00496/04.1BECBR - Tribunal Central Administrativo Norte

I. A necessidade de tutela urgente, e em certos casos de absoluta necessidade, é um pressuposto processual ou pelo menos uma condição de procedibilidade da intimação urgente.

II. O interesse processual, também designado “interesse em agir”, é aferido pela necessidade de tutela judicial e pela adequação do meio judicial empregue pela parte, o que significa, por um lado, que o interesse processual do autor ou do requerente de determinada providência judicial está dependente da necessidade de obtenção da tutela judicial solicitada e, por outro, que o meio processual escolhido seja efectivamente o mais adequada a alcançar aquela tutela.

III. A cessão da situação de urgência que serve de causa ao processo de intimação urgente, com o esgotamento do prazo e das condições em que se pretendia exercer o direito fundamental, pode implicar a falta de interesse processual na tutela urgente, com a consequente inutilidade superveniente da lide.

Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte

1. J…, M…, S…, M…, E…, G…, W…, A…, C…, N… e U…, devidamente identificados nos autos, interpuseram recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, de 6 de Setembro de 2004, que julgou improcedente, por infundado, o pedido de intimação urgente para protecção de direitos, liberdades e garantias deduzido contra o Ministério da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar pelos Autores e Instituto Portuário e dos Transportes Marítimo, invocando a nulidade da sentença, por omissão de fundamentação e preterição do exame crítico das provas, por errado julgamento da matéria de facto dada como provada e por conclusões infundadas na apreciação da iminente violação da liberdade de expressão, dos direitos de informação, associação, manifestação e reunião e do direito de livre circulação causada pela proibição de entrada e atracação de um navio no porto da Figueira da Foz.

As entidades demandadas, ora recorridas, e o Ministério Público suscitaram a questão prévia da inutilidade superveniente da lide com fundamento em que o navio cuja autorização de entrada e atracação em Portugal é solicitada no processo regressou à Holanda, o que não pode deixar de ser entendido como um acto de desistência tácita de entrada em águas territoriais portuguesas ou falta de interesse dos recorrentes, uma vez que a futura entrada e atracação da mesma embarcação necessita de nova autorização administrativa.

À questão prévia responderam os recorrentes invocando que mantêm utilidade na acção, pois, apesar do regresso do navio à Holanda, pretendem fazê-lo entrar e atracar no Porto da Figueira da Foz, caso a acção seja procedente.

Com dispensa de vistos, dado o carácter urgente do processo, cumpre decidir.

2. Os autores, invocando uma situação de urgência, utilizaram o meio processual de intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias previsto nos artigos 109º a 111º do CPTA.

Este meio processual, introduzido no contencioso administrativo para dar concretização à tutela efectiva e em tempo útil de direitos, liberdades e garantias pessoais (e não políticas) estabelecida no nº 5 do artigo 20º da CRP, caracteriza-se como um processo urgente autónomo de resolução definitiva de conflitos. O que distingue este processo dos demais processos principais (acção administrativa comum, e acção administrativa especial) é a situação de urgência da pretensão nele deduzida; e o que o distingue dos processos cautelares, caracterizados instrumentalidade, provisoriedade e sumariedade, é a autonomia, a cognição plena e a pronúncia definitiva.

Visando tutelar situações de urgência, está funcionalmente preordenado a proporcionar tutela jurisdicional imediata dessas situações e estruturado para responder às exigências de celeridade e prioridade, num modelo de tramitação processual simplificado e ágil, em que o juiz tem o poderes de adaptar o andamento do processo à intensidade da urgência e à complexidade do caso.

Só uma situação carente de tutela judicial célere e imediata pode comover este tipo de processo. Assim acontece na situação de “especial urgência”, que ocorre quando há “possibilidade de lesão iminente e irreversível do direito, liberdade e garantia” (art. 111º) ou na situação de “urgência normal”, o que se verifica “quando a célere emissão de uma decisão de mérito... se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade e garantia” (art. 109º). A demora de uma decisão judicial nessa matéria é susceptível de acarretar perda definitiva e irreversível do direito fundamental, situações de factos consumados ou a iminência de prejuízos significativos, o que é claramente violadora do princípio da efectividade da tutela jurisdicional e do direito à emissão de decisão num prazo razoável.

A necessidade de tutela urgente, e em certos casos de absoluta necessidade, é um pressuposto processual ou pelo menos uma condição de procedibilidade da intimação urgente. O interesse processual, também designado “interesse em agir”, é aferido pela necessidade de tutela judicial e pela adequação do meio judicial empregue pela parte. Significa isto, por um lado, que o interesse processual do autor ou do requerente de determinada providência judicial está dependente da necessidade de obtenção da tutela judicial solicitada e, por outro, que o meio processual escolhido seja efectivamente o mais adequada a alcançar aquela tutela.

