0741/11.7BEBRG - Supremo Tribunal Administrativo

Deve ser anulada a decisão que considera que o processo contém todos os elementos necessários à decisão, quando existam factos controvertidos relevantes para uma decisão justa (exacta) da causa e as partes tenham, oportunamente, requerido a produção de prova.

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO Relatório ASSOCIAÇÃO PORTUGUESA DOS PAIS E AMIGOS DO CIDADÃO DEFICIENTE MENTAL DE VIANA DO CASTELO [APPACDM], vem, nos termos do art. 150º do CPTA, recorrer, do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 15 de Maio de 2020, que negou provimento ao recurso interposto da sentença do TAF de Braga, a qual julgou improcedente a ACÇÃO ADMINISTRATIVA por si intentada contra o INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL IP 1.2. Na referida acção a Autora impugnou judicialmente o acto administrativo do INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, I.P [ ISS, IP ] que determinou a restituição do montante de 1.864.671,85 euros ao réu, imputando-lhe a violação das normas III, V e XXII do Despacho Normativo n.º 75/92 e ainda dos art.ºs 13º e 71º da CRP. 1.3. O Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga julgou a acção improcedente, com a consequente absolvição do Instituto da Segurança Social, I.P do pedido. 1.3. Interposto recurso para o TCA Norte, este negou provimento ao recurso jurisdicional, confirmando a sentença recorrida. 1.4. Deste aresto é interposto o presente recurso de revista, tendo a Autora concluído, quanto ao mérito: “(…) O presente Recurso é apresentando contra Acórdão, em específico sobre as duas decisões sobre as quais se pronuncia, podendo dividir-se os vícios que se lhe apontam aqui em dois: 1) Erros sobre a Lei Processual e 2) Erros sobre a Lei Adjetiva. II. Nos Erros sobre Lei Processual, verificam-se dois: a falta de prova testemunhal por decisão do Despacho de 17.10.2011; a inversão do ónus da prova, presente na decisão da Sentença e repetida no Acórdão. III. Sobre o primeiro (falta de prova testemunhal por decisão do Despacho de 17.10.2011): Como ensina António Bento São Pedro «O art. 6º do CPTA ao estabelecer um estatuto de “igualdade das partes” e a conceção segundo a qual o objeto do processo nas ações impugnatórias, não se reconduz a uma pretensão anulatória, passando a ser (literalmente) “a pretensão material do interessado” expressamente recusada (art. 66º, 2 do CPTA), são indícios (legais) da queda da presunção de legalidade dos atos administrativos.» Deve considerar-se que a única interpretação constitucionalmente conforme e adequada ao princípio do contraditório da norma do 90.º/3 do CPTA, é a de que da insuficiência de produção de prova por parte do particular no procedimento administrativo, decorre a necessária insuficiência dos documentos oriundos desse procedimento para efeito de prova judicial unicamente através de prova documental, impondo-se ao juiz aceitar a prova testemunhal e documental que se relacionem com as conclusões desse procedimento, nos termos gerais. VI. Considerar que o artigo 90.º, n.º 3 CPTA estabelece um poder discricionário e ilimitado ao juiz, designadamente permitindo que, na insuficiência de prova pelo particular em procedimento administrativo que culmina em decisão que este impugna, é permitido ao juiz negar o direito de prova a este particular, corresponde a norma ad hoc retirada por interpretação daquela disposição do 90.º/3 CPTA, norma essa que a Recorrente considera e invoca, para todos os efeitos, como inconstitucional por violação do direito fundamental de acesso aos direito e tutela jurisdicional efetiva consagrado no artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa. VII. Bastaria atentar que o fundamento essencial das decisões recorridas é a ideia/interpretação de que o Estado ao abrigo de acordos de cooperação comparticipa o funcionamento de respostas sociais de IPSS por referência a pessoas concretas indicadas em listas e não qualquer pessoa que frequente essas respostas sociais. VIII. Tivesse o tribunal de primeira instância ouvido uma só testemunha, mesmo do recorrido , e esse erro de análise e interpretação que inquina as sucessivas decisões não teria sido cometido, já que qualquer pessoa, mesmo os inspectores que produziram o relatório, sabem e diriam em depoimento, que o Estado não apoia pessoas concretas indicadas em listas, mas sim e por obrigação legal e constitucional, qualquer pessoa que frequente respostas sociais até ao limite do número de pessoas que o Estado consegue comparticipar. Deve assim o Despacho ser revogado e tomada decisão sobre o mérito caso se entenda serem procedentes os pontos que se seguem (nos restantes erros) ou, caso assim não se considere, ordenada a baixa do processo a fim de se realizar a prova preterida e tomada nova decisão de mérito. Sobre o segundo (a inversão do ónus da prova): XI. Como ensina Mário Aroso de Almeida [in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 20, p. 48-49]: «No recurso contencioso de anulação (…) se o recorrente alegar o não preenchimento dos pressupostos do ato, deve recair sobre a Administração o risco da falta de prova da respetiva verificação.» XII. Doutrina acolhida neste Supremo Tribunal Administrativo, por exemplo, em Acórdão no Processo n.º 047574, e também pelo TCA Norte, por exemplo, nos Processos n.º 00930/14.2BEAVR-A e n.º 00461/08.0BEPRT. XIII. A insuficiência da prova constante do procedimento administrativo correu, contudo, a desfavor do particular Recorrente: XIV. O Recorrido invoca que não foram prestados serviços de CAO ao número de utentes que o Acordo de Cooperação Prévia. Para tanto invoca que os utentes constantes da comunicação de frequências feita pela Recorrente se encontravam a usufruir de serviço em horário incompatível com os contratados. XV. A Recorrente alega o contrário: que 1) os serviços não eram incompatíveis mas complementares (e a Lei não o impede) e 2) o número de utentes estaria sempre preenchido porque existiam utentes em número suficiente (colocando em causa o preenchimento dos pressupostos do acto). XVI. Resulta mesmo dos autos e da prova documental que o Recorrido não fez sequer bem as contas, não provando a sua pretensão, por exemplo, quanto ao CAO de Ponte de Lima, no ano de 2004, 13 dos 28 utentes não frequentaram os serviços (supostamente) incompatíveis, mas o Recorrido exige a devolução de todos os 15 comparticipados por Acordo de Cooperação (quando deveria quando muito exigir 2). XVII. Insiste o Acórdão que caberia à Recorrida demonstrar documentalmente, ano a ano, CAO por CAO, utente a utente, que os números demonstradamente absurdos do Instituto da Segurança Social não correspondem à verdade. XVIII. Pois é precisamente nisto que repousa a inversão do ónus da prova inadmissível nestes autos. XIX. Salvo o devido respeito, reitera-se quantas vezes sejam necessárias, em qualquer resposta social todos os utentes que a frequentam reúnem as condições legais para essa frequência e, por isso, as condições legais para serem comparticipados pelo Estado e constitui obrigação do Estado comparticipar qualquer deles, pelo que se o Estado concluir que, por qualquer razão, algum ou alguns deles tiver de ser excluído, tem necessariamente de o substituir por outro utente que beneficie da resposta social e que não tenha de ser excluído. XX. É, por isso, que não pode ser usado, como foi, um mero método de exclusão de natureza quantitativa mas se impunha uma análise exaustiva de todos os utentes para poder, aí sim, apurar se haveria ou não lugar a qualquer reposição. XXI. Devia, assim e antes, o Acórdão ter decidido contra o Instituto da Segurança Social, não reconhecendo a este Recorrido a sua pretensão e exonerando a Recorrente do pagamento no montante indicado por aquele, decisão que se requer agora em sede de Revista. XXII. Nos Erros sobre Lei Adjetiva, verificam-se três: a (errada) incompatibilidade entre CAO e Formação Profissional; a (errada) natureza da comparticipação financeira e sua relação com os utentes que frequentam a resposta social; a (inconstitucional e errada) interpretação de desigualdade entre utentes. XXIII. Sobre o primeiro (incompatibilidade entre CAO e formação profissional) XXIV. O serviço de apoio social fundamental de Centro de Atividades Ocupacionais (resposta social da área da deficiência) é assegurar condições de equilíbrio físico aos seus utentes (assim se lê no Decreto-Lei n.º 17/89 , de 11 de janeiro: «mediante o desenvolvimento de atividades ocupacionais tendentes, fundamentalmente, a assegurar condições de equilíbrio físico e psicológico») XXV. Mas esta resposta social não esquece o objetivo de valorização e a realização pessoal destas pessoas , assim se lê nesse mesmo Decreto «...muitas dessas pessoas com deficiência grave são suscetíveis de uma certa integração social ativa, mediante o desenvolvimento de atividades ocupacionais tendentes, fundamentalmente, a assegurar condições de equilíbrio físico e psicológico (...). As atividades ocupacionais têm, assim, como finalidade proporcionar às pessoas com deficiência atividades socialmente úteis, de forma a permitir-lhes uma valorização pessoal e o aproveitamento das suas capacidades remanescentes , quer na perspetiva de uma eventual integração , se possível , no regime do emprego protegido , quer na perspetiva de manter os deficientes simplesmente ativos e interessados.» XXVI. Quando os serviços de fiscalização defendem que “não constitui entendimento deste SFN que o CAO seja uma atividade complementar à formação profissional mas sim o inverso”, só se pode concluir que: 1) ou desconhecem a realidade de um CAO e do serviço que prestam aos utentes (atividades destinadas, «fundamentalmente, a assegurar condições de equilíbrio físico e psicológico»); ou, 2) conhecendo essa realidade, preferem que os CAO se limitem a “manter os deficientes simplesmente ativos e interessados.” XXVII. A razão está, opostamente, do lado da Recorrente: a Lei obrigava-a (como visto) a promover a formação destes utentes, mas nunca sem o acompanhamento do Centro que lhe permitia assegurar que estes se encontravam em estado de equilíbrio físico e psicológico no decurso dessa formação profissional e a avaliar se as atividades de formação lhes permitia a autonomização futura do CAO. XXVIII. De facto, os cidadãos acompanhados em CAO, por razão da deficiência de que são portadores, não possuem autonomia suficiente para frequentar isoladamente formação profissional, não sendo sequer recomendável a interrupção deste acompanhamento para efeito de formação profissional. XXIX. O Acórdão recorrido deu especial destaque ao facto de se verificar sobreposição de horários como prova de incompatibilidade. Acontece que, como é evidente, aquele horário de funcionamento de CAO é o geral, não se aplicando aos utentes em formação, nem ao horário exigível de CAO que, como se demonstrou aqui, não carece de todas aquelas horas para ser prestado com qualidade e preenchendo os objetivos (pelo contrário: as atividades de CAO que ocupam o horário inteiro referem-se àqueles que não têm possibilidade de frequentar formação profissional mas devem realizar outras atividades de valorização ou entretenimento). XXX. Juridicamente é claro e evidente que a resposta social de CAO e a resposta formativa de formação profissional não apenas são compatíveis, como a sua cumulação é desejável em determinados casos de cidadãos portadores de deficiência, caracterizando-a de complementaridade necessária e desejável. XXXI. Deveria o Acórdão ter revogado a decisão de mérito da Sentença e anulado por inteiro a decisão do Recorrido, exonerando a Recorrente de qualquer pagamento, decisão que, se requer, deverá ser agora tomada em sede de Revista. XXXII. Sobre o segundo (natureza da comparticipação financeira e sua relação com os utentes que frequentam a resposta social) XXXIII. Todas as decisões até aqui tomadas cometeram um lapso de pressuposto: que os acordos de cooperação celebrados entre o Estado (ISS, I.P.) são celebrados para um conjunto determinado de utentes. XXXIV. O Acordo de Cooperação prevê um número, apenas por razão (orçamental do Estado) de limitação do apoio a conceder à Instituição – isto mesmo resulta do Acórdão Recorrido (apesar de concluir de forma diversa). XXXV. Esta forma de cálculo da comparticipação financeira resulta da sua natureza, tal como consagrado no Despacho Normativo n.