4168/23.0BELSB - Tribunal Central Administrativo Sul

I. De acordo com o disposto no artigo 109.º, n.º 1, do CPTA, o recurso à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias apenas se justifica perante a indispensabilidade do exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, numa situação jurídica individualizada.

II. Ao requerente de autorização de residência para investimento não residente em território nacional não tem aplicação o princípio da equiparação, constitucionalmente consagrado no artigo 15.º, n.º 1, da CRP.

III. Se à data da entrada em juízo da intimação já se encontrava ultrapassado o prazo de um ano previsto no artigo 69.º, n.º 1, do CPTA, para a propositura da ação administrativa de condenação à prática de ato administrativo, não pode proceder a convolação da intimação em ação administrativa.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção Comum do Tribunal Central Administrativo Sul

J. ..instaurou a presente ação de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias contra a Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I.P. – AIMA), na qual pede: i) a intimação da entidade requerida a proceder ao agendamento para a recolha dos dados biométricos do requerente marido, da sua mulher e do seu filho, estes últimos na qualidade familiares reagrupados, (ii) e a decidir do pedido/candidatura de concessão de autorização de residência para atividade investimento por si apresentado, e (iii) requer a aplicação à entidade pública requerida da sanção pecuniária compulsória, a fixar por cada dia de incumprimento da sentença.

Subsidiariamente, pede a convolação do presente processo em ação administrativa.

Por decisão datada de 13/12/2023, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa indeferiu liminarmente o requerimento inicial.

Inconformado, o autor interpôs recurso, terminando as alegações com a formulação das conclusões que seguidamente se transcrevem:

“A. A Sentença proferida no dia 13 de dezembro de 2023, pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, no âmbito do processo n.º 4168/23.0BELSB, contém, salvo o devido respeito pela MMª. Juíza a quo, inequívocos erros de julgamento;

B. Com efeito, ao decidir pela verificação da exceção dilatória de nulidade de todo o processo, por inadequação do meio processual utilizado, o Tribunal a quo errou na apreciação dos factos submetidos à sua consideração e, consequentemente, na correspetiva interpretação e subsunção jurídica;

C. A acrescer, errou também aquele Tribunal ao considerar “espúrio” o pedido subsidiário do Recorrente de convolação do presente processo em ação administrativa, formulado ao abrigo do dever de gestão processual (artigo 7.º-A do CPTA), e ao condenar o Recorrente ao pagamento de custas processuais pelo impulso processual da ação administrativa, dessa forma aniquilando por completo o seu acesso a uma tutela jurisdicional;

D. No que respeita à exceção dilatória de nulidade de todo o processo, por inadequação do meio processual utilizado, padece a sentença recorrida de um erro de julgamento por considerar que não se encontram demonstrados os pressupostos de urgência e de indispensabilidade que caraterizam o meio processual da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias;

E. Na verdade, no seu requerimento inicial o Recorrente demonstrou de forma exaustiva o preenchimento destes dois pressupostos, circunstância que não mereceu a devida análise por parte deste Tribunal;

F. Em concreto, sobre o pressuposto da urgência, aludiu o Recorrente a cinco fatores donde, a seu ver, se retira a manifesta urgência da sua pretensão, fatores esses que reitera no presente recurso (ver supra):

G. Por seu turno, no que concerne ao pressuposto da indispensabilidade do recurso ao meio processual em apreço, apontou o Recorrente a inadequação de uma providência cautelar e a insuficiência de uma ação administrativa – esta última por implicar a “condenação” do Recorrente à manutenção do atual status quo de lesão de direitos fundamentais por um longo período de tempo – razão pela qual restaria ao Tribunal ad quo admitir a pretensão do Recorrente sob a presente forma excecional de processo;

H. O Recorrente não deixou, de igual modo, de demonstrar estes factos, sem esquecer que alguns dos mesmos se depreendem à luz das regras da experiência comum – como é o caso da iminência de uma pessoa de 25 anos contrair casamento ou iniciar a sua vida profissional, por referência à situação do filho do Recorrente, e da angústia, stress e frustração resultante de ter a vida “em suspenso”, enquanto o procedimento para obtenção dos títulos de residência perdura indefinidamente;

