do cordão de salgueiros , que se restringirá ao mínimo possível, sob acompanhamento da Fiscalização da DRAOTLVT . (…)

O armazenamento do solo de cobertura que seja essencial retirar para instalação da actividade será conduzido a depósito autorizado, prevendo-se a sua utilização no Plano de Recuperação Paisagística, de modo que os impactes ambientais do projecto no que se refere aos solos possam ser considerados nulos.

No sentido de serem cumpridas normas de qualidade de água para suporte da vida agrícola serão implementados sistemas de decantação (bacias de sedimentação) a jusante das operações de classificação e lavagem de inertes de modo a que os tempos de retenção sejam suficientes para a minimização da concentração de partículas em suspensão na água antes da sua descarga no meio natural, de modo a não incrementar a turbidez da água.

O material sedimentado (...) será conduzido a aterro sanitário autorizado, de acordo com a legislação em vigor.

(...)

Dentro da zona de trabalhos serão criados novos acessos, implantados o mais possível junto às extremas das propriedades , de acordo com as peças desenhadas do projecto.

Considerando que é necessário a instalação de um reservatório de combustível, o mesmo será colocado sob uma bacia de retenção, a qual terá um volume superior ao do reservatório, prevenindo assim o impacte negativo muito significativo que adviria de uma eventual fissura do mesmo ou derrame acidental de combustível. (...)

(…)

FASE DE EXPLORAÇÃO

(…)

A extracção de inertes será monitorizada de modo a garantir que não sejam atingidos os níveis freáticos mantendo uma altura de substracto suficiente para a recolonização do fundo com espécies bentónicas, após abandono da exploração.

O equipamento de extracção, lavagem, crivagem e de selecção de material é totalmente eléctrico de forma a não poluir o rio e prejudicar a qualidade do ar.

Serão avaliados periodicamente os volumes de extracção, procedendo-se à entrega de levantamento dos perfis transversais do talvegue do rio, no lote de extracção em causa.

Está prevista a realização de rede de esgotos contaminados, que assegure que os derrames acidentais de óleos e hidrocarbonetos (...), obedeçam ao estipulado na legislação em vigor (...).

(…)

No interior da exploração, está desde já assegurado que as vias de circulação não pavimentos serão periodicamente humedecidos , especialmente em tempo seco, de modo a assegurar os parâmetros definidores da qualidade de ar.

(…)” – cfr. doc. nº 5, junto com a p.i

K) Em 19/01/2001, a 1ª A. apresentou na DRAOT/LVT Memória Descritiva e Justificativa do Modo de Execução da Extracção, a qual foi apreciada e tida em conta pela DRAOT/LVT no relatório de avaliação das propostas, na qual a 1ª A. descreve como pretende implantar e construir um estaleiro, o modo de extracção, o equipamento a instalar e os procedimentos a adoptar para executar todos esses trabalhos, nos termos seguintes:

“a) DESCRIÇÃO DO ESTALEIRO E DO MODO DE EXTRACÇÃO

a. 1) DESCRIÇÃO DO ESTALEIRO

(…)

Com esta disposição fica assegurado que a entrada para a zona de deposição de inertes permita a passagem e circulação de um único veículo de cada vez. Assim, os veículos serão pesados antes da entrada no local de carga, e após carga.

(…)

Existirá um sistema de vídeo vigilância a fim de controlar o processo, constituído por câmara de vídeo com infravermelhos, colocadas sobre postes, que irá fazer um registo da instalação, vinte e quatro horas por dia.

O abastecimento de água potável ao edifício é garantido através de depósito, abastecido regularmente por camião tanque.

Existe uma rede de água de serviço (incêndio, lavagens, etc.), independente da anterior, alimentada através de sistema de bombagem, com água proveniente do rio.

(…)

Está prevista a instalação de um Posto de Transformação aéreo, para garante da alimentação de energia eléctrica à exploração.

Localizado perto da entrada/saída do estaleiro, encontra-se o depósito de combustível necessário ao funcionamento do equipamento de laboração, colocado estrategicamente, afim de minimizar o percurso dos veículos de abastecimento dentro da instalação.

(…)

a. 2) MODO DE EXTRACÇÃO

O sistema de extracção preconizado para esta instalação é composto por uma draga, uma central de lavagem, crivagem e selecção de material.

A extracção será feita por sucção, consistindo fundamentalmente num sistema de aspiração de inertes que se encontram na superfície do leito do rio (talvegue).

A draga que permitirá a extracção dos inertes será colocada sobre plataforma flutuante e funcionará a electricidade afim de não provocar poluição do rio e do ar. (…)

Este sistema funciona através de bombagem, que aspira os inertes e água para o interior de uma conduta, flutuante até a crivagem. Esta conduta será instalada sobre sistema bóias com altura suficiente para permitir a passagem de pequenas embarcações por baixo. (…)

(…)

No final do processo de sedimentação, a água volta para o rio limpa e oxigenada.

(…)

d) SISTEMA DE DRENAGEM E TRATAMENTO DE ÁGUAS EFLUENTES

d. 1) SISTEMA DE DRENAGEM E TRATAMENTO DE ÁGUAS PLUVIAIS

(…)

d. 2) SISTEMA DE DRENAGEM E TRATAMENTO DE ÁGUAS CONTAMINADAS

(…)

d. 3) SISTEMA DE DRENAGEM E TRATAMENTO DE ÁGUAS DOMÉSTICAS

(…)

d. 4) SISTEMA DE DRENAGEM E TRATAMENTO DE ÁGUAS PROVENIENTES DA LAVAGEM DAS AREIAS

(…)” – cfr. doc. nº 6, junto com a p.i

L) Em 22/02/2002, a DRAOT/LVT comunicou à 1ª A., por carta registada com aviso de recepção, que “ Em cumprimento do disposto no artº 23º do Programa de Concurso em epígrafe, informo que o projecto de decisão final é no sentido de atribuir a licença de extracção de inertes a essa empresa, conforme relatório que se anexa” – cfr. doc. nº 7, junto com a p.i

M) Consta do Relatório Final da Comissão de Avaliação das Propostas da DRAOT/LVT, de 04/04/2002, o seguinte: “A Comissão procedeu oportunamente à análise das propostas dos concorrentes admitidos e, em função da aplicação do critério de selecção previamente fixado, elaborou um relatório fundamentado sobre o respectivo mérito, donde resultou a seguinte classificação para efeitos de atribuição da licença de extracção de inertes:

C… & R…SA- 3.67 pontos

N…, Lda – 3.65 pontos

A…/ R…, Lda – 2.79 pontos

A…, Construções, SA – 2.70 pontos

(...)

Em conclusão, a Comissão de Avaliação, após ponderação das observações produzidas pelos concorrentes N…, Lda e A…SA/R…, Lda, em sede de audiência prévia, deliberou não atender as razões por eles alegadas, mantendo-se assim a classificação e ordenação dos concorrentes constante do Relatório de Apreciação das Propostas

(...)

Em consequência a Comissão deliberou propor a atribuição da licença de extracção de inertes à C… & R…, SA pela quantia de 276$00 por m3 de inertes extraídos.

(…).” – cfr. doc. nº 4, constante do PA.

N) Em 08/05/2002 foi emitida a favor da concorrente “N…” a licença de utilização de uso privativo do domínio hídrico para extracção de inertes nº 061 – Lote Constância, “válida para a extracção de 10000m3, ou pelo prazo de 3 (três) meses, consoante o que ocorrer primeiro” – cfr. doc. nº 5, constante do PA.

O) Por despacho de 29/05/2002, da Directora Regional, F…, exarado sobre o Relatório Final da Comissão de Avaliação das Propostas, foi decidido atribuir ao concorrente “C… & R…, S A”, a licença de extracção de inertes para o Local nº 7, pela quantia de 276$00 por m3 de inertes extraídos – cfr. doc. nº 4, constante do PA.

P) Em 20/06/2002, a 1ª A. foi notificada, através do ofício nº. 008029 da DRAOT/LVT, “que foi decidido atribuir a licença de extracção de inertes a essa empresa, para um valor máximo de extracção de 70.000m3 por ano, conforme meu despacho de 29 de Maio de 2002, exarado sobre o Relatório Final cuja cópia se anexa.

Mais informo que, em conformidade com o estabelecido no nº 1 do artº 25º do Programa do Concurso, é exigida no prazo de 5 dias úteis, uma caução a favor do INAG – Instituto da Água, no valor de 4.364,48 (quatro mil trezentos e sessenta e quatro euros e quarenta e oito cêntimos), calculado de acordo com o despacho nº 1060/2000 SETF, do Senhor Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, de 11 de Julho” – cfr. doc. nº 8, junto com a p.i

Q) Em 26/06/2002, em cumprimento do ofício nº 008029 da DRAOT/LVT, a 1ª A. apresentou naquela Direcção Regional a Garantia Bancária nº 9729002140880019, prestada pela C… a favor do INAG, no valor de € 4.364,48 – cfr. doc. nº 10, junto com a p.i. e doc. nºs 16 e 17, constantes do PA.

R) Em 10/07/2002 foi recepcionado nos serviços da Câmara Municipal de Constância, requerimento da 1ª A. a requerer autorização para proceder à desmatação e pequena movimentação de terras para a instalação de uma Báscula de Pesagem de Inertes, conforme concurso público para a atribuição de licença para extracção de inertes – local nº 7 – Constância, promovido pela DRAOT-LVT – cfr. doc. nº 35, constante do PA.

S) Por ofício de 17/07/2002 e 26/07/2002 do Presidente da Câmara Municipal de Constância, dirigido à Directora Regional da DRAOT-LVT foi solicitada informação sobre a localização das instalações para extracção de inertes no rio Tejo, e se a situação da área em causa relativamente à REN e à RAN já se encontra regularizada, face aos condicionalismos impostos no PDM de Constância, e se o sítio definido para a localização da exploração respeita o estudo que o LNEC realizou sobre os locais indicados para a instalação de explorações desta natureza – cfr. doc. nº 35 e 35a, constante do PA.

T) Em 23/07/2002, a concorrente N… interpôs recurso hierárquico do despacho da Directora Regional de 29/05/2002, para o Secretário de Estado do Ambiente – cfr. doc. nº 18 e 19, constantes do PA.

U) Por ofício datado de 09/08/2002 010774 – refª 569/GJ-G 115, da DRAOT-LVT, recebido em 13/08/2002, foi a 1ª A. notificada para efeitos do estipulado no artº 170º e s., do CPA, do recurso hierárquico apresentado pelo concorrente N…, Lda. – cfr. doc. nº 20 e 21, constante do PA.

V) Por requerimento datado de 19/08/2002, dirigido à Directora Regional da DRAOT-LVT, veio a 1ª A., “notificada, no dia 13 de Agosto, de um recurso hierárquico interposto pelo concorrente N…, Lda.”, “solicitar que V.Ex.a nos informe se, com a notificação supre referida (ofício datado de 09/08/2002, Ref. 569/GJ-G 115) deverá a ora adjudicatária suspender os trabalhos que tem desenvolvido, nomeadamente todos aqueles concernentes à instalação e montagem de estaleiro e equipamentos, no sentido de obter a licença de extracção de inertes que, através de procedimento concursal, lhe foi atribuída.” – cfr. doc. nº 21, constante do PA.

W) A 1ª A. não obteve resposta ao solicitado no requerimento referido em V) – cfr. PA.

X) Em 20/08/2002, a 1ª A. comunicou à DRAOT/LVT, em cumprimento do disposto no artº. 26º “Atribuição de licença” do Programa de Concurso, que “à presente data, se encontram instalados os sistemas de pesagem e vídeo vigilância, cuja verificação submetemos à consideração de V.Exas” – cfr. doc. nº 11, junto com a p.i./doc. nº 23, constante do PA.

Y) Os serviços da DRAOT/LVT não procederam à verificação da instalação do equipamento referido em X) – cfr. PA.

Z) Em 02/09/2002 a 1ª A. veio contestar o recurso hierárquico – cfr. doc. nº 22, constante do PA.

AA) Por ofício de 09/09/2002 – 005175, o Presidente da Câmara Municipal de Constância comunicou à Directora Regional da DRAOT-LVT, o seguinte: “No passado dia 03 de Setembro o Senhor Ministro das Obras Públicas, Transportes e Habitação, Prof. Doutor L… recebeu-me em audiência. O principal assunto tratado foi a realização da nova Ponte no rio Tejo que substitua a actual, antiga ferroviária de Constância Sul a Praia do Ribatejo.

