Quem foi o relator do acórdão 00151/06.8BEMDL?

O relator foi Helena Ribeiro, no Tribunal Central Administrativo Norte.

Quando foi proferido o acórdão 00151/06.8BEMDL?

O acórdão foi proferido em 09 de outubro de 2015.

Acórdão TCAN — Loteamento; Plano diretor municipal; Plano…

Sumário

1- Na atividade de planeamento urbanístico, a Administração Municipal goza de uma ampla margem de liberdade na conformação das operações de classificação e qualificação dos solos. 2- Não existe qualquer obrigação legalmente imposta de elaboração de planos de urbanização e de planos de pormenor, cabendo aos municípios determinar se, quando e em que medida se justifica a sua emanação. 3- A auto-vinculação, em sede de plano diretor municipal, à elaboração de um plano de pormenor ou de urbanização, sem o estabelecimento de normas de aplicação supletiva convocáveis na ausência desses instrumentos de planeamento, traduz o estabelecimento de uma “reserva de urbanização” correspondente à criação de um “vínculo de inedificabilidade”. 4- Os atos administrativos de licenciamento de novas operações de loteamento sem precedência de plano de pormenor ou de urbanização, quando a elaboração desses instrumentos de planeamento urbanístico esteja prevista em plano diretor municipal, como condição prévia à aprovação de novos loteamentos, são nulos.* * Sumário elaborado pelo Relator.