Os autores alegaram a necessidade de tutela urgente dada a possibilidade de lesão iminente e irreversível dos direitos fundamentais de expressão, reunião e manifestação e de circulação. Nos artigos 81º a 94º da petição inicial concretizam as razões da urgência: “a 7ª A. fretou o navio Borndiep até ao dia 17 de Setembro de 2004, tendo impreterivelmente que iniciar a sua viagem de regresso ao porto de partida até ao dia 12 de Setembro”; “ o navio foi fretado para servir de palco a uma iniciativa de promoção do debate e esclarecimento sobre saúde sexual e reprodutiva das 8º a 11º AA. que estava prevista decorrer de 30 de Agosto até ao dia 12 de Setembro de 2004”; “ de tal programa de actividades consta a realização de debates e sessões de esclarecimento a bordo do navio Borndiep”; e o Despacho nº 10/SEAM/2004 proferido pelo Secretário de Estado dos Assuntos do Mar, impede as AA e seus membros de se reunirem, manifestarem, informarem e ser informadas a bordo do Borndiep, “dado este ter de ser entregue ao armador, na Holanda, no dia 17 de Setembro de 2004”.

O meio de tutela escolhido foi o processo urgente de intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias. Perante a necessidade de utilizar do Borndiep como palco de actividades a realizar num curto período de tempo, independentemente de se saber se existe ou não violação dos direitos fundamentais, porque isso é matéria de fundo, dentro dos vários meios processuais concorrentes para obter a tutela daqueles direitos, o meio escolhido foi o mais adequado. Com efeito, o recurso à acção especial de condenação à prática do acto autorizativo mostrava-se incapaz de resolver o diferendo num prazo razoável e em tempo oportuno, pois, pela duração das suas fases e prazos, a sentença não poderia ser dada antes do período de tempo em que aos autores pretendiam exercer aqueles direitos fundamentais alegados. Por outro lado, havia impossibilidade ou insuficiência da medida cautelar urgentíssima provisória prevista no art. 131º, também era incapaz de resolver o litígio, dada a necessidade de uma decisão de fundo antes do navio regressar.

Acontece que no decurso do processo de intimação esgotou-se o período de tempo em que as actividades deveriam decorrer e o navio regressou à Holanda. Ou seja, o pressuposto da urgência que foi causa da acção cessou com o regresso do navio, deixando as AA de ter palco para a realização das actividades programadas. Como se não houver uma situação de urgência, o demandante não tem razão em solicitar e conseguir a tutela judicial pretendida, questiona-se a influência que esse facto tem no decurso da acção.

Em nossa opinião, o regresso do navio à Holanda cessou a situação de urgência e implicou a falta de interesse processual na tutela urgente com a consequente inutilidade superveniente da lide (art. 287º, alínea e) do CPC).

O interesse patenteado na utilização do processo de intimação de que havia possibilidade de lesão iminente e irreversível de direitos fundamentais deixou de servir de causa da acção urgente em consequência do regresso do navio à Holanda. Não estando a embarcação em condições de entrar e atracar no porto pretendido não há uma necessidade justificada, razoável e fundada de prosseguir a acção, a não ser o puro interesse académico de saber quem tinha razão. Mas os tribunais destina-se a prevenir situações com interesse prático e não a praticar actos inúteis (cfr. art. 137º do CPC). E seria inútil que o tribunal decretasse entrada imediata do navio em águas territoriais portuguesas quando se sabe que ele já não se encontra em mar alto, que já cessou o contrato de aluguer e até se desconhece se as actividades que foram programadas ainda podem ser realizadas em período diverso. Nas circunstâncias actuais, a condenação da Administração em autorizar a entrada imediata do navio serviria para satisfação de um interesse futuro ou eventual, pois não está demonstrado que a acção se repetirá ou está em condições de se repetir.

A permanência do navio na zona económica exclusiva em condições de atravessar o mar territorial foi o facto demonstrativo da existência de uma situação carente de tutela rápida, que serviu de causa ao processo de intimação e que tornava legítima a pretensão nele formulada. Mas essa causa extinguiu-se com o regresso do navio à Holanda, cessando a necessidade de tutela jurídica e tornado impossível constituir o efeito jurídico a que tendia o processo. Deixou de existir violação efectiva e objectivamente provável de direitos fundamentais a necessitar de tutela judicial célere.