Foi referido pelo Senhor Ministro que lhe parece que a melhor solução será, ligar o nó do IP6 em Constância Norte/Centro à EN 118 em Constância Sul.

Havendo um processo pendente para licenciamento de extracção de inertes nesta zona, permita que desta forma e conforme planta que anexo alerte para o problema. Peço desculpa por me intrometer num processo que deveria ser tratado e sê-lo-á certamente entre a DRAOT e o IEP ou o inverso, contudo, a minha intenção é apenas acautelar no presente eventuais problemas para o futuro.” – cfr. doc. nº 40-a e 41-a, constantes do PA.

BB) Em 09/10/2002, a 1ª A. enviou à DRAOT/LVT carta registada com aviso de recepção, com o seguinte teor:

“Dado que não obtivemos resposta por parte de V. Exas., continuámos a empenhar os nossos melhores esforços e a desenvolver investimentos no sentido de, dentro dos prazos peremptórios estabelecidos pelo Programa de Concurso e Caderno de Encargos, obter a licença e iniciar a actividade de extracção.

Contudo, decorrido o prazo mencionado no artº. 6º do Programa de Concurso e preenchidos todos os requisitos exigidos pelo Caderno de encargos, os serviços dessa direcção ainda não nos atribuíram a licença de exploração de inertes.

Assim, somos a requerer que a licença de extracção de inertes seja emitida de forma a que possamos iniciar o mais brevemente possível, a nossa actividade.

Por outro lado, constatámos que, no local que nos foi adjudicado para extracção, o concorrente preterido N…, anterior detentor da licença, continua a explorar inertes no Rio, com as consequências nefastas dai decorrentes.

Nestes termos, e em nosso entender, deverá essa Direcção tomar as medidas necessárias no sentido de impedir a exploração ilegal (porque destituída de título licenciador), do concorrente N….” – cfr. doc. nº 12, junto com a p.i

CC) Por ofício da DRAOT-LVT, datado de 19/11/2002 - 15445, com o assunto: “Extracção de inertes no Rio Tejo – Constância”, foi a empresa N…, Lda, notificada do seguinte: “Atendendo aos resultados do concurso de extracção de inertes para o local supracitado, os quais foram oportunamente comunicados a essa empresa, notifica-se V.Exa. a suspender de imediato a extracção de areia que tem vindo a ser efectuada no mesmo local, com Licenças Precárias, tudo isto de acordo com o nº 3 do Artº 50 do D.L. 46/94 de 22 de Fevereiro. (…)” – cfr. doc. nº 24, constante do PA.

DD) Em 21/11/2002 a 2ª A., então, A… – EXPLORAÇÃO DE AREIAS, S.A., na qualidade de promitente-compradora, celebrou com A… e mulher C…, um contrato-promessa de compra e venda do prédio rústico sito em Malvar, freguesia e concelho de Constância, omisso na Conservatória do Registo Predial de Constância, inscrito na matriz predial da respectiva freguesia sob o artigo número 32, da Secção 5, a confrontar do norte com caminho público, a sul com o Rio Tejo, a nascente com J… e a poente com C…, Lda, com a área de 4.000m2 – cfr. doc. nº 16, junto com a p.i

EE) Em 02/12/2002, as AA. celebraram entre si um “PROTOCOLO”, onde consta o seguinte:

“PROTOCOLO ENTRE:

A… – EXPLORAÇÃO DE AREIAS, S.A. (…), adiante designada por Primeira Outorgante

E

C… , S.A. (…), adiante designada por Segunda Outorgante

CONSIDERANDO QUE:

A) A DRAOT-LVT, por deliberação notificada em 20 de Junho de 2002, deliberou atribuir à Segunda Outorgante uma licença para a exploração de inertes em Constância, freguesia e concelho de Constância;

(…)

É ajustado e reciprocamente estipulado o seguinte:

Artigo Primeiro

Objecto

Pelo presente protocolo as empresas ora contratantes associam-se em parceria para a exploração da extracção de inertes atribuída à Segunda Outorgante pela DRAOT/LVT, no local identificado no considerando A).

(…)

Artigo Terceiro

Obrigações da Primeira Outorgante

1. A primeira outorgante desde já se obriga a adquirir e a colocar à disposição da exploração, o equipamento constante da listagem ora junta (Anexo 1), necessário à exploração de inertes, ficando por conta da Segunda a execução de todas as obras de infra estruturas e construção necessárias à implantação do estaleiro.

2. Para prover mais espaço ao estaleiro constante da memória descritiva anexa à proposta apresentada, a Primeira Outorgante obriga-se ainda a adquirir um imóvel rústico, confinante com o local da exploração, com a área 4000m2 sito na freguesia e concelho de Constância.

(…)

Artigo Sétimo

Contrapartidas

1. Como contrapartida do investimento efectuado pela Primeira Outorgante, a Segunda pagar-lhe-á anualmente uma percentagem de 12% sobre o global da facturação resultante da exploração de inertes.

(…).” – cfr. doc. nº 15, junto com a p.i. e depoimento da testemunha A….

FF) Em 06/12/2002 foi interposto no Supremo Tribunal Administrativo pela empresa N…, Lda., pedido de suspensão de eficácia “do acto de indeferimento tácito que se formou na sequência do Recurso Hierárquico Necessário interposto, em 22 de Julho de 2002, para Sua Excia. o Senhor Secretário de Estado do Ambiente junto do Ministério das Cidades Ordenamento do Território e Ambiente, (…), do acto da Senhora Directora Regional do Ambiente e Ordenamento do Território de Lisboa e Vale do Tejo, proferido em 29 de Maio de 2002, de que a ora Requerente foi notificada em 28 de Junho de 2002, pelo qual a Exma. Senhora Directora, por despacho de concordo aposto sobre o parecer da Comissão de Avaliação das Propostas, decidiu atribuir à empresa “C… & R…, S.A” a licença de extracção de inertes relativa ao local 7 – Constância”, sendo Autoridade Recorrida o Secretário de Estado do Ambiente e Requerida Particular C… & R…, S.A., que vieram pugnar pelo indeferimento da pretensão - cfr. doc. nº 26, 27, 28, 29 e 32, constantes do PA.

GG) Por auto de notificação de 21/12/2002, da DRAOT-LVT foi a empresa N…, Lda, notificada para suspender de imediato a extracção inertes - cfr. doc. nº 25, constante do PA.

HH) Em 26/12/2002, a 1ª A. enviou à DRAOT/LVT carta registada com aviso de recepção, com o seguinte teor:

“Após a instalação dos sistemas de pesagem e vídeo vigilância, tem esta empresa actual adjudicatária do local de extracção em apreço, desenvolvido trabalhos preparatórios para a construção do estaleiro e instalação dos restantes equipamentos necessários à extracção de inertes.

Constata-se, no entanto, que à presente data o único acesso natural do n/ terreno para a margem do rio (...) se encontra vedado por um maciço de betão que serve de amarração a uma draga, também instalada no n/ lote de extracção. Tal maciço, ao que nos parece intencionalmente de forma a impedir o seguimento normal dos trabalhos, foi ali colocado entre os dias 23 e 26/12/02.

Ainda, encontram-se à superfície, em toda a frente do n/ terreno e ao longo da margem cabos eléctricos que, a avaliar pelo seu estado de conservação e utilização constituem perigo eminente de electrocussão para os n/trabalhadores e qualquer utilizador daquele espaço.

Em virtude dos elementos mencionados (draga, maciço e cabos eléctricos) se encontrarem em terrenos do domínio público hídrico, propriedade dessa edilidade, e de forma a podermos dar continuidade aos trabalhos de instalação, solicitamos a V/Exa. se digne mandar desimpedir urgentemente toda a área da n/ concessão.

Mais informamos que os trabalhos de carácter urgente cuja execução se encontra ora comprometida e só possível com o desimpedimento do acesso ao rio, são entre outros, os seguintes:

-Desobstrução da linha de água contígua ao terreno do n/ estaleiro;

-Instalação da Draga de Sucção;

-Consolidação dos solos com resíduos da anterior extracção, para construção das fundações do equipamento de selecção e lavagem dos inertes – cfr. doc. nº 13, junto com a p.i./doc. nº 31, constante do PA.

II) Por ofício de 21/01/2003, do Presidente da Câmara Municipal de Constância, dirigido à Directora Regional da DRAOT, foi comunicado o seguinte: “(…) Continuamos sem saber se a instalação de uma Báscula de Pesagem de Inertes, próximo da extracção que tem funcionado junto à Vila de Constância, está ou não implantada no local colocado a concurso e, se a firma C… & R…, S.A. tem o processo devidamente autorizado pela Direcção Regional do Ambiente e Ordenamento do Território” – cfr. doc. nº 35b, constante do PA.

JJ) Em 22/01/2003 o Supremo Tribunal Administrativo indeferiu o pedido de suspensão de eficácia formulado pela empresa N…, Lda., por não se verificar “o requisito positivo da al. a) do nº 1 do artº 76º da LPTA” - cfr. doc. nº 32, 33 e 34, constantes do PA.

KK) Consta da informação nº 39/DSR-Santarém, datada de 11/02/2003, da DRAOT-LVT, com o assunto: “Instalação de estaleiro para extracção de inertes do Rio Tejo em Constância – Lote 7”, o seguinte: “Conforme solicitado telefonicamente deslocou-se o signatário ao local de extracção de areias (lote 7), sito em Constância em que foi arrematante a empresa A… & R…, SA, tendo verificado o seguinte:

O arrematante encontrava-se a proceder à montagem do estaleiro para a extracção de inertes do Rio Tejo, tendo para o efeito construído um aterro junto à margem e com uma altura que poderá atingir os 3 metros acima do terreno natural e que serve de plataforma de circulação e de suporte para as noras de recepção dos inertes dragados. Segundo o representante da empresa no local, as obras em curso estariam de acordo com os elementos presentes a concurso para atribuição de licença de extracção de inertes – o que não pôde ser confirmado – adiantando que a empresa solicitou junto da Câmara Municipal de Constância licença para modelação do terreno e que ainda não tinha obtido resposta. As obras de aterro que estavam em curso e as noras já instaladas confinam com o Rio Tejo e uma pequena linha de água encontrando-se em zona inundada, e, pela sua configuração transversal no sentido da corrente e seu desenvolvimento em altura, prejudicam a funcionalidade da corrente em regime de cheia bem como os terrenos com ele confinantes.

Nestas circunstâncias, e independentemente dos condicionalismos decorrentes do facto dos terrenos integrarem a REN e a RAN, foi determinada a suspensão dos trabalhos em curso, solicitando a empresa uma reunião com a DRAOT para uma avaliação mais detalhada desta situação.

Mais se informa que, nas imediações deste local, não está, nesta data, a ser extraída areia, encontrando-se a empresa N… – anterior arrematante – a proceder à desmontagem do estaleiro.” – cfr. doc. 36-a, contante do PA.

LL) Em 26/02/2003 foi levantado pela DRAOT-LVT o Auto de notícia nº 772/2003 contra a 1ª A. por esta se encontrar “a fazer uma obra na margem direita do rio tejo em zona inundada sem licença destes serviços para o efeito” – cfr. doc. 36-b, contante do PA.

MM) Por ofício da DRAOT-LVT, datado de 26/02/2003 – 002448, com o assunto: “Reserva Ecológica Nacional - Reconhecimento do Interesse Público – Extracção de Inertes no Rio Tejo – Local nº 7”, Constância, foi a 1ª A. informada do seguinte: “a licença para a actividade de extracção de inertes em Domínio Público Hídrico que vos foi atribuída na sequência do concurso lançado por esta Direcção regional, necessita de ser complementada com todos os restantes licenciamentos previstos na legislação em vigor.

No que se refere à instalação da actividade referida no ponto 4.1 do Estudo de Incidências Ambientais do Programa de Concurso, carece a mesma de ser objecto de Reconhecimento de Interesse Público, (excepção prevista na alínea c) do nº 2 do artº 4º do D. L. 93/90, de 19 de Março, alterado pelo D.L. nº 213/93, de 12 de Outubro).