º 75/92: XII/4.: “A celebração e manutenção dos acordos de cooperação celebrados ou a celebrar entre os centros regionais e as instituições pressupõe, designadamente a corresponsabilização solidária do Estado nos domínios da comparticipação financeira e do apoio técnico , por forma a favorecer-se o desenvolvimento das atividades e a prestação de serviços das instituições ”; XXII/1: “As instituições receberão dos centros regionais, pelo desenvolvimento das atividades , uma comparticipação financeira.” XXII/2: “A comparticipação financeira destina-se a subsidiar as despesas correntes de funcionamento dos equipamentos ou serviços .” XXXVI. Daqui resultando que a comparticipação é atribuída à Instituição independentemente da identidade dos utentes que frequentam a resposta pela qual o Estado (solidariamente) se corresponsabiliza. XXXVII. Sendo a lista de frequências meramente indiciária do cumprimento daquele número mínimo (naturalmente que, como in casu, quando se cumpra acima daquele mínimo, será indiferente os utentes a que se refere aquele acordo de cooperação uma vez que são todos iguais). XXXVIII. Daqui resultando que a decisão teria de ser necessariamente outra, caso se entendesse (o que sempre se contesta) que os serviços de CAO e formação profissional são incompatíveis: que os utentes em CAO não constantes da lista (i.e. acima do mínimo solidariamente contratado, teriam de contar como vagas preenchidas para efeitos de boa atribuição daquela comparticipação, não se verificando todo o valor, mas apenas parte deste. XXXIX. Deveria o Acórdão ter revogado a decisão de mérito da Sentença e anulado por inteiro a decisão do Recorrido, exonerando a Recorrente de qualquer pagamento, decisão que, se requer, deverá ser agora tomada em sede de Revista. XL. Sobre o terceiro (interpretação de desigualdade entre utentes) XLI. O Acórdão recorrido considera ainda que existem diferenças no tratamento entre utentes: designadamente que, consoante os utentes se encontrem “abrangidos” pelo número previsto em acordo de cooperação, serão diferentes as regras que se lhe aplicam e as garantias de que usufruem (v.g. condições de admissão, critérios de prioridade, comparticipação financeira da vaga que ocupam, etc), sendo também diferentes as obrigações que recaem sobre a Instituição XLII. Daqui (entre outras considerações também inaceitáveis), retira o Acórdão que, porque os utentes não seriam iguais, não se poderia considerar indiferente a identidade destes para efeitos de verificação do número de utentes para efeitos de cumprimento de acordo de cooperação. XLIII. Ora, esta posição, expressamente assumida no Acórdão ignora a Lei, os regulamentos em vigor, a prática das Instituições Particulares de Solidariedade Social (esta não é exceção) e a Constituição da República Portuguesa: XLIV. Todos os utentes estão sujeitos às mesmas regras e são tratados com igualdade e, por serem iguais, é absolutamente indiferente a identidade dos utentes que preenchem a vaga e também por essa razão (sob pena de inconstitucionalidade) o Instituto da Segurança Social estabelece um número e não um conjunto de utentes determinados. XLV. Ao considerar que os utentes estão sujeitos a tutela distinta, com diferente dignidade social, o Tribunal a quo aplicou uma norma ad hoc retirada por interpretação das várias disposições citadas naquele Acórdão, norma essa que a Recorrente considera e invoca, para todos os efeitos, como inconstitucional por violação do Princípio da Igualdade consagrado no artigo 13.º e reforçado, para os cidadãos portadores de deficiência, pelo artigo 71.º, ambos da Constituição da República Portuguesa. XLVI. Deveria o Acórdão ter revogado a decisão de mérito da Sentença e anulado por inteiro a decisão do Recorrido, exonerando a Recorrente de qualquer pagamento, decisão que, se requer, deverá ser agora tomada em sede de Revista. » 1.5. O recorrido contra-alegou, concluindo, quanto ao mérito: “(…) 24. - Caso assim não seja doutamente entendido, para além do ora Recorrido oferecer, o mérito do douto acórdão que, que de forma tão sábia e proficiente, negou provimento ao recurso interposto, mantendo na ordem jurídica a sentença proferida em 1ª instância, dando aqui por reproduzida toda a matéria, a esse propósito vertida em sede de decisão, já que, face a tão clarividente fundamentação do mesmo, nada mais poderá acrescentar, por inócuo, limitar-nos-emos apenas a reforçar tudo quanto já por nós oportunamente alegado e sufragado no douto acórdão recorrido, na medida em que, nada de novo, ao cabo e ao resto, é trazido pelo Recorrente na fundamentação do presente recurso. 25. - Efetivamente, subsumindo os factos dados por provados e que, se nos for permitido, nos dispensamos de reproduzir, ao direito aplicável no caso em apreço, outra não poderia ter sido a decisão dos Mmº Juízes Desembargadores, reiterando-se uma vez mais, não assistir à ora Recorrente qualquer razão, na argumentação expendida, vejamos: 26. - Vem o presente recurso interposto do douto acórdão que não dando provimento ao recurso interposto do despacho e da sentença proferida em 1º instância pelo TAF de Braga, confirmou a decisão que absolveu o ora Recorrido do pedido deduzido pela Recorrente, a qual veio solicitar a anulação do Despacho do Presidente do Conselho Diretivo do recorrido, proferido a 27-12-2010, que determinou que os serviços do Centro Distrital de Viana do Castelo, no âmbito das suas competências, acionassem os procedimentos necessários para a promoção da restituição das quantias indevidamente recebidas pela recorrente, que ascendiam, à data, a € 1.864.671,85. 27. - Assim, no que se refere ao primeiro vício apontado ao despacho proferido em 17 de Outubro de 2011, onde especificamente se determinou que, para efeitos de conhecimento do mérito da causa, era suficiente a prova documental constante dos autos e do processo administrativo, não se tornando necessária a produção de prova adicional, designadamente testemunhal, e sua confirmação pelo douto acórdão recorrido, vem, uma vez mais, a ora Recorrente alegar, para além do mais, passando a citar “ Não encontrando limites na letra da disposição que prevê aquele poder, o acórdão não podia estar mais errado; Isto porque a norma do número 2 do artigo 90.º não permitia abdicar daquela prova testemunhal, criando uma presunção de verdade da decisão impugnada, com base numa presunção de legalidade desta.” 28. - Concluindo que:“(…) considerar que o artigo 90º, nº3 CPTA estabelece um poder discricionário e ilimitado ao juiz, designadamente permitindo que, na insuficiência de prova pelo particular em procedimento administrativo que culmina em decisão que este impugna, é permitido ao juiz negar o direito de prova a este particular, permitindo consolidar uma decisão em que este não participou devidamente, viola não apenas o Princípio do Contraditório, mas corresponde a norma ad hoc retirada por interpretação daquela disposição do 90.º/3 CPTA, norma essa que a Recorrente considera e invoca, para todos os efeitos, como inconstitucional por violação do direito fundamental de acesso ao direito e tutela jurisdicional efetiva consagrado no artigo 20 da Constituição da República Portuguesa. 29. - Quanto a tal argumentação acompanhamos de perto o doutamente explanado no douto acórdão recorrido que a propósito da alegada violação do disposto nos n.ºs. 1 e 2 do artigo 90º do CPTA, refere, passando a citar: ”Com efeito, tal despacho limitou-se a afirmar a desnecessidade de abertura de um período de instrução para conhecer do pedido formulado (a que se reportavam os artigo 87°, nº 1, alínea c) e 90.° do CPTA e 511° e ss do anterior CPC). Deixando, por isso, prejudicada a questão de eventual admissão ou rejeição de específicos meios de prova. 30. - Referindo de seguida: “Posto o que, e neste contexto, adiante-se não assistir razão à Recorrente quando invoca a violação do disposto no art° 90°, n.º 2, do CPTA, por insuficiência ou falta de fundamentação do despacho recorrido, porquanto este normativo apenas abrange as situações em que o tribunal indeferiu ou rejeitou a produção de prova sobre certos factos ou a utilização de certos meios de prova após a abertura de um período de instrução e de prova.” ……………………………………………………………………………………………………………………. 31. - Na verdade, à luz do disposto no art° 87°/1/alínea b) do CPTA, na versão aplicável, é permitido ao juiz, findos os articulados, conhecer logo do mérito da causa sem necessidade de mais indagações, se a questão for apenas de direito ou, sendo também de facto, o processo forneça os elementos necessários para o efeito. 32. - Igualmente os artigos 90ª e 91.° do CPTA restringem a instrução aos factos relevantes para o exame e decisão da causa que devam considerar-se controvertidos ou necessitados de prova. 33. - Assim, não impõe a lei a obrigatoriedade de produção de prova (testemunhal ou outra) conferindo ao juiz, no uso dos seus poderes de direcção e de julgamento do processo, o poder de ajuizar da necessidade da sua produção face aos factos e ao direito invocados. 34. - O que realizará de acordo com a sua íntima e fundada convicção, face às alegações das partes, provas constantes dos autos e requeridas, no contexto da questão jurídica que lhe cabe decidir. 35. - Ora, compulsados os autos, mormente a matéria de facto assente, deles resulta a desnecessidade de realização de inquirição das testemunhas indicadas pela Recorrente, na medida em que os mesmos especificam com suficiência os elementos necessários à aplicação do direito, ou melhor, à dilucidação da questão fáctico-jurídica subjacente: a de saber se a frequência de utentes deficientes dos CAOs da Recorrente indicados no acto impugnado, em acções de formação, durante 7 horas diárias, com intervalo para almoço, nos anos a 2007, no âmbito do Programa Constelação, em sobreposição com horas de funcionamento dos CAOs (das 8h às 1 8h), bem o incumprimento do quadro de pessoal constante dos Acordos de Cooperação relativos aos CAO’s em questão, mormente pela afectação de cerca de 50% do pessoal da Recorrente a essas acções, como formadores, traduzem causas de incumprimento contratual (cláusulas n.ºs 1 e II (lotação/utentes comparticipados e pessoal, respectivamente), dos anexos aos acordos de cooperação, com consequente não prossecução dos objectivos justificativos do apoio concedido pelo Instituto Recorrido (comparticipação mensal/anual do número de utentes indicado nos acordos de cooperação), nos termos melhor explicitados no relatório final da auditoria de 2008 que fundamentou o acto impugnado. …………………………………………………………………………………………………………………………… Termos em que não se verifica o alegado erro do despacho recorrido por insuficiência de instrução e de prova. o que improcede o erro de julgamento que lhe vem assacado.” 36. - Havendo portanto que concluir que, neste tocante nada há a assacar ao impugnado despacho, bem como se concluindo, ao contrário do alegado, não padecer tal preceito legal de qualquer vício de inconstitucionalidade por violação do direito fundamental de acesso ao direito e tutela jurisdicional efetiva consagrado no artigo 20º da Constituição da República Portuguesa. 37. - Quanto à alegada errada inversão do ónus da prova, mais uma vez se reitera o por nós anteriormente expendido no sentido de que, sempre que estejam em causa atos de conteúdo positivo em que a administração impõe comandos, proibições ou ablações, compete à entidade administrativa provar a existência dos pressupostos legais da sua atuação; pelo contrário, quando tenham sido praticados atos de conteúdo negativo, pelos quais a administração nega um interesse pretensivo do administrado, cabe ao particular demonstrar que preenche os requisitos legais da autorização ou benefício que pretende obter. No entanto, segundo Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao CPTA, 3.ª Edição Revista, 2010, pág. 607, no âmbito da ação administrativa especial, o ónus da prova subjetivo sofre importantes limitações, designadamente porque o juiz dispõe de um amplo poder inquisitório “que lhe permite ordenar diligências de prova que considere necessárias para o apuramento da verdade (mesmo que as partes tenham acordado na dispensa de prova), como também indeferir requerimentos de prova ou recusar a utilização de certos meios de prova que considere desnecessários (…). Nestes termos, para fundamentar a decisão de facto, o tribunal pode atender aos elementos que resultem do processo administrativo e de quaisquer diligências instrutórias que tenham sido realizadas (…). Por conseguinte, é só perante uma situação de incerteza ou de non liquet acerca de qualquer ponto de facto, (…) que o juiz tem de fazer funcionar os critérios gerais de repartição do ónus da prova, (…) implicando que o tribunal emita uma pronúncia desfavorável em relação à parte a quem incumbia fazer a prova desses factos.” 