298/91 - Tribunal Constitucional

1ª Secção Relator: Conselheiro Monteiro Diniz Acordam no Tribunal Constitucional: I – A questão 1 - COPAZ – Companhia Portuguesa de Azeites, SARL, com sede na Quinta da Hortinha, em Alhandra, interpôs recurso contencioso para o Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, pedindo a declaração de nulidade de diversos actos administrativos praticados pelo presidente da direcção do Instituto do Azeite e Produtos Oleaginosos (IAPO), através dos quais foi liquidado e exigido à empresa recorrente o pagamento da quantia de 2.662.728$00, provenientes de taxas previstas nas Portarias n.ºs 427/72, de 4 de Agosto e 401/73, de 8 de Junho. Para tanto ali se alegou, além do mais, que as portarias, com base nas quais se procedeu à liquidação das taxas, caducaram com a entrada em vigor da Constituição de 1976, por força do estabelecido no seu artigo 293.º. Com efeito, sustenta-se, o Governo infringiu um dos princípios fundamentais consagrados na Constituição, qual seja o da legalidade tributária [Cfr. artigos 106.º, n.ºs 2 e 3 e 168.º, n.º 1, alínea i)], ao criar e regular nos seus as­pectos essenciais, através de um decreto regulamentar e de porta­rias, verdadeiros impostos, como o são as taxas cobradas pelo IAPO. 2 - No Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, por decisão de 18 de Abril de 1986, e com base no disposto no artigo 51.º do Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais – ETAF) e artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho (Lei de Processo dos Tribunais Administrativos e Fiscais – LPTA) foi o recurso rejeitado. A recorrente requereu então a remessa dos autos ao Tribunal Tributário de 1.ª Instância de Lisboa, ao abrigo do disposto no artigo 4.º da LPTA, no qual, por sentença de 17 de Novembro de 1987, se julgou improcedente a impugnação da liquidação em causa, que por inteiro se confirmou. 3 - Não conformada com o assim decidido, levou aquela empresa recurso ao Supremo Tribunal Administrativo sustentando, em síntese, que a sentença recorrida violou, além do mais, o disposto nos artigos 106.º, n.ºs 2 e 3, 168.º, 207.º e 293.º da Constituição, devendo em consequência ser revogada. Por acórdão de 25 de Maio de 1988, aquele Alto Tribunal, depois de não haver por inconstitucionais as normas postas em crise pela recorrente, negou provimento ao recurso e manteve a sentença impugnada. Sempre inconformada, levou a seguir, daquele aresto, recurso ao Pleno da Secção do Contencioso Tributário, reiterando a linha argumentativa anteriormente desenvolvida no sentido da inconstitucionalidade das Portarias n.ºs 427/72 e 401/73, por afrontamento do disposto nos artigos 106.º, n.ºs 2 e 3, 168.º, 207.º e 293.º da Constituição. Por acórdão de 28 de Junho de 1989 o Pleno da Secção negou provimento ao recurso e confirmou a decisão recorrida. 4 - Com base no disposto no artigo 70.º, n.º 1, alínea b) da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, trouxe então a recorrente os autos a este Tribunal, rematando as respectivas alegações com o seguinte quadro conclusivo: 1.º - A norma do artigo 290.º, n.º 2 (antigo 293.º) implica a caducidade de todo o direito anterior que contrarie qualquer norma substantiva ou material da Constituição de 1976, não permitindo distinções entre tais normas; 2.º - Da conjugação dos dispositivos dos n.ºs 2 e 3 do artigo 106.º e do artigo 168.º, alínea i) da Constituição, resulta o princípio da legalidade tributária que, constituindo um direito fundamental dos cidadãos, não pode identificar-se com uma simples regra de competência ou de regularidade formal dos actos; 3.º - Tal princípio não pode deixar de se aplicar ao direito anterior por força do artigo 290.º, n.º 2, citado; 4.º - As Portarias n.ºs 427/72, de 4 de Agosto e 401/73, de 8 de Junho, criando verdadeiros impostos, infringem o princípio da legalidade tributária e por isso têm que se considerar inexistentes em consequência do disposto no artigo 290.