Constatando-se que até à presente data o procedimento necessário a tal reconhecimento não foi iniciado, solicita-se a V.Exª que seja o mesmo formalizado, devendo ser-nos remetidos os elementos que constam da listagem anexa. Alerta-se que, sem tal reconhecimento não é possível iniciar as obras necessárias à instalação do estaleiro.

Localizando-se o estaleiro em área classificada como Reserva Agrícola Nacional será igualmente necessário obter o parecer favorável da Comissão Regional da Reserva Agrícola do Ribatejo e Oeste para utilização não agrícola destes solos.

Por último, chama-se a atenção que, tendo em conta a localização desta actividade em área sensível, como é a margem inundável do Tejo, não será admitida, por princípio, alteração ao terreno natural. Só serão equacionadas excepções devidamente justificadas e em situações pontuais.

Não tendo V.Exª acatado as ordens verbais de cessação dos trabalhos que está a efectuar para a instalação do estaleiro e início de actividade, que vos foram transmitidas pelos Vigilantes da Natureza da DRAOT, e atento o atrás exposto, comunica-se por este meio que devem cessar de imediato todo e qualquer trabalho que esteja a ocorrer no local, sob pena de apreensão de todos os meios utilizados para o efeito, de acordo com o previsto no artº 48-A do decreto-Lei nº 244/95, de 14 de Setembro.” – cfr. doc. nº 37, constante do PA.

NN) Pelo ofício datado de 11/03/2003 – 03569, do Instituto das Estradas de Portugal, dirigido à Directora Regional da DRAOT-LVT, com o assunto: “Estudo prévio da variante à EN118 – Constância (Sul)/Gavião e Ligação ao IP& - Extracção de inertes no Rio Tejo/Constância”, foi comunicado o seguinte: “Foi recebido neste Instituto um ofício da Câmara Municipal de Constância, que se anexa, alertando para a existência de um processo pendente de licenciamento de extracção de inertes na zona onde está prevista uma nova Ponte sobre o rio Tejo.

Considerando que o estudo prévio referido em epígrafe está neste momento em análise para ser enviado ao Instituto do Ambiente para processo de AIA e o facto da localização da pretensão se situar na zona de influência dos traçados previstos, solicita-se a melhor colaboração dessa DRAOT no sentido de não inviabilizar as soluções estudadas e que constam do esboço corográfico (escala 1:25000) que se junta.” – cfr. doc. nº 38, constante do PA.

OO) Pelo ofício datado de 28/03/2003 - 004156, da Directora Regional Fernanda Vara da DRAOT-LVT, com o assunto: “Licenciamento de extracção de inertes no local 7 Constância”, foi a 1ª A. informada do seguinte: “que no local 7 de extracção de areias no Tejo em Constância, está localizado o estudo prévio da Variante A EN 118 – Constância - Gavião e ligação ao IP 6, havendo razões de interesse público para não prosseguir o licenciamento no local” – cfr. doc. nº 42, constante do PA.

PP) Por carta datada de 04/04/2003 veio a 1º A., acusando a recepção do ofício de de 28/03/2003 – 004156, solicitar a marcação de uma reunião, “dado que temos em curso elevados investimentos decorrentes do processo de adjudicação do licenciamento em causa” – cfr. doc. nº 43, constante do PA.

QQ) Essa reunião ocorreu em 04/06/2003 – cfr. doc. nº44, constante do PA.

RR) A 1ª A. veio, por carta datada de 11/07/2003, com a refª 0482-ADM/03-937, solicitar a marcação de nova reunião, a fim de apresentar a “nova localização para a extracção de inertes” – cfr. doc. nº 44, constante do PA.

SS) Em resposta veio a DRAOT-LVT, por ofício datado de 30/07/2003 - 010305, solicitar à 1ª A. “que nos seja previamente enviada a proposta para a nova localização, para consulta prévia ao LNEC à Câmara Municipal de Constância e à Divisão de Santarém” – cfr. doc. nº 45, constante do PA.

TT) A 1ª A., por carta datada de 11/08/2003, com a refª 0556-ADM/03-937, remeteu “as plantas de localização às escalas 1:25000 e 1:2000, com indicação do local de extracção proposto, assim como do terreno a utilizar como estaleiro de apoio à extracção” – cfr. doc. nº 46, constante do PA.

UU) Em 04/09/2003, a CCDRLVT remeteu as referidas plantas à Câmara Municipal de Constância solicitando a emissão de parecer – cfr. doc. nº 47, constante do PA.

VV) Por ofício datado de 06/10/2003 – 005563, a Câmara Municipal de Constância transmitiu a deliberação tomada em reunião de câmara, por unanimidade, com parecer desfavorável à pretensão da empresa para o local alternativo – cfr. doc. nº 48, constante do PA.

WW) Em 16/02/2004 foi remetido ofício de resposta à 1ª A. informando-a do parecer desfavorável da Câmara Municipal – cfr. doc. nº 49 a 53, constantes do PA.

XX) Por acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 19/10/2004 foi negado provimento ao recurso contencioso de anulação interposto pela empresa N…, Lda. – cfr. doc. nº 56, constante do PA.

YY) Em 10/04/2003, pela 2ª A., então, A… – EXPLORAÇÃO DE AREIAS, S.A., foi celebrada escritura pública de compra e venda relativa ao prédio referido na alínea DD), pelo preço de € 25.000,00 – cfr. doc. nº 17, junto com a p.i

ZZ) O referido prédio destinava-se a ser utilizado para a extracção de inertes – cfr. depoimento das testemunhas V….

AAA) Entre Julho de 2002 e Fevereiro de 2003, a 1ª A. solicitou a prestação de serviços, tendo em vista a extracção de inertes, pelos preços seguintes:

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- cfr. doc. nº 18 a 29, juntos com a p.i. e depoimento das testemunhas M… e V….

BBB) Entre Julho de 2002 e Junho de 2003, a 1ª A. adquiriu diversos equipamentos e materiais, tendo em vista a extracção de inertes, pelos preços seguintes:

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- cfr. doc. 30 a 116, juntos com a p.i. e depoimento das testemunhas M…e V….

CCC) Com vista à implementação da extracção de inertes, a 1ª A. despendeu com os trabalhadores, em ordenados, contribuições para a Segurança Social e encargos diversos, a quantia de € 128.185,00 – cfr. doc. nº 117, junto com a p.i. e depoimento das testemunhas M…e V….

DDD) O R. não devolveu à A. a garantia bancária prestada pela C… no valor de € 4.364,48 – acordo

EEE) As despesas referidas em AAA) e BBB) eram necessárias à implementação e realização da operação de extracção de inertes – cfr. depoimento das testemunhas M…, V… e A….

FFF) O prazo de duração da licença seria de 5 anos, podendo ser prorrogada por mais 4 anos – cfr. doc. nº 134, junto com a p.i. e relatório de perícia.

GGG) O titular da licença ficava autorizado a extrair um máximo de 70.000 m3 por ano – cfr. relatório de perícia e doc. nº 8, 10 e 118, juntos com a p.i

HHH) Por contrato de locação financeira nº 200300770, a 2ª A. locou ao B… Leasing, SA “diverso equipamentos para Pedreiras, Novo, conforme factura proforma nº 162 de 30/10/2002”, cujo término ocorreu em Abril de 2008 – cfr. doc. nº 119, junto com a p.i. e doc. nº 3 junto com o requerimento da 2ª A. de 17/10/2016 e depoimento das testemunhas R…e A….

III) Por contrato de locação financeira nº 200300762, a 2ª A. locou ao B…Leasing, SA “ draga para extracção de areias da marca .... modelo.... nova, com o nº de série ....., conforme factura proforma nº 10002 de 30/10/2002”, cujo término ocorreu em Julho de 2008– cfr. doc. nº 121, junto com a p.i. e doc. nº 2 junto com o requerimento da 2ª A. de 17/10/2016 e depoimento das testemunhas R… e A….

JJJ) Por contrato de locação financeira nº 200212933, de 04/11/2002, a 2ª A. locou ao B… Leasing, SA “ Pá carregadora Volvo L 120E, conforme factura proforma de 25/10/2002, cujo término ocorreu em Abril de 2008 – cfr. doc. nº 120, junto com a p.i.doc. nº 1 junto com o requerimento da 2ª A. de 17/10/2016 e depoimento das testemunhas R… e A….

KKK) Por contrato de locação financeira nº 200301112, a 2ª A. locou ao B… Leasing, SA “bomba warman modelo 14/12 GG em veio nu, nova, com o nº de série, conforme factura proforma nº 23/02 de 20/12/2002”, cujo término ocorreu em Novembro de 2007 – cfr. doc. nº 122, junto com a p.i. e doc. nº 4 junto com o requerimento da 2ª A. de 17/10/2016 e depoimento das testemunhas R… e A….

LLL) Em relação aos referidos contratos, foram emitidas as seguintes facturas proforma:

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- cfr. doc. nº 123 a 126, juntos com a p.i. e depoimento das testemunhas R… e A….

MMM) Tendo em vista a extracção de inertes, a 2ª A. adquiriu diversos serviços pelos preços seguintes:

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- cfr. doc. nº 127 a 133, juntos com a p.i. e depoimento das testemunhas R… e A…

3.2. Mais se consignou na sentença recorrida quanto a factos não provados:

“1. Que a 1ª A. participa no capital da 2ª A. (artº 3º, da p.i.)

2. Que a 2ª A. foi constituída entre a 1ª A., a L… e L… (artº 60º, da p.i.)

3. Que com a implementação da extracção de inertes a 1ª A. despendeu em pareceres e trabalhos de carácter técnico a quantia de € 4.500,00 (artº 74º, da p.i.)

4. Que com a garantia bancária, a 1ª A. suportou encargos no montante de € 300,00 (artº 77º, da p.i.)

5. Que o valor médio do m3 de areia é de € 5,50 (artº 84º, da p.i.)

6. Que, entre os anos de 2003 e 2008, eram previsíveis os seguintes resultados com a extracção de inertes:

(artº 85º, da p.i.)

7. Que, entre os anos de 2009 e 2011, eram previsíveis os seguintes resultados com a extracção de inertes:

(artº 86º, da p.i.)

8. Representando um resultado líquido da 1ª A. de € 796.020,29 (artº 87º, da p.i.)

9. Que, entre os anos de 2003 e 2008, a 1ª A. previa obter as vendas seguintes com a extracção de inertes:

(artº 89º, da p.i.)

10. Que, entre os anos de 2009 e 2011, a 1ª A. previa obter as vendas seguintes com a extracção de inertes:

(artº 90º, da p.i.)”

3.3. E quanto à motivação da decisão de facto consignou-se na sentença recorrida que,

“Alicerçou-se a convicção do Tribunal na consideração dos factos provados e não provados na apreciação global e crítica da prova produzida em sede de audiência final, bem como do teor dos documentos constantes dos autos, e do PA, e bem assim da posição assumida pelas partes nos respectivos articulados, como vem referido em cada uma das alíneas do probatório.

A matéria das al. A), B), C), E), F), G), H), I), J), K), L), M), N), O), P), Q), R), S), T), U), V), X), Y), Z), AA), BB), CC), DD), FF), GG), HH), II), JJ), KK), LL), MM), NN), OO), PP), QQ), RR), SS), TT), UU), VV), WW), XX), YY), DDD) resulta do teor dos documentos que aí vêm referidos ou tem-se admitida por acordo.

Quanto à matéria da al. D), dos factos provados, o Tribunal valorou o teor dos doc. nº 1 e 2, juntos com a p.i., que são as certidões do registo comercial respeitante às duas sociedades, e onde vem descrito o objecto social de cada uma delas, nos termos que constam das al. A) e B), dos factos provados, para onde se remete, e bem assim o depoimento da testemunha A… que referiu, a propósito do protocolo celebrado entre ambas, que iam operar em conjunto na extracção de areias em Constância e que pretendiam fazê-lo em outros locais do Rio Tejo.

Quanto à matéria da al. EE), dos factos provados, o Tribunal valorou o teor do doc. nº 15, junto com a p.i., e o depoimento da testemunha A…, administrador da 2ª A. em 2000, que referiu ser sua a assinatura constante no Protocolo (doc. nº 15, com a p.i.), tendo também confirmado a data constante do mesmo. Mencionou ainda a referida testemunha que a 2ª A. foi criada para extrair areias do Rio Tejo e que havia um interesse estratégico e económico entre as duas AA., daí a razão desta parceria.