38. - Donde, não é absolutamente verdade, como pretende a Recorrente, que corresse integralmente por conta da administração o ónus da prova. De facto, e como salientam os autores supra citados (ob.cit., pág. 606) importa analisar, in casu, se o ato impugnado é um ato da iniciativa da administração, praticado num procedimento de interesse público, que imponha um dever, um encargo, ou outro efeito desfavorável, situação em que incumbe à administração o ónus da prova dos pressupostos jurídicos e factuais do ato, ou se o ato representa o indeferimento expresso de uma pretensão dirigida pelo particular à administração, visando a obtenção para a sua esfera jurídica de um benefício ou vantagem, em que cabe ao administrado alegar e provar que preenche os requisitos legais de que depende o efeito jurídico que pretende obter. Ora, nos presentes autos, o ato impugnado, e o procedimento no âmbito do qual foi praticado, têm contornos que se aproximam desta última situação. 39. - Neste sentido, tal como doutamente decidido no douto acórdão recorrido passando uma vez mais a citar.” O acto em causa que determinou a reposição de montante recebido pela Recorrente, a título de comparticipações através do orçamento da Segurança Social pela resposta social a cuja realização a Recorrente se comprometeu contratualmente e nos termos da legislação aplicável, na valência actividades ocupacionais, não é um acto impositivo, antes se insere na ambiência de actos prestacionais, de acção social, ou de obtenção de um determinado beneficio, dependentes do cumprimento de determinadas obrigações por parte das instituições particulares. 40. - Razão pela qual, diversamente do que entende a Recorrente, a sentença não efetuou qualquer inversão do ónus da prova ao julgar que a prova da alegada realização de actividades ocupacionais nas horas que indicou, a serem relevantes em relação aos fundamentos que verdadeiramente justificaram o acto impugnado, competia à Autora/Recorrente. Seja como for, e tal como já se foi dizendo e resulta da matéria assente, a Entidade demandada ora recorrida provou os pressupostos base do acto impugnado: incumprimento contratual por sobreposição de horários entre o da formação profissional e do funcionamento dos centros de actividades ocupacionais para os utentes a eles afectos e não observância da percentagem de profissionais afectos aos CAOs prevista nos contratos de cooperação. 41. - Já a Recorrente limitou-se a assacar ao acto impugnado determinadas incongruências, esquecendo que em sede de procedimentos de atribuição de prestações de apoios e similares, designadamente de fundos comunitários, a prova é essencialmente documental, contabilística e organizacional, de molde a justificar continuamente o apoio recebido e, desse modo, o cumprimento do contratado, pelo que lhe cabia facilitar a inspecção, disponibilizando aos técnicos auditores todos os elementos documentais de que dispunha ou devia dispor e dos que lhe foram solicitados, designadamente listagens nominativas dos utentes que afectou às comparticipações recebidas, listagens das actividades desenvolvidas individualmente e/ou em grupo, do horário das mesmas, dos utentes que as receberam, do pessoal que as prestou, etc. …………………………………………………………………………………………………………………………… 42. - Não obstante e como já vimos, o acto impugnado e a sentença recorrida não deixaram de ficcionar a realização de valências ocupacionais nas horas indicadas pela Recorrente com a constatação de, mesmo a ter ocorrido, tal realização não prosseguiu de forma una e total os objectivos inerentes à resposta social a que a Recorrente se obrigou; bem como de demonstrar o incumprimento do quadro de pessoal abrangido nos respectivos acordos de cooperação, mormente por insuficiência adveniente da afectação de pessoal à formação, com consequente comprometimento da prossecução dos objectivos propostos pela resposta social CAO relativamente aos utentes que a frequentaram e que não estavam em formação profissional. “ 42. - Concluindo o douto acórdão, tal como nós o fazemos que, ao contrário do alegado pela Recorrente, “Não se verifica assim o imputado erro da sentença por inversão do ónus de distribuição da prova.” 43.- Também no que se refere aos alegados erros sobre Lei Adjetiva e porque interligados remetemos genericamente ao por nós alegado em sede de contra-alegações no recurso interposto para o TCAN e que mereceu pleno acolhimento pelo douto acórdão ora recorrido. 44. - O processo administrativo que culminou na prática do ato impugnado iniciou-se com uma ação de fiscalização levada a cabo pelo Setor de Equipamentos Sociais dos Serviços de Fiscalização do Norte do ora Recorrido., no dia 17 de setembro de 2008, na qual se apurou que, no período de 2004 a 2007, a Recorrente desenvolveu ações de formação, destinadas aos utentes dos seus Centros de Atividades Ocupacionais (CAO´s), com a duração de 35 horas semanais, com início às 9 horas e término às 17 horas, e com uma hora de intervalo para o almoço. Conjugado este facto com o facto de os CAO´s da recorrente funcionarem das 8 às 18 horas, concluiu-se que ocorrera um incumprimento por parte da recorrente, no período em referência, do estipulado nas Cláusulas I e II dos anexos aos Acordos de Cooperação celebrados entre a entidade e o Centro Distrital de Viana do Castelo, dado que, quer os utentes abrangidos, quer o pessoal afeto aos CAO´s, não eram os exigidos naqueles Acordos, tendo ainda ocorrido insuficiência de pessoal na resposta social CAO, por ausência dos seus recursos humanos, dado terem os mesmos participado na qualidade de formadores nas ações de formação, com a consequente ausência, nesse período, dos CAO´s, implicando o não desempenho das suas normais funções. 45. - Como é sabido, e decorre do Despacho Normativo n.º 75/92, a celebração de acordos de cooperação depende do cumprimento de determinadas obrigações por parte das instituições particulares, nele melhor descritas. 46. - Importa também salientar que a intervenção do Recorrido, que conduziu à prática do ato impugnado, consistiu numa auditoria aos pagamentos efetuados precisamente no âmbito dos acordos de cooperação celebrados, no sentido de verificar se os seus requisitos foram respeitados, atendendo à análise numérica e comparativa dos utentes da instituição e dos utentes que frequentam a formação, consistindo assim, no apuramento do período específico em que cada utente comparticipado do CAO foi financiado pelo IEFP e no apuramento do número de meses em que cada utente esteve em formação, por cada CAO. Para o efeito, procedeu-se à análise comparativa das listagens de utentes fornecidas pelo Centro Distrital de Viana do Castelo, bem como à análise comparativa do valor da comparticipação por utente/ano/CAO, igualmente fornecida por aquele Centro Distrital, e à análise das listagens fornecidas pelo IEFP. 48. - Ora, perante as conclusões da auditoria realizada pelos serviços, e perante as específicas características do procedimento em causa, o qual, ainda que reflita o poder de fiscalização da administração, constituindo sem dúvida um ato de autoridade, apresenta uma vertente contratual e pressupõe a obtenção de determinados benefícios para a recorrida, considera-se que a esta caberia alegar e provar que continuava a preencher os requisitos legais de que dependia o efeito jurídico que pretendia obter, pelo que bem andaram as instâncias, ao concluírem como o fizeram. 49. - Efetivamente, tal como sufragado pelo douto acórdão recorrido, passando a citar :”Pelo que, face à constatação de que havia sobreposição de horários da formação profissional com os horários de funcionamento dos CAOs e de acordo com o atrás referido, bem como incumprimento do quadro de pessoal abrangido nos respectivos acordos de cooperação, não se antevê que a sentença tenha errado ao considerar válidos os pressupostos em que assentou o acto impugnado. E neste contexto e seguimento, a sentença também não errou ao não julgar que o acto impugnado violou as Normas III, V e XXII do Despacho Normativo 7 5/92 de 20 de Maio, supra transcritas, alegadamente por falta de avaliação das atividades ocupacionais em todas as suas dimensões e do apoio prestado pela Recorrente aos utentes nas horas que indicou. 50. - A comparticipação financeira a pagar pelo Instituto Recorrido mediante a celebração de acordos de cooperação nos quais, entre o demais, é fixado o número de utentes comparticipados por mês/ano (no caso vertente, de pessoas com deficiência grave) tem como pressuposto essencial a prossecução das respostas sociais reconhecidas pelo Estado ou o contributo efetivo das Instituições para a realização da acção social (no caso, a valorização pessoal e integração social de pessoas com deficiência grave, permitindo o desenvolvimento possível das suas capacidades, sem vinculação a exigências de rendimento profissional ou de enquadramento normativo de natureza jurídico-laboral) e que constituem o motivo de celebração do respetivo acordo de cooperação. Atente-se no número 1 da Norma XXII: “As instituições receberão dos Centros Regionais, pelo desenvolvimento das atividades, uma comparticipação financeira “. 51. - Aferindo-se tais respostas sociais pelo cumprimento de obrigações contratuais e legais tais como, a de prestação de serviços eficientes e adequados, promovendo a participação dos utentes na vida do equipamento, a de existência dos recursos humanos adequados ao bom funcionamento dos equipamentos e serviços, a do cumprimento das cláusulas estipuladas no acordo e demais obrigações estabelecidas no Estatuto das Instituições Particulares de Solidariedade Social e na legislação aplicável às instituições, em respeito pelas recomendações técnicas decorrentes do exercício das atribuições específicas dos serviços competentes do ministério da tutela e a de facilitar as acções de inspecção. 52. - O que significa que no caso vertente o apoio financeiro concedido pelo Instituto Recorrido, por número de utentes acordados, para a valência actividades ocupacionais, a prestar a pessoas com deficiência grave e titulares dos demais requisitos previstos na lei, foi-o no pressuposto de efectivo cumprimento pelo Recorrente dos objectivos que justificaram tal apoio mediante a realização efectiva e continuada de actividades ocupacionais em todas as suas vertentes, durante o período de funcionamento dos CAOs — o que como vimos, não se verificou, atenta a significativa sobreposição entre as horas de formação dos utentes em causa e as horas de funcionamento dos CAOs. 53. -Neste conspecto, e tal como por nós anteriormente expendido, mesmo que assim não fosse, o que se duvida, haveria que questionar se realmente os utentes, atendendo ao número de horas que passam em formação, ainda encontram disponibilidade e capacidade para se dedicar a atividades desportivas ou outras, sendo que, o número de horas exigidas para a realização das atividades ocupacionais nunca seria cumprido, uma vez que esta atividade só ocorreria nas horas vagas. Acresce que, quanto à própria formação, e de acordo com o consignado no Regulamento de Acesso do IEFP (alínea a) do n.º 1 do artigo 5.º), as ações em causa destinam-se a pessoas com deficiência, pelo que o valor comparticipado por aquele Instituto contempla e assegura o apoio necessário à população-alvo, de molde a que a entidade beneficiária não sinta necessidade de recorrer aos CAO´s, cuja existência não constitui um pré-requisito da mencionada formação. 54. - Acrescendo, por outro lado, tal como por nós alegado e confirmado pelo acórdão ora recorrido ser improcedente a alegação da aqui Recorrente quanto ao uso errado do “(…) critério quantitativo no que concerne ao número de utentes (comparação do numero de utentes apoiados nos acordos de cooperação com o número de utentes a frequentarem acção de formação profissional (excluidos)), por deixar de fora utentes dos CAOs que não frequentaram formação profissional, escolhendo os cidadãos deficientes a apoiar, em detrimento de outros em idênticas circunstâncias e que estavam a tempo inteiro nos CAOs, em violação do princípio da igualdade ínsito nos artigos 13.° e 71.° da CRP. 55. - Efectivamente, como bem refere a sentença “está em causa uma função social de relevo, que visa cumprir os mais nobres objectivos, em suma, suprir falhas onde a sociedade demonstra incapacidade em lidar e acompanhar jovens e adultos portadores de deficiência. E, claro está, que face a função de tão elevado mérito, não se poderá fazer uso de meras operações aritméticas para concluir que se verifica ou não o seu cumprimento. No entanto, há que atender que esta função é desempenhada nos moldes em que é, apenas e só, porque é alvo de apoios de entidades externas, in casu, do Réu. E na medida em que este apoio é dado pelo Réu, o mesmo pode fazer-lhe determinadas exigências, as quais serão objecto de acordo por parte da entidade financiada, Autora, e depois, devem por esta, ser cumpridas . 