Texto

Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: I.RELATÓRIO. O MINISTÉRIO PÚBLICO, junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, inconformado, interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela em 21 de março de 2013, que julgou improcedente a ação administrativa especial que intentou contra o MUNICÍPIO DE MF e os contra-interessados, melhor identificados a fls. 1 e 3 da p.i., na qual pediu que fossem declaradas nulas: “(1) a deliberação do executivo camarário de aprovação de loteamentos emitida em 06/12/99, com as sucessivas alterações infra indicadas, no procedimento administrativo que aí correu sob o n.º 2/99, em nome de “Posto de Abastecimento de C..., Lda”, (2) a deliberação do executivo camarário de 17/09/00 que deferiu a operação de loteamento em nome de MFRP e (3) a deliberação camarária que deferiu o licenciamento da operação de loteamento em nome de MRF e (4) dos respectivos actos consequentes dos mesmos”. * O RECORRENTE apresentou as respetivas alegações de recurso, que rematou com as seguintes CONCLUSÕES: “1- Estando os loteamentos supra referidos integrados em perímetro urbano”, não podiam os mesmos terem sido deferidos sem que tivessem sido precedidos de plano de urbanização ou de plano de pormenor, o que no caso não aconteceu. 2- O art. 68, nº 6, do RPDMMF não é ilegal. 3- Sem conceder, ainda que o fosse, mister era declarar em sede de decisão tal inciso como ilegal e daí retirar as devidas consequências. E, em sede de decisão, nenhuma norma do RPDMMF foi declarada ilegal. 4- Não o tendo sido em sede decisória, é irrelevante para o caso o ter sido considerada tal ilegalidade em sede de fundamentação. 5- Nem o art. 3º, al. e) do DL 448/91 nem o art. 70 do RPDM têm pertinência para a dilucidação do caso sub judicio. 6- Porque, em relação ao 1º, o que é determinante para a solução é saber se o loteamento se integra ou não em perímetro urbano. E, na afirmativa, concluir pela necessidade de PU ou PP. 7- E o art. 70 só opera a jusante, ou seja, quando o loteamento já foi aprovado no âmbito do PU ou do PP. 8- Pelo que foram violadas todas essas normas, arts 68, nº 6, e 42, nºs 1 e 2, do RPDMMF, por não desconsideração no acórdão, 3º, al. 3, do DL 448/91, 70 do RPDMMF, 8 a 39 e 40 a 45 do DL 448/91, por inaplicabilidade ao caso e, por erro, terem sido consideradas. 9- E concomitantemente se violaram os arts 653, nº 2, por omissão e errada análise crítica das provas e omissão de apreciação ponderada, 655, nº 1, por errada aferição das provas e errada livre convicção, ambos do CPC, aqui aplicáveis subsidiariamente e o princípio da livre apreciação das provas. 10- Ao postergar o PA, para análise da prova, o tribunal a quo violou os arts 78, al. l), 84 e 95 do CPTA e 668, nº 1, al. d), e 660, nº 2, do CPC e o princípio do inquisitório. 11- Pelo que, deve revogar-se o acórdão recorrido e ser substituído por outro que decida pela procedência da acção. 12- Com o que se julgará procedente, como é de lei e justiça, o nosso recurso aqui interposto.” * Os RECORRIDOS não contra-alegaram. * 2.DELIMITAÇÃO DO OBJETO DE RECURSO-QUESTÕES DECIDENDAS. São as conclusões das alegações do recurso que definem o seu objeto e, por essa via, que delimitam a esfera de intervenção do tribunal “ad quem”, ressalvando-se as questões que, sendo de conhecimento oficioso, encontrem nos autos os elementos necessários à sua integração (cfr. António Santos Abrantes Geraldes, Recurso em Processo Civil, Novo Regime, 2ª. Edição Revista e Actualizada, 2008, Almedina, pág.89 e seg.; José Lebre de Freitas e Armindo Ribeiro Mendes, C.P.Civil anotado, Volume 3º., Tomo I, 2ª. Edição, Coimbra Editora, 2008, pág.41). Considerando as conclusões de recurso apresentadas pelo Recorrente, está apenas em causa aferir da existência dos erros de julgamento assacados à decisão recorrida na parte em que a mesma se pronunciou sobre a deliberação do executivo camarário de 17/09/00 que licenciou a operação de loteamento requerida por MFRP e a deliberação camarária que aprovou o licenciamento da operação de loteamento requerida por FRF, tendo a decisão recorrida transitado em julgado na parte em que se pronunciou sobre a deliberação emiti da em 06/12/99, que aprovou a operação de loteamento requerida por “Posto de Abastecimento de C..., Lda”. Os erros de julgamento que o Recorrente imputa à decisão recorrida quanto ao julgamento que efetuou sobre a validade das deliberações impugnadas são comuns, pelo que, por comodidade de tratamento e economia de decisão, os mesmos serão tratados conjuntamente. Esses erros consistem em decifrar se a decisão recorrida: (i) Violou o disposto nos artigos 68.º, n.º6 e 42.º, n.ºs 1 e 2 do Regulamento do Plano Diretor Municipal de MF (doravante RPDMMF), por ter considerado o disposto nos artigos 3.º, alínea a), 8.º a 39.º e 40.º a 45.º do Decreto-Lei n.º 448/91 e art.º 70.º do RPDMMF, quando tais normas são inaplicáveis à situação em análise. (ii) Violou os artigos 653.º, nº 2, por omissão e errada análise crítica das provas e omissão de apreciação ponderada, 655.º, nº 1, por errada aferição das provas e errada livre convicção, ambos do CPC, e o princípio da livre apreciação das provas. (iii) Violou os artigos 78.º, al. l), 84.º e 95.º do CPTA e 668.º, nº 1, al. d), e 660.º, nº 2, do CPC e o princípio do inquisitório, ao postergar o PA, para análise da prova. *** 3.FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO 3.1 MATÉRIA DE FACTO A sentença recorrida deu como assentes, com relevância para a decisão proferida, os seguintes factos: “ 1. Em 21 de Julho de 1999 o “Posto de Abastecimento de C..., Lda” apresentou na Câmara Municipal de MF no pedido de Licenciamento de operação de Loteamento Urbano de um prédio urbano, sua propriedade, inscrito na matriz sob o art. 714 da freguesia de SC e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 604/140799, que correu termos sob o procedimento n.º 2/99 – art.º2 .º da PI não contestado; 2. O loteamento cujo licenciamento foi referido apresentava-se em área urbanizável nos termos do Regulamento do Plano Director Municipal (RPDM) – art.ºs 3.º da PI não contestado; 3. Em 6/12/99, por deliberação camarária, foi aprovado aquela operação de loteamento – Art.ºs 4, e doc. n.º 1 da PI, não contestado; 4. Em 17/4/00 foi aprovado o Licenciamento das obras de Urbanização – art.ºs 5.º, e doc. n.º 2 da PI, não contestado; 5. Em 26/6/00 foi emitido o respectivo alvará sob o n.º 01/2000 – art.ºs 6.º, e doc. n.º 3 da PI, não contestado; 6. Em 6/3/2000 é aprovada pelo R. a 1.º alteração ao loteamento, com incidência no lote 1, decidindo-se a “substituição do posto de combustível por unidade hoteleira” – art.º 7.º da PI e Doc. n.º 4 da PI; 7. Em 21/8/00 é aprovada pelo R. a 2ª alteração ao loteamento, substituindo a edificação hoteleira por habitação colectiva – doc. n.º 5 da PI; 8. Em 6/11/00 é aprovada pelo R. a 3ª alteração ao loteamento com incidência nos lotes 3 e 4, prevendo-se alteração da tipologia da construção anteriormente prevista de unifamiliar para bifamiliar (doc. n.º 6 da PI) 9. Em 18/6/2001 foi deferida a alteração das obras de urbanização ao Loteamento da Quinta do C..., em que é Requerente a aqui contra interessada “Posto de Combustível” (Proc. n.º 2/99, alvará de loteamento n.º 1/2000) – doc. n.º 7 da PI; 10. Em 20/6/2001 foi emitido um aditamento ao alvará de loteamento 1/2000 – doc. n.º 8 da PI; 11. A 3ª alteração ao loteamento do “Posto e Combustível, Lda” com incidência nos lotes 3 e 4, prevê a alteração de tipologia da construção de unifamiliar para bifamiliar, e aumento de área bruta de construção de 300 m 2 (onde se incluía anexo de 30 m2 em cada lote) para 390 m2, onde se inclui anexos de 60 m2/lote - Cfr. PA, cujo teor aqui se dá por reproduzido principalmente folhas 322 a 358; 12. A alteração do loteamento manteve o mesmo número de lugares de estabelecimento público – cfr. PA, cujo teor aqui se dá por reproduzido principalmente folhas 322 a 358; 13. Em 15/3/2002 o R. procedeu à recepção provisória das obras (parcial) referentes ao processo 2/99, com a ressalva de serem corrigidos, entre outros aspectos, os espaços verdes – Cfr. PA; 14. Em 23/5/2002 foi feita a vistoria das obras de urbanização relativamente processo 2/99, a qual não contém nenhuma ressalva relativamente a correcções não executadas – Cfr. PA; 15. Em 15/9/2003, e com referência ao processo 2/99, o R. deliberou aceitar a recepção provisória da obra de urbanização – doc. n.º 9; 16. Em 21/8/98, MFRP requereu licenciamento de operação de loteamento para prédio sito no lugar da Vila, freguesia de B..., com área de 1919,84 m2, prevendo-se a constituição de 4 lotes, destinados à construção de moradias unifamiliares, com o máximo de dois pisos, que correu termos sob o procedimento 2/98, o qual foi aprovado em 7/6/99 – doc. n.º10 e art.º 27.º não contestado; 17. Em 18/9/00 foi deferido o licenciamento de obras de urbanização – doc. n.º 11 da PI; 18. Em 29/11/00 foi emitido o alvará de loteamento com obras de urbanização, sob o n.º 2/00, que veio a sofrer alterações com a emissão de novo alvará de loteamento em 15/1/2003 – doc. n.º 12 da PI; 19. Em 29/3/01 é apresentado por FRF pedido de licenciamento de operação de loteamento, para a área de 1854,68 m2, com constituição de dois lotes destinados à construção de moradias unifamiliares de dois pisos da cota de soleira, na Rua Torta, freguesia de Vila M..., que correu termos sob o procedimento n.º 01/01, o qual foi deferido por deliberação do executivo camarário de 13/8/01 –Doc. n.ºs 13 e 14 da PI; 20. O licenciamento de obras de urbanização foi deferido em 15/7/02 e o alvará de loteamento com o n.º 01/02 foi emitido em 16/8/01 – doc. n.º 15 da PI; 21. Os loteamentos referidos em 16 e 19 foram aprovados sem que houvesse prévio plano de urbanização ou plano de pormenor – cfr. art.º 30 e 40 da PI, não impugnados; 22. Dá-se aqui por reproduzido o PA, principalmente os pedidos de alteração do loteamento da 1ª Contra Interessada “Posto de Abastecimento de C..., Lda”, e respectivas plantas de áreas de implantação, de área de implantação de anexos, áreas de cedência para espaços verdes, área para cedência para equipamentos colectivos, ínsitas na pasta n.º 2; assim como todos os documentos ínsitos no dossier n.º 1, relativo a pedido de loteamento de FRF, e no dossier n.º 2 de capas castanhas, referente a de licenciamento de loteamento por parte de MFRP. “ **** 3.2 DO DIREITO 3.2.1. Constitui objeto do presente recurso jurisdicional a decisão proferida pelo TAF de Mirandela no âmbito da ação administrativa especial que o Ministério Público intentou contra o Município de MF, na parte em que julgou improcedente o pedido de declaração de nulidade da deliberação do executivo camarário de 17/09/00 que licenciou a operação de loteamento requerida por MFRP e a deliberação camarária de 13/08/2001 que aprovou o licenciamento da operação de loteamento requerida por FRF. E que, correlativamente, não declarou nulos os atos consequentes desses licenciamentos, que quanto à deliberação que licenciou a operação de loteamento requerida por MFR, especifica como sendo os seguintes: (i) o licenciamento da construção deferido por despacho do presidente da Câmara de 08/02/02, emissão de alvará de construção com o n.º 07/02, em 14/02/02, no lote 1, em nome de MFS, sob o processo n.º 52/01, entrado em 30/01; (ii) o licenciamento de construção em nome de António José Ribeiro da Silva Branco, pedido em 15/06/01, lote 2, processo n.º 61/01, com aprovação do projeto de arquitetura por despacho de 25/06/01, despacho de deferimento do licenciamento da construção em 06/11/01 e emissão de alvará de construção em 18/02/02, sob o n.º 10/02. O Ministério Público alegou, como fundamento dos pedidos de nulidade formulados na ação, o facto das deliberações impugnadas terem aprovado operações de loteamento sem que houvesse prévio plano de urbanização ou de pormenor, o que, a seu ver, gera a nulidade dos licenciamentos por violação do art.º 68.º, n.º6 e 42.º, n.ºs 1 e 2 do RPDM, atento o disposto nos artigos 56.º, n.º2 do D.L. n.º 448/91, de 29/11 e 68.º, al. a) do D.L. 555/99, de 16/12, determinando também a nulidade dos atos consequentes. 3.2.2.O TAF de Mirandela julgou a ação intentada pelo Ministério Público totalmente improcedente, julgando válidas as deliberações emanadas pela Câmara Municipal de MF que deferiram cada uma das operações de loteamento supra identificadas. O TAF de Mirandela fundamentou a sua decisão na consideração de que o disposto no «…art.º 68.º, n.º6 do RPDM de MF à data aplicável era ilegal porque violava o art.º 8.º a 39.º e 40.º a 45.º do DL 448/91, de 29/11 (diploma aqui aplicável-cfr. art.ºs 129.º e 130.º do DL 555/99, de 16/13 e art.º 12.º do CC) que contemplam especificamente os casos de licenciamento em área não abrangida por plano director municipal de ordenamento do território, e art.º 117, n.º1 do DL 380/99, de 22/9», sustentando para o efeito que «se o legislador tivesse querido que todos os loteamentos só pudessem ser licenciados se existisse PU ou PP, não teria previsto as normas citadas do DL 448/91, nem o art.º 117.