Quanto à matéria da al. ZZ), dos factos provados, o Tribunal valorou o depoimento das testemunhas V… e A…. Referiu a testemunha V…, que esse terreno foi adquirido para aumentar o estaleiro e a deposição de materiais. Também a testemunha A… referiu que o terreno foi adquirido especificamente para a extracção de areias naquele local.

Quanto à matéria das al. AAA) e BBB), dos factos provados, por referência ao alegado pelas AA. nos artº 70º e 72º e 75º, da p.i., o Tribunal valorou o teor dos doc. nº 18 a 29, 30 a 116 e 117, juntos com a p.i., e o depoimento das testemunhas M… e V…, conforme aí vem referido. Referiu a testemunha M…, à data dos factos com funções na contabilidade, que cada obra tem o seu centro de custo, e a esta correspondia o código de obra 937 [obra 937]. Confrontada com as diversas facturas, confirmou que as mesmas respeitavam a serviços, equipamentos e materiais adquiridos com vista à extracção de inertes em Constância, designadamente betão, britas, areia, manilhas, ferro, blocos, pvc, tubagens e aluguer de camiões para transporte de material.

Faz-se notar, quanto ao quadro da al. AAA) que, no que respeita à factura nº 1.1.152, de 26/02/2003, da I…, no valor total de 598,87, o Tribunal apenas considerou o valor de € 181,17, por ser apenas este que respeita à obra 937.

Também a testemunha V…, fez referência aos trabalhos que era preciso executar para iniciar a exploração, designadamente a execução da estrutura para a balança; da estrutura para o carrossel, crivagem para areias, vedação dos terrenos e infra-estruturas eléctricas para iluminação nocturna. Conforme foi também referido por esta testemunha, a propósito dos materiais que foram adquiridos pela 1ª A., o betão era necessário para a execução dos maciços da báscula e dos maciços onde ia girar o carrossel para lavagem e selecção das granulometrias. O ferro para armaduras também era necessário à execução dos maciços. As britas e tout-venant eram necessários para a execução dos caminhos de acesso.

Faz-se notar, quanto ao quadro da al. BBB) que o Tribunal não considerou a factura nº 1.1.152, de 26/02/2003, da I…, no valor total de 598,87 [cfr. quadro das AA. no artº 72º, da p.i.], por ser uma repetição da factura já referida no quadro da al. AAA). O Tribunal também não considerou as facturas ABR-Nº 2605/2002, da L…, no valor de € 413,41 e ABR-Nº 2553/2002, da L…, no valor de € 303,16 [cfr. quadro das AA. no artº 72º, da p.i.], por respeitarem à obra 916, conforme se retira da análise das referidas facturas. Faz-se ainda notar que os valores que no quadro vêm representados a negrito com a indicação (obra nº 937), significam que apenas esses valores respeitam a equipamentos e materiais adquiridos pela 1ª A. com vista à extracção de inertes em Constância, conforme se retira da análise das referidas facturas.

Quanto à matéria da al. CCC), dos factos provados, respeitante aos custos com pessoal, o Tribunal valorou o depoimento da testemunha P… que referiu que os trabalhadores alocados à obra pertenciam aos quadros da empresa A…, entrando no custo final da obra.

Também a testemunha V…, que foi confrontada com os quadros constantes do doc. nº 117, junto com a p.i., explicou que aí vem considerado o preço/hora dos trabalhadores que foram afectos à obra e o número de horas trabalhadas. Fez ainda referência à existência de mapas diários das horas de trabalho, distribuídos às obras. Os custos considerados nos quadros constantes do doc. nº 117, junto com a p.i., respeitam aos meses de Agosto, Setembro e Dezembro de 2002, e Janeiro, Fevereiro e Março de 2003, conforme resulta da sua análise.

A matéria da al. EEE), dos factos provados, resultou do depoimento das testemunhas M…, V… e A…, que confirmaram o que aí vem referido, remetendo-se ainda para a motivação da decisão de facto das al. AAA) e BBB).

Quanto à matéria da al. FFF), dos factos provados, o Tribunal valorou o teor do doc. nº 134, junto com a p.i. e o constante do relatório de perícia. Conforme resulta do artº 3º, do caderno de encargos, sob a epígrafe “Prazo de validade”, junto como doc. nº 134, com a p.i., a licença é passada por cinco anos, “podendo ser prorrogada por mais 4, se as condições do concurso se mantiverem inalteradas”. Também como referem os Srs. Peritos, após análise dos elementos disponíveis e fornecidos no processo, a licença é passada por 5 anos (2003 a 2007), podendo ser prorrogada por mais 4 anos (2008 a 2011, inclusive), caso as condições do concurso se mantivessem inalteradas.

Quanto à matéria da al. GGG), dos factos provados, o Tribunal valorou o teor do relatório de perícia e o constante dos doc. nº 8, 10 e 118, juntos com a p.i.. Como referem os Srs. Peritos, no artigo 4º, do caderno de encargos, junto como doc. nº 134, com a p.i., vem dito que o titular da licença fica autorizado a extrair um máximo de 90.000m3 de inertes por ano, sendo analisado caso a caso, conforme o local de extracção. Contudo, na demonstração de resultados existente no processo (doc. nº 118, junto com a p.i.) é usado o volume de 70.000m3, valor que é coincidente com o das restantes licenças emitidas para o Rio Tejo e com o doc. nº 10, junto com a p.i., relativo ao valor da caução a favor do INAG.

Acresce ainda, conforme consta do ofício nº. 008029 da DRAOT/LVT, de 20/06/2002, que notificou a 1ª A. da atribuição da licença de extracção de inertes no âmbito do mencionado concurso, aí se diz que a licença de extracção de inertes é para um valor máximo de extracção de 70.000m3.

Quanto à matéria das al. HHH), III), JJJ), KKK), LLL) e MMM), dos factos provados, o Tribunal valorou o teor dos documentos que aí vêm referidos e o depoimento das testemunhas R… e A…. Referiu a testemunha R… que, como director financeiro da L…, acompanhou as operações de financiamento para a aquisição dos equipamentos para o areeiro de Constância, tendo explicitado os termos das mesmas, referindo que se tratavam de contratos a 60 meses, encontrando-se os respectivos montantes totalmente pagos. Mais referiu que durante o prazo do contrato o bem é da locadora, mas fica nos activos da empresa. A propósito dos equipamentos aí referidos, designadamente a draga, bomba e pá carregadora, referiu que foram adquiridos especificamente para o areeiro de Constância, mas não chegaram a ser utilizados.

Faz-se notar, quanto ao quadro da al. LLL), por referência ao que vem alegado em 97º, da p.i. que, quanto à Factura proforma nº 10002, de 30/10/2002, da A…, as AA. indicaram o valor de € 14.314.415,00, mas da análise da respectiva factura resulta que esse valor corresponde ao valor em escudos, sendo o valor em euros de € 71.400,00, tendo sido esse o valor considerado na soma total do valor das respectivas facturas proforma que aí vêm indicadas.

Também a testemunha A…, administrador da 2ª A. desde a sua fundação, referiu que a 2ª A. foi constituída para extrair areias do Rio Tejo. Confirmou que adquiriram os equipamentos destinados à extracção e movimentação de areias, por referência ao anexo I, ao protocolo. Tratava-se de equipamentos com componentes específicos para aquela concreta extracção, derivado à tipologia de inertes em causa.

Quanto aos factos não provados referidos em 1, 2, 3, e 4 não foi feita qualquer prova que permita sustentar o que aí vem referido, sendo que aquela dependia de documento. A propósito da matéria referida em 3., a testemunha M… questionada sobre o assunto disse não se lembrar de nada específico para esta obra. Também quanto à matéria referida em 4., pela mesma testemunha foi confirmada a apresentação da garantia bancária e a existência de comissões trimestrais, mas quanto aos valores concretamente suportados não lograram as AA. juntar qualquer documento contabilístico ou outro capaz de comprovar os encargos suportados com aquela.

Quanto aos factos não provados referido em 5., 6., 7. e 8., por referência ao alegado nos artº 84º, 85º, 86º e 87º, da p.i., conforme referem os Srs. Peritos, na resposta aos artº 84º e 85º, da p.i., “na demonstração de resultados o mínimo valor médio usado para a venda de areia é de 6,00€/m3 para o ano de 2003, aumentando até € 7,44/m3 para o ano de 2011”; “as receitas foram obtidas usando o valor de exploração máximo de 70.000m3 em todos os anos em causa e o valor unitário de venda da areia em 6,00€/m3 no primeiro ano de 2003, com um aumento médio de 2,7% para os restantes anos”.

Ora, as AA. alegaram no artº 84º, da p.i., que o valor médio do m3 de areia é de € 5,50.

Essa prova não foi feita.

Ao mesmo tempo as previsões alcançadas pelas AA. com a extracção de inertes, e representadas em 85º e 86º, da p.i., no cotejo com o doc. nº 118, junto com a p.i., espelham, como acima se deixou estabelecido, e se retira das respostas dos Srs. Peritos aos artº 84º, 85º e 86º, da p.i., um valor médio para a venda de areia superior ao alegado, sem que ao Tribunal seja possível alcançar como também “acharam” as AA. este outro valor, e que consideraram na demonstração de resultados apresentada no doc. nº 118, junto com a p.i

Assim, toda a matéria alegada em 85º, 86º, 87º, 89º e 90º, da p.i. não pode ser dada como provada.

Quanto à restante matéria alegada, por se tratarem de meros juízos conclusivos, de valor ou considerações de direito não são os mesmos susceptíveis de ser objecto de juízo probatório (pese embora a sua pertinência nos respectivos articulados).”

4. Fundamentação de direito

4.1. Do erro de julgamento de facto

O Recorrente imputa à sentença erro de julgamento de facto sustentando que o Tribunal a quo, de forma incorreta, considerou como não provados os factos 5., 6. 7. e 8., quando deveria ter considerado provado, conforme alegado nos pontos 84.º, 85.º, 86.º e 87.º da p.i., que,

1. O valor médio de areia do m3 de areia é de € 6,00/m3 para o ano de 2003, aumentando até € 7,44 para o ano de 2011;

2. Que, entre os anos de 2003 e 2008, eram previsíveis os seguintes resultados com a extração de inertes:

3. Que, entre os anos de 2009 e 2011, eram previsíveis os seguintes resultados com a extração de inertes,

4. Representando um resultado líquido da 1.ªA. de € 796.020,29.

Entende que a prova de tal factualidade emerge da prova pericial realizada, concretamente do teor do relatório pericial de fls. 708, datado de 18 de fevereiro de 2016 e, bem assim, do documento n.º 118 junto com a petição inicial, suportando-se, ainda, no depoimento da testemunha V….

Atento o disposto no art.º 640.º do CPC ex vi art.º 1.º do CPTA, a impugnação da decisão proferida sobre a matéria de facto carateriza-se pela existência de um ónus de alegação a cargo do Recorrente, que não se confunde com a mera manifestação de inconformismo com tal decisão.

Sublinhe-se, ainda, que a questão do alegado incumprimento dos ónus impugnatórios do julgamento da matéria de facto previstos no art.º 640º, n.ºs 1 e 2, al a) do CPC é de conhecimento oficioso do tribunal ad quem, impedindo que a 2.ª Instância possa conhecer da impugnação do julgamento da matéria de facto operada e determinando a imediata rejeição do recurso quanto a essa impugnação (n.º 1, do art.º 640º do CPC).

Assim, o regime vigente atinente à impugnação da decisão relativa à matéria de facto impõe ao recorrente ónus de especificar, sob pena de rejeição:

a) Os concretos pontos de facto que considere incorretamente julgados [cfr. art. 640.º, n.º 1, al. a), do CPC];

b) Os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impõem, em seu entender, decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida [cfr. art. 640.º, n.º 1, al. b), do CPC], sendo de atentar nas exigências constantes do n.º 2 do mesmo art.º 640.º do CPC;

c) A decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas [cfr. art. 640.º, n.º 1, al. c), do CPC].

Transpondo estes conceitos para o caso dos autos, atento o teor das alegações e conclusões de recurso do Recorrente, mostram-se cumpridas as exigências legalmente impostas, cumprindo, pois, apreciar se a sentença padece do erro que lhe é apontado.