56. - Estipulando o Réu um determinado número, seja de horas, seja de utentes, a Autora terá que os cumprir, só se encontrando dispensada de o fazer se o Réu, que é a entidade financiadora. emitir declaração nesse sentido . Na verdade, resulta dos acordos de cooperação um determinado número de utentes, o qual não sendo cumprido poderá determinar a perda do apoio. Todavia, nos presentes autos, situação mais grave se levanta: é que a Autora não só admite que tem utentes “extra acordo” (..) como tem utentes que não se encontram referenciados como destinatários do apoio e não conseguiu identificar quem são esses utentes beneficiários. 57. - Da factualidade dada como assente supra retira-se que a Autora foi, por três vezes, notificada para indicar expressamente quantos utentes [comparticipados] tinha e quais eram, sendo que esta nunca o fez, junto do Réu . 58. - Além do mais, circunstância nada abonatória da tese defendida pela Autora, está a apresentação de mais do que uma listagem de utentes para cada período, e a constatação de um elevado número de utentes que não se encontram em lado algum identificados como beneficiários de apoio, não conseguindo a Autora explicar de onde provêm tais números e nomes .” 59. - Ou seja, cabia à instituição saber quais os utentes que admitiu no âmbito dos acordos de cooperação, e quais os que admitiu posteriormente ao preenchimento do limite de comparticipações, como salienta a douta sentença a quo, ou seja, a Recorrente tem, perante o recorrido, que é a entidade que a financia e lhe permite desenvolver a atividade que desenvolve, um dever de comunicação das circunstâncias que alteram os termos do acordado em sede de cooperação. Suscitando-se a questão da conformidade dos dados constantes nas diversas listagens de utentes enviadas pela entidade, as quais apresentam um número de utentes superior ao comparticipado, designadamente nos CAO´s da Areosa III, de Melgaço e de Ponte de Lima, tornou-se evidente a falta de mecanismos adequados que permitissem identificar o universo dos utentes que frequentam os CAO´s, bem como quais os que foram alvo de comparticipação pela Segurança Social, pelo que não podia o Recorrido, face à inexistência de provas que comprovassem a tese da Recorrente, decidir em sentido contrário. 60. - Efetivamente, tal como consta do douto acórdão ora recorrido, transcrevendo, aliás, a douta sentença proferida em 1ª instância, passando uma vez mais a citar, “Com efeito, o subsídio é atribuído em função dos utentes existentes em determinado momento, não podendo a instituição beneficiar de apoio em função de um número e não em função de concretos utentes. Até porque, para que o benefício seja obtido, o utente terá que reunir os pressupostos necessários, que terão de ser aferidos caso a caso, com o conhecimento do Réu. 61. - Para efeitos de melhor explicitação de raciocínio, atente-se que um utente pode deixar de precisar do apoio porque deixou de se verificar a situação de necessidade e a Instituição, por vontade própria, atribuir aquele apoio a outro utente, não curando do cumprimento das condições exigidas para tal ou mesmo da existência de mais utentes em carência há mais tempo. 62. - E tal não se afigura como adequado nem concordante com os princípios que subjazem ao sistema de atribuição destes apoios. Os requisitos da atribuição d o subsídio, como já expendemos supra, terão que ser verificados em cada situação, face às circunstâncias concretas de cada caso . Não pode ser a Autora que, face a alteração no número de utentes, vem suprir ou corrigir a alteração, por acto próprio, sem nada comunicar à entidade que a financia e lhe permite desenvolver a actividade que desenvolve . 63. - Daí que, julgamos como absolutamente necessária, a existência física de uma lista nominativa, actualizada e conforme à realidade, e acessível ao Réu, donde conste a identificação dos utentes. 64. -Deste modo, o critério quantitativo reveste-se de especial relevo, pois que tal requisito resultou do acordo das partes envolvidas como essencial e determinante. (...)”. 65. - Entendimento este acompanhado pelo douto acórdão ora recorrido concluindo este ainda passando a citar “ (…)face aos dados disponíveis pelos serviços de auditoria, mormente o número de utentes comparticipado indicado nos acordos de cooperação, montante comparticipado, nomes dos utentes que frequentaram a formação e respectivo horário, números dos dias, meses e anos, não cumprimento pelo Recorrente de pedidos de informação(mormente de junção da lista nominativa dos utentes[comparticipados] que frequentaram a acção de formação) não se vislumbra que a Entidade demandada tenha, dentro da margem de apreciação e de decisão de que dispõe, usado critério inequivocamente desacertado ou errado ou violador de princípios jurídicos, mormente do da igualdade, para efeitos de cálculo do montante de comparticipações a repor pela Recorrente. Ademais, a Recorrente não pode esquecer que um dos motivos para fundamentar o acto impugnado assenta no incumprimento do quadro de pessoal acordado e na sua insuficiência em virtude da afectação de pessoal à formação, o que comprometeu a prossecução dos objectivos propostos pela resposta social CAO, em relação aos utentes que alegadamente a frequentaram e que não estavam em formação profissional. 66. - E quanto à alegada violação do principio da igualdade ínsito no artigo 13.° da CRP e do disposto no artigo 71.° do CRP por, alegadamente o acto impugnado ter escolhido cidadãos deficientes que apoiava em detrimento dos outros em idênticas circunstâncias, igualmente não resulta dos autos tal violação, na medida em que o acto impugnado não discriminou nem impediu o acesso de cidadãos deficientes aos direitos que lhe são constitucionalmente garantidos, antes se limitou, de acordo com os protocolos, acordos de cooperação e legislação aplicável, a determinar, por incumprimento contratual, a reposição da comparticipação financeira atribuída à Recorrente com base no número de utentes acordado para cada ano, em igualdade de circunstâncias e em respeito pela norma do artigo 71° da CRP, mormente dos seus n.°s 1 e 2, concretizada por lei. Deste modo, improcedem os fundamentos de censura da sentença recorrida.” 67. - Donde, tal como já por nós anteriormente expendido, é completamente destituída de sentido a alegação de que o ato ora em crise viola os artigos 13.º e 71.º da Constituição. Efetivamente, não se trata, no caso concreto, de discriminar ou impedir o acesso dos cidadãos deficientes aos direitos que lhe são constitucionalmente garantidos. O que está em causa, sim, é o facto de a instituição, aproveitando-se dos apoios públicos concedidos àqueles cidadãos, encontrar uma forma de duplicar ilegalmente as suas fontes de financiamento, com claro incumprimento do estabelecido nos Acordos de Cooperação. 68. - Pelo que, bem andaram os Mmº Juízes Desembargadores, nos termos e com os fundamentos constantes no douto acórdão recorrido, ao decidir da forma como o fizeram, não padecendo o acórdão recorrido de qualquer dos vícios que lhe são assacados ou outros, devendo o mesmo ser mantido na ordem jurídica e, consequentemente, serem julgados improcedentes os pedidos formulados pela Recorrente .» 1.6. Por acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 19 de Novembro de 2020, foi admitida a revista. 1.7. Cumprido o art. 146.º, n.º1, do CPTA, a Ex.ma Procuradora-Geral Adjunta emitiu parecer, no sentido de“ (…) ser declarada a prescrição da obrigatoriedade da Autora repor a quantia de €.1.864.671,85 e respetivos juros e, em consequência, ser determinada a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide” . Caso se não declare a prescrição acompanha a Recorrente APPACDM de Viana do Castelo. 1.8. O parecer do Ex.mo Procurador-Geral Adjunto foi notificado ao autor e réu, tendo o primeiro aderido ao conteúdo desse, enquanto o segundo pugnou por tal não obter acolhimento. 1.9. Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento do recurso, ou seja: (i) saber se pode ser conhecida a questão suscitada pela Ex.ma Procuradora-Geral Adjunta e, nesse caso, saber ocorreu a prescrição da quantia cujo reembolso foi determinado pelo acto impugnado; (ii) apreciar a validade do despacho proferido nos autos em 18 de Outubro de 2011; (iii) saber se o acto impugnado sofre dos vícios que lhe são imputados pela Autora. Fundamentação Matéria de Facto O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos: “1 – A Autora é uma instituição particular de solidariedade social que concebe, constrói e implementa respostas sociais prioritariamente dirigidas aos cidadãos portadores de deficiência e às suas famílias, tendo em vista a sua inclusão social – facto não controvertido; 2 – Os Anexos aos Acordos de Cooperação celebrados entre a Autora e o Réu para a valência CAO, constam a fls. 135 a 139, 155 e 156, 171 a 173, 189 a 191, e 207 a 210 do P.A.; 3 – Em 17 de Setembro de 2008, foi iniciada uma acção de fiscalização pelos serviços do Réu à APPACDM de Viana do Castelo [aqui Autora], a qual terminou em 25 de Novembro do mesmo ano – cfr. fls. 264 do Processo administrativo; 4 – Em 25 de Novembro de 2008, foi elaborado Projecto de relatório – cfr. fls. 263 a 319 do Processo administrativo –, o qual foi notificado à Autora por carta registada com aviso de recepção, em 15 de Janeiro de 2009 – cfr. fls. 327 e a 329 do Processo administrativo –, do qual se extrai, por relevante, o seguinte: “[…] 4. Horário de funcionamento dos CAO´s/Horário da formação profissional De acordo com informação prestada pela Drª AA, afecta ao IEFP, as acções de formação têm a duração de 35h semanais, consubstanciando o total de 7h/dia, sendo o horário repartido das 9h às 17h, com intervalo de 1h para almoço […] Por outro lado, considerando a informação prestada pela Drª BB afecta à Unidade de Desenvolvimento Social do CDist de Viana do Castelo do ISS, I.P., os CAO´s da APPACDM de Viana do Castelo funcionam das 8h às 18horas […] […] Atendendo a este horário, conclui-se que não são assegurados os objectivos propostos por esta resposta social aos utentes quando estes estão em formação profissional. - [sublinhado nosso] - cfr. fls. 276 do Processo administrativo; 5. Utentes/formandos/comparticipados […] No entanto, atendendo à finalidade da cooperação e os objectivos da Acção – Tipo 5.2.1.3 da formação, acima descritos, bem como aos horários praticados na vertente das formações e dos CAO´s, existe incompatibilidade quanto à permanência dos utentes em ambas as actividades – CAO e Formação . [sublinhado nosso] - cfr. fls. 276 do Processo administrativo; […] Da análise efectuada constatou-se que os formandos a seguir identificados nas listagens de apuramento fornecidas pelo IEFP, no total de 32 formandos, não constam nas listagens de utentes que frequentam a instituição . Sobre estes utentes, a técnica da Unidade de Desenvolvimento Social do Centro Distrital de Viana do Castelo, informa que: “não foram localizados em nenhuma das respostas sociais” […] Assim, apurou-se que a Instituição foi comparticipada indevidamente, por 1.979.450,94€, relativamente aos utentes em CAO dos equipamentos da Areosa, Ponte de Lima, Melgaço, Ponte da Barca e Valença, que frequentaram as acções de formação, no âmbito do Programa Constelação . [sublinhado nosso] - cfr. fls. 307 e 310 do Processo administrativo; 6 Pessoal/formadores […] Da leitura destes quadros conclui-se que nos CAO´s de Melgaço e de Ponte de Lima, a afectação do pessoal/formadores ultrapassa a fasquia de 50% do pessoal abrangido nos respectivos acordos de cooperação . […] Neste âmbito, conclui-se que a insuficiência de pessoal na resposta social CAO não permite que os objectivos propostos para a mesma , sejam prosseguidos relativamente aos utentes que a frequentam e que não estão em formação profissional. Conclui-se ainda que, em termos quantitativos, não está a ser dado cumprimento ao quadro de pessoal constante dos Acordos de Cooperação relativos aos CAO´s em questão . [sublinhado nosso] - cfr. fls. 311 e 316 do Processo administrativo; […] D – CONCLUSÕES […] Verificação do cumprimento dos acordos de cooperação […] Nessa conformidade verifica-se que existiu uma sobreposição de pagamentos à Instituição, uma vez que o IEFP comparticipou a APPACDM de Viana do Castelo para a realização de acções de formação, cujos formadores e utentes estavam abrangidos, no período de referência, pelos acordos de cooperação celebrados com o Centro Distrital de Viana do Castelo do ISS, I.P., sendo neste âmbito igualmente comparticipada pelo ISS, I.P., existindo assim pagamento indevido . Assim, apurou-se que a Instituição foi comparticipada indevidamente, por 1.979.450,94€, relativamente aos utentes em CAO dos equipamentos da Areosa, Ponte de Lima, Melgaço, Ponte da Barca e Valença, que frequentaram as acções de formação, no âmbito do Programa Constelação. Por tal facto, a Instalação deverá proceder à devolução da referida verba ao CDist de Viana do Castelo do ISS, I.P.. Conclui-se que houve insuficiência de pessoal na resposta social CAO, por ausência dos seus recursos humanos, dado terem participado, na qualidade de formadores nas acções de formação, com a consequente ausência dos CAOs, implicando o não desempenho das suas normais funções . Conclui-se ainda que, em termos quantitativos, não foi dado cumprimento ao quadro de pessoal constante dos Acordos de Cooperação relativos aos CAO´s em questão .” […] – [sublinhado nosso] cfr. fls. 318 do Processo administrativo; 5 – A Autora exerceu o direito de audiência prévia, por escrito, em 6 de Março de 2009 – cfr. fls. 363 a 389 do Processo administrativo; 6 – Na sequência da audiência prévia, o Réu enviou à Autora o ofício n.