º do DL 380/99, que prevê os casos de suspensão de licenciamento e a sua cessação, em áreas a abranger por novas regras urbanísticas. De resto, e em bom rigor, não se pode dizer que na área em causa o Município R. previsse novas regras urbanísticas só pelo simples facto de as contemplar em abstracto no RPDM. Ora, se a lei contemplava a cessação da suspensão do procedimento de licenciamento de loteamentos, caso eles não entrassem em vigor no prazo de 150 dias desde a data do início da respectiva discussão pública, devendo prosseguir a apreciação do pedido até à decisão final de acordo com as regras urbanísticas em vigor à data da sua prática (n.º2 do art.º 117.º), por maioria de razão, e dado não estar previsto para a área em causa PU ou PP, então o pedido de licenciamento também deveria ser apreciado (e foi apreciado) de acordo com as regras urbanísticas em vigor, que, de resto não foram postas em causa pelo A.». Na decisão recorrida afirma-se ainda que «… para as áreas das operações de loteamento em causa existia um plano municipal que se lhe aplicava, no caso o PDM de MF. Nestes casos, e atendendo à aplicação da lei no tempo, aplicar-se-á o disposto nos art.ºs 8.º a 39.º do DL 448/91- casos de licenciamento em área abrangida por plano municipal de ordenamento do território- relativamente ao processo de licenciamento de MFRP, e o disposto no art.º 21.º do DL 555/99 relativamente ao processo de licenciamento em nome de MFRd. (…) Assim, seguir-se-iam os condicionamentos previstos no art.º 70.º do RPDM de MF (as tais regras urbanísticas que o Município deveria ter em conta para apreciar o pedido de licenciamento a que supra se fez alusão) sobre as quais o A. não fez qualquer alusão, o que significa que não impugnou o licenciamento fundamentado em qualquer violação do disposto nesse preceito». 3.2.3.O Recorrente não se conforma com a decisão recorrida, e nas suas várias conclusões de recurso sustenta que a decisão sob escrutínio errou ao considerar que o licenciamento das operações de loteamento em causa, sem que houvesse prévio plano de urbanização ou plano de pormenor, são válidas, uma vez que, e reiterando o que já alegara na ação, por força do disposto nos artigos 68.º, n.ºs 1 e 2 e 42.º, n.ºs 1 e 2 do RPDM era necessária a prévia existência de PP ou PU para o local, sem o que os licenciamentos impugnados são nulos, conforme decorre do disposto no artigo 56.º, n.º2 do D.L. 448/91 de 29/11 e art.º 68.º, al.a) do D.L. 555/99, de 16/12. Mais alega (e reafirma), que tal nulidade acarreta a nulidade dos atos consequentes. Entende que não havendo plano de urbanização, nem plano de pormenor o artigo 68.º, n.º6 do RPDM determina a impossibilidade de ser licenciada uma operação de loteamento, o que já se antevia no art.º 42.º, n.º1, e resulta também confirmado pelo art.º 69.º, ambos do RPDM. E, assim, conclui que o legislador só quer novos loteamentos devidamente integrados por e em PU ou PP, tratando-se de uma imposição e não de uma opção, pelo que, a decisão recorrida, ao assim não ter julgado, enferma de erro de julgamento, devendo ser revogada. Mais assevera que a decisão recorrida ao ter dado como provada a inexistência de qualquer PU ou PP, devia ter dado como procedente a ação e que ao postergar o PA para análise da prova, violou os artigos 78.º, al. l), 84.º e 95.º do CPTA e 668, n.º1, al.d) e 660.º, n.º2 do CPC e o princípio do inquisitório. 3.2.3. Assim sendo, a questão central que a decidir cifra-se em de saber se perante o disposto nos artigos 68.º, nº 6, e 42.º, n.ºs 1 e 2, do RPDMMF, o licenciamento das operações de loteamento supra identificadas dependiam ou não da prévia aprovação de um PU ou PP para as áreas onde se inseriam os prédios a lotear. Vejamos. 3.2.4. O Município de MF dispunha, ao tempo em que proferiu as deliberações objeto da decisão in crisis, de Plano Diretor Municipal (PDM) ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 23/95, de 9 de fevereiro, publicada no Diário da República, 1ª série-B, de 22 de março de 1995 (aplicável à data) e de Plano de Urbanização (PU), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 154/98, de 31/02. Mas no caso, e para o que releva, está provado, sendo consensual entre os sujeitos processuais, que o Município de MF não dispunha nem de um PU nem de um PP que abrangesse os locais onde se situavam os prédios que foram objeto das operações de loteamento licenciadas pelas deliberações impugnadas. Á data da aprovação do PDM de MF, estava em vigor o Decreto-Lei n.º 60/90, de 02/03, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 211/92, de 08/10, que regulava a elaboração, aprovação e ratificação dos planos municipais de ordenamento do território, abreviadamente designados por planos municipais (cfr. art.º 1.º) e em cujo artigo 2.º, sob a epígrafe “ Tipologia” se estabelecia: «1 - Os planos municipais compreendem: a) Os planos directores municipais, que abrangem todo o território municipal; b) Os planos de urbanização, que abrangem áreas urbanas e urbanizáveis, podendo também abranger áreas não urbanizáveis intermédias ou envolventes daquelas; c) Os planos de pormenor, que tratam, em detalhe, áreas referidas nas alíneas anteriores. 2 - Os planos de salvaguarda e valorização para as zonas de protecção de imóveis ou conjuntos classificados, previstos na Lei 13/85, de 6 de Julho, serão objecto de regulamentação especial». Integram a tipologia dos planos municipais de ordenamento do território, os planos de urbanização (PU) e os planos de pormenor (PP). Sobre o “ Conteúdo dos planos”, o artigo 9.º desse diploma dispunha que: «1 - Os planos municipais regem a ocupação, o uso e a transformação do solo na área abrangida. 2 - O plano director municipal estabelece uma estrutura espacial para o território do município, a classificação dos solos e os índices urbanísticos, tendo em conta os objectivos de desenvolvimento, a distribuição racional das actividades económicas, as carências habitacionais, os equipamentos, as redes de transportes e de comunicações e as infra-estruturas. 3 - O plano de urbanização define uma organização para o meio urbano, estabelecendo, designadamente, o perímetro urbano, a concepção geral da forma urbana, os parâmetros urbanísticos, o destino das construções, os valores patrimoniais a proteger, os locais destinados à instalação de equipamentos, os espaços livres e o traçado esquemático da rede viária e das infra-estruturas principais 4 - O plano de pormenor estabelece a concepção do espaço urbano, dispondo, designadamente, sobre usos do solo e condições gerais de edificação, quer para novas edificações, quer para transformação das edificações existentes, caracterização das fachadas dos edifícios e arranjo dos espaços livres.» Os planos municipais de ordenamento do território são, de harmonia com o disposto nos citados preceitos, instrumentos de planeamento urbanístico que definem o conteúdo do direito de propriedade sobre os solos, criando direitos e obrigações para os respetivos destinatários, determinando a futura utilização dos solos, e classificando o território e qualificando os seus usos. Contêm preceitos jurídicos criados ex novo que não constam de quaisquer instrumentos normativos anteriores. Por outro lado, os planos municipais de ordenamento do território encontram-se estruturados, entre si, numa hierarquia que tem no seu grau superior o plano diretor municipal (PDM) e no nível inferior o plano de pormenor (PP), surgindo num grau intermédio o plano de urbanização (PU). O PDM, que é de elaboração obrigatória, abarca todo o território municipal, ao passo que os PU e os PP abrangem apenas uma parte do território do Município. É inquestionável que a Administração Municipal goza de uma ampla margem de conformação nas tarefas de classificação e qualificação dos solos, as quais se apresentam como o fim último da atividade de planeamento urbanístico. Como sintetiza Fernanda Paula Oliveira, in “A discricionariedade de planeamento urbanístico municipal na dogmática geral da discricionariedade administrativa”, Almedina, 2011, págs 127/128, «(…) a discricionariedade administrativa envolvida na elaboração de normas jurídicas (discricionariedade normativa), é efectivamente, mais ampla do que aquela que está em causa na prática de actos administrativos, correspondendo ao poder de criação de uma norma dentro de uma hierarquia na qual se integram normas de carácter superior. (…) Acresce que o grau de discricionariedade de que gozam os órgãos administrativos na tarefa de planeamento do território é, enquanto discricionariedade normativa, bastante acentuado, já que os planos não se limitam a desenvolver ou completar a regulamentação estabelecida de antemão na lei, dispondo antes as entidades que os elaboram, de um amplo poder de decisão próprio: de definir uma estratégia a prosseguir com o plano e, de acordo com ela, de estabelecer um modelo de ocupação territorial de entre vários possíveis. Este nível de discricionariedade é particularmente visível no caso do planeamento municipal, na medida em que o município pode, em função de uma estratégia previamente por si definida, estabelecer o respectivo modelo de ocupação territorial, decidindo por um ou por outro tipo de destino ou utilização a atribuir a cada parcela do território, pela melhor localização de um equipamento colectivo ou de novas zonas verdes, pela delimitação mais ampla ou mais restrita do respectivo perímetro urbano, determinando a este propósito, a direcção que a expansão urbana há-de tomar, etc.” Esta discricionariedade de planeamento comporta várias dimensões: a discricionariedade de elaboração do plano, compreendendo a discricionariedade quanto à decisão de elaboração do plano (o an); quanto à determinação do momento mais adequado para o efeito (o quando); e quanto ao tipo de instrumento a adotar; a discricionariedade procedimental e a discricionariedade na determinação dos conteúdos dos instrumentos planificadores. Esta última dimensão integra, por sua vez, a discricionariedade de aposição de condições, termos, modos e outras cláusulas acessórias ao plano (quo modo) e a de definição das concretas opções de ocupação territorial (o quid). A todas estas dimensões acresce ainda o poder de modificação (revisão e alteração) do plano, por forma a adaptar-se à evolução das condições económicas, sociais, culturais e ambientais que determinaram a elaboração do mesmo. Aqui chegados, pode afirmar-se que não existe qualquer obrigação legalmente imposta de elaboração de planos de urbanização e de planos de pormenor, cabendo aos municípios determinar se, quando e em que medida se justifica a sua emanação. 3.2.5.Questão diferente, é se, no próprio plano diretor municipal, para determinadas zonas urbanizáveis (ou, atualmente, ao delimitar uma unidade operativa de planeamento e gestão) o município se pronuncia pela necessidade e oportunidade de elaboração de um plano de urbanização ou de um plano de pormenor para a respetiva área. Em tal caso, o município auto vincula-se a desencadear o procedimento, deixando apenas por decidir, em regra, o momento concreto em que a elaboração se inicia. Conforme assinala Fernanda Paula Oliveira, in Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, 2012, Almedina, pág.238 e ss «Embora a elaboração de um plano de urbanização e de pormenor seja uma decisão de natureza discricionária, nada impede que o município, no âmbito do seu poder de decisão próprio em matéria de planeamento municipal, a torne obrigatória. (…) A prática por parte dos planos directores municipais, de fazer depender a ocupação de determinadas áreas do território da posterior elaboração de instrumentos de planeamento mais concretos, sem fixar normas de aplicação supletiva mobilizáveis na sua ausência, tem colocado problemas relevantes já que tal opção afeta inegavelmente a esfera jurídica dos proprietários de solos nela integrados. (…) As áreas que, por opção do plano director municipal, ficam sujeitas, sem normas de aplicação supletiva (ou com normas desta natureza, mas de cariz extremamente limitador da ocorrência de operações urbanísticas), a posterior plano de urbanização ou de pormenor designam-se, atento o regime a que ficam sujeitas, de “reservas de urbanização”, que correspondem, quase sempre, à criação de verdadeiros vínculos de inedificabilidade por tempo indeterminado» Citando novamente aquela professora «a previsão, por parte do plano director municipal, da elaboração de planos de urbanização ou de pormenor para uma determinada área como condição para a sua gestão urbanística normal corresponde a uma auto vinculação por parte do município à sua elaboração, eliminando, deste modo, o poder da câmara municipal de deliberar posteriormente se elabora ou não o plano. Tal resulta do facto de o juízo sobre a necessidade de elaboração de planos mais concretos ter sido antecipado para o (exercida no) momento em que elaborou o plano director municipal». Isto dito, voltemos ao caso concreto em discussão nestes autos. 3.2.6.Estabelece o artigo 39.