I. Destarte, incorreu a decisão recorrida num erro ao concluir pela inadequação do meio processual utilizado, em virtude de não ter feito uma correta análise (se é que fez alguma) dos factos alegados e demonstrados pelo Recorrente e de, ao mesmo passo, ter ignorado a diversa jurisprudência a favor da idoneidade desta intimação no contexto da inércia da Recorrida na tramitação de pedidos de autorização de residência;

J. Por seu turno, no que concerne ao erro de julgamento relativo à apreciação do pedido subsidiário formulado pelo Recorrente, principia-se por sublinhar que este apenas foi considerado como forma de lhe permitir algum tipo de tutela jurisdicional, volvidos 3 anos de completa estagnação do seu procedimento para obtenção de título de residência e na convicção de que a Recorrida não irá promover o desenvolvimento deste procedimento, salvo se compelida por decisão judicial;

K. De resto, no contexto deste pedido, o Recorrente não peticionou “só” a convolação em ação administrativa de condenação à prática de ato administrativo, nem tal se afiguraria compaginável com a sua situação, em que para que o ato final possa ser praticado impõe-se a adoção da conduta prévia de agendamento e realização da diligência de recolha dos dados biométricos;

L. Ciente deste facto – que terá passado despercebido à Meritíssima Juíza ad quo – o Recorrente peticionou a convolação em “ação administrativa de condenação da Administração à adoção das condutas necessárias e de condenação à prática do ato devido [artigo 37.º, alíneas i) e b) do CPTA], ao abrigo do dever de gestão processual (artigo 7.º-A do CPTA)”;

M. Ou seja, perante a necessidade do sobredito agendamento e da consequente realização da diligência de recolha dos dados biométricos – conditio sine qua non para a prolação do ato administrativo de emissão (ou não) do título de residência – na verdade o prazo previsto no artigo 69.º n.º 1 do CPTA não iniciou ainda o seu curso;

N. Portanto, sem deixar de ressalvar o respeito devido, cometeu o Tribunal ad quo um erro palmar ao considerar que tal ação administrativa seria intempestiva, por força do suposto decurso do prazo de um ano que a lei concede para propositura da ação administrativa de condenação à prática de ato administrativo, previsto no artigo 69.º n.º 1 do CPTA;

O. A própria Recorrida, aliás, perfilha um entendimento menos penalizador, ao estabelecer que é a efetivação do agendamento presencial num dos seus serviços (“Loja AIMA”) e entrega da documentação em suporte físico – ainda em falta na situação em apreço – que assinala a “abertura do processo ARI”, contando-se a partir daí (e apenas a partir daí) o prazo decisão de 90 dias estabelecido no artigo 82.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho;

P. Nessa medida, por imperativo prático e legal, reconhecido pela própria Recorrida, não se está, na situação do Recorrente, no momento de exigir (ainda) a prática do ato devido, havendo, a priori, de providenciar pelo agendamento da diligência em falta – i.e., pela adoção das condutas (ou atuação material) necessárias;

Q. Na senda da melhor doutrina e jurisprudência, quando uma ação administrativa tem por objeto a adoção de condutas haverá que entender que não se encontra sujeita a qualquer prazo de caducidade, não lhe sendo aplicável o regime previsto no artigo 69.º n.º 1 do CPTA;

R. Deveria, pois, o Tribunal ad quo ter considerado o pedido subsidiário de convolação admissível, porque atinente a uma cumulação de pedidos concebível à luz do artigo 4.º do CPTA e traduzida, em primeiro lugar, na condenação à adoção de condutas (agendamento e realização da diligência de recolha de dados biométricos), ao abrigo do artigo 37.º, alínea i) do CPTA e, a final, apenas e só após aquele momento, à prática do ato devido (artigo 37.º, alínea b) do CPTA);

S. Por último, do ponto de vista material, negar ao Recorrente o acesso quer à via processual da intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, quer, em ultima ratio, à ação administrativa, será negar-lhe o acesso a uma tutela jurisdicional efetiva;