º ...16, datado de 9 de Junho de 2009, o qual, por ter interesse para aqui se extrai como segue: “Na sequência do exercício do direito ao contraditório por essa Instituição, ao abrigo dos artigos 100º a 101º do Código de Procedimento Administrativo, notifica-se V. Ex.ª, para, no prazo de 30 dias, remeter por via electrónica em formato Excel, as listagens mensais relativas ao período de 2004 a 2007, dos utentes de cada CAO (CAO´s I, II e III da Areosa, Melgaço e de Ponte de Lima), com as respectivas datas de admissão e de saída, e com a identificação nestas listagens dos utentes que foram comparticipados, afim de instruir o processo em curso neste Serviço de Fiscalização. […]” – cfr. fls. 390 do Processo administrativo; 7 – Por requerimento datado de 30 de Junho de 2009, em resposta aquele ofício n.º ...16, datado de 9 de Junho de 2009, a Autora aduziu o que, por facilidade, para aqui se extrai como segue: “[…] Relativamente ao período em análise (2004/2007) e no que ao fornecimento de dados estatísticos por nós mensalmente disponibilizados ao Centro Distrital de Segurança Social de Viana do Castelo, nos termos do que legalmente se encontra estabelecido, esta APPACDM, em impresso próprio disponibilizado pelo CDSS, procedia em fornecimento dos dados conforme consta do arquivo desta APPACDM. Sempre que havia alteração (admissões e/ou desistências) na lista dos utentes de qualquer das valências objecto de Acordo de Cooperação com o CDSS tal era mencionado nos supracitados mapas mensais, quer em termos numéricos, quer em termos nominativos, conforme se pode verificar. No decurso do quarto trimestre de cada ano e coincidente com o primeiro trimestre do respectivo ano lectivo, tendo em consideração a diversidade de Acordos de Cooperação […], foram sempre por nós disponibilizadas listas nominativas dos utentes afectos às valências com as quais o CDSS de Viana do Castelo e esta Instituição tinham (têm) Acordos de Cooperação. Tais listagens constam do processo. Não dispõe esta APPACDM, neste momento, de suporte informático de registo e arquivo, conforme nos é solicitado, porquanto tal procedimento só muito recentemente e referindo os utentes em termo de número do processo, conforme nos era solicitado pelo CDSS, foi implementado, estando neste momento e conforme orientações do ISS a ser de novo objecto de alteração . […]” – [sublinhado nosso] cfr. fls. 392 do Processo administrativo; 8 – Em 21 de Agosto de 2009, o Réu enviou, via fax - cfr. fls. 570 e 571 do Processo administrativo -, pedido de prestação de informação urgente, com o teor que, na parte relevante, se transcreve: “[…] Face ao exposto supra, verifica-se que há situações para as quais existem duas listagens, com números de utentes diferentes e que essa Instituição não procedeu à identificação dos utentes efectivamente comparticipados nos casos apresentados, conforme o solicitado no N/ofício, com o n.º ...16, de Junho de 2009. Nesse âmbito solicita-se a essa Instituição que clarifique as situações acima relatadas, para instrução do processo em curso neste Serviço de Fiscalização do Norte, até ao próximo dia 25 de Agosto (3.ª feira), através de informação a prestar por esta mesma via. […]” 9 – Em 3 de Setembro de 2009, o Réu enviou, via fax, pedido de prestação de informação urgente - insistência, reiterando o teor do fax referido em 8 supra – cfr. fls. 568 e 569 do Processo administrativo; 10 – Em resposta ao pedido referido em 9 supra, a Autora remeteu ao Réu um requerimento datado de 09 de Setembro de 2009, o qual se extrai, na parte que interessa, como segue: “[…] 1. Centro de Actividades Ocupacionais 01 – Areosa […] Confirmamos, de facto, o envio ao CDSS de Viana do Castelo, no decurso do mês de Setembro de 2005, uma listagem nominativa de 15-15; Na informação de Outubro de 2005 mantivemos, de facto, os mesmos números e clientes; Na informação de Novembro referencia-se: . a admissão duma nova cliente (CC) . a saída dum cliente (DD) Logo a informação por nós prestada de 14-16 ser correcta; De Dezembro do ano de 2005 a Março de 2006 a situação manteve-se estável; concomitantemente a informação por nós prestada e documentada, reflectia de facto, a realidade da resposta; Em Abril de 2006 informamos o CDS das: . admissão de um novo cliente (EE) . saída de um cliente (FF) Logo a situação mantinha-se a mesma (14-16) porquanto se tratava apenas duma substituição de clientes do mesmo sexo; De Maio a Agosto de 2006, mantiveram-se estáveis quer a resposta por nós disponibilizada aos clientes, quer as informações mensais remetidas ao CDSS de Viana do Castelo; Em Setembro de 2006 (ano lectivo 2006/2007) foi enviada ao CDSS de Viana do Castelo uma nova listagem de clientes, de harmonia com os reajustamentos necessários e habituais na prática e dinâmica das respostas sociais desta APPACDM em cada ano lectivo; Na informação do mês de Outubro de 2006 foi referenciada: . admissão dum novo cliente (GG) .saída duma cliente (HH) Logo a redução de clientes foi alterada para 16-14 1.12. Procedeu-se em Novembro de 2006 ao envio de nova listagem ao CDSS, desta vez indicando nova relação 14-16. Esta situação manteve-se até final de 2006. Centro de Actividades Ocupacionais 03 – Areosa Relativamente a esta resposta social cumpre-me informar que o Acordo de Cooperação firmado entre esta APPACDM de Viana do Castelo e o CDSS local abrangia até finais de 2004 um total de 20 (vinte) clientes; Durante todo o ano de 2004, qualquer que fosse o número de clientes por nós referenciado para além dos vinte (20) contemplados em acordo NUNCA foram nem são neste momento comparticipados pelo CDSS ; No decurso de 2005 e relativamente a esta resposta procedeu-se a uma actualização do Acordo, passando o mesmo a contemplar 30 (trinta) clientes. Os pressupostos de comparticipação por parte do CDSS foram sempre os mesmos: apenas o consignado em Acordo. Esta APPACDM continuava a referenciar, sempre que tal acontecesse na prática da resposta social em apreço, outros clientes que não foram, de facto, comparticipados. Esta informação pode ser constatada nas informações mensais por nós disponibilizadas; 2.4. Relativamente aos anos de 2006 e 2007, mantiveram-se os mesmos pressupostos e procedimentos: .Abrangência do Acordo – 30 . Pagamento pelo CDSS – apenas consagrado no Acordo . Informação da APPACDM – a realidade da resposta, independentemente do acordado Centro de Actividades Ocupacionais de Melgaço Os pressupostos legais e metodológicos seguidos para esta resposta no decurso do ano de 2004 e o seu relacionamento com o CDSS de Viana do Castelo foram os mesmos que referenciamos no número anterior: . Pagamento pelo CDSS – apenas o consagrado no Acordo . Informação da APPACDM – a realidade da resposta, independentemente do acordado 3.2. A abrangência e referencial do Acordo de Cooperação, durante 2004, foi de 26 clientes. Relativamente à frequência os pressupostos foram os mesmos, já atrás enunciados. Centro de Actividades Ocupacionais de Ponte de Lima Reafirmamos os mesmos pressupostos já atrás enunciados no que às demais respostas concerne: . Pagamentos pelo CDSS . Informação da APPACDM 4.2. No decurso de 2004 o Acordo de Cooperação reportava-se apenas a 15(quinze) clientes, sendo a frequência, confirmada, maior, mas o pagamento do CDSS apenas em conformidade com o Acordo: 15; 4.3. No ano de 2005 procedeu-se a nova actualização do Acordo (20 clientes), sendo os procedimentos do CDSS e APPACDM os já referenciados. […]” – cfr. fls. 574 a 576 do Processo Administrativo; 11 – Por ofício enviado à Autora em 27 de Outubro de 2009, via fax – cfr. fls. 580 e 581 do Processo Administrativo -, o Réu esclareceu nos termos que para aqui, por facilidade, se extraem: “[…] Na sequência dos documentos recepcionados neste Serviço de Fiscalização do Norte, através de fax, de 03/09/2009, para instrução do processo instaurado a essa Instituição e após a sua análise, urge esclarecer as seguintes questões: - Quanto ao CAO Areosa III , no ano de 2004 , as duas listagens remetidas apresentam 21 e 26 utentes, possuindo ambas mais que 20 utentes comparticipados. Quanto ao ano de 2005 , foram enviadas duas listagens onde constam 35 e 36 utentes, apresentando as duas listagens mais do que 30 utentes comparticipados. No ano de 2006 , as três listagens remetidas apresentam 38, 34 e 35 utentes, possuindo todas mais que os 30 utentes comparticipados. No ano de 2007 , foi enviada uma listagem onde constam 37 utentes, possuindo 30 utentes mais que os comparticipados. Relativamente ao CAO de Melgaço , no ano de 2004 , as duas listagens remetidas apresentam 44 e 32 utentes, sendo de 26, os utentes comparticipados. Quanto ao CAO de Ponte de Lima , no ano de 2004 , foram enviadas duas listagens, ambas com 21 utentes, quando os comparticipados são 15. No ano de 2006 , foi enviada uma listagem onde constam 22 utentes, possuindo 20 utentes, mais que os comparticipados. Face ao exposto supra, verifica-se que continuam a ser enviadas listagens com um número de utentes superior ao que efectivamente foi comparticipado. Importa atender que se trata de um terceiro pedido relativo ao mesmo assunto, i.e., de envio de listagens dos utentes comparticipados . Nesse âmbito solicita-se a essa Instituição que clarifique as situações acima relatadas, para instrução do processo em curso neste Serviço de Fiscalização do Norte, até ao próximo dia 3 de Novembro (3ª feira), através de informação a prestar por esta mesma via . […]”- sublinhado nosso 12 – Em 2 de Novembro de 2009, com referência ao fax do Réu datado de 27 de Outubro de 2009, a Autora enviou nova comunicação ao Réu, onde reiterou o que já tinha aduzido – cfr. fls. 811 a 813 do Processo administrativo; 13 – Com data de 12 de Outubro de 2010, foi elaborado o Relatório Final do Procedimento de fiscalização – cfr. fls. 823 a 838 do Processo administrativo -, que, por ter interesse, para aqui se extrai, na parte relevante, como segue: “[…] 1. Frequência de acções de formação/complementaridade entre as duas valências e necessidade das acções de formação profissional a pessoas com deficiência serem complementadas com actividades que são típicas da valência de CAO. No que respeita à matéria alegada pela Instituição relatada neste ponto, interessa referir que os utentes se encontravam a frequentar acções de formação não se encontravam a usufruir das actividades inerentes a resposta CAO. Por outro lado, não constitui entendimento deste SFN que o CAO seja uma actividade complementar à formação profissional mas sim o inverso. – cfr. fls. 825 verso e 826 do Processo administrativo; […] 2. […] A este propósito a Instituição alegou que promove actividades desportivas aos utentes, 3x/semana, durante 2 horas diárias (18h às 20h), após o horário do funcionamento do CAO. Sucede que levanta-se a questão de se tratar de uma população jovem e adulta com deficiência, a frequentar formação profissional durante 7h/dia, o que por si só já consubstancia uma elevada exigência ao nível do esforço intelectual e físico da visada, acrescendo-lhe 2h (1h anterior e 1 posterior à formação) em actividades não especificadas, e ainda 2 hora (das 18h às 20h) durante 3 dias na semana, para frequência das actividades desportivas . Assim, de acordo com a informação prestada pela Instituição e da qual não fez prova, a soma destas actividades totalizam entre 9 a 11 horas diárias, das quais, conforme já referido, 7h em formação profissional . […] Relativamente à matéria respeitante ao horário de almoço e transporte e, face à posição assumida pela Instituição, a equipa obteve junto do IEFP, os documentos concernentes aos apuramentos, no âmbito das rubricas de formação, alimentação e transporte […] que se apresentam: […] Assim, verifica-se que o horário de almoço foi alvo de comparticipação à Instituição de modo a assegurar o fornecimento das refeições aos formandos, bem como a formação e transporte. […] Nesse âmbito, a acção de formação deveria