º do RPDM de MF, sob a epígrafe “Caracterização”, que as áreas urbanizáveis são aquelas que se caracterizam «pela sua boa aptidão geral para criação de novas áreas urbanas após a realização das respectivas infra-estruturas, constituindo a reserva prevista, durante o prazo de validade do PDMMF, para expansão das áreas urbanas», e no artigo 40.º, sob a epígrafe “Uso dominante”, determina que nessas áreas «O seu uso dominante é a edificação para habitação». Quanto à edificabilidade nas áreas urbanizáveis, dispõe o art.º 42.º que a edificação «deverá acontecer após a elaboração e aprovação dos respectivos planos de urbanização, planos de pormenor ou loteamentos, respeitando o faseamento previamente definido. 2 - Enquanto não existirem planos de urbanização, planos de pormenor ou loteamentos para as áreas urbanizáveis, a construção poderá efectuar-se nas parcelas autónomas já constituídas, dando continuidade ao casco urbano existente e regendo-se com carácter transitório pelas seguintes disposições: a)Número máximo de pisos - dois; b)Índice de implantação da construção - 30%, até um máximo de 200 m2 de área bruta de construção, excluindo anexos para garagem ou de apoio à actividade agrícola; c) Altura máxima da fachada principal - 6 m; d)Respeito pelo alinhamento das fachadas, dominante ou estabelecido; e) Todas as ligações às redes de infra-estruturas constituirão encargo do requerente; f)Se a construção se efectuar sobre terrenos com declive acentuado a tardoz do lote, poderá a mesma apresentar, como regime de excepção à alínea a) do presente artigo, até ao máximo de três pisos, incluindo a cave, em qualquer ponto do seu perímetro exterior; g) Um estacionamento automóvel/fogo dentro do lote. 3 - São excluídos do cumprimento das alíneas a) e f) do número anterior do presente artigo os edifícios com interesse municipal, alojando equipamentos ou unidades hoteleiras e similares, ou outros, com projecto elaborado por arquitecto. 4 - No caso de não existir rede pública de abastecimento de água, de águas residuais ou de energia eléctrica, fica o requerente obrigado a realizar as obras necessárias para assegurar aquelas infra-estruturas básicas em regime de auto-suficiência.» Por sua vez, o artigo 68.º do RPDM, sob a epígrafe “Perímetros urbanos” preceitua o seguinte: «1- Define-se perímetro urbano como o conjunto da área urbana, da área urbanizável e da área industrial que lhes seja contígua. (…) 6-Nos perímetros urbanos os novos loteamentos deverão ser precedidos de plano de urbanização ou de plano de pormenor, considerando sempre prioritário dar continuidade ao tecido urbano existente». Por fim, o art.º 70.º, sob a epígrafe “Loteamentos”, prevê que: «As operações de loteamento realizadas em áreas urbanas e urbanizáveis deverão satisfazer, sem prejuízo da legislação em vigor, os condicionamentos constantes nos números seguintes: 1) As edificações destinadas a habitação serão do tipo isolado, geminadas ou em banda, com um máximo de quatro unidades; 2) Em operações de loteamento realizadas em áreas atravessadas ou adjacentes a vias pertencentes às redes nacional e municipal principal, deverão. a)Privilegiar-se as soluções que contemplem a criação de vias de serviço interiores ao loteamento e ou adjacentes aos referidos troços de vias; b) Reduzir ao mínimo o número de acessos directos das vias de serviço às referidas vias; c) Prover de passeios os troços das referidas vias, sempre que seja viabilizado o acesso directo a essas vias, das construções edificadas à sua margem». Por sua vez, o artigo 4.º do PU define “zona urbanizável com projecto de loteamento”, como áreas para as quais existem já estudos de conjunto, nomeadamente projectos de loteamento com propostas de ocupação. 3.2.7. Na decisão recorrida considerou-se que o disposto no artigo 68.º, n.º6 do RPDM de MF «era ilegal porque violava o art.º 8.º a 39.º e 40.º a 45.º do DL 448/91, de 29/11(…) que contemplam especificamente os casos de licenciamento em área não abrangida por plano municipal de ordenamento do território, e art.º 117, n.º1 do DL 380/99, de 22/09» nela se concluindo que «se o legislador tivesse querido que todos os loteamentos só pudessem ser licenciados se existisse PU ou PP, não teria previsto as normas citadas do DL 448/91, nem o art.º 117.º do DL 380/99, que prevê os casos de suspensão de licenciamento e a sua cessação, em área a abranger por novas regras urbanísticas». No n.º 6 do art.º 68.º do RPDM determina-se, relembre-se, que «Nos perímetros urbanos os novos loteamentos deverão ser precedidos de plano de urbanização ou de plano de pormenor, considerando sempre prioritário dar continuidade ao tecido urbano existente». Esta norma foi entendida, pelo tribunal a quo, como ilegal, por violar os artigos 8.º a 39.º e 40.º a 45.º do D.L. 448/91, de 29/11 e o artigo 117.º do D.L. 380/99, de 22/09. Se assim é, tal significa que o tribunal a quo interpretou esta norma do RPDM como exigindo a prévia aprovação de PU ou PP como condição para o licenciamento de novos loteamentos nos perímetros urbanos, só que, perante as citadas disposições do DL. 448/91, considerou a sua estipulação como ilegal. Dito isto, importa, determinar se esse é ou não o sentido com que deve valer a referida norma, ou seja, se o RPDM de MF estabeleceu ou não, ao dispor pela forma que consta do seu art.º 68.º, n.º6, a necessidade da prévia aprovação de um PU ou de um PP como condição necessária ao licenciamento de novos loteamentos em zonas incluídas em perímetro urbano e na positiva, se essa norma é ilegal. 3.2.8. Em matéria de interpretação de leis, decorre da consideração do artigo 9º, n.ºs 1 e 2 do Código Civil (CC) que embora à atividade interpretativa não baste o elemento gramatical das normas, a letra da lei constitui limite que qualquer exercício de interpretação deve respeitar para se manter dentro do quadro hermenêutico consagrado nesse preceito do CC. Mas para além do elemento gramatical é essencial a vontade do legislador, captável no quadro do sistema jurídico, das condições históricas da sua formulação e, numa perspetiva atualista, na especificidade do tempo em que as normas são aplicadas. Finalmente, no nº 3, dispõe-se, por apelo a critérios de objetividade, que o intérprete, na determinação do sentido prevalente da lei, deve presumir o acerto das soluções consagradas e a expressão verbal adequada (Pires de Lima e Antunes Varela, CC Anotado, vol. I, 3ª ed., págs. 58 e 59). Em síntese, esse preceito normativo expressa os princípios doutrinários consagrados ao longo do tempo sobre a interpretação das leis, designadamente o apelo ao elemento literal, por um lado, e aos de origem lógica, por outro. Conforme ensina Manuel de Andrade, in “ Ensaio sobre a Teoria da Interpretação das Leis”, págs. 21 a 26), interpretar uma lei não é mais do que fixar o seu sentido e o alcance com que ela deve valer, ou seja, determinar o seu sentido e alcance decisivos; o escopo final a que converge todo o processo interpretativo é o de pôr a claro o verdadeiro sentido e alcance da lei. Ou, como referem Pires de Lima e Antunes Varela, in “Noções Fundamentais do Direito Civil”, vol. 1º, 6ª ed., pág. 145), interpretar, em matéria de leis, quer dizer não só descobrir o sentido que está por detrás da expressão, como também, dentro das várias significações que estão cobertas pela expressão, eleger a verdadeira e decisiva. Tal tarefa tem como único limite o que se consubstancia na impossibilidade de ultrapassar o teor literal da regulamentação e o seu campo de significações adequadas ao entendimento comum e normal das palavras constantes da norma a interpretar. No caso, o elemento gramatical da norma do n.º 6 do art.º 68.º do RPDMMF ao dispor que «nos perímetros urbanos os novos loteamentos deverão ser precedidos de plano de urbanização ou de plano de pormenor, considerando sempre prioritário dar continuidade ao tecido urbano existente», aponta no sentido da imperatividade da prévia existência de plano de urbanização ou de plano de pormenor como condição necessária à aprovação de novas operações de loteamento. A leitura desse preceito, é expressa e inequívoca no sentido de ser necessária a existência prévia de um PP ou PU para que a Administração Municipal possa licenciar uma qualquer nova operação de loteamento em zonas incluída em perímetro urbano. Isso mesmo resulta de forma clara da expressão «deverão ser precedidos de plano de urbanização ou de plano de pormenor». O vocábulo “precedidos” significa que o município de MF considera a aprovação desses planos como condição prévia necessária à gestão urbanística normal duma determinada área, e que o mesmo se auto vinculou nesse sentido, no uso, aliás, dos amplos poderes que são reconhecidos aos municípios nesta matéria. Dessa forma, o Município de MF quis eliminar, desde logo, ou seja, no próprio PDM, qualquer possibilidade, não só do executivo camarário deliberar posteriormente se elabora ou não o plano, como de aprovar loteamentos sem que para as respetivas áreas existam PP ou PU. Resulta claro do n.º 6 do art.º 68.º do RPDM que para o Município de MF os planos de urbanização ou de pormenor têm de preceder o licenciamento de novas operações de loteamento em zonas incluídas em perímetro urbano. Aponta também neste sentido o elemento sistemático. Se bem cuidarmos de analisar as demais normas do RPDM de MF, máxime, o artigo 42.º, o alcance a retirar da norma do art.º 68.º, n.º6 não pode ser outro senão o de que não havendo plano de urbanização ou plano de pormenor, não pode haver loteamentos novos. Se bem atentarmos no art.º 42.º, n.º2 do RPDM de MF, onde se prevê que «enquanto não existirem planos de urbanização, planos de pormenor ou loteamentos para as áreas urbanizáveis, a construção poderá efectuar-se nas parcelas autónomas já constituídas, dando continuidade ao casco urbano existente e regendo-se com carácter transitório pelas seguintes disposições: (…)], resulta que apenas é permitida a edificação isolada e subordinada a certos requisitos. Assinale-se ainda que no RPDMMF não foram previstas regras supletivas a aplicar na ausência de planos mais concretos, como o PP ou PU. E o artigo art.º 70.º não configura uma disposição desse género. A este respeito, o Município de MF sustentou, em sede de contestação, que o artigo 70.º do RPDM de MF possui elencado um conjunto de condicionamentos necessários à realização das operações de loteamento nas áreas urbanas e urbanizáveis, que gera um contra-senso com o disposto no art.º 68, n.º6 do mesmo diploma, para concluir que a obrigatoriedade de fazer depender os novos loteamentos nos perímetros urbanos da prévia existência de planos de urbanização e de planos de pormenor não passou de uma intenção, não sendo uma obrigatoriedade. E assim, entende que quando não existissem, como não existem, os mencionados planos de pormenor ou de urbanização seria o próprio RPDM a estabelecer as normas definidoras dos parâmetros e indicadores urbanísticos aplicáveis às operações de loteamento que servissem de orientação na aprovação de operações em concreto. Para esses casos, existia o art.º 70.º. Que dizer? O art.º 70.º, como bem elucida o Recorrente, está a jusante da aprovação do loteamento, ou seja, apenas é aplicável no caso do loteamento já estar correta e regularmente aprovado. Em conclusão, resulta do RPDM de MF, designadamente das normas invocadas, que não são licenciáveis novos loteamentos sem PU ou PP, comportando o art.º 68.º, n.º6 do RPDM de MF uma imposição. Aliás, se assim não fosse, a previsão dessa norma não teria qualquer efeito útil uma vez que, existindo PU ou PP para uma determinada zona, toda e qualquer operação urbanística, e como tal os loteamentos, teriam que se harmonizar com as regras de ordenamento do espaço nele previstas, isso mesmo resultando do disposto no artigo 13.º, n.º2, al.a) do D.L. 448/91, onde se prevê o indeferimento do pedido de licenciamento quando o mesmo viole «plano municipal de ordenamento do território», entendendo-se como tal, nos termos do art. 3.º,al.c) do mesmo diploma «plano director municipal, plano de urbanização ou plano de pormenor definidos no Decreto-Lei n.º 69/90, de 2 de Março». Perante a hierarquia existente entre os vários instrumentos de planeamento urbanístico (que carecem de ser harmonizados), são as operações de loteamento que se encontram subordinadas ao que se prevê no PDM, ou existindo, nos PU ou PP e não o contrário. A este respeito, veja-se o Ac. do STA de 29/11/2011, prolatado no processo n.º 0701/10 onde se sumariaram as seguintes conclusões: «VI - os planos municipais de ordenamento do território são o desenvolvimento do programa nacional da política de ordenamento do território e dos planos regionais e, sempre que existam, dos planos intermunicipais de ordenamento do território, pelo que devem ser um prolongamento destes, obedecendo às suas directrizes. VII – Impõe-se uma necessidade de harmonização entre o urbanismo local e os princípios que presidem ao ordenamento do território, tendo este um âmbito muito mais vasto, abrangendo as regras jurídicas que têm por objecto a ocupação, uso e transformação do solo a nível regional e nacional. VIII - Uma operação de loteamento pode ser licenciada onde os planos de urbanização e de pormenor o permitam e não ao contrário, serem as operações de loteamento a condicionarem aqueles. IX - Assim, o disposto no artº33º nº2 do PDM de Loulé tem de ser entendido que nas áreas de edificação dispersa a estruturar só são permitidas operações de loteamento após prévia aprovação de plano de urbanização ou de plano de pormenor.» Como já dissemos, e repetimos, o próprio Município de MF, no ponto 45.