º, n.º 2, citado. 5 - Na contralegação depois produzida pela Fazenda Nacional, formularam-se as seguintes conclusões: a) O artigo 290.º, n.º 2 da Constituição consagra o princípio da continuidade do ordenamento jurídico; b) Por força do qual se operou a recepção do direito ordiná­rio anterior desde que não viole os princípios materiais consagrados na Constituição; c) As Portarias n.ºs 427/72, de 4 de Agosto e 401/73, de 8 de Junho, não contrariam o princípio da legalidade tributária; d) Pelo que não estão feridas de inconstitucionalidade. Os autos correram depois os vistos de lei, cumprindo agora apreciar e decidir. II – A fundamentação 1 - O IAPO foi criado ao abrigo do disposto no artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 283/72, de 11 de Agosto, como um organismo de coordenação económica, dotado de personalidade jurídica e autonomia financeira, a que foram cometidas as se­guintes atribuições: coordenar e disciplinar as actividades de produção, transformação e comercialização de azeite e óleos vegetais, de gorduras alimentares preparadas, oleaginosas, sabões e detergentes, seus subprodutos, e bem assim das gorduras animais, utilizáveis como matérias-primas dos produtos anterio­res; regular as condições de abastecimento dos produtos das actividades coordenadas, bem como a importação e exportação dos mesmos, tendo em conta a defesa da produção e as exigências do consumo; realizar estudos técnicos e económicos relativos aos sectores coordenados, suas matérias-primas e respectivos produtos; certificar a origem e qualidade dos produtos (cfr. artigos 1.º e 2.º do Decreto-Lei n.º 426/72, de 31 de Outubro). No âmbito do regime financeiro, prescrevia o artigo 29.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 426/72 que constituíam receitas do Instituto "as importâncias das taxas que incidem sobre as actividades coordenadas e os respectivos produ­tos", sendo os quantitativos das taxas, a sua incidência e forma de cobrança estabelecidos em portaria conjunta do Ministro das Finanças e do Secretário de Estado do Comércio. Por outro lado, no domínio das disposições gerais e transitórias, o artigo 40.º do diploma legal que se vem citando preceituava que, enquanto não fossem estabelecidas as taxas a que se referia a alínea a) do n.º 1 do artigo 29.º, continuariam a vigorar a favor do Instituto todas as taxas e outras receitas que vinham sendo cobradas pelos organismos extintos para ocorrer às suas despesas. Em cumprimento destes normativos foi publicada a Portaria n.º 401/73, de 8 de Junho, que, para além de fixar as taxas devidas ao Instituto, manteve em vigor as disposições da Portaria n.º 427/72, de 4 de Agosto. Entretanto, veio a ser editado o Decreto-Lei n.º 15/87, de 9 de Janeiro, que, no seu artigo 12.º, n.º 1, extinguiu o IAPO, transitando para o Instituto Nacional de Garantia Agrícola (INGA), por força do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 13/87, de 9 de Janeiro, a competência para praticar todos os actos necessários às liquidações dos direitos e obrigações aquele referentes, representando o Estado quanto aos mesmos em juízo e fora dele. 2 - As normas aqui questionadas – Portarias n.ºs 427/72 e 401/73 – integram o direito ordinário anterior à Constituição de 1976 e daí que se coloque liminarmente a questão de saber se o Tribunal Constitucional tem competência para conhecer da sua constitucionalidade e, na afirmativa, qual a dimensão dessa competência. Por força do artigo 290.º, n.º 2 da Constituição (o preceito actual corresponde quase na integra ao artigo 293.º, n.º 1, da versão originária e ao artigo 293.