Recorda-se que o Tribunal a quo considerou não provada a matéria factual que inscreveu em 5., 6., 7. e 8. dos Factos não provados e que, no essencial, era alegada nos pontos 84.º, 85.º, 86.º e 87.º, da p.i., fundamentando nos seguintes termos,

“Quanto aos factos não provados referido em 5., 6., 7. e 8., por referência ao alegado nos artº 84º, 85º, 86º e 87º, da p.i., conforme referem os Srs. Peritos, na resposta aos artº 84º e 85º, da p.i., “na demonstração de resultados o mínimo valor médio usado para a venda de areia é de 6,00€/m3 para o ano de 2003, aumentando até € 7,44/m3 para o ano de 2011”; “as receitas foram obtidas usando o valor de exploração máximo de 70.000m3 em todos os anos em causa e o valor unitário de venda da areia em 6,00€/m3 no primeiro ano de 2003, com um aumento médio de 2,7% para os restantes anos”.

Ora, as AA. alegaram no artº 84º, da p.i., que o valor médio do m3 de areia é de € 5,50.

Essa prova não foi feita.

Ao mesmo tempo as previsões alcançadas pelas AA. com a extracção de inertes, e representadas em 85º e 86º, da p.i., no cotejo com o doc. nº 118, junto com a p.i., espelham, como acima se deixou estabelecido, e se retira das respostas dos Srs. Peritos aos artº 84º, 85º e 86º, da p.i., um valor médio para a venda de areia superior ao alegado, sem que ao Tribunal seja possível alcançar como também “acharam” as AA. este outro valor, e que consideraram na demonstração de resultados apresentada no doc. nº 118, junto com a p.i

Assim, toda a matéria alegada em 85º, 86º, 87º, 89º e 90º, da p.i. não pode ser dada como provada.”

Importa notar que, nos artigos 84.º a 87.º da petição inicial a Recorrente reclamava o ressarcimento pelo interesse contratual positivo, concretamente, sustentando que daquela atuação resultou a impossibilidade de extração de inertes no período de 2003 a 2011, atividade com a qual, face ao prazo de duração da licença de 9 anos previsto no artigo 3.º, n.º 3 do Caderno de Encargos, a quantidade máxima de extração de 70.000m3 e o valor médio do m3 de areia de € 5,50, previu obter os resultados que indicava em 85.º a 86.º, alcançando o resultado líquido de 796.020,29 €, sendo este o valor (de lucros cessantes) que reclama da R.

Está em causa a alegação da situação (hipotética) em que a Recorrente se encontraria se não tivesse ocorrido o facto gerador do dano. Contudo, porque a prova tem como função a demonstração da realidade dos factos, tal como vem definida no artigo 341.º do Código Civil, ela incide sobre factos concretos e não tem por objeto meras possibilidades ou suscetibilidades eventuais e teóricas.

Refira-se que, considerando o disposto no art. 607.º, n.ºs 3 e 4 do CPC – por remissão do artigo 35.º, n.º 1 do CPTA - , o que está em causa na fundamentação de facto é, sem prejuízo do pleonasmo, a seleção da matéria de facto, entendendo-se como facto “tudo o que se reporta ao apuramento de ocorrências da vida real e de quaisquer mudanças ocorridas no mundo exterior, bem como à averiguação do estado, qualidade ou situação real das pessoas ou das coisas” , sendo que “(..) além dos factos reais e dos factos externos, a doutrina também considera matéria de facto os factos internos, isto é, aqueles que respeitam à vida psíquica e sensorial do indivíduo, e os factos hipotéticos, ou seja, os que se referem a ocorrências virtuais” (Henrique Araújo, A matéria de facto no processo civil, disponível em https://carlospintodeabreu.com/public/files/materia_facto_processo_civil.pdf).

Ora, “[d]evem distinguir-se os factos dos juízos de facto, ou seja, juízos de valor sobre a matéria de facto. Os factos (matéria de facto) abrangem principalmente as ocorrências concretas da vida real. Os juízos de facto situam-se na meia encosta entre os puros factos (que ocorrem na planície terrena da vida) e as questões de direito (situadas nas cumeadas das normas jurídicas)” (Jorge Augusto Pais de Amaral, Direito Processual Civil, 4.ª edição, Almedina, p. 229).

Assim, “[a]s afirmações de natureza conclusiva devem ser excluídas do elenco factual a considerar, se integrarem o thema decidendum, entendendo-se como tal o conjunto de questões de natureza jurídica que integram o objeto do processo a decidir, no fundo, a componente jurídica que suporta a decisão. Daí que sempre que um ponto da matéria de facto integre uma afirmação ou valoração de factos que se insira na análise das questões jurídicas a decidir, comportando uma resposta, ou componente de resposta àquelas questões, tal ponto da matéria de facto deve ser eliminado.” (Ac. do Tribunal da Relação do Porto, de 11 de julho de 2018, proferido no processo nº 1193/16.1T8PRT.P1, https://www.dgsi.pt/jtrp.nsf/56a6e7121657f91e80257cda00381fdf/c078749241984cb98025831c0047fc45?OpenDocument).

Neste sentido, reiterando o Acórdão deste Tribunal de 22 de maio de 2019, proferido no processo 1134/10.9BELRA, disponível em https://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/8cbadd14d70b5be2802584020056eacd?OpenDocument, “[a] seleção da matéria de facto só pode integrar acontecimentos ou factos concretos, que não conceitos, proposições normativas ou juízos jurídico-conclusivos, sendo que as asserções que revistam tal natureza devem ser excluídas do acervo factual relevante ou indeferido o seu aditamento”.

Haverá, ainda, que dar conta que, como se escreveu no Ac. do STJ de 12.4.2023, proferido no processo 26854/19.9T8LSB.L1.S1 (disponível em https://www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/aabb45636f253f2780258998002babf1?OpenDocument), estando em causa o dano correspondente “aos lucros cessantes ou benefícios que o lesado não obteve mas que deveria teria obtido, se o contrato tivesse sido pontualmente cumprido, se venha entendendo que ele deve ser encontrado através da aplicação da teoria da diferença consagrada no nº. 2 do artº. 566º do CC, medindo-se o mesmo pela diferença entre a situação (real) em que o lesado se encontra e a situação (hipotética) em que se encontraria se não tivesse ocorrido o facto gerador do dano, sendo para o encontro desse dano legítimo o recurso a critérios de probabilidade ou previsibilidade, e a que se reportam os artºs. 563º e 564º, nº. 2, do CC. (Apontando nesse sentido, vide os profs. Pires de Lima e A. Varela, in “Ob. cit., pág. 549”, e os Acs. do STJ de 05/02/2015, proc. nº. 4747/07.2TVLSB.L1.S1, de 03/10/2013, proc. nº. 1261/07.0TBOLHE.E1.S1, e de 30/06/2009, proc. nº. 288/09.1YFLSB, disponíveis em www.dgsi.pt).”.

Se a realidade económica e financeira (real) em que a Recorrente se encontrou nos anos em causa se obtém inequivocamente considerando os factos concretos que a evidenciam, já a determinação da situação em que se encontraria caso tivesse exercido tal atividade, corresponde a um juízo de prognose a realizar em sede de direito, que se exige sustentado em factos concretos. Esses factos concretos respeitarão, essencialmente, às condições em que concretamente se desenvolveu aquela atividade nos anos em causa, designadamente ao preço do m3 de areia naqueles anos, às quantidades (médias) extraídas, custos (médios) suportados, receitas obtidas e resultados líquidos alcançados, pela Recorrente e/ou entidades a ela similares, no desenvolvimento daquela atividade de extração de inertes em condições/operações similares àquelas que eram objeto da licença adjudicada.

Ora, importa considerar que o que a Recorrente alegou no ponto 84.º da p.i. e foi dado como não provado em 5., foi que “o valor médio do m3 de areia é de € 5,50” e, bem assim, alegou que previu obter os resultados que elencou em 85.º a 89.º da p.i., tendo sido dado como não provado pelo Tribunal que, entre os anos de 2003 a 2011, eram previsíveis aqueles resultados com a extração de inertes e o resultado líquido da Recorrente.

Sucede que, por um lado, o que a Recorrente agora entende dever ser dado como provado é algo que não alegou, qual seja que, afinal “o valor médio de areia do m3 de areia é de € 6,00/m3 para o ano de 2003, aumentando até € 7,44 para o ano de 2011” e, por outro, nem o agora invocado, nem o que fora alegado no ponto 84.º da p.i. e dado como não provado em 5., se mostra provado, sequer considerando o relatório pericial, o depoimento de V… e o documento n.º 118 junto à p.i

Com efeito, é que o que resulta da conjugação do depoimento de V…, que exerceu as funções de administrador da Recorrente, designadamente no que corresponde aos excertos transcritos em sede de alegações de recurso, com o documento n.º 118 junto à p.i. com o qual a testemunha foi confrontada, é que a Recorrente, aquando da decisão de se candidatar, realizou estudos previsionais de rentabilidade que correspondem aos constantes do documento em causa, com base nos quais decidiu fazer o investimento. Estudos esses em que previu obter os resultados discriminados no documento n.º 118 e refletidos em 85.º a 87.º da p.i.

E o que resulta do relatório pericial é que “na demonstração de resultados o mínimo valor médio usado para a venda de areia é de 6,00 €/m3 para o ano de 2003, aumentando até 7,44 €/m3 para o ano de 2011”. Ou seja, da prova pericial resultou que a Recorrente, nos estudos previsionais constantes do documento n.º 118, considerou para a areia um valor médio de 6,00 €/m3 para o ano de 2003, valor que nos anos seguintes aumentou até alcançar 7,44 €/m3 para o ano de 2011.

Assim, estes elementos não provam que o valor médio do m3 de areia é – ou melhor, foi em 2003 - de € 5,50 ou de € 6,00 e que aumentou até atingir, em 2011, 7,44 €/m3, que é o que a Recorrente pretende dar como provado, mas sim, apenas, que nos estudos previsionais que a Recorrente elaborou considerou esse valor para o m3 de areia.

E daí que, efetivamente, não se poderia dar como provado nem o que ficou consignado no ponto 5 dos Factos não provados, nem o que agora em sede de recurso, a este respeito, a Recorrente entende dever ser aditado à matéria factual.

E a igual conclusão, quanto à inexistência de erro de julgamento – embora, como veremos, com fundamentação distinta da aportada pelo Tribunal a quo - se chega quanto aos pontos 85.º, 86.º e 87.º da p.i., correspondentes, no essencial, aos pontos 6, 7 e 8 dos factos não provados.

Com efeito, é que, desde logo, a alegação da A., e bem assim aquilo que foi dado como não provado em 6, 7 e 8, correspondem a juízos conclusivos que, apenas, seriam alcançáveis mediante a demonstração de factos concretos e à luz da realização de um juízo, conclusivo e de prognose, a realizar pelo Tribunal em sede de fundamentação de direito.

O que significa, portanto, que não se pode fazer constar do probatório, seja como facto provado, seja como facto não provado – como fez o Tribunal a quo -, o que foi alegado em 85.º a 87.º da p.i. e feito constar em 6, 7 e 8 dos factos não provados.

O que o que a Recorrente quer dar como provado é, essencialmente, que com o exercício da atividade de extração de inertes cuja licença lhe fora adjudicada, pelo período de vigência da mesma, iria obter aqueles resultados e pretende fazê-lo, por um lado, conclusivamente sem alegar quaisquer factos concretos que o evidenciem – e que, como dissemos, respeitariam às condições em que efetivamente, no mercado, se desenvolveu aquela atividade nos anos em causa – e, por outro, considerando como elementos de prova as próprias previsões por si elaboradas, sem que estas se ancorem em quaisquer elementos, factuais e probatórios, que as confirmem.

A este respeito reitera-se que o que emerge da conjugação do depoimento de V…, com o documento n.º 118 junto à p.i. e o relatório pericial é que a Recorrente elaborou, com vista à tomada de decisão de participar no procedimento concursal, estudos previsionais quanto à rentabilidade da operação. E o relatório pericial limita-se a analisar esses estudos, adiantando, no essencial, que nesses estudos a Recorrente considerou a quantidade de exploração máxima de 70000 m3, ao preço de € 6,00/m3, com um aumento médio de 2,7% para os restantes anos, considerando custos operacionais de € 1,38/m3 de matéria inerte extraída e estimou outros custos para o funcionamento da exploração, alcançando o somatório de 796.020,29 € a soma dos resultados líquidos que previu para os anos de 2003 a 2011.