º da contestação que apresentou, admite que o n.º6 do art.º 68.º do RPDM de MF «faz depender os novos loteamentos nos perímetros urbanos à existência de planos de pormenor ou de plano de urbanização». Perante o exposto, a norma do artigo 68.º, n.º6 do RPDM de MF tem o sentido e o alcance de condicionar o licenciamento de novas operações de loteamento em áreas que se incluam em perímetro urbano, à prévia aprovação de um PU ou PP para a área em causa, ou seja, no caso, por força dessa norma, a aprovação dos loteamentos objeto das deliberações impugnadas dependiam da aprovação de um PU ou PP, impondo a obrigação de se ficar a aguardar pela sua aprovação. 3.2.9.Resta-nos agora a questão de saber se a previsão do n.º6 do art.º 68.º do RPDM de MF é ilegal, como se refere na decisão recorrida, por força do disposto nos artigos 8.º a 39.º e 40.a 45 do D.L. n.º 448/91, de 29/11 e art.º 117.º do DL 380/99. Nos artigos 8.º a 39.º do DL n.º 448/91, de 29/11, vem regulado o licenciamento das operações de loteamento e das obras de urbanização em área abrangida por PDM, como é a situação dos autos e nos artigos 40.º a 45.º disciplina-se o processo de licenciamento em área não abrangida por plano municipal de ordenamento do território, o que nada releva para a situação em análise. Em antecipação, desde já se afirma não existir qualquer colisão entre o art.º 68.º, n.º6 do RPDM de MF e as citadas normas do D.L. n.º 448/91, de 29/11, diploma que contém as normas legais que, ao tempo dos factos, regulavam as operações de loteamento e as obras de urbanização. No artigo 8.º do DL 448/91, de 29/11 prevê-se que “as operações de loteamento só podem realizar-se em áreas classificadas pelos planos municipais de ordenamento do território, como urbanizáveis ou industriais”. Ora, o facto de se prever nesta norma que apenas são realizáveis operações de loteamento em zonas urbanizáveis, não significa que exista um direito absoluto ou incondicional à realização de loteamentos nessas áreas. O que resulta desta norma é a proibição de serem realizadas operações de loteamento em zonas que não fossem classificadas pelo RPDM como urbanizáveis ou industriais, mas dai não decorre a existência de um direito incondicional à realização de loteamentos em áreas urbanizáveis, só porque, são urbanizáveis. É que, em bom rigor, se é certo que, havendo PDM, apenas podem ser licenciadas operações de loteamento nas zonas nele consideradas como urbanizáveis, também não é menos verdade que os licenciamentos podem depender de outros condicionalismos, entre os quais, a precedência de um PU ou PP. Saliente-se que, embora não exista a obrigação legal dos municípios aprovarem planos de urbanização ou planos de pormenor, encontrando-se apenas adstritos a aprovarem o competente “Plano Director Municipal”, isso não impede que os mesmos se auto vinculem a elaborar instrumentos de planeamento mais concretos, vulgo PU ou PP, como condição prévia para o licenciamento de operações de loteamento para as áreas consideradas como urbanizáveis no respetivo PDM. Deste modo, a circunstância de resultar do próprio RPDM de MF que a área onde se situavam os prédios a lotear eram áreas urbanizáveis, não colide com a previsão no regulamento do PDM de MF da necessidade da prévia existência de um PU ou o PP como condição (acrescida) para o licenciamento de novas operações de loteamento. É certo que com estipulações como esta que consta do RPDM de MF, vigente ao tempo dos factos a que se reportam os autos, se criam como que “vínculos de inedificabilidade por tempo indeterminado”. A este respeito, Fernanda Paula Oliveira e Dulce Lopes, in “Direito do Urbanismo”, Casos Práticos Resolvidos, Almedina, pág. 42 e seguintes, salientam que «A prática por parte dos Planos Diretores Municipais de fazer depender a ocupação dos solos em determinadas áreas da posterior elaboração de instrumentos de planeamento mais concretos coloca problemas jurídicos aos proprietários …que, tendo em consideração serem os Planos de Urbanização e de Pormenor instrumentos de iniciativa pública…poderem os particulares ficar “reféns” da Administração quando esta não fixe qualquer prazo para aquela elaboração ou quando, tendo-o fixado, não o cumpra». Porém, não podemos deixar aqui de enfatizar, por ser um dado que se colhe da experiência de vida, que era frequente a previsão nos planos diretores municipais, designadamente nos de primeira geração, como é o caso, da necessidade de serem aprovados PU ou PP para certas áreas, antes de nelas serem autorizadas determinadas operações urbanísticas, o que bem se compreende no contexto duma preocupação séria com o planeamento urbanístico. Facilmente se alcança que os interesses urbanísticos que se pretendem acautelar com a exigência de prévia aprovação de um PU ou de um PP para o licenciamento de uma operação de loteamento, não são assegurados, de igual forma, com uma simples operação de loteamento, que não pode cumprir a mesma função de um PU ou de um PP. Em bom rigor, um alvará de loteamento não é mais do que uma licença administrativa que titula uma concreta operação urbanística de fracionamento de prédios e de formação de lotes para construção, e como tal, representa uma figura jurídica distinta de qualquer instrumento público de gestão territorial, como é o caso de um plano de urbanização ou de um plano de pormenor, onde são ponderados interesses mais amplos. Aliás, o loteamento urbano mais não é do que um dos instrumentos jurídicos da execução dos planos de urbanização, cujo regime jurídico consta do Decreto-Lei n.º 448/91, de 29/11, através do qual se procede à constituição de lotes de acordo com os planos municipais de ordenamento do território em vigor no município. Nesta esteira, entendemos que nada impedia o Município de MF, dentro da sua liberdade de conformação, de se auto vincular a elaborar e aprovar um PU ou um PP como condição prévia necessária ao licenciamento de novas operações de loteamento em zonas de perímetro urbano, não se alcançando de que modo é que uma tal estipulação viola qualquer norma do D.L. n.º 448/91. 3.2.10.E esta conclusão também não é afastada quando se considera o disposto no artigo 117.º do D.L. n.º 380/99, de 22/09, onde se prevê que: «1- Nas áreas a abranger por novas regras urbanísticas constantes de plano municipal ou especial de ordenamento do território ou sua revisão, os procedimentos de informação prévia, de licenciamento e de autorização ficam suspensos a partir da data fixada para o início do período de discussão pública e até à data da entrada em vigor daqueles instrumentos de planeamento. 2- Cessando a suspensão do procedimento, nos termos do número anterior, o pedido de informação prévia, de licenciamento ou de autorização será decidido de acordo com as novas regras urbanísticas em vigor. 3 - Caso as novas regras urbanísticas não entrem em vigor no prazo de 150 dias desde a data do início da respectiva discussão pública, cessa a suspensão do procedimento, devendo nesse caso prosseguir a apreciação do pedido até à decisão final de acordo com as regras urbanísticas em vigor à data da sua prática. 4 - Não se suspende o procedimento nos termos do presente artigo quando o pedido tenha por objecto obras de reconstrução ou de alteração em edificações existentes, desde que tais obras não originem ou agravem desconformidade com as normas em vigor ou tenham como resultado a melhoria das condições de segurança e de salubridade da edificação. 5 - Quando haja lugar à suspensão do procedimento nos termos do presente artigo, os interessados podem apresentar novo requerimento com referência às regras do plano colocado à discussão pública, mas a respectiva decisão final fica condicionada à entrada em vigor das regras urbanísticas que conformam a pretensão. 6 - Caso o plano seja aprovado com alterações ao projecto a que se refere o número anterior, o requerente pode, querendo, reformular a sua pretensão, de idêntica possibilidade dispondo o requerente que não tenha feito uso da faculdade prevista no mesmo número.» Na decisão recorrida e por apelo a este preceito legal, o tribunal a quo parte do princípio que se a lei previa «a cessação da suspensão do procedimento de licenciamento de loteamentos, caso eles não entrassem em vigor no prazo de 150 dias desde a data do início da respectiva discussão pública, devendo prosseguir a apreciação do pedido até à decisão final de acordo com as regras urbanísticas em vigor à data da sua prática (n.º2 do art.º 117)» então «por maioria de razão, e dado não estar previsto para a área em causa PU ou PP, então o pedido de licenciamento também deveria ser apreciado (e foi apreciado) de acordo com as regras em vigor, que, de resto não foram postas em causa pelo A.». Mas sem razão. É que na situação de que se trata nestes autos, o Município de MF auto vinculou-se em sede de PDM a elaborar um PU ou PP e a prever a impossibilidade de serem licenciados novos loteamentos em áreas integradas em perímetro urbano enquanto esses instrumentos de planeamento urbanístico não estiverem aprovados, ou seja, estabeleceu aquilo que a doutrina denomina como “reserva de urbanização” ou “vínculos de inedificabilidade por tempo indeterminado”, de tal modo que, qualquer pedido de licenciamento duma nova operação de loteamento de prédio incluído em zona classificada pelo PDM de MF como perímetro urbano não poderá ser licenciada. No caso, impunha-se o indeferimento do licenciamento das operações de loteamento que foram impugnadas, uma vez que, por força do princípio tempus regit actum segundo o qual os pedidos de licenciamento devem ser decididos de acordo com as regras urbanísticas em vigor, aqueles loteamentos não podiam ser licenciados, por ser necessário aguardar pela aprovação de um PU ou PP. Não se trata, diferentemente da situação contemplada pelo artigo 117.º do DL 380/99, de uma medida cautelar de suspensão da concessão de licenças, em que, note-se, a suspensão apenas deve afectar os procedimentos de informação prévia, de licenciamento ou de autorização cujos pedidos teriam ao abrigo das novas regras urbanísticas uma decisão diferente daquela que se impõe face às regras urbanísticas em vigor. Termos em que procede o erro de julgamento assacado à decisão recorrida, impondo-se a sua revogação 3.3. Por fim o Recorrente sustenta que a decisão recorrida ao postergar o PA para análise da prova, violou os artigos 78.º, al. l), 84.º e 95.º do CPTA e 668, n.º1, al. d) e 660.º, n.º2 do CPC e o princípio do inquisitório. De acordo com o disposto no art.º 608.º, n.º2 do CPC «O juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras…». No caso, tendo em conta o que acima se decidiu quanto ao erro de julgamento de direito apontado à decisão recorrida, particularmente, os fundamentos em que nos suportamos para afastar o entendimento nela perfilhado, a qual carece de ser revogada, afigura-se-nos que a questão de saber se o PA foi ou não postergado para efeitos de análise de prova por banda do tribunal a quo, quando, ainda para mais, nenhum erro de julgamento sobre a matéria de facto é assacado à decisão recorrida, deixou de ter qualquer acuidade neste recurso, e não teve, note-se, como se extrai de tudo quanto antecede, qualquer relevância para a decisão da questão nuclear que estava em discussão nestes autos. Assim sendo, abstemo-nos de conhecer da sobredita questão. 3.4. Por tudo quanto fica dito, impõe-se julgar parcialmente procedente a ação administrativa especial intentada pelo Ministério Público, julgando procedente o pedido de declaração de nulidade relativamente à deliberação do executivo camarário de 17/09/00 que deferiu a operação de loteamento em nome de MFRP e à deliberação camarária que deferiu o licenciamento da operação de loteamento em nome de MRF e dos respectivos atos consequentes dos mesmos, com fundamento na violação do disposto no art.º 68.º, n.º 6 e 42.º, n.ºs 1 e 2 do RPDM de MF, que o artigo 56.º, n.º2 do D.L: 448/91, de 29/11 fulmina com a forma mais grave de invalidade, que é a nulidade. **** 44.DECISÃO. Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogar a decisão recorrida e julgar a ação administrativa especial intentada pelo Ministério Público contra o Município de MF parcialmente procedente, declarando nulas a deliberação do executivo camarário de 17/09/00 que deferiu a operação de loteamento em nome de MFRP e a deliberação camarária que deferiu o licenciamento da operação de loteamento em nome de MRF e dos respetivos atos consequentes dos mesmos. Custas a cargo da Recorrida. Notifique. DN. * Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pela relatora (cfr. artº 131º nº 5 do CPC “ex vi” artº 1º do CPTA). ** Porto, 09 de outubro de 2015 Ass.: Helena Ribeiro Ass.: Alexandra Alendouro Ass.: Rogério Martins