contemplar e assegurar o apoio necessário à população alvo e não ter de socorrer sistematicamente ao CAO, uma vez que a sua existência não constitui um pré-requisito da mencionada formação. – [sublinhado nosso] cfr. fls. 826 verso e 827 do Processo administrativo; […] 4. […] Contudo, mesmo que seja 1h para almoço, tal facto é irrelevante, em sede da averiguação em causa, uma vez que é através do horário de funcionamento dos CAO´s e não do horário de almoço que se conclui que não são assegurados os objectivos propostos por esta resposta social aos utentes, quando estes estão em formação profissional e cuja alimentação foi financiada pelo IEFP. Sucede que de acordo com a informação veiculada pelo CDist de Viana do Castelo, a alteração de horário do funcionamento dos CAO´s foi efectuada em 2009, período esse fora do âmbito de análise neste Relatório. Contudo, mesmo que fosse considerado o horário de funcionamento invocado pela Instituição, que apresentava 2h/dia de CAO prestadas aos utentes que se encontram em formação profissional conforme atrás referido, essa informação não reveste consistência factual, dado que nesse período de tempo não são assegurados os objectivos a que o CAO se propõe. De relevar que quanto ao pessoal formador, o CAO deixa de usufruir destes profissionais como técnicos do CAO 7h/dia. Salienta-se que o serviço de transporte está previsto no regulamento de acesso, tendo sido financiado pelo IEFP. - cfr. fls. 828 verso do Processo administrativo; […] 7. […] Senão veja-se que a Instituição não prestou a informação, nos moldes em que foi solicitada, dado que, para os CAO´s da Areosa III (anos de 2004, 2005, 2006 e 2007), de Melgaço (ano de 2004) e de Ponte de Lima (anos de 2004 e 2006), a Instituição enviou mais do que uma listagem por estabelecimento apresentando um número de utentes superior aos utentes comparticipados pela Segurança Social, conforme a seguir se descreve: CAO DA AREOSA III 2004 .UTENTES COMPARTICIPADOS 20 .1 LISTAGEM COM 21 UTENTES 2005 .UTENTES COMPARTICIPADOS 30 . 2 LISTAGENS: 36 E 35 UTENTES 2006 . UTENTES COMPARTICIPADOS 30 . 3 LISTAGENS: 38, 34 E 35 UTENTES 2007 . UTENTES COMPARTICIPADOS 30 . 1 LISTAGEM COM 37 UTENTES CAO DE MELGAÇO 2004 .UTENTES COMPARTICIPADOS 26 . 2 LISTAGENS: 44 E 32 UTENTES CAO DE PONTE DE LIMA 2004 .UTENTES COMPARTICIPADOS 15 .2 LISTAGENS: 21 UTENTES 2006 .UTENTES COMPARTICIPADOS 20 .3 LISTAGENS COM 30 UTENTES A questão que efectivamente se levantou, quanto às listagens nominativas é a da conformidade dos dados constantes nas diversas listagens de utentes recepcionadas neste Serviço, as quais apresentam um número de utentes superior aos utentes comparticipados pela Segurança Social, designadamente nos CAO´s 3 da Areosa, de Melgaço e de Ponte de Lima . Da análise efectuada aos documentos recepcionados neste Serviço de Fiscalização, em sede da resposta dada pela Instituição, a 09/09/2009, com a referência ...18..., foram detectadas, entre outras, a seguinte incongruência que se destaca, a título exemplificativo: - A utente II, consta na listagem do CAO da Areosa II relativa ao ano de 2006 como utente, com data de admissão de 14/07/2006, assim como consta na listagem do estabelecimento de CAO da Areosa III, relativa ao ano de 2006. Por último, importa reflectir que quanto à existência de pessoal comum, a mesma deverá estar prevista nos respectivos acordos de cooperação, pelo que não depende da vontade da Instituição – [sublinhado nosso] cfr. fls. 830 e 830 verso do Processo administrativo; […] V. Conclusões Face à análise da pronúncia fundamentada pela Instituição, em sede da audiência prévia, conclui-se que: 1. Não se tornou possível efectuar o apuramento relativamente aos CAO´s da Areosa III, de Melgaço (ano 2004) e de Ponte de Lima (anos de 2004 e 2006), dadas as incongruências apresentadas nas listagens remetidas pela Instituição já mencionadas, pelo que são de manter as conclusões do apuramento já realizado, com as rectificações constantes dos pontos 1, 3 e 4 da alínea A) do Capítulo IV […] […] 3. Atendendo ao que foi possível apurar, resultante do somatório dos valores apurados, em sede dos 1º e 2º apuramentos, o valor global a repor pela APPACDM de Viana do Castelo é o que abaixo se expõe: […] 1.854.518,41€. De relevar que a listagem relativa ao CAO de Ponte de Lima, no ano de 2005, continha 18 utentes, tendo sido efectivamente comparticipados 20 utentes para aquele CAO/ano . Assim, a Instituição foi comparticipada, por mais 2 utentes (2 utentes x 12 meses x 423,06€ = 10.153,44€) para este CAO/ano . Atendendo ao número dos utentes comparticipados dos CAO´s da Instituição em apreço pela Segurança Social, a frequentar a acções de formação em horário CAO, apresenta-se o apuramento no quadro supra, no valor de 1.854.518,41€, acrescido do valor de 10.153,44€, sendo o valor global final a restituir pela APPACDM de Viana do Castelo ao CDist de Viana do Castelo do Instituto da Segurança Social, I.P. (ISS, I.P.) de 1.864.671,85€.[…]” – [sublinhado nosso] cfr. fls. 832 a 833 do Processo administrativo; 14 – Em 27 de Dezembro de 2010, o Presidente do ISS, I.P., emitiu despacho – acto sob impugnação [cfr. fls. 839 do Processo administrativo] -, com o seguinte teor: “Concordo com tudo o que vem proposto. Proceda em conformidade.” 15 – A Autora foi notificada do Relatório final referido supra – facto não controvertido; 16 – Dá-se aqui por integralmente reproduzido o teor das folhas integrantes do Processo Administrativo junto aos autos pelo Réu; 17 – A Petição inicial que motiva os presentes autos foi remetida, por correio electrónico, em 11 de Abril de 2011 – cfr. fls. 3 dos autos em suporte físico.» Fundamentação A formação da convicção para efeitos da fundamentação dos factos atrás dados como provados teve por base os documentos constantes dos autos e do Processo administrativo, os quais aqui se dão por integralmente enunciados, e/ou que não resultaram controvertidos . (…)” Matéria de direito Objecto do recurso – questões a decidir Como acima referimos as questões a decidir são as seguintes: (i) saber se pode ser conhecida a questão suscitada pela Ex.ma Procuradora-Geral Adjunta e, nesse caso, saber ocorreu a prescrição da quantia cujo reembolso foi determinado pelo acto impugnado; (ii) apreciar a validade do despacho proferido nos autos em 17 de Outubro de 2011; (iii) saber se o acto impugnado sofre dos vícios que lhe são imputados pela Autora. 2.2.2. Questão da prescrição A Ex.ma Procuradora-Geral Adjunta emitiu parecer, nos termos do art. 146º, 1 do CPTA pedindo que fosse julgada extinta a instância por inutilidade superveniente da lide, porque, entretanto, terá ocorrido a prescrição das quantias cujo reembolso foi determinado pelo acto impugnado. Julgamos que a questão não pode ser apreciada, no âmbito desta revista, pelas razões seguintes. Não está compreendida, no âmbito da actuação do Ministério Público, ao abrigo do disposto no art. 146º, 1 do CPTA, a invocação da prescrição e subsequente pedido de extinção da instância. Efectivamente, não é uma questão sobre o mérito do recurso; não é uma questão sobre direitos fundamentais; nem relativa a interesses públicos especialmente relevantes – cfr. neste sentido o Acórdão deste Supremo Tribunal de 30-11-2017, proferido no recurso 0960/17. Assim o MP não tem legitimidade para suscitar a questão. A prescrição, neste caso, não é de conhecimento oficioso, necessitando para ser eficaz de ser invocada, judicial ou extrajudicialmente, por aquele a quem aproveita, pelo seu representante ou, tratando-se de incapaz, pelo Ministério Público ( art. 303º do Código Civil ). De acordo com a jurisprudência unânime dos Tribunais Superiores os recursos ordinários visam o reexame da decisão proferida dentro dos mesmos pressupostos em que se encontrava o tribunal recorrido no momento em que a proferiu – cfr. neste sentido, designadamente, os acórdãos do S.T.J. de 1.12.1998, in BMJ n.º 482/150; 12.12.1995, CJSTJ, Tomo III, pág 156; e os acórdãos de 24/2/2015, processo nº 1866/11.4TTPRT.P1.S1 , e de 14/5/2015, 2428/09.1TTLSB.L1.S1 , citados no acórdão do STJ de 7-7-2016, proferido no processo 156/12.0TTCSC.L1.S1 Excepção a este regime estão, designadamente, as questões de conhecimento oficioso . Como sublinha AMÂNCIO FERREIRA, Manual dos Recursos em Processo Civil, 6ª ed., Almedina, Coimbra, 2005, pág. 151, o tribunal de recurso pode “ conhecer de questões novas, ou seja, não levantadas no tribunal recorrido, desde que de conhecimento oficioso e ainda não decididas com trânsito em julgado » . Contudo, como vimos a questão da prescrição não é de conhecimento oficioso e não foi apreciada no acórdão recorrido. Deste modo, (i) por não ser de conhecimento oficioso, (ii) não ter sido apreciada na decisão recorrida, e (iii) não caber no elenco das questões que o Ministério Público pode suscitar ao abrigo do art. 146º, 1 do CPTA, a questão colocada pela Ex. ma Procuradora-Geral Adjunta não será conhecida. 2.2.3. Validade do despacho proferido nos autos em 18 de Outubro de 2011 A Autora na petição inicial indicou 6 testemunhas (cfr. parte final da petição inicial). A entidade demandada indicou, para o caso de se entender necessária a produção de prova, 2 testemunhas (cfr. parte final da contestação). Através de despacho proferido em 18 de Outubro de 2011 o tribunal julgou que não se tornava necessária produção de prova adicional, decidindo: “ para efeitos de conhecimento do mérito da causa, julga o Tribunal que não se torna necessária a produção de prova adicional, dada a suficiência da prova documental constante dos autos e do processo Administrativo ”. – cfr. fls. 260 dos autos. Foi proferida sentença julgando a acção totalmente improcedente – cfr. fls. 330 a 357. A Autora recorreu para o Tribunal Central Administrativo Norte, impugnando o Despacho interlocutório de 18-10-2011. O Tribunal Central Administrativo Norte apreciou o recurso do despacho interlocutório, nos termos seguintes: “(…) E quanto ao erro de julgamento que lhe é imputado com base na violação do disposto no art.º 90.º, n.º 1 do CPTA (nos termos do qual quando o juiz não possa conhecer do mérito da causa no despacho saneador, pode ordenar as diligências de prova que considere necessárias para o apuramento da verdade), concretizado pela afirmação de que o despacho recorrido, ao considerar desnecessária a realização de prova acrescida, impediu a inquirição das testemunhas que a Recorrente indicou para prova de factos que considera controvertidos, igualmente não lhe assiste razão. Na verdade, à luz do disposto no artº 87º/1/alínea b) do CPTA, na versão aplicável, é permitido ao juiz, findos os articulados, conhecer logo do mérito da causa sem necessidade de mais indagações, se a questão for apenas de direito ou, sendo também de facto, o processo forneça os elementos necessários para o efeito. Igualmente os artigos 90º e 91.º do CPTA restringem a instrução aos factos relevantes para o exame e decisão da causa que devam considerar-se controvertidos ou necessitados de prova. Assim, não impõe a lei a obrigatoriedade de produção de prova (testemunhal ou outra) conferindo ao juiz, no uso dos seus poderes de direcção e de julgamento do processo, o poder de ajuizar da necessidade da sua produção face aos factos e ao direito invocados. O que realizará de acordo com a sua íntima e fundada convicção, face às alegações das partes, provas constantes dos autos e requeridas, no contexto da questão jurídica que lhe cabe decidir. Ora, compulsados os autos, mormente a matéria de facto assente, deles resulta a desnecessidade de realização de inquirição das testemunhas indicadas pela Recorrente, na medida em que os mesmos especificam com suficiência os elementos necessários à aplicação do direito, ou melhor, à dilucidação da questão fáctico-jurídica subjacente: a de saber se a frequência de utentes deficientes dos CAOs da Recorrente indicados no acto impugnado, em acções de formação, durante 7 horas diárias, com intervalo para almoço, nos anos 2004 a 2007, no âmbito do Programa Constelação, em sobreposição com horas de funcionamento dos CAOs (das 8h às 18h), bem o incumprimento do quadro de pessoal constante dos Acordos de Cooperação relativos aos CAO´s em questão, mormente pela afectação de cerca de 50% do pessoal da Recorrente a essas acções, como formadores, traduzem causas de incumprimento contratual (cláusulas n.