º, saído da revisão constitucional de 1982), "o direito ordinário anterior à entrada em vigor da Constituição mantém-se, desde que não seja contrário à Constituição ou aos princípios nela consignados". Contém este preceito um alcance positivo – admite a subsistência e confere validade às normas anteriores que sejam conformes à Constituição - e um alcance negativo – declara a invalidade, a revogação ou a caducidade das normas que lhe sejam desconformes. O juízo a estabelecer é apenas o juízo de conformidade ou compatibilidade material com a Constituição vigente, e não já qualquer juízo sobre a formação do direito anterior à luz das novas normas de competência e forma, e muito menos qualquer juízo sobre a sua formação à luz das antigas normas constitucionais (cfr. Jorge Miranda, A Constituição de 1976, Formação, Estrutura, Princípios Fundamentais, 1978, pp. 122 e sgts.). As normas de direito ordinário anterior mantêm-se, a menos que sejam materialmente contrárias às normas e aos princípios gerais da Constituição, ressalvadas, portanto, as normas constitucionais relativas à forma e competência dos actos normativos, pois estas normas devem entender-se aplicáveis apenas para o futuro. Assim sendo, o juízo de verificação reduz-se à compatibilidade material entre o conteúdo do direito anterior e a Constituição. A questão de saber se uma determinada norma de direito anterior caducou ou não, pressupõe um juízo de constitucionalidade idêntico ao juízo de constitucionalidade material em relação a normas posteriores à Constituição; só que, no caso do direito anterior, o juízo de inconstitucionalidade significa que a norma não pode ser aplicada por já não existir juridicamente desde 25 de Abril de 1976, enquanto que no caso de direito posterior os tribunais não podem aplicá-la por ser inconstitucional, mas ela continua em vigor até ser declarada inconstitucional com força obrigatória geral (Cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 1978, p. 524). Simplesmente, o facto de a desconformidade com a Constituição superveniente vir a traduzir-se na revogação ou na caducidade do direito ordinário anterior, não basta para excluir a intervenção do sistema de fiscalização de constitucionalidade no processo de declaração de tal revogação ou caducidade. A este respeito, assinalou-se no Acórdão n.º 40, da Comissão Constitucional, Apêndice ao Diário da República, de 30 de Dezembro de 1977, pág. 75, o que segue: "É que o juízo sobre essa revogação ou caducidade pressupõe justamente um juízo sobre a conformidade da norma com a Constituição: a inconstitucionalidade será aqui a causa da cessação de vigência da norma anterior. Ora, o que, importa a um sistema concentrado de fiscalização da constitucionalidade, como é o sistema português, é garantir a uniformidade na interpretação do estalão constitucional vigente; e esse estalão constitucional tanto se apura perante o direito posterior como perante o direito anterior. Por outras palavras: se admitirmos que o conteúdo da norma constitucional, como o de qualquer outro preceito legal, longe de poder dizer-se, de uma vez por todas, por via geral e abstracta, só vem a revelar-se através das suas renovadas aplicações, não se descobre razão para negar relevância à intervenção do órgão especializado em matéria de constitucionalidade quando se trata de decidir sobre a conformidade do direito anterior com a Constituição". Nesse sentido se firmou jurisprudência uniforme da Comissão Constitucional, podendo, por todos, confrontar-se, para além do citado Acórdão n.º 40, os Acórdãos n.ºs 68 e 149, Apêndice ao Diário da República, respectivamente, de 3 de Maio de 1978, pág. 14, e de 31 de Dezembro de 1979, pp. 42 e sgts. Também o Tribunal Constitucional, vem decidindo de modo similar, como se pode extrair dos Acórdãos n°s 84/84 e 261/86, respectivamente, no Diário da República, II série, de 1 de Fevereiro de 1985, e de 27 de Novembro de 1986. Na sequência deste entendimento, aceitando-se a competência deste Tribunal, para conhecer da compatibilidade a material entre a Constituição e as normas controvertidas do direito ordinário anterior, vai, de seguida, averiguar-se se tais normas colidem com os preceitos constitucionalmente invocados pela recorrente. Vejamos. 3 - O artigo 106.