Ou seja, não se prova – porque, ademais, tal corresponderia a um juízo conclusivo – que a Recorrente, naqueles anos, com o exercício da atividade de extração de inertes cuja licença lhe fora adjudicada, pelo período de vigência da mesma, obteria os resultados que invocou.

E, consequentemente, devendo, é certo, retirar-se dos factos não provados o que ficou consignado em 6, 7 e 8 por se tratarem de juízos conclusivos - e, pelas mesmas razões, o que se mostra inscrito em 9. e 10. -, não incorreu a sentença em erro de julgamento por não ter dado como provado o que fora alegado nos pontos 85.º, 86.º e 87.º da p.i. e vertido em 6, 7 e 8 dos factos não provados.

4.2. Do erro de julgamento de direito

A Recorrente, conformando-se com a sentença na parte em que esta considerou que o despacho da Diretora Regional da DRAOT-LVT não incorria nos vícios que lhe eram apontados, não padecendo de qualquer ilegalidade, reconduziu a pretensão indemnizatória ao regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado por ato lícito, todavia, imputa à sentença erro de julgamento de direito quanto ao entendimento alcançado de não verificação dos pressupostos da responsabilidade civil por ato lícito correspondentes ao prejuízo especial e anormal e ao nexo de causalidade entre o ato e o prejuízo.

Para tanto sustenta que o Tribunal a quo erra ao considerar que «só com a atribuição da licença estaria a 1ª A. autorizada a avançar com a preparação do local para a extração de inertes», porquanto em face dos factos provados em J), O), P), T), U), V), W), resulta que

· A Recorrente iniciou os trabalhos de preparação da atividade extrativa após ter sido notificada dos atos proferidos pela Senhora Diretora da DRATO-LVT nos quais foi decidido atribuir-lhe a licença de extração de inertes ora em crise;

· O procedimento em apreço desenvolvia-se em duas fases – a fase da instalação da atividade e a fase da exploração -, não podendo a exploração ser iniciada sem a necessária preparação do local e das infraestruturas e, porque para a fase da instalação da atividade não seria desde logo necessária a licença, iniciou-se a mesma com a adjudicação, como veio a acontecer;

· A execução de tais trabalhos preparatórios era conhecida pela própria DRAOT-LVT, a quem a Recorrente questionou, após ter sido notificada da interposição de recurso hierárquico por parte da concorrente N…, se deveria suspender os trabalhos que tinha vindo a desenvolver com vista à instalação e montagem de estaleiros e equipamentos, sendo que ao não obter qualquer resposta a DRAOT-LVT inculcou na Recorrente a convicção de que estaria legitimada ao prosseguimento dos trabalhos de preparação da atividade extrativa, sendo que a DRAOT se conformou e aceitou tal atuação da A

Acrescenta que, em face dos factos FF) e JJ), ou seja, o indeferimento do pedido de suspensão de eficácia do ato, a atuação da Recorrente ficou legitimada e garantida pela decisão judicial e a repristinação dos efeitos da mesma à data da adjudicação.

Nesta medida, considera, em face dos factos AAA) a EEE), que os encargos com a preparação da atividade extrativa em que a Recorrente incorreu não poderão deixar de se considerar como especiais e anormais, verificando-se o nexo de causalidade que permite concluir pela obrigação do Estado em indemnizar a Recorrente pelos encargos de investimento suportados – e provados - com a realização dos trabalhos preparatórios à extração de inertes, no montante global de € 166.527,78.

Mais sustenta, em face do erro de julgamento de facto que aponta aos pontos não provados 5 a 8, que o Estado Português deve, também, ser condenado a pagar à Recorrente as quantias peticionadas a título de indemnização compensatória pelos lucros legitimamente aspirava auferir no decorrer dos nove anos de exploração da extração prevista na respetiva licença, no montante global de € 796.020,29.

O Tribunal a quo, considerando que, em face do princípio da igualdade na repartição dos encargos públicos e o dever de ressarcimento da Administração dos prejuízos assim causados, “a licitude do acto revogatório da adjudicação gera, contudo, responsabilidade civil extracontratual [por acto lícito]”, deu conta que sendo aplicável o disposto no artigo 9.º do Decreto-Lei n° 48051, de 21 de Novembro de 1967, “são pressupostos fundamentais deste tipo de responsabilidade:

(i) um acto lícito do Estado ou de outra pessoa colectiva pública;

(ii) praticado por motivo de interesse público;

(iii) um prejuízo especial e anormal;

(iv) e o nexo de causalidade entre o acto e o prejuízo.”

E, considerando verificados os dois primeiros pressupostos, entendeu, além do mais, que quanto aos pedidos formulados em a), b) e d), que respeitam aos custos incorridos com a aquisição de serviços, materiais e equipamentos e afetação de meios humanos, conclui-se pela falta de nexo causal entre aqueles e o ato revogatório da adjudicação, argumentando que,

“Conforme resulta dos factos provados, por despacho de 29/05/2002 da Directora Regional da DRAOT-LVT, notificado à R A. em 20/06/2002, foi decidido atribuir a licença de extracção de inertes a essa empresa, para um valor máximo de extracção de 70.000m3 por ano.

Em 23/07/2002, a concorrente N… interpôs recurso hierárquico do despacho da Directora Regional de 29/05/2002, para o Secretário de Estado do Ambiente.

Por ofício datado de 09/08/2002 010774 - refa 569/GJ-G 115, da DRAOT-LVT, recebido em 13/08/2002, foi a 1.ª A. notificada para efeitos do estipulado no art° 170° e s., do CPA, do recurso hierárquico apresentado pelo concorrente N…, Lda

Em 06/12/2002 foi interposto no Supremo Tribunal Administrativo pela empresa N…, Lda., pedido de suspensão de eficácia “do acto de indeferimento tácito que se formou na sequência do Recurso Hierárquico Necessário interposto, em 22 de Julho de 2002, para Sua Excia. o Senhor Secretário de Estado do Ambiente junto do Ministério das Cidades Ordenamento do Território e Ambiente, (...), do acto da Senhora Directora Regional do Ambiente e Ordenamento do Território de Lisboa e Vale do Tejo, proferido em 29 de Maio de 2002, de que a ora Requerente foi notificada em 28 de Junho de 2002, pelo qual a Exma. Senhora Directora, por despacho de concordo aposto sobre o parecer da Comissão de Avaliação das Propostas, decidiu atribuir à empresa “C… & R…, S.A” a licença de extracção de inertes relativa ao local 7 — Constância”.

Em 22/01/2003 o Supremo Tribunal Administrativo indeferiu o pedido de suspensão de eficácia formulado pela empresa N… Lda., por não se verificar “o requisito positivo da al. a) do n° 1 do art° 76° da LPTA”.

Ora, com a interposição do recurso hierárquico necessário para o Secretário de Estado do Ambiente pelo concorrente N…, Lda. e até ao indeferimento do pedido de suspensão de eficácia daquele acto, por força do efeito suspensivo decorrente da interposição do recurso hierárquico e do pedido de suspensão de eficácia junto do Supremo Tribunal Administrativo, estava a entidade adjudicante proibida de iniciar ou prosseguir com a execução do acto.

Com efeito, a interposição do recurso hierárquico necessário suspendeu a eficácia do acto recorrido, que se manteve até à decisão da providência cautelar (cfr. art. 168°, n° 1, 169°, n° 1 e 2, 170°, 175° do CPA'91 e 34° e 80°, n° 1 e 2, da LPTA e art° 1°, n° 3, do Decreto-Lei n° 127/2001, de 17 de Abril, nos termos do qual as DRAOT são serviços desconcentrados do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, dirigidas por um Director Regional equiparado para todos os efeitos legais a um Director Geral, cabendo dos seus actos recurso hierárquico necessário para o Ministro, enquanto mais elevado superior hierárquico da DRAOT).

Não obstante, nesse ínterim, e também após a decisão da providência cautelar, a 1.ª A. adquiriu serviços, materiais e equipamentos e afectou meios humanos, com vista à implementação e realização da operação de extracção de inertes relativa ao local 7 — Constância — v.g. instalação do estaleiro e dos equipamentos de extracção [cfr. al. KK), AAA), BBB) e CCC), dos factos provados e respectiva motivação da decisão de facto].

Sucede, porém, que, só com a atribuição da licença estaria a 1.ª A. autorizada a avançar com a preparação do local para a extracção de inertes [porque detentora de título que a habilitava para tanto], e não antes como se verifica ter ocorrido.

Tanto assim, que em 26/02/2003 foi levantado pela DRAOT-LVT o Auto de notícia n° 772/2003 contra a 1.ª A. por esta se encontrar “a fazer uma obra na margem direita do rio tejo em zona inundada sem licença destes serviços para o efeito” [cfr. al. LL), dos factos provados].

Por conseguinte, e mesmo que se aventasse que tais custos com serviços, materiais, equipamentos e meios humanos podiam constituir prejuízos especiais e anormais, nunca poderiam ser considerados causais do acto revogatório da adjudicação, por inexistir qualquer real conexão daqueles com este.”

Por último, julgou improcedente o pedido formulado em i), referente aos lucros cessantes por a matéria que o suportava ter sido dada como não provada [cfr. pontos 5., 6., 7. e 8., dos factos não provados].

A respeito dos requisitos da responsabilidade civil por ato lícito, correspondente ao prejuízo especial e anormal, deu-se conta no Ac. do TCA Norte de 21.10.2016, proferido no processo 02595/12.7BEPRT (disponível em https://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/ce4065f5d826479b8025808a003ada77?OpenDocument) que,

“A doutrina e a jurisprudência vêm construindo, desde há muito, a noção de prejuízo especial e anormal, tendo-se destacado, a respeito da noção da especialidade, a teoria da intervenção individual, e quanto à noção de anormalidade, a chamada teoria do gozo standard. A primeira, põe o seu enfoque na especialidade do resultado da intervenção, ou seja, na incidência do ato sobre uma só pessoa ou grupo de pessoas, de forma que será especial aquele prejuízo que não é imposto à generalidade das pessoas, mas a pessoa ou a grupo de pessoas certo e determinado, em função de uma específica posição relativa dessa pessoa ou desse grupo. A segunda, parte da garantia do gozo médio ou standard dos bens que pertencem aos particulares, de tal forma que será anormal o prejuízo que se traduz na ablação total ou parcial desse gozo standard. O prejuízo indemnizável deve, pela sua gravidade, pela sua importância, pelo seu peso, ultrapassar o carácter de um ónus natural decorrente da vida em sociedade.

Como também ficou sumariado no Acórdão deste TCAN nº 01290/06BEBRG de 15-03-2012, ainda reportado ao DL nº 48.051, “No caso da responsabilidade por atos lícitos (…) o Estado e demais pessoas coletivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral, mediante atos administrativos legais ou atos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais.

Nesta situação, prescinde-se dos requisitos da ilicitude e da culpa, apenas se exigindo que os prejuízos causados, para ser indemnizáveis, sejam especiais e anormais.

Por prejuízo especial entende-se aquele que não é imposto à generalidade das pessoas, mas a pessoa certa e determinada em função de uma específica posição relativa; por prejuízo anormal aquele que não é inerente aos riscos normais da vida em sociedade, suportados por todos os cidadãos, ultrapassando os limites impostos pelo dever de suportar a atividade lícita da Administração.”

Os prejuízos serão qualificados de especiais e anormais quando ultrapassem os pequenos transtornos que são inerentes à atividade administrativa, que decorrem da natureza da própria atividade, e se configuram como um custo a suportar pela própria integração social, ou seja, são danos que vão onerar, pesada e especialmente, apenas algum ou alguns cidadãos, sobrecarregando-os de forma desigual em relação a todos os demais.

O que caracteriza a especialidade e anormalidade do prejuízo é, pois, o facto deste, pelo seu carácter e volume, exceder aquilo que é razoável fazer suportar ao cidadão normal socialmente integrado.

Assim, a especialidade e a anormalidade são traços distintivos do prejuízo ressarcível, relativamente ao ónus natural do risco e da vida em sociedade. Atuam como verdadeiros travões ao princípio de que o Estado, e demais entes públicos, deverão reparar os danos causados pela sua crescente atividade. E surgem como verdadeiros conceitos indeterminados, carecidos de preenchimento valorativo na aplicação ao caso concreto.”