ºs I e II (lotação/utentes comparticipados e pessoal, respectivamente), dos anexos aos acordos de cooperação, com consequente não prossecução dos objectivos justificativos do apoio concedido pelo Instituto Recorrido (comparticipação mensal/anual do número de utentes indicado nos acordos de cooperação), nos termos melhor explicitados no relatório final da auditoria de 2008 que fundamentou o acto impugnado. Sublinhando-se que resulta do acto impugnado – acompanhado pela sentença – a ponderação da hipótese de terem sido realizadas valências ocupacionais nas horas ou em algumas delas indicadas pela Recorrente relativamente aos utentes que frequentaram acção de formação nos anos de 2004 a 2007 com a constatação de que mesmo que assim fosse não teriam sido cumpridos os objectivos justificativos do apoio concedido (comparticipação mensal/anual), dado os utentes visados terem estado em formação profissional em horário CAO durante 7 horas diárias (com intervalo para o almoço). É que o horário de funcionamento dos Centros de Actividade Ocupacionais envolvidos era das 8h às 18h, tendo a formação ocorrido das 9h às 17h e, assim, tais actividades a terem sido desenvolvidas foram-no, umas, em horas vagas em relação às horas em que ocorreu a acção de formação profissional e outras fora do horário de funcionamento dos CAOs, comprometendo a execução e continuidade de todas as actividades ocupacionais a prestar em período de funcionamento daqueles e, assim, a prossecução integral dos objectivos dos CAOs justificativos da comparticipação concedida, conforme acordos de cooperação e respectivos anexos. Termos em que não se verifica o alegado erro do despacho recorrido por insuficiência de instrução e de prova. Improcedem os fundamentos de censura do despacho recorrido o qual se mantém . (…)” Vejamos. O despacho interlocutório, objecto do recurso, foi proferido em 18 de Outubro de 2011 (e não em 17-10-2011, como refere a recorrente). O art. 90º, n.º 3º do CPTA dizia (e continua a dizer) o seguinte: “ Artigo 90.º Instrução e decisão parcelar da causa 1 - A instrução tem por objeto os factos relevantes para o exame e decisão da causa que devam considerar-se controvertidos ou necessitados de prova. 2 - A instrução rege-se pelo disposto na lei processual civil, sendo admissíveis todos os meios de prova nela previstos. 3 - No âmbito da instrução, o juiz ou relator ordena as diligências de prova que considere necessárias para o apuramento da verdade, podendo indeferir, por despacho fundamentado, requerimentos dirigidos à produção de prova sobre certos factos ou recusar a utilização de certos meios de prova, quando o considere claramente desnecessário .” O art. 87º ,1, b) do CPTA, na versão aplicável (Redacção inicial resultante da Lei 15/2002 , de 22 de Fevereiro) dizia-nos o seguinte: “ 1 - Findos os articulados, o processo é concluso ao juiz ou relator, que profere despacho saneador quando deva: Conhecer obrigatoriamente, ouvido o autor no prazo de 10 dias, de todas as questões que obstem ao conhecimento do objecto do processo; Conhecer total ou parcialmente do mérito da causa, sempre que, tendo o autor requerido, sem oposição dos demandados, a dispensa de alegações finais, o estado do processo permita, sem necessidade de mais indagações, a apreciação dos pedidos ou de algum dos pedidos deduzidos, ou, ouvido o autor no prazo de 10 dias, de alguma excepção peremptória ” O Acórdão recorrido articulando os transcritos preceitos legais entendeu que a lei não impõe a obrigatoriedade de produção de prova (testemunhal ou outra) conferindo ao juiz, no uso dos seus poderes de direcção e de julgamento do processo, o poder de ajuizar da necessidade da sua produção face aos factos e ao direito invocados. O que realizará de acordo com a sua íntima e fundada convicção, face às alegações das partes, provas constantes dos autos e requeridas, no contexto da questão jurídica que lhe cabe decidir. Todavia, admitindo como certa aquela interpretação, a verdade é que, nos termos do art. 90º, n.º 3 do CPTA a dispensa da produção da prova deve ser fundamentada relativamente à sua “ clara desnecessidade ”. Fundamentação, de resto , que resulta ainda do disposto no art. 154º , 1 do CPC , segundo o qual: “ As decisões proferidas sobre qualquer pedido controvertido ou sobre alguma dúvida suscitada no processo são sempre fundamentadas ” Ora, o despacho recorrido não contém qualquer fundamentação jurídica e, quanto à fundamentação de facto, limita-se a dizer que a prova documental é suficiente. É, deste modo, claro que o despacho recorrido não está fundamentado, pois ficamos sem saber, tendo em conta o seu teor, o motivo de se considerarem irrelevantes os factos alegados pela Autora. Não ficou expresso se essa irrelevância decorria de (i) não poderem ser provados factos no processo judicial, limitando a resolução da controvérsia factual aos meios de prova produzidos no procedimento administrativo; (ii) se os factos alegados na petição inicial estavam todos eles provados por documentos; (iii) se a prova documental junta com o processo instrutor não admitia prova testemunhal; (iv) se os factos alegados eram meramente conclusivos (juízo de facto); (v) ou eram irrelevantes para o desfecho da causa, mesmo se fossem considerados todos provados. Daí que o acórdão recorrido não tenha decidido bem quando considerou que o despacho de 18 de Outubro de 2011 estava suficientemente fundamentado. Julgamos, porém, que a nulidade por falta de fundamentação é, neste caso, irrelevante, uma vez que o acórdão recorrido entendeu caber ao julgador no âmbito da livre apreciação da prova ajuizar da sua necessidade e, julgando por substituição (sem o declarar abertamente, mas como lhe impunha o art. 149º, 1, do CPTA), fez uma análise crítica da prova indicada concluindo pela sua desnecessidade . Impõe-se, portanto, saber se decidiu bem quando entendeu que a prova testemunhal indicada era desnecessária – uma vez que o objecto deste recurso é o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, que, neste segmento julgou válida a decisão sobre a dispensa da produção da prova testemunhal. Vejamos, então, se são válidos os fundamentos do acórdão recorrido para justificar a desnecessidade da produção de prova testemunhal indicada pela Autora. Em primeiro lugar importa recortar as questões jurídicas suscitadas. O que o acórdão fez nos seguintes termos: “(…) saber se a frequência de utentes deficientes dos CAOs da Recorrente indicados no acto impugnado, em acções de formação, durante 7 horas diárias, com intervalo para almoço, nos anos 2004 a 2007, no âmbito do Programa Constelação, em sobreposição com horas de funcionamento dos CAOs (das 8h às 18h), bem o incumprimento do quadro de pessoal constante dos Acordos de Cooperação relativos aos CAO´s em questão, mormente pela afectação de cerca de 50% do pessoal da Recorrente a essas acções, como formadores, traduzem causas de incumprimento contratual (cláusulas n.ºs I e II (lotação/utentes comparticipados e pessoal, respectivamente), dos anexos aos acordos de cooperação, com consequente não prossecução dos objectivos justificativos do apoio concedido pelo Instituto Recorrido (comparticipação mensal/anual do número de utentes indicado nos acordos de cooperação), nos termos melhor explicitados no relatório final da auditoria de 2008 que fundamentou o acto impugnado”. Como decorre do texto do acórdão recorrido a questão jurídica traduzia-se no incumprimento contratual, de onde decorria a não prossecução dos objectivos do apoio concedido. Os motivos relevantes e que determinaram o despacho que ordenou a devolução dos apoios concedidos, em síntese, são os seguintes: (i) sobreposição dos horários das acções de formação e utilização dos CAOs; (ii) pessoal afecto a acções de formação; (iii) incumprimento dos acordos de cooperação; (iv) não prossecução dos objectivos justificativos dos apoios concedidos. Destes factos é, desde logo, evidente que os respeitantes (i) a sobreposição dos horários das acções de formação e (ii) utilização do pessoal afecto às acções de formação e utilização dos CAOs podiam dispensar a prova testemunhal . Tais factos resultam dos horários e do quadro de pessoal afecto às acções de formação, que foram indicados pelos serviços da autora e da sua realidade empírica . Se os factos relevantes para o julgamento da pretensão da Autora fossem apenas os respeitantes aos horários e percentagem de pessoal afecto à formação profissional, estes factos instrumentais não fossem controvertidos e tudo o resto fosse ou matéria de direito , ou meras inferências lógicas a partir daqueles factos , nada havia a apontar ao acórdão recorrido: os factos instrumentais decorriam das indicações fornecidas pela Autora (ou da sua presumida verificação), enquanto os factos, ou juízos de facto conclusivos decorriam necessariamente daqueles e a matéria de direito não era susceptível de ser provada por testemunhas. E foi, bem vistas as coisas, este o caminho seguido pelo Tribunal Central Administrativo Norte quando entendeu não haver necessidade de prova testemunhal. Não porque tivesse havido consenso das partes quanto aos factos (relativos ao horário e afectação de pessoal à formação profissional, pois tais factos foram efectivamente controvertidos) mas porque, mesmo dando por assentes aqueles factos alegados pela Autora, manter-se-ia o incumprimento contratual e a não prossecução das finalidades subjacentes aos apoios concedidos . Que foi esta a metodologia, seguida aliás já no despacho ora impugnado, não restam quaisquer dúvidas. Com efeito, no relatório e informação que motiva o acto impugnado, a entidade demandada diz expressamente, no que respeita à sobreposição de horários: “(…) Contudo, mesmo que fosse considerado o horário de funcionamento invocado pela Instituição , que apresentava 2h/dia de CAO prestadas aos utentes que se encontram em formação profissional conforme atrás referido, essa informação não reveste consistência factual, dado que nesse período de tempo não são assegurados os objectivos a que o CAO se propõe .(…)” – facto 13 da matéria de facto . A sentença proferida na primeira instância acolhe este entendimento: “ Desde logo, porque mesmo que assim fosse (…) os utentes seriam acompanhados a todas as horas do dia, mesmo à hora de almoço, pelos técnicos afectos a esta função, sobrepondo-se aos demais técnicos afectos às outras. Por outro lado, o horário é até às 18h00, não se podendo prolongar até às 20h00, sempre que a Autora entende que é preciso, com implicações óbvias tanto na vida dos formadores como na dos formandos. E, ainda, sempre se dirá que o número de horas exigidas nunca seria cumprido, uma vez que aquela actividade só ocorreria nas “horas vagas ”(…) .” – transcrita a folhas 56 do acórdão . O acórdão recorrido concordou com esta visão: “(…) É de facto assim é, mesmo presumindo a veracidade do alegado pela Recorrente quanto à prestação de actividades ocupacionais nas horas que indicou na petição inicial e nesta sede , pois os objectivos contratados e legalmente previstos, a prosseguir na resposta social a prestar e, naturalmente, durante todo o período de funcionamento do CAOs, seja na modalidade de frequência da própria instituição seja na vertente mista ou integral de frequência de outras instituições equiparáveis, não foram prosseguidos porquanto não se vislumbra como é que umas ou outras horas desgarradas do contexto de actividades ocupacionais integrais e contínuas, a realizar pelos CAOs, possam alcançar tais objectivos em relação aos utentes que estiveram na maior parte dos dias e meses dos anos em questão, a frequentar acções de formação.” Pressuposto lógico da desnecessidade da prova testemunhal, relativamente à sobreposição dos horários foi, portanto, a circunstância de, mesmo provando-se a versão factual da Autora que, em termos puramente matemáticos eliminaria a sobreposição dos horários, ainda assim não seriam prosseguidos os objectivos contratados e legalmente previstos. Note-se que, a conclusão sobre o incumprimento dos acordos de cooperação e a não prossecução dos fins contratuais, no teor do acto impugnado, foi inferida através de uma suposição não evidenciada a partir da alegada sobreposição de horários. Ou seja, assenta numa pré-compreensão da realidade, segundo a qual não é possível prosseguir os objectivos e finalidades dos acordos de cooperação se a formação profissional dos utentes for levada a cabo durante o período de funcionamento dos CAOs. Ora, em matérias como as que estão em causa – apoio a pessoas com incapacidades mentais de grande gravidade – pressupor que a sobreposição de horários relativos à formação profissional e permanência nos CAOs frustra a prossecução dos fins prosseguidos por ambas as actividades não é em rigor uma transposição lógica (inferência válida). Estão em causa juízos técnicos, especializados nas áreas da psicologia e psiquiatria, formulados a partir de um recorte técnico/científico dos métodos concretamente prosseguidos e da possibilidade (ou não) da formação profissional poder ser (ou ser até mais adequada) durante a permanência nos CAOs. Os concretos fins prosseguidos, relativamente