Sumário

1- Na atividade de planeamento urbanístico, a Administração Municipal goza de uma ampla margem de liberdade na conformação das operações de classificação e qualificação dos solos.

2- Não existe qualquer obrigação legalmente imposta de elaboração de planos de urbanização e de planos de pormenor, cabendo aos municípios determinar se, quando e em que medida se justifica a sua emanação.

3- A auto-vinculação, em sede de plano diretor municipal, à elaboração de um plano de pormenor ou de urbanização, sem o estabelecimento de normas de aplicação supletiva convocáveis na ausência desses instrumentos de planeamento, traduz o estabelecimento de uma “reserva de urbanização” correspondente à criação de um “vínculo de inedificabilidade”.

4- Os atos administrativos de licenciamento de novas operações de loteamento sem precedência de plano de pormenor ou de urbanização, quando a elaboração desses instrumentos de planeamento urbanístico esteja prevista em plano diretor municipal, como condição prévia à aprovação de novos loteamentos, são nulos.*

* Sumário elaborado pelo Relator.

Texto Integral

Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

I. RELATÓRIO.

O MINISTÉRIO PÚBLICO, junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, inconformado, interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela em 21 de março de 2013, que julgou improcedente a ação administrativa especial que intentou contra o MUNICÍPIO DE MF e os contra-interessados, melhor identificados a fls. 1 e 3 da p.i., na qual pediu que fossem declaradas nulas: “(1) a deliberação do executivo camarário de aprovação de loteamentos emitida em 06/12/99, com as sucessivas alterações infra indicadas, no procedimento administrativo que aí correu sob o n.º 2/99, em nome de “Posto de Abastecimento de C..., Lda”, (2) a deliberação do executivo camarário de 17/09/00 que deferiu a operação de loteamento em nome de MFRP e (3) a deliberação camarária que deferiu o licenciamento da operação de loteamento em nome de MRF e (4) dos respectivos actos consequentes dos mesmos”.

O RECORRENTE apresentou as respetivas alegações de recurso, que rematou com as seguintes CONCLUSÕES:

“1- Estando os loteamentos supra referidos integrados em perímetro urbano”, não podiam os mesmos terem sido deferidos sem que tivessem sido precedidos de plano de urbanização ou de plano de pormenor, o que no caso não aconteceu.

2- O art. 68, nº 6, do RPDMMF não é ilegal.

3- Sem conceder, ainda que o fosse, mister era declarar em sede de decisão tal inciso como ilegal e daí retirar as devidas consequências. E, em sede de decisão, nenhuma norma do RPDMMF foi declarada ilegal.