E no mesmo Acórdão, a respeito do nexo de causalidade no âmbito da responsabilidade civil do Estado por atos lícitos, escreveu-se que,

“[t] ambém a determinação do nexo de causalidade, nos tipos de responsabilidade em causa, adquire relevo autónomo, de modo que vem sendo entendido que a pretensão de indemnização só existe a favor do destinatário imediato do ato impositivo do sacrifício. O nexo de causalidade, assim, não deverá fixar-se apenas em termos de adequação concreta entre facto e dano, mas também em termos de imediatividade entre o facto e dano, o que significa que, por esta via, se estabelece novo elemento-travão, em ordem a evitar a sobrecarga do tesouro público, limitando o reconhecimento de um dever indemnizatório ao caso dos danos inequivocamente graves e imediatos.”

Neste sentido, aliás, dá nota António Dias Garcia (Da responsabilidade civil objectiva do Estado e demais entidades públicas, in Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração Pública, coord. Fausto de Quadros, 2.ª edição, Almedina, pp. 214 e 215), que “a doutrina da causalidade adequada, traduzida no facto de encontrar a existência de “um dever indemnizatório quando a medida estadual, segundo a sua espécie, era adequada a provocar o dano” nos parecer dever ser o ponto de partida (…). (…) O nexo de causalidade deve fixar-se não somente em termos de “adequação” concreta entre o facto e o dano (…), mas igualmente em termos de imediatividade entre um certo facto e um determinado dano, o que significa que, por esta via, Gomes Canotilho encontra um novo “travão” – ao lado do prejuízo especial e anormal e das posições jurídico-subjectivas indemnizatoriamente relevantes – ao princípio de que o Estado deve reparar os prejuízos decorrentes da sua crescente actividade.”.

Ou seja, em sede de responsabilidade civil extracontratual do Estado por facto lícito a aferição do nexo de causalidade não deixa de considerar a teoria da causalidade adequada, segundo a qual a causa de um dano é a condição que, abstratamente, se mostre apta a produzi-lo, de tal forma que a condição deixará de ser causa do dano sempre que seja de todo indiferente para a produção do dano e só se tenha tornado condição dele, em virtude de outras circunstâncias extraordinárias. A adequação obtém-se a partir de um juízo de prognose a posteriori, baseado no conhecimento médio e na experiência comum, e tomando em conta as circunstâncias do caso.

Contudo, ao passo que na responsabilidade civil por facto ilícito não se exige que o facto seja causa direta do dano, “bastando uma causalidade indirecta, que se dá quando o facto não produz ele mesmo o dano mas desencadeia ou proporciona um outro que leva à verificação deste” (Ac. do Tribunal da Relação de Guimarães de 22.2.2007, proferido no processo 2412/06-2, disponível em https://www.dgsi.pt/jtrg.nsf/86c25a698e4e7cb7802579ec004d3832/67d49c9a2a08f18e802572bb004ff9a0?OpenDocument), aqui demanda-se a referida relação de imediatividade entre um certo facto e um determinado dano.

Do probatório resulta que, na sequência de procedimento concursal ao qual a Recorrente apresentou proposta [factos E) a J)], por despacho de 29.5.2002 da Diretora Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território de Lisboa e Vale do Tejo, que lhe foi notificado em 20.6.2002, foi decidido atribuir-lhe a licença de extração de inertes no local de extração n.° 7 em Casal de Constância [factos O) e P)].

Desse despacho foi interposto recurso hierárquico por opositor ao procedimento concursal, disso tendo a Recorrente sido notificada em 13.8.2002 [factos T e U] e vindo a questionar a DRAOT-LVT em 19.8.2002 se deveria “suspender os trabalhos que tem desenvolvido, nomeadamente todos aqueles concernentes à instalação e montagem de estaleiro e equipamentos, no sentido de obter a licença de extracção de inertes” [facto V)], comunicando àquela entidade, em 20.8.2002, que naquela data se encontravam instalados os sistemas de pesagem e vídeo vigilância [facto X)], insistindo, por oficio remetido em 9.10.2002, na emissão da licença, dando conta que “continuámos a empenhar os nossos melhores esforços e a desenvolver investimentos no sentido de, dentro dos prazos peremptórios estabelecidos pelo Programa de Concurso e Caderno de Encargos, obter a licença e iniciar a actividade de extracção” [facto BB)].

Em 6.12.2002, o concorrente preterido interpôs junto do STA pedido de suspensão de eficácia “do acto de indeferimento tácito que se formou na sequência do Recurso Hierárquico Necessário interposto, em 22 de Julho de 2002, para Sua Excia. o Senhor Secretário de Estado do Ambiente junto do Ministério das Cidades Ordenamento do Território e Ambiente, (...), do acto da Senhora Directora Regional do Ambiente e Ordenamento do Território de Lisboa e Vale do Tejo, proferido em 29 de Maio de 2002, de que a ora Requerente foi notificada em 28 de Junho de 2002, pelo qual a Exma. Senhora Directora, por despacho de concordo aposto sobre o parecer da Comissão de Avaliação das Propostas, decidiu atribuir à empresa “C… & R…, S.A” a licença de extracção de inertes relativa ao local 7 — Constância” [facto FF)], tendo vindo a ser proferido acórdão do Supremo Tribunal Administrativo em 22.1.2003 pelo qual foi negado provimento. [facto JJ)],

Também por ofício de 26.12.2002 a Recorrente informa a DRAOT-LVT, além do mais, que “[a]pós a instalação dos sistemas de pesagem e vídeo vigilância, tem esta empresa actual adjudicatária do local de extracção em apreço, desenvolvido trabalhos preparatórios para a construção do estaleiro e instalação dos restantes equipamentos necessários à extracção de inertes.(…)” [facto HH)].

Sendo que, no essencial, após a informação datada de 11/02/2003 da DRAOT-LVT, e do auto de notícia de 26.2.2003, foi a Recorrente por ofício da mesma data notificada de que não poderia levar a cabo as obras necessárias à instalação do estaleiro antes de ser objeto “de Reconhecimento de Interesse Público, (excepção prevista na alínea c) do n° 2 do art° 4° do D. L. 93/90, de 19 de Março, alterado pelo D.L. n° 213/93, de 12 de Outubro)” [factos KK) a MM)].

Mostra-se, ainda, provado que entre julho de 2002 e fevereiro de 2003, a Recorrente solicitou a prestação de serviços, tendo em vista a extração de inertes que ascenderam ao total de € 38.052,15 e que entre julho de 2002 e junho de 2003, adquiriu diversos equipamentos e materiais, tendo em vista a extração de inertes, despendendo € 45.211,74, despesas essas que eram necessárias à implementação e realização da operação de extração de inertes [factos AAA), BBB) e EEE)]. Provando-se que com vista à implementação da extração de inertes, a Recorrente despendeu com os trabalhadores, em ordenados, contribuições para a Segurança Social e encargos diversos, a quantia de € 128.185,00 [facto CCC)].

O que a Recorrente sustenta é, essencialmente, que a partir da adjudicação estaria autorizada a iniciar os trabalhos de preparação da atividade extrativa, correspondentes à fase de instalação da atividade, sendo a emissão da licença apenas necessária para a fase de exploração, e que, consequentemente, existe entre o ato que determinou a não prossecução do licenciamento e os custos que suportou com a instalação da atividade o apontado nexo causal.

A determinação dos efeitos que da prática do despacho da Diretora Regional de 29.5.2002 emergiram na esfera jurídica da Recorrente não pode deixar de considerar o que resulta dos documentos que integram o procedimento concursal.

Com efeito, importa notar que no artigo 26.º do Programa de Concurso, epigrafado “Atribuição da licença”, previa-se que “[a] licença para a extracção de inertes será atribuída ao concorrente seleccionado, no prazo de 10 dias a contar da data em que este prove a prestação da caução referida no artigo anterior bem como a instalação do sistema de pesagem e de vídeo de vigilância, que não poderá ultrapassar mais de dois meses após a notificação da selecção”, resultando, pois, que a atribuição da licença fica condicionada não só à seleção da proposta, mas sim (também) à prestação da caução nos termos do artigo 25.º do PC e à instalação do sistema de pesagem e de vídeo, no prazo de 2 meses após a notificação da caução.

Ou seja, enquanto efeito do despacho da Diretora Regional de 29.5.2002 que selecionou a proposta da Recorrente surgiu para esta o dever de prestar caução e instalar o sistema de pesagem e de vídeo, com vista à atribuição da licença. O que significa, portanto, que a partir da data (20.6.2022) em que o ato lhe foi notificado a Recorrente podia (e devia) proceder às diligências necessárias à prestação da caução e instalação o sistema de pesagem e de vídeo.

E, portanto, nos termos do programa do concurso, são (apenas) as atividades respeitantes à prestação da caução e instalação do sistema de pesagem e de vídeo vigilância que integram a fase da adjudicação, aquelas que precedem a atribuição da licença.

Daí que a verificar-se que a Recorrente suportou custos com a prestação da caução e instalação o sistema de pesagem e de vídeo vigilância, sendo estes decorrentes diretamente do despacho da Diretora Regional de 29.5.2002, constituindo um efeito (um dever do adjudicatário) deste, ter-se-á que considerar que apresentam, relativamente ao ato revogatório da adjudicação, o nexo causal que é pressuposto da responsabilidade por ato lícito. Com efeito, não fora aquele despacho o adjudicatário não prestaria caução, nem adquiriria equipamentos do sistema de pesagem e de videovigilância, de tal forma que a revogação daquele despacho determina na sua esfera um dano correspondente ao valor dos encargos suportados com os mesmos.

Mas já o mesmo não sucede com os trabalhos que respeitam à atividade licenciada, ou seja, àqueles trabalhos que, em sentido amplo, integram a utilização de domínio público hídrico objeto da licença.

Com efeito, é que, opostamente ao pugnado pela Recorrente, os trabalhos que na sua proposta correspondem à fase de instalação da atividade, respeitantes à instalação do estaleiro e apoio à atividade de extração e que envolvem, entre o mais, “a instalação da conduta de bombagem e criar um acesso ao rio, o que implicará a destruição parcial do cordão de salgueiros”, a retirada do solo de cobertura, a implementação de “sistemas de decantação (bacias de sedimentação) a jusante das operações de classificação e lavagem de inertes”, criação de novos acessos e “instalação de um reservatório de combustível” [facto J)], não deixam de consistir na utilização de domínio público hídrico, no caso visando a atividade de extração de inertes, cuja licença lhe seria – cumpridos os requisitos - atribuída.

Isto é, a licença não é atribuída (apenas) para permitir a atividade de extração de inertes per si, ou utilizando a terminologia da proposta da Recorrente apenas para a (fase de) exploração da atividade, antes correspondendo ao ato que possibilita a utilização privativa do domínio hídrico (cf. artigos 3.º n.º 1 e 5.º, n.º 1 do DL n.º 46/94, de 22 de fevereiro). Utilização essa que, tendo como finalidade a extração de inertes, envolve não só a exploração - a extração dos inertes -, mas também todas as atividades e trabalhos que precedem ou estão subjacentes a essa exploração, tais como as respeitantes à instalação e preparação do local e das infraestruturas necessárias à exploração.

Note-se que tanto assim é que no próprio Programa de Concurso se pedia, no artigo 7.º al. a) do Programa de Concurso, que o concorrente apresentasse uma “Memória descritiva e justificativa do modo de execução da extracção que o concorrente irá adoptar”. Execução da extração aí expressamente considerada no sentido amplo que corresponde ao objeto da licença, porquanto incluía não só os elementos referentes ao modo de extração, mas também os referentes ao estaleiro e instalações de apoio e sistemas auxiliares [cf. artigo 7.º, n.º 4 als. a) e b) do PC]. Ou seja, a utilização privativa do domínio hídrico para extração de inertes objeto da licença atribuída pelo procedimento concursal contempla as duas fases que, na sua proposta, a Recorrente considerou corresponderem à atividade de extração de inertes que iria desenvolver ao abrigo da licença.