T. Tanto o artigo 20.º como o artigo 268.º, n.º 4 da Constituição garantem a possibilidade de o cidadão apelar para uma decisão jurisdicional acerca de uma questão que o oponha à Administração;

U. Não é, no entanto, suficiente que a lei assegure essa possibilidade; há que garantir os meios necessários para que a garantia em causa seja efetiva;

V. De facto, de nada vale ao particular que a lei preveja a possibilidade de utilização de meios processuais de caráter urgente – como é o caso da intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias – se os pressupostos para o seu deferimento se revelarem de impossível verificação;

W. Ou, mais grave ainda, se, como sucede no caso concreto, os tribunais se recusarem, sequer, a apreciar os fundamentos da intimação peticionada e neguem, a acrescer, o acesso subsidiário ao meio processual não urgente que restaria ao Recorrente;

X. Ora, na situação aqui em apreço – e ao contrário do que resulta da decisão recorrida – o Recorrente está convicto de que o legislador proporcionou ao particular e, em última análise, ao julgador, as ferramentas e mecanismos que possibilitam a concretização material do princípio em referência, através do recurso à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias (artigos 109.º a 111.º do CPTA) ou, em ultima ratio e em inferior medida, à ação administrativa;

Y. Em boa verdade, ao recusar-se a fazê-lo com fundamento numa aparente, mas inexistente, verificação de uma exceção de inadequação do meio processual, em primeiro lugar, e de uma exceção de intempestividade do direito de ação, em segundo lugar (e por referência ao meio não urgente), a Meritíssima Juíza ad quo acabou por esvaziar de todo e qualquer substrato o princípio da tutela jurisdicional efetiva, algo que lhe está vedado pela nossa Constituição;

Z. Por fim, a acrescer ao vem dito, o Despacho de rejeição de que ora se recorre, vai também frontalmente contra aquela que é a jurisprudência assente em matéria de apreciação preliminar de um requerimento inicial, segundo a qual, no essencial, o recurso ao despacho de rejeição deve ser a ultima ratio, ou seja, a única solução legalmente admissível face aos elementos, de facto e de direito, que foram levados ao conhecimento do tribunal.– vd. Acórdão do TCA Norte, de 02.10.2020, tirado no processo n.º 01049/20.2BEBRG;

Nestes termos e com o douto suprimento de V. Exas.,

Deve ser concedido provimento ao presente recurso jurisdicional e, consequentemente, ser revogada a Sentença recorrida e substituída por outra decisão judicial que determine a apreciação da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias por parte do Tribunal a quo ou, subsidiariamente, que admita a convolação em ação administrativa, nos moldes peticionados no requerimento inicial.”

A entidade requerida não apresentou contra-alegações.

O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Perante as conclusões das alegações do recorrente, sem prejuízo do que seja de conhecimento oficioso, cumpre aferir dos erros de julgamento:

- da decisão de rejeição liminar;

- da decisão de não convolação em ação administrativa.

Dispensados os vistos legais, atenta a natureza urgente do processo, cumpre apreciar e decidir.

Consta da decisão recorrida a seguinte fundamentação:

“[O] requerente não alegou/provou factos que concitem qualquer situação de urgência carecida de tutela definitiva, ao que acresce a circunstância de o requerente não ter concretizado qualquer situação da qual resulte a indispensabilidade de que a decisão de mérito seja proferida num processo urgente (e não numa ação administrativa), no sentido de demonstrar a imprescindibilidade do recurso ao presente meio processual, por não ser possível, em tempo útil, o recurso a uma ação administrativa.

O que é bastante para considerar que não estão reunidos os pressupostos processuais específicos da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, e concluir que a pretensão do requerente não é credora da intimação prevista no artigo 109.º do CPTA.

Estas circunstâncias importam a verificação de uma exceção dilatória de nulidade de todo o processo, por inadequação do meio processual utilizado, de conhecimento oficioso, que implica que o requerimento inicial não possa ser liminarmente admitido, nos termos do disposto no artigo 110.º n.º 1 do CPTA. (…)

O requerente pede, a título subsidiário, a convolação do presente processo em ação administrativa de condenação à prática de ato devido.