4- Não o tendo sido em sede decisória, é irrelevante para o caso o ter sido considerada tal ilegalidade em sede de fundamentação.

5- Nem o art. 3º, al. e) do DL 448/91 nem o art. 70 do RPDM têm pertinência para a dilucidação do caso sub judicio.

6- Porque, em relação ao 1º, o que é determinante para a solução é saber se o loteamento se integra ou não em perímetro urbano. E, na afirmativa, concluir pela necessidade de PU ou PP.

7- E o art. 70 só opera a jusante, ou seja, quando o loteamento já foi aprovado no âmbito do PU ou do PP.

8- Pelo que foram violadas todas essas normas, arts 68, nº 6, e 42, nºs 1 e 2, do RPDMMF, por não desconsideração no acórdão, 3º, al. 3, do DL 448/91, 70 do RPDMMF, 8 a 39 e 40 a 45 do DL 448/91, por inaplicabilidade ao caso e, por erro, terem sido consideradas.

9- E concomitantemente se violaram os arts 653, nº 2, por omissão e errada análise crítica das provas e omissão de apreciação ponderada, 655, nº 1, por errada aferição das provas e errada livre convicção, ambos do CPC, aqui aplicáveis subsidiariamente e o princípio da livre apreciação das provas.

10- Ao postergar o PA, para análise da prova, o tribunal a quo violou os arts 78, al. l), 84 e 95 do CPTA e 668, nº 1, al. d), e 660, nº 2, do CPC e o princípio do inquisitório.

11- Pelo que, deve revogar-se o acórdão recorrido e ser substituído por outro que decida pela procedência da acção.

12- Com o que se julgará procedente, como é de lei e justiça, o nosso recurso aqui interposto.”

Os RECORRIDOS não contra-alegaram.

2. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DE RECURSO-QUESTÕES DECIDENDAS.

São as conclusões das alegações do recurso que definem o seu objeto e, por essa via, que delimitam a esfera de intervenção do tribunal “ad quem”, ressalvando-se as questões que, sendo de conhecimento oficioso, encontrem nos autos os elementos necessários à sua integração (cfr. António Santos Abrantes Geraldes, Recurso em Processo Civil, Novo Regime, 2ª. Edição Revista e Actualizada, 2008, Almedina, pág.89 e seg.; José Lebre de Freitas e Armindo Ribeiro Mendes, C.P.Civil anotado, Volume 3º., Tomo I, 2ª. Edição, Coimbra Editora, 2008, pág.41).

Considerando as conclusões de recurso apresentadas pelo Recorrente, está apenas em causa aferir da existência dos erros de julgamento assacados à decisão recorrida na parte em que a mesma se pronunciou sobre a deliberação do executivo camarário de 17/09/00 que licenciou a operação de loteamento requerida por MFRP e a deliberação camarária que aprovou o licenciamento da operação de loteamento requerida por FRF, tendo a decisão recorrida transitado em julgado na parte em que se pronunciou sobre a deliberação emiti

da em 06/12/99, que aprovou a operação de loteamento requerida por “Posto de Abastecimento de C..., Lda”.

Os erros de julgamento que o Recorrente imputa à decisão recorrida quanto ao julgamento que efetuou sobre a validade das deliberações impugnadas são comuns, pelo que, por comodidade de tratamento e economia de decisão, os mesmos serão tratados conjuntamente. Esses erros consistem em decifrar se a decisão recorrida:

(i) Violou o disposto nos artigos 68.º, n.º6 e 42.º, n.ºs 1 e 2 do Regulamento do Plano Diretor Municipal de MF (doravante RPDMMF), por ter considerado o disposto nos artigos 3.º, alínea a), 8.º a 39.º e 40.º a 45.º do Decreto-Lei n.º 448/91 e art.º 70.º do RPDMMF, quando tais normas são inaplicáveis à situação em análise.

(ii) Violou os artigos 653.º, nº 2, por omissão e errada análise crítica das provas e omissão de apreciação ponderada, 655.º, nº 1, por errada aferição das provas e errada livre convicção, ambos do CPC, e o princípio da livre apreciação das provas.

(iii) Violou os artigos 78.º, al. l), 84.º e 95.º do CPTA e 668.º, nº 1, al. d), e 660.º, nº 2, do CPC e o princípio do inquisitório, ao postergar o PA, para análise da prova.

3. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

3. 1 MATÉRIA DE FACTO

A sentença recorrida deu como assentes, com relevância para a decisão proferida, os seguintes factos:

“

1. Em 21 de Julho de 1999 o “Posto de Abastecimento de C..., Lda” apresentou na Câmara Municipal de MF no pedido de Licenciamento de operação de Loteamento Urbano de um prédio urbano, sua propriedade, inscrito na matriz sob o art. 714 da freguesia de SC e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 604/140799, que correu termos sob o procedimento n.º 2/99 – art.º2 .º da PI não contestado;

2. O loteamento cujo licenciamento foi referido apresentava-se em área urbanizável nos termos do Regulamento do Plano Director Municipal (RPDM) – art.ºs 3.º da PI não contestado;

3. Em 6/12/99, por deliberação camarária, foi aprovado aquela operação de loteamento – Art.ºs 4, e doc. n.º 1 da PI, não contestado;

4. Em 17/4/00 foi aprovado o Licenciamento das obras de Urbanização – art.ºs 5.º, e doc. n.º 2 da PI, não contestado;

5. Em 26/6/00 foi emitido o respectivo alvará sob o n.º 01/2000 – art.ºs 6.º, e doc. n.º 3 da PI, não contestado;

6. Em 6/3/2000 é aprovada pelo R. a 1.º alteração ao loteamento, com incidência no lote 1, decidindo-se a “substituição do posto de combustível por unidade hoteleira” – art.º 7.º da PI e Doc. n.º 4 da PI;

7. Em 21/8/00 é aprovada pelo R. a 2ª alteração ao loteamento, substituindo a edificação hoteleira por habitação colectiva – doc. n.º 5 da PI;

8. Em 6/11/00 é aprovada pelo R. a 3ª alteração ao loteamento com incidência nos lotes 3 e 4, prevendo-se alteração da tipologia da construção anteriormente prevista de unifamiliar para bifamiliar (doc. n.º 6 da PI)

9. Em 18/6/2001 foi deferida a alteração das obras de urbanização ao Loteamento da Quinta do C..., em que é Requerente a aqui contra interessada “Posto de Combustível” (Proc. n.º 2/99, alvará de loteamento n.º 1/2000) – doc. n.º 7 da PI;

10. Em 20/6/2001 foi emitido um aditamento ao alvará de loteamento 1/2000 – doc. n.º 8 da PI;

11. A 3ª alteração ao loteamento do “Posto e Combustível, Lda” com incidência nos lotes 3 e 4, prevê a alteração de tipologia da construção de unifamiliar para bifamiliar, e aumento de área bruta de construção de 300 m 2 (onde se incluía anexo de 30 m2 em cada lote) para 390 m2, onde se inclui anexos de 60 m2/lote - Cfr. PA, cujo teor aqui se dá por reproduzido principalmente folhas 322 a 358;

12. A alteração do loteamento manteve o mesmo número de lugares de estabelecimento público – cfr. PA, cujo teor aqui se dá por reproduzido principalmente folhas 322 a 358;

13. Em 15/3/2002 o R. procedeu à recepção provisória das obras (parcial) referentes ao processo 2/99, com a ressalva de serem corrigidos, entre outros aspectos, os espaços verdes – Cfr. PA;

14. Em 23/5/2002 foi feita a vistoria das obras de urbanização relativamente processo 2/99, a qual não contém nenhuma ressalva relativamente a correcções não executadas – Cfr. PA;

15. Em 15/9/2003, e com referência ao processo 2/99, o R. deliberou aceitar a recepção provisória da obra de urbanização – doc. n.º 9;

16. Em 21/8/98, MFRP requereu licenciamento de operação de loteamento para prédio sito no lugar da Vila, freguesia de B..., com área de 1919,84 m2, prevendo-se a constituição de 4 lotes, destinados à construção de moradias unifamiliares, com o máximo de dois pisos, que correu termos sob o procedimento 2/98, o qual foi aprovado em 7/6/99 – doc. n.º10 e art.º 27.º não contestado;

17. Em 18/9/00 foi deferido o licenciamento de obras de urbanização – doc. n.º 11 da PI;

18. Em 29/11/00 foi emitido o alvará de loteamento com obras de urbanização, sob o n.º 2/00, que veio a sofrer alterações com a emissão de novo alvará de loteamento em 15/1/2003 – doc. n.º 12 da PI;

19. Em 29/3/01 é apresentado por FRF pedido de licenciamento de operação de loteamento, para a área de 1854,68 m2, com constituição de dois lotes destinados à construção de moradias unifamiliares de dois pisos da cota de soleira, na Rua Torta, freguesia de Vila M..., que correu termos sob o procedimento n.º 01/01, o qual foi deferido por deliberação do executivo camarário de 13/8/01 –Doc. n.ºs 13 e 14 da PI;

20. O licenciamento de obras de urbanização foi deferido em 15/7/02 e o alvará de loteamento com o n.º 01/02 foi emitido em 16/8/01 – doc. n.º 15 da PI;

21. Os loteamentos referidos em 16 e 19 foram aprovados sem que houvesse prévio plano de urbanização ou plano de pormenor – cfr. art.º 30 e 40 da PI, não impugnados;