Daí que a afirmação do Tribunal a quo de que “só com a atribuição da licença estaria a 1ª A. autorizada a avançar com a preparação do local para a extracção de inertes [porque detentora de título que a habilitava para tanto]” não ignora que a (fase de) exploração apenas se pode iniciar após a preparação do local e das infraestruturas. O que sucede é que a instalação da atividade em si envolve (também) a utilização privativa do domínio hídrico e, assim sendo, integra, tanto quanto a exploração, o âmbito do título habilitativo. De tal forma que, à míngua da efetiva atribuição da licença, o que ocorreria cumpridos os requisitos previstos no artigo 26.º do Programa de Concurso, a Recorrente não podia iniciar com as atividades correspondentes à referida fase de instalação, incluindo os trabalhos preparatórios para a construção do estaleiro e instalação dos equipamentos necessários à extração de inertes a que se reportam os factos HH) e KK), porquanto não dispunha, ainda, da licença e do correspondente título de utilização habilitativo exigido pelos artigos 3.º, n.º 1 al. e) e 50.º, n.º 3 do DL 46/94.

A tese da Recorrente de que para a fase de instalação não seria necessária a licença, carecendo da mesma apenas para a exploração, confunde a finalidade da utilização – a extração de inertes [cf. artigo 7.º, n.º 1 al. b) do DL 46/94] -, com o objeto do ato de licenciamento. Com efeito, olvida que o que está em causa é a atribuição ao particular de um direito de utilizar o domínio hídrico, utilização essa que se dá com a própria preparação e instalação do local onde será exercida a atividade de extração de inertes.

A este respeito, por um lado, a exigência legal do próprio título de utilização para o exercício da atividade, e, por outro, a precariedade caraterística do ato de licenciamento, reconhecida na sentença recorrida, não permite transpor a interpretação que, a respeito da adjudicação, considera que dele emerge para o adjudicatário o próprio direito à execução (vd. Rui Mesquita Guimarães, Da adjudicação à celebração do contrato. Reflexões sobre a revisão ao Código dos Contratos Públicos, Revista de Contratos Públicos, n.º 17, Cedipre, Almedina, pp. 54 e 55). De tal forma que não se pode aceitar que da mera prática do ato que selecionou a sua proposta, e ainda que prestada caução e instalado o sistema de pesagem e vídeo vigilância (nos termos do artigo 26.º do PC), emergisse para a Recorrente o direito à execução da atividade à míngua da emissão da licença para extração de inertes.

E daqui resulta, também, que não se possa aceitar a tese defendida pela Recorrente e que assenta, essencialmente, na proteção da confiança, de que a conduta da DRAOT-LVT lhe teria inculcado a convicção de que estaria legitimada ao prosseguimento dos trabalhos de preparação da atividade extrativa, conformando-se e aceitando tal atuação.

Com efeito, recorda-se que, sendo princípio da atividade administrativa a boa fé, na sua dimensão de tutela da confiança, “visa o mesmo salvaguardar os sujeitos jurídicos contra actuações injustificadamente imprevisíveis daqueles com quem se relacionem (Sublinhado nosso.). É a isto que o artº 6º A, 2 a) do CPA se refere quando afirma que se deve ponderar «a confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa» - ob. citada, fls. 222.” (Ac. do STA de 21.9, 2011, proferido no processo 0753/11, disponível em https://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/0465c3a1f7aba45c8025791a002ec02b?OpenDocument&ExpandSection=1#_Section1).

Neste sentido, “a tutela da confiança pressupõe a verificação de diversas circunstâncias: «primeiro uma actuação de um sujeito de direito que crie a confiança, quer na manutenção de uma situação jurídica, quer na adopção de outra conduta; segunda, uma situação de confiança justificada do destinatário da actuação de outrem (…..); terceiro, a efectivação de um investimento de confiança, isto é, o desenvolvimento de acções ou omissões, que podem não ter tradução patrimonial, na base da situação de confiança; quarto o nexo de causalidade entre a actuação geradora de confiança e a situação de confiança, por um lado e entre a situação de confiança e o investimento de confiança, por outro; quinto a frustração da confiança por parte do sujeito jurídico que a criou»- cf. ob. citada, fls. 222 e 223. É necessário que se verifiquem os pressupostos acima enunciados para que ocorra uma situação de tutela de confiança.” (Ac. do STA de 21.9, 2011, proferido no processo 0753/11, disponível em https://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/0465c3a1f7aba45c8025791a002ec02b?OpenDocument&ExpandSection=1#_Section1).

Desde logo se verifica que a Recorrente não dispunha de uma confiança “legítima”, porque não adequada ao Direito, de que poderia dar início à utilização privativa do domínio hídrico para a extração de inertes, a qual como vimos contempla as atividades e condutas respeitantes à (fase de) instalação da atividade – incluindo, os trabalhos preparatórios para a construção do estaleiro e instalação dos equipamentos necessários -, sem que lhe fosse efetivamente atribuída a licença e emitido o título de utilização.

Assim é porque, reiterando o que supra se indicou, tal utilização do domínio hídrico carece de licença, de título que habilite o particular a essa utilização (cf. artigos 3.º n.º 1 al. e), 5.º, n.º 1 e 50.º, n.º 3 do DL n.º 46/94, de 22 de fevereiro). Recordando-se que “[a] ignorância ou má interpretação da lei não justifica a falta do seu cumprimento nem isenta as pessoas das sanções nela estabelecidas” (artigo 6.º do CC).

Acrescente-se que essa falta de uma confiança legítima é tão mais evidente quanto se verifica que a própria Recorrente, no ofício de 9.10.2002 [facto BB)], reconhece a necessidade de emissão da licença para dar início à atividade (“somos a requerer que a licença de extracção de inertes seja emitida de forma a que possamos iniciar o mais brevemente possível, a nossa actividade”) e, bem assim, sendo interessada, não desconhecia o efeito de suspensão provisória decorrente do meio processual de suspensão de eficácia instaurado pelo outro opositor em 6.12.2002 [facto FF)] nos termos dos artigos 76.º e 80.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA, Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de julho), que se terá mantido, pelo menos, até 22.1.2003 [facto JJ)], que a impedia de exercer a atividade durante a pendência do mesmo.

Note-se que, opostamente ao pugnado, não se pode aceitar que o indeferimento do pedido de suspensão de eficácia do ato tenha tido como efeito a reafirmação da validade do ato que selecionou a sua proposta, para o efeito de legitimar a atuação da Recorrente. É que, por um lado, não só a suspensão de eficácia era, no âmbito da LPTA, um meio processual acessório, a significar, portanto, de que nele não era apreciada a título definitivo a validade do ato – e que no caso era o «acto de indeferimento tácito que se formou na sequência do Recurso Hierárquico Necessário interposto, em 22 de Julho de 2002, para Sua Excia. o Senhor Secretário de Estado do Ambiente junto do Ministério das Cidades Ordenamento do Território e Ambiente, (…), do acto da Senhora Directora Regional do Ambiente e Ordenamento do Território de Lisboa e Vale do Tejo, proferido em 29 de Maio de 2002, de que a ora Requerente foi notificada em 28 de Junho de 2002, pelo qual a Exma. Senhora Directora, por despacho de concordo aposto sobre o parecer da Comissão de Avaliação das Propostas, decidiu atribuir à empresa “C… & R…, S.A” a licença de extracção de inertes relativa ao local 7 – Constância”» [facto FF)] -, tão só sendo seus pressupostos os previstos no n.º 1 do artigo 67.º da LPTA, incluindo a inexistência de fortes indícios da ilegalidade da interposição do recurso [al. c)], como se constata que o indeferimento da mesma se deveu, na realidade, à não verificação do requisito do periculum in mora [facto JJ)]. Ou seja, nunca daí poderia a Recorrente extrair a conclusão de que o Tribunal teria afirmado a validade do despacho de 29.5.2002 da DRAOT-LVT, para o efeito de sustentar a convicção de que poderia dar início às atividades objeto da licença, sem a efetiva emissão desta.

Daqui resulta, pois, que a Recorrente não se encontrava numa situação que ancorasse a convicção justificada – confiança legítima - de que, a partir da notificação do despacho de 29.5.2002 [facto P)], e ainda que prestada a caução [facto Q)] e instalados os sistemas de pesagem e videovigilância [facto X)], sem dispor da licença (e do correspondente título de utilização) estaria legitimada a iniciar as atividades correspondentes à utilização privativa do domínio hídrico para a extração de inertes, incluindo as necessárias à (fase de) instalação da atividade, tais como os trabalhos preparatórios para a construção do estaleiro e instalação dos equipamentos necessários.

Assim sendo, no que respeita os encargos que se reportam à instalação e exploração da atividade de extração de inertes, incluindo referentes aos trabalhos preparatórios para a construção do estaleiro e instalação dos equipamentos e aos equipamentos necessários à exploração, estes apenas surgiriam como um efeito da licença em si, isto é, do ato habilitativo da utilização do domínio hídrico, e não do despacho de 29.5.2002 da DRAOT-LVT ou do preenchimento dos requisitos previstos no artigo 26.º do PC, de tal forma que não se reconhece entre o facto - o ato revogatório da adjudicação - e os custos que a Recorrente com tais atividades e equipamentos suportou o nexo de causalidade em termos de imediatividade entre o facto e dano. Na realidade, se a Recorrente suportou tais encargos, tal apenas se deveu à sua (própria) conduta imprudente de dar início à atividade sem dispor de habilitação legal para o efeito. O que obsta, portanto, que quanto aos mesmos se mostrem verificados os pressupostos de que dependeria o direito indemnizatório da Recorrente.

Sem prejuízo, verificando-se o nexo de causalidade entre os custos com a prestação da caução e instalação do sistema de pesagem e de vídeo vigilância e o “acto revogatório da adjudicação”, o que cumpre aferir é se tais danos se verificaram e, em caso afirmativo, se os mesmos revestem as caraterísticas da especialidade e anormalidade.

Ora, não resultou provado que a Recorrente tenha suportado custos com a prestação de caução [facto não provado 4.], verificando-se, apenas, que, com o que poderia ter correspondência ao sistema de vídeo vigilância, solicitou a prestação de serviços relativos a sistema de videovigilância no valor de € 1.166,20 titulados por fatura datada de 19.2.2003 [facto AAA)].

Sucede que além de ter sido a própria A./Recorrente a enquadrar tais despesas em encargos suportados com a fase de instalação da atividade, não alegando reportarem-se ao cumprimento da obrigação prevista no artigo 26.º do PC, e de se mostrar provado que (todas) as despesas referidas em AAA) eram necessárias à implementação e realização da operação de extração de inertes [facto EEE)], ou seja efetivamente referentes às fases de instalação e exploração da própria atividade e não às obrigações previstas no artigo 26.º do PC, também se verifica que já em 20.8.2002 (ou seja, aproximadamente seis meses antes da emissão da fatura) a Recorrente tinha comunicado ter instalado os sistemas de pesagem e vídeo vigilância, o que impossibilita que se possa considerar que aquele montante se reporte a encargos correspondentes à fase de adjudicação.

Por último, quanto aos lucros cessantes (indemnização pelo interesse contratual positivo), verificando-se a improcedência do erro de julgamento de facto apontado aos pontos 5., 6., 7. e 8. dos factos não provados e sem que a Recorrente tenha alegado e provado factos que permitissem sustentar o juízo do Tribunal quanto à situação em que se encontraria caso tivesse exercido atividade de exploração de inertes nos termos que resultariam da efetiva atribuição da licença, naturalmente que a este respeito há que considerar não preenchido o pressuposto – da existência de danos na sua esfera jurídica - de que dependeria a responsabilização do R

Ou seja, não se demonstraram os danos, o que torna desnecessária a apreciação do seu caráter especial e anormal.

Temos, pois, que concluir que o Tribunal a quo não incorreu em erro de julgamento ao considerar não verificados os pressupostos da responsabilidade civil e, consequentemente, julgar improcedente a pretensão indemnizatória da Recorrente.

4.3. Da condenação em custas

Vencida, é a Recorrente condenada nas custas (cfr. artigo 527.º, n.º 1 e 2 do Código de Processo Civil ex vi artigo 1.º do CPTA, artigos 7.º, n.º 2 e 4 e 12.º, n.º 2 do RCP e 189.º, n.º 2 do CPTA).

V. Decisão

Nestes termos, acordam os juízes desembargadores da Subsecção Administrativa Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul, em,

a. Negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmar a sentença recorrida;

b. Custas pela Recorrente.

Mara de Magalhães Silveira

Marcelo da Silva Mendonça

Joana Matos Lopes Costa e Nora