Face à relação material controvertida tal como configurada pelo requerente/A. ─ o requerente pretende que se pratique um ato administrativo, em concreto, o ato de decisão no âmbito de um processo que se encontra pendente ─ a propositura de uma ação administrativa proporciona a efetiva tutela da sua pretensão.

Este pedido não vinha formulado no Processo n.º 2760/23.1BELSB, que correu termos na 3.ª Unidade Orgânica deste Tribunal. Assim ─ e só por isso ─ entende o Tribunal não ser de aplicar ao requerente a taxa sancionatória excecional a que alude o artigo 531.º do CPC, e à qual fez expressa menção no Despacho que consta do documento SITAF a fls. 67-67 dos autos em paginação eletrónica.

Conforme resulta do requerimento/articulado inicial, o requerente/A. alega que requereu a autorização de residência a 30.10.2019. Partindo desta data, o prazo regra de (90) dias (úteis) para a Administração decidir o pedido de autorização em causa iniciou-se em 31.10.2019 (1.º dia útil) e completou-se em 10.03.2020, e o prazo de (10) dias (úteis) para a Administração emitir o título de residência em causa iniciou-se em 11.03.2020 e completou-se em 24.03.2020 (Cf. artigos 86.º n.º 1 e 87.º n.º 1 alínea b) e c), ambos do CPA). A presente intimação deu entrada em juízo a 22.11.2023 (Cf. comprovativo de entrega a fls. 1-3 dos autos em paginação eletrónica), com o que o presente articulado/petição seria intempestivo em sede de ação administrativa de condenação à prática de ato administrativo, já que se mostra ultrapassado o prazo de (1) um ano, previsto no artigo 69.º n.º 1 do CPTA, o que ocorreu em 25.03.2020.

Neste pressuposto, revela-se totalmente espúria a convolação dos presentes autos de intimação para a defesa de direitos, liberdades e garantias em ação administrativa de condenação à prática de ato devido, em virtude do decurso do prazo previsto no artigo 69.º n.º 1 do CPTA.

À data da propositura da presente intimação ─ como vimos ─ já havia caducado o direito de intentar a ação administrativa a que corresponderiam o(s) pedido(s) formulado(s) nos presentes autos, Cf. artigos 66.º e ss. do CPTA.

Nesse pressuposto, a convolação traduzir-se-ia num ato inútil que a lei processual proíbe, Cf. artigo 130.º do CPC, pois que a situação fáctico-jurídica invocada no requerimento inicial revela que se mostra ultrapassado o prazo para o interessado/A. exercer o seu direito de ação, e verificado que se encontre o decurso do prazo substantivo, perentório e de caducidade de reação contenciosa, encontrar-nos-emos perante uma exceção dilatória de intempestividade do meio processual (Cf. artigo 89.º n.º 4 alínea k) do CPTA), que obsta ao prosseguimento dos autos para conhecimento do mérito da causa e determina a absolvição do R. da instância (Cf. artigo 89.º n.º 2 do CPTA).

Sobre o decurso do prazo previsto no artigo 69.º n.º 1 do CPTA vs requisito da urgência da tutela requerida, Cf. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 16.11.2023, e do Tribunal Central Administrativo Sul de 13.07.2023, ambos proferidos no Processo n.º 455/23.5BELSB, de que a Juiz Signatária é titular, aplicáveis mutatis mutandis ao caso presente.

Nesta conformidade, por não se encontrarem verificados os pressupostos de recurso ao presente processo de intimação, nem para aplicar o disposto no n.º 1 do artigo 110.º-A do CPTA, é de julgar verificada uma situação de inadequação absoluta da forma de processo utilizada, que constitui uma exceção dilatória inominada, que conduz à nulidade de todo o processado (sem possibilidade de aproveitamento ou convolação), determinante do indeferimento liminar da petição inicial, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 109.º n.º 1 e 110.º n.º 1, ambos do CPTA, e 590.º n.º 1 do CPC, ao que se provirá na parte dispositiva da presente decisão”.

Vejamos então.

Estabelece o artigo 109.º, n.º 1, do CPTA, o seguinte, quanto aos pressupostos da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias:

“A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.”