a cada utente – que podem ser diferentes, tendo em conta as especificadas de cada um - articulados com a metodologia relativa à formação profissional, não foram destacados na fundamentação do acto impugnado, nem na sentença, nem no acórdão. Sem essa concreta definição dos fins e dos métodos seguidos para os prosseguir e atingir, a comparação dos horários ou da percentagem do pessoal afecto à formação profissional, não permite a conclusão jurídica a que se chegou de que estamos perante um incumprimento dos acordos de cooperação que frustrou as finalidades subjacentes à concessão dos apoios. É, a nosso ver, indispensável que se estabeleça uma conexão clara e simples entre o horário da formação profissional e de utilização dos CAOs e a frustração dos fins concretamente prosseguidos. No caso em apreço, os destinatários das acções de formação e de utilização dos CAOs são pessoas portadoras de deficiência mental grave, com necessidades específicas, necessariamente ajustadas e adequadas a cada um envolvendo, segundo alega a Autora, as respectivas famílias. Sem que o despacho recorrido e as instâncias façam um recorte claro e preciso das tarefas ministradas e dos objectivos e finalidades concretamente prosseguidas, não é possível concluir pela frustração desses objectivos e finalidades. Portanto, a nosso ver, não está de modo algum demonstrada uma conexão (clara, simples e, desse, modo evidente) entre uma sobreposição de horários e a frustração das finalidades subjacente aos apoios concedidos. Ora, antes do Tribunal se socorrer das regras sobre o ónus da prova, impunha-se aceitar os meios de prova requeridos pela autora, na parte em que esta se propõe provar que aquela conexão não existe , ou seja, agora pela positiva, que era possível articular os horários da formação profissional com a permanência nos CAOs, ou dito de outro modo que, mesmo com aqueles concretos horários, foram alcançados os objectivos contratados e decorrentes da lei. Esta prova, contrariamente ao que entendeu a sentença e o acórdão recorrido manteve, pode ser feita no processo judicial e não apenas no decurso do procedimento administrativo . Neste sentido decidiu o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (Pleno da Secção de Contencioso Administrativo) de 05-06-2012, proferido no recurso 0928/09: “(…) O erro nos pressupostos de facto existe sempre que na fundamentação do acto seja acolhida uma realidade inexistente ou um facto que não corresponde à realidade. Trata-se de uma ilegalidade de natureza substancial, que afecta o próprio conteúdo do acto. O que releva aqui, pois, é a veracidade dos pressupostos de facto em que o acto assentou. Ou seja, o que importa, efectivamente, é o apuramento da verdade material quanto aos factos em que se fundamenta o acto impugnado, pelo que o tribunal, na procura dessa verdade material, pode e deve servir-se de toda a prova legalmente admissível, produzida quer no procedimento, quer no recurso contencioso, precisamente com vista a formar um juízo sobre a conformidade com a realidade dos pressupostos de facto que a Administração teve em conta aquando da prolação do acto impugnado. E, assim sendo, o facto de os documentos juntos ao procedimento administrativo para prova dos pressupostos de facto exigidos na lei, não terem sido impugnados nesse procedimento, não obsta a que, em sede de impugnação contenciosa, o interessado na anulação do acto possa vir impugná-los e/ou arguir a sua falsidade, sendo caso (…)”. Deste modo, a decisão sobre a desnecessidade da prova testemunhal não pode manter-se. A autora alegou várias situações facto, algumas de factos concretos simples e outras de factos complexos, ou mais especificamente juízos ou conclusões de ordem factual e jurídica, visando demonstrar que o incumprimento das obrigações assumidas nos acordos de cooperação e as finalidades legalmente previstas, subjacentes aos apoios concedidos, não dependem de um mero quadro matemático, mas antes da realidade, bem mais complexa, ou seja da natureza dos apoios concedidos e dos actos concretamente praticados na sua vigência e que tais finalidades foram alcançadas. No art. 32º da petição inicial , alegou que “(…) nenhuma acção de formação profissional terá sucesso e será eficaz no concreto caso das pessoas com deficiência se não for complementada por actividades que são típicas da valência CAO .” No art. 33º da petição inicial alegou, no seguimento do anterior. “(…) para que se perceba desde o primeiro momento esta esta necessidade absoluta de interligação bastará referir a dimensão do apoio personalizado a cada utente em matérias como a terapia da fala ou a fisioterapia, obviamente essenciais para permitir uma integração bem sucedida em qualquer segmento do mercado de trabalho”. No art. 41º da petição inicial “ Os dirigentes, técnicos e funcionários da APPACDM de Viana do Castelo conhecem cada utente desta instituição pelo nome, conhecem o respectivo meio familiar e social, as suas competências mas também as suas incapacidades” No art. 42º da petição inicial “e para além do cuidado que dedicam a cada uma destas pessoas singulares definem um plano de intervenção e acompanhamento, cujo objectivo final é a sua mais adequada integração como condição de uma vida com dignidade” Nos artigos 65º e 66º da petição alega: “ a APPACDM de Viana do castelo destaca suportando integralmente o respectivo custo, diversas técnicas para estruturas de diagnóstico e apoio como sejam as Comissões das Redes Sociais ou as CPCJ. 66. E esse apoio é mais amplo chegando mesmo a actividades de carácter competitivo desenvolvidas em horário tardio ” No art. 70º da petição inicial alegou que “ A articulação entre os CAOS e a Formação Profissional permitiu, por exemplo, a integração profissional bem sucedida, de 33 pessoas com deficiência no conjunto das estruturas de formação profissional e CAOS analisadas” No art. 74º da petição inicial alega: “ Assim, resulta dos próprios dados apurados pela Segurança Social que os utentes de CAO que também frequentam formação profissional beneficiam do apoio do CAO pela menos entre as 8 e as 9 da manhã e as 17h e as 18h e ainda durante a hora do almoço ” . No art. 76º da petição inicial alega que “ essas horas foram e são de facto utilizadas pelos utentes de CAO que também estão em formação, em actividades complementares que não são asseguradas pela Formação Profissional, na área da escolaridade, lúdicas e de expressão terapêutica e de socialização ”. No art. 80º da petição inicial alega: “ Acresce que o pessoal afecto à valência CAO presta durante essas três horas efectivamente serviço aos utentes dessa valência que também frequentam formação profissional ”. No art. 84º da petição inicial alega que “ Os utentes da APPACDM de Viana do Castelo, estejam eles apenas confinados a actividades de CAO ou estejam inscritos também em acções de formação, beneficiam de actividades ocupacionais essenciais ao seu desenvolvimento, à promoção da sua capacidade de inter-relação, à sua socialização como são as actividades desportivas num horário compreendido entre as 18h e as 20h três dias por semana, concretamente às segundas, quartas e sextas ”. No art. 85º da petição inicial alega que “ Tais actividades de atletismo, futebol, boccia, não podem deixar de se considerar como integrantes de uma resposta com os objectivos do CAO e não podem deixar de ser contabilizadas no contexto dessa resposta.” Nos art.s 100º, 101º e 102º, da petição inicial alega que “ Cerca de 75% dos utentes dos CAOs da Areosa, sejam também formandos ou não, carecem de apoio e acompanhamento no interface entre os transportes que utilizam e o equipamento social que frequentam. 101. Tais acolhimento e apoio desenvolvidos pelo pessoal afecto ao CAO tem lugar durante cerca de uma hora na parte da manhã e outra no final das actividades, sendo tal tempo prévio ao início dessas actividades e posterior ao respectivo fim. 102. Integrando o CAO também a componente de cuidado, porque estamos perante pessoas com limitações na sua autonomia e na sua capacidade, que, enquanto confiadas à instituição, carecem de estar permanentemente acompanhadas, não pode deixar de se contabilizar este tempo como tempo de apoio de que beneficiam os indicados cerca de 100 utentes dos CAO 1, 2 e 3 da Areosa, correspondentes a 75% dos utentes destes CAO” Nos artigos 103º e 104º da petição inicial conclui: “ 103. Em suma, os utentes de CAO que também frequentam acções de formação beneficiam efectivamente da prestação de serviços de pessoal afecto à valência de CAO e das utilidades previstas no escopo dessa valência durante pelo menos 5 horas diárias, em alguns casos, mesmo sete horas, sem que se contabilize neste período horário de apoio e acompanhamento, as tarefas que por revestirem natureza individualizada são insusceptíveis de contabilização métrica. 104. Este apoio personalizado, individualizado, de que são exemplo a terapia da fala e a fisioterapia, os cuidados médicos e de enfermagem, o contacto com as famílias é prestado sem se curar de determinar em que período horário acontece ou em que zona do equipamento ocorre”. Nos artigos 117º a 172º da petição inicial a Autora indica o número de utentes previstos nos acordos de cooperação e os que efectivamente frequentaram os CAOs. Factos que relevam, além do mais, para a questão de saber se, as finalidades subjacentes à concessão dos apoios foram ou não frustradas e se, havendo lugar a reposição desses apoios, a mesma deve abranger a totalidade da comparticipação ou apenas a relativa ao número de utentes não abrangidos nos respectivos acordos de cooperação . Como decorre do exposto a Autora alegou fatos tendentes a mostrar os serviços prestados e sua relevância na prossecução das finalidades subjacentes à concessão dos apoios e, inversamente, a mostrar a insuficiência de um critério meramente quantitativo. A realidade factual invocada pela Autora é, sem dúvida alguma complexa, em parte conclusiva, mas indispensável para uma decisão justa (e exacta) da causa. A dispensa da produção da prova arrolada, com o fundamento na sua desnecessidade, assentou como vimos em pressupostos jurídicos errados. É errada a tese da sentença no sentido de que a prova sobre o eventual erro sobre os pressupostos de facto deveria ter sido feita no procedimento administrativo. Para além de pressupostos jurídicos não exactos a dispensa da produção de prova também não assentou em pressupostos lógicos (necessários), na medida em que ao admitir (pressupor) como verdadeiros os factos alegados pela autora (quanto aos horários da formação profissional e permanência nos CAOs) conclui, sem mais, que esses horários, ou a percentagem de pessoal afecto à formação profissional, traduziam o incumprimento dos acordos e frustraram as finalidades subjacentes à concessão dos apoios . Conclusão que, como vimos, não é válida. Impõe-se, deste modo, revogar o acórdão recorrido e anular a decisão proferida na primeira instância que considerou que o estado do processo permita, sem necessidade de mais indagações, a apreciação do pedido e consequentemente, dispensou a prova requerida, anulação que compreende não só o despacho proferido em 18 de Outubro de 2011, mas toda a tramitação processual subsequente, devendo ser substituído por outro que, além do mais, não considere que o estado do processo permite a apreciação do pedido, não dispense a requerida produção de prova testemunhal, e prossiga a tramitação processual prevista nos artigos 87º, 1, c) e seguintes do CPTA (versão aplicável). Com a procedência do recurso relativo ao despacho de 18 de Outubro de 2011, anulação do mesmo e de toda a tramitação subsequente, fica prejudicado o conhecimento das demais questões. Decisão Face ao exposto, os juízes que compõem este Supremo Tribunal Administrativo acordam: Conceder provimento ao recurso e revogar o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte no segmento em que julgou válido o despacho proferido, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, de 18 de Outubro de 2011, que dispensou a produção de prova e entendeu que o processo continha factos suficientes para uma decisão de mérito; Anular o despacho de 18 de Outubro de 2011 e, consequentemente, toda a tramitação processual subsequente devendo ser substituído por outro que não dispense a prova testemunha arrolada e prossiga a tramitação processual prevista nos artigos 87º, 1, c) e seguintes do CPTA, na versão aplicável. Considerar prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas. Custas neste Supremo Tribunal Administrativo e no Tribunal Central Administrativo Norte, pela entidade demandada. Lisboa, 19 de outubro de 2023. - António Bento São Pedro (relator) - José Augusto Araújo Veloso - Maria do Céu Dias Rosa das Neves.