Cessando o pressuposto da urgência poderia pensar-se que a decisão de mérito ainda seria devida por uma espécie de “convolação” da forma de processo urgente em acção administrativa de condenação de acto devido, o que de resto não foi requerida. Todavia, o que neste processo seria discutido era legalidade do despacho que impediu a entrada do navio no mar territorial português e o despacho que, com base naquele outro, indeferiu o pedido de atracação num porto nacional. Em rigor, só o acto administrativo de indeferimento, porque o Despacho nº 10/SEAM/2004 não foi a resposta a qualquer pedido das autoras e, portanto, a sua legalidade só podia ser questionada através da acção administrativa especial na forma de impugnatória. Nessa forma de processo, o que estaria em causa era pretensão do navio entrar em águas territoriais nos termos em que ela foi formulada à Administração e não a aquisição de um título que permita às autoras na altura própria realizar os direitos que dizem ter sido violados (condenação «in futurum»).

A pretensão de ver reconhecido o direito de entrar em águas territoriais portuguesas tem que se avaliada em função do concreto acto de recusa implicitamente contido no objecto desse tipo de processo. O pedido de condenação à prática do acto devido existe porque da violação da Administração resulta a necessidade de reintegração da legalidade ofendida pela manifestação ilegal em que consistiu o acto de recusa (ou a omissão). Apesar dos poderes de pronúncia do juiz serem poderes de condenação eventualmente de substituição, ao tribunal cabe sobretudo o papel de controlar e fiscalizar posteriormente as actuações da Administração e não a função de decidir o caso concreto. Ora, o regresso do navio à Holanda esgotou a situação de eventual violação de direitos de direitos fundamentais, consumando-se uma situação que impossibilita a prática do acto de autorização em substituição do acto de recusa, dada a falta de objecto. A actuação ilícita já consumada pode originar a prestação complementar de indemnizar, mas tal indemnização só pode ser exercida em processo autónomo por não cumulada neste (nº 1 do art. 47º do CPTA). Mas a pretensão de autorização para o mesmo ou diferente navio noutra altura, passa pelo reexercício do poder administrativo, o qual, atento o tempo já recorrido e as novas circunstâncias (incluindo as políticas) entretanto sobrevindas, até pode originar nova redefinição da situação que os autores pretendem ver regulada. Mas, o tribunal, sob pena de violação do princípio da divisão de poderes (art. 3º do CPTA), não pode decretar um novo acto que é da autoria ou até da exclusiva responsabilidade da Administração, desde logo por poder exigir um conhecimento completo da nova situação de facto ou a ponderação de alternativas e escolhas de solução que melhor realize os interesses públicos envolvidos no caso. Num novo contexto social e político é sempre possível diferente avaliação das circunstâncias invocadas no Despacho nº 10/SEAM/2004 como motivo de proibição da entrada no navio no mar territorial português.

Os autores invocam que de outro modo nunca poderia haver recurso jurisdicional da sentença que julga improcedente a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, pois nunca é possível em “tempo útil” emitir uma decisão com trânsito em julgado antes de se esgotar o prazo para a ocorrência das acções de pretendem acautelar e regular. A lei processual contém mecanismos, técnicas e soluções que visam dar satisfação imediata a situações de urgência em que o facto tempo interfere com o direito que é objecto do processo. Mas o “tempo útil” ou o tempo que configura a situação de “especial urgência”, referidos nos nº 1 do art. 109º e nº 1 do art. 111º do CPTA, também é um tempo dos particulares que, para evitarem a lesão iminente e irreversível de direitos fundamentais ou assegurar a sua realização, num tempo razoável e oportuno, devem medir a intensidade da necessidade de protecção e solicitar com a antecedência devida a actuação administrativa que eventualmente assegure a realização dos direitos que são de exercício condicionado. Ora, no caso concreto, sabendo que precisavam de autorização para entrar em águas portuguesas e para atracar num porto nacional, tiveram tempo mais que suficiente para solicitar a prévia autorização, mas preferiram criar uma situação de facto consumado com todos os prejuízos que daí poderiam surgir, designadamente a impossibilidade de em tempo útil ser decretada, com transito em julgado, a decisão definitiva.

3. Pelo exposto, e nos termos da alínea e) do art. 287 do CPC e alínea e) do nº 1 do art. 27º do CPTA, acordam em julgar extinta a instância por inutilidade superveniente da lide.

Sem custas, atenta a isenção objectiva do art. 73º- C do CCJ:

Porto, 2004-12-16

Ass. Lino José B. R. Ribeiro

Ass. Carlos L. M. Carvalho

Ass. Jorge Miguel B. Aragão Seia