Como bem se vê, de acordo com este normativo, o recurso à intimação apenas se justifica perante a indispensabilidade do exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia.

Daí decorre a imperativa concretização da existência de uma situação jurídica individualizada que caracterize um direito, liberdade e garantia, cujo conteúdo normativo se encontre suficientemente concretizado na Constituição ou na lei para ser jurisdicionalmente exigível por esta via processual; e a ocorrência de uma situação no caso concreto, de ameaça do direito, liberdade e garantia em causa, que só possa ser evitada através da intimação (Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, pág. 883).

No caso, invoca o recorrente cinco fatores donde se retira a manifesta urgência da sua pretensão:

i) A sua idade e a da sua esposa (70 e 65 anos, respetivamente);

ii) A inclusão do seu filho de 25 anos na candidatura;

iii) A necessidade de pôr termo à incerteza, angústia e stress mental em que se encontram;

iv) O facto de cada dia que decorre até à emissão dos títulos de residência configurar mais um dia em que é vedado ao requerente o acesso ao seu avultado investimento;

v) A aprovação do fim do Estatuto do Residente Não Habitual.

Vejamos então.

Não se disputa, numa visão abrangente deste tipo de casos, que a ausência de decisão definitiva quanto à Autorização de Residência para Investimento (ARI) possa tolher a liberdade de circulação do recorrente e familiares que a aguardam, no caso dos autos.

Assim como não é de disputar o seu direito a uma decisão em prazo razoável, prazo este que se encontra manifestamente excedido.

Contudo, não se descortina no caso uma situação jurídica individualizada que caracterize um direito, liberdade e garantia.

Relevando que o recorrente e familiares não residem em território nacional, pelo que não tem aplicação o princípio da equiparação, constitucionalmente consagrado no artigo 15.º, n.º 1, da CRP, quanto aos estrangeiros que se encontrem em Portugal.

Mais, a exigência de apenas se justificar o recurso à intimação perante a indispensabilidade do exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, implica a caracterização de uma situação de urgência.

Ora, no caso vertente, os aludidos fatores em momento algum caracterizam uma situação de perda irreversível de faculdades de exercício de um direito, ou de uma situação de carência pessoal ou familiar em que esteja em causa a imediata e direta sobrevivência pessoal de alguém.

Isto para além dos notórios incómodos associados à incerteza de estar a aguardar uma decisão da Administração há muito tempo, conforme se sublinha na decisão objeto do presente recurso.

Mas estes incómodos não fundam uma necessidade de tutela urgente dos seus direitos.

Por outro lado, a alegação do possível término do estatuto do residente não habitual afigura-se insuficiente para sustentar a necessidade de uma tutela principal urgente, por se tratar de um evento futuro e incerto.

Certo é, volta a sublinhar-se, que o recorrente não goza da equiparação de direitos, uma vez que não é residente em território nacional, sendo inaplicável ao caso dos autos o princípio vertido no artigo 15.º da CRP.

No que concerne ao pedido subsidiário, a pretendida convolação da intimação em ação administrativa, igualmente não merece censura o decidido em primeira instância.

Com efeito, como aí se demonstra, atento o prazo de 90 dias para a entidade requerida decidir o pedido de autorização, iniciado com a sua apresentação em 31/10/2019, à data da entrada em juízo da presente intimação há muito que se encontrava ultrapassado o prazo de um ano previsto no artigo 69.º, n.º 1, do CPTA, para a propositura da ação administrativa de condenação à prática de ato administrativo.

Como tal, bem se andou ao indeferir o pedido subsidiário de convolação da presente intimação em ação administrativa.

Em suma, será de manter o juízo de rejeição liminar proferido na decisão recorrida, assim se negando provimento ao recurso.

III. DECISÃO

Pelo exposto, acordam os juízes desembargadores deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e assim manter a decisão recorrida.

Sem custas, atenta a isenção prevista no artigo 4.º, n.º 2, al. b), do RCP.

Lisboa, 11 de julho de 2024

(Pedro Nuno Figueiredo)

(Ilda Côco)

(Joana Costa e Nora)