º da Constituição, relativo ao sistema fiscal continha na redacção da versão originária e na redacção da revisão de 1982, a seguinte formulação: "1 - O sistema fiscal será estruturado por lei, com vista à repartição igualitária da riqueza e dos rendimentos e à satisfação das necessidades financeiras do Estado. 2 - Os impostos são criados por lei, que determina a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes. 3 - Ninguém pode ser obrigado a pagar impostos que não tenham sido criados nos termos da Constituição e cuja liquidação e cobrança se não façam nas formas prescritas na lei". A estatuição contida no n.º 1 veio a ser modificada na redacção saída da revisão de 1989, sem porém implicar qualquer influência específica na situação aqui em apreço. Para a recorrente, as taxas previstas nas portarias em causa, sendo verdadeiros impostos, estão sujeitas ao princípio da legalidade tributária consagrado no preceito que se deixou transcrito. Ora, a sua desconformidade com esse princípio, nomeadamente por não integrarem lei parlamentar ou decreto-lei parlamentar autorizado, torná-las-ia irremissivelmente inconstitucionais. Mas não tem razão. Mesmo na eventualidade de se aceitar que as taxas em referência constituíssem verdadeiros impostos – a questão é no mínimo controversa – ainda assim o facto de não se acharem previstas e definidas em lei parlamentar não constituiria causa de inconstitucionalidade relevante, face à actual Constituição, com consequente caducidade aquando do começo da sua vigência. Na verdade, a desconformidade do direito anterior com a Constituição só relevará quando se configurar como desconformidade material em virtude de o conteúdo dos preceitos em crise contrariar a nova lei fundamental. De um lado, o n.º 2 do artigo 106.º é uma norma que dispõe para o futuro, não afectando retroactivamente as normas financeiras e fiscais em vigor até ao início da sua vigência; de outro lado, o n.º 3 do mesmo preceito apenas abrange, no que respeita ao modo de criação dos impostos, aqueles que venham a ser estabelecidos na vigência da Constituição, mas já não os anteriormente existentes; quanto a estes últimos, operou-se, por força do disposto no artigo 293.º, a sua consolidação, a menos que o conteúdo das respectivas regras de incidência, ou de outras essenciais para a sua definição, fosse incompatível com a nova Constituição (cfr. neste sentido os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 29/83 e 84/84, este último já citado e aquele publicado no Diário da República, II série, de 23 de Abril de 1984). As normas das portarias em causa, editadas sob a égide da Constituição de 1933, estão assim sujeitas, por parte do Tribunal Constitucional, apenas a um juízo de conformidade material com o texto da Constituição vigente. Neste plano, quer se considere a tributação em causa como taxa ou imposto – já se assinalou não ser líquida a questão –, a sua criação como receita de um organismo de coordenação económica encontra-se prevista e autorizada na lei fundamental, não podendo falar-se a seu respeito de violação constitucional. 5 - Aqui chegados, e adquirida a conclusão de que os n.ºs 2 e 3 do artigo 106.º apenas dispõem para o futuro, ressalvando as normas impositivas anteriores ainda vigentes no ordenamento jurídico, compreende-se a desnecessidade de averiguar qual a real natureza das taxas criadas e mantidas pela Portaria n.º 401/73, sob a autorização dos artigos 29.º e 40.º do Decreto-Lei n.º 426/72, nomeadamente se constituem verdadeiras taxas ou, ao contrário, como defende a recorrente, comparticipam da estrutura e natureza dos impostos. III – A decisão Nestes termos, decide-se negar provimento ao recurso confirmando-se, em consequência, o acórdão impugnado. Lisboa, 1 de Julho de 1991. Antero Alves Monteiro Diniz António Vitorino Vítor Nunes de Almeida Alberto Tavares da Costa Armindo Ribeiro Mendes Maria da Assunção Esteves José Manuel Cardoso da Costa