22. Dá-se aqui por reproduzido o PA, principalmente os pedidos de alteração do loteamento da 1ª Contra Interessada “Posto de Abastecimento de C..., Lda”, e respectivas plantas de áreas de implantação, de área de implantação de anexos, áreas de cedência para espaços verdes, área para cedência para equipamentos colectivos, ínsitas na pasta n.º 2; assim como todos os documentos ínsitos no dossier n.º 1, relativo a pedido de loteamento de FRF, e no dossier n.º 2 de capas castanhas, referente a de licenciamento de loteamento por parte de MFRP. “

3. 2 DO DIREITO

3.2.1. Constitui objeto do presente recurso jurisdicional a decisão proferida pelo TAF de Mirandela no âmbito da ação administrativa especial que o Ministério Público intentou contra o Município de MF, na parte em que julgou improcedente o pedido de declaração de nulidade da deliberação do executivo camarário de 17/09/00 que licenciou a operação de loteamento requerida por MFRP e a deliberação camarária de 13/08/2001 que aprovou o licenciamento da operação de loteamento requerida por FRF. E que, correlativamente, não declarou nulos os atos consequentes desses licenciamentos, que quanto à deliberação que licenciou a operação de loteamento requerida por MFR, especifica como sendo os seguintes: (i) o licenciamento da construção deferido por despacho do presidente da Câmara de 08/02/02, emissão de alvará de construção com o n.º 07/02, em 14/02/02, no lote 1, em nome de MFS, sob o processo n.º 52/01, entrado em 30/01; (ii) o licenciamento de construção em nome de António José Ribeiro da Silva Branco, pedido em 15/06/01, lote 2, processo n.º 61/01, com aprovação do projeto de arquitetura por despacho de 25/06/01, despacho de deferimento do licenciamento da construção em 06/11/01 e emissão de alvará de construção em 18/02/02, sob o n.º 10/02.

O Ministério Público alegou, como fundamento dos pedidos de nulidade formulados na ação, o facto das deliberações impugnadas terem aprovado operações de loteamento sem que houvesse prévio plano de urbanização ou de pormenor, o que, a seu ver, gera a nulidade dos licenciamentos por violação do art.º 68.º, n.º6 e 42.º, n.ºs 1 e 2 do RPDM, atento o disposto nos artigos 56.º, n.º2 do D.L. n.º 448/91, de 29/11 e 68.º, al. a) do D.L. 555/99, de 16/12, determinando também a nulidade dos atos consequentes.

3.2.2. O TAF de Mirandela julgou a ação intentada pelo Ministério Público totalmente improcedente, julgando válidas as deliberações emanadas pela Câmara Municipal de MF que deferiram cada uma das operações de loteamento supra identificadas.

O TAF de Mirandela fundamentou a sua decisão na consideração de que o disposto no «…art.º 68.º, n.º6 do RPDM de MF à data aplicável era ilegal porque violava o art.º 8.º a 39.º e 40.º a 45.º do DL 448/91, de 29/11 (diploma aqui aplicável-cfr. art.ºs 129.º e 130.º do DL 555/99, de 16/13 e art.º 12.º do CC) que contemplam especificamente os casos de licenciamento em área não abrangida por plano director municipal de ordenamento do território, e art.º 117, n.º1 do DL 380/99, de 22/9», sustentando para o efeito que «se o legislador tivesse querido que todos os loteamentos só pudessem ser licenciados se existisse PU ou PP, não teria previsto as normas citadas do DL 448/91, nem o art.º 117.º do DL 380/99, que prevê os casos de suspensão de licenciamento e a sua cessação, em áreas a abranger por novas regras urbanísticas. De resto, e em bom rigor, não se pode dizer que na área em causa o Município R. previsse novas regras urbanísticas só pelo simples facto de as contemplar em abstracto no RPDM. Ora, se a lei contemplava a cessação da suspensão do procedimento de licenciamento de loteamentos, caso eles não entrassem em vigor no prazo de 150 dias desde a data do início da respectiva discussão pública, devendo prosseguir a apreciação do pedido até à decisão final de acordo com as regras urbanísticas em vigor à data da sua prática (n.º2 do art.º 117.º), por maioria de razão, e dado não estar previsto para a área em causa PU ou PP, então o pedido de licenciamento também deveria ser apreciado (e foi apreciado) de acordo com as regras urbanísticas em vigor, que, de resto não foram postas em causa pelo A.». Na decisão recorrida afirma-se ainda que «… para as áreas das operações de loteamento em causa existia um plano municipal que se lhe aplicava, no caso o PDM de MF. Nestes casos, e atendendo à aplicação da lei no tempo, aplicar-se-á o disposto nos art.ºs 8.º a 39.º do DL 448/91- casos de licenciamento em área abrangida por plano municipal de ordenamento do território- relativamente ao processo de licenciamento de MFRP, e o disposto no art.º 21.º do DL 555/99 relativamente ao processo de licenciamento em nome de MFRd.

(…) Assim, seguir-se-iam os condicionamentos previstos no art.º 70.º do RPDM de MF (as tais regras urbanísticas que o Município deveria ter em conta para apreciar o pedido de licenciamento a que supra se fez alusão) sobre as quais o A. não fez qualquer alusão, o que significa que não impugnou o licenciamento fundamentado em qualquer violação do disposto nesse preceito».

3.2.3. O Recorrente não se conforma com a decisão recorrida, e nas suas várias conclusões de recurso sustenta que a decisão sob escrutínio errou ao considerar que o licenciamento das operações de loteamento em causa, sem que houvesse prévio plano de urbanização ou plano de pormenor, são válidas, uma vez que, e reiterando o que já alegara na ação, por força do disposto nos artigos 68.º, n.ºs 1 e 2 e 42.º, n.ºs 1 e 2 do RPDM era necessária a prévia existência de PP ou PU para o local, sem o que os licenciamentos impugnados são nulos, conforme decorre do disposto no artigo 56.º, n.º2 do D.L. 448/91 de 29/11 e art.º 68.º, al.a) do D.L. 555/99, de 16/12. Mais alega (e reafirma), que tal nulidade acarreta a nulidade dos atos consequentes.

Entende que não havendo plano de urbanização, nem plano de pormenor o artigo 68.º, n.º6 do RPDM determina a impossibilidade de ser licenciada uma operação de loteamento, o que já se antevia no art.º 42.º, n.º1, e resulta também confirmado pelo art.º 69.º, ambos do RPDM. E, assim, conclui que o legislador só quer novos loteamentos devidamente integrados por e em PU ou PP, tratando-se de uma imposição e não de uma opção, pelo que, a decisão recorrida, ao assim não ter julgado, enferma de erro de julgamento, devendo ser revogada.

Mais assevera que a decisão recorrida ao ter dado como provada a inexistência de qualquer PU ou PP, devia ter dado como procedente a ação e que ao postergar o PA para análise da prova, violou os artigos 78.º, al. l), 84.º e 95.º do CPTA e 668, n.º1, al.d) e 660.º, n.º2 do CPC e o princípio do inquisitório.

3.2.3. Assim sendo, a questão central que a decidir cifra-se em de saber se perante o disposto nos artigos 68.º, nº 6, e 42.º, n.ºs 1 e 2, do RPDMMF, o licenciamento das operações de loteamento supra identificadas dependiam ou não da prévia aprovação de um PU ou PP para as áreas onde se inseriam os prédios a lotear.

Vejamos.

3.2.4. O Município de MF dispunha, ao tempo em que proferiu as deliberações objeto da decisão in crisis, de Plano Diretor Municipal (PDM) ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 23/95, de 9 de fevereiro, publicada no Diário da República, 1ª série-B, de 22 de março de 1995 (aplicável à data) e de Plano de Urbanização (PU), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 154/98, de 31/02.

Mas no caso, e para o que releva, está provado, sendo consensual entre os sujeitos processuais, que o Município de MF não dispunha nem de um PU nem de um PP que abrangesse os locais onde se situavam os prédios que foram objeto das operações de loteamento licenciadas pelas deliberações impugnadas.

Á data da aprovação do PDM de MF, estava em vigor o Decreto-Lei n.º 60/90, de 02/03, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 211/92, de 08/10, que regulava a elaboração, aprovação e ratificação dos planos municipais de ordenamento do território, abreviadamente designados por planos municipais (cfr. art.º 1.º) e em cujo artigo 2.º, sob a epígrafe “ Tipologia” se estabelecia:

«1- Os planos municipais compreendem:

a) Os planos directores municipais, que abrangem todo o território municipal;

b) Os planos de urbanização, que abrangem áreas urbanas e urbanizáveis, podendo também abranger áreas não urbanizáveis intermédias ou envolventes daquelas;

c) Os planos de pormenor, que tratam, em detalhe, áreas referidas nas alíneas anteriores.

2- Os planos de salvaguarda e valorização para as zonas de protecção de imóveis ou conjuntos classificados, previstos na Lei 13/85, de 6 de Julho, serão objecto de regulamentação especial».

Integram a tipologia dos planos municipais de ordenamento do território, os planos de urbanização (PU) e os planos de pormenor (PP).

Sobre o “ Conteúdo dos planos”, o artigo 9.º desse diploma dispunha que:

«1- Os planos municipais regem a ocupação, o uso e a transformação do solo na área abrangida.

2- O plano director municipal estabelece uma estrutura espacial para o território do município, a classificação dos solos e os índices urbanísticos, tendo em conta os objectivos de desenvolvimento, a distribuição racional das actividades económicas, as carências habitacionais, os equipamentos, as redes de transportes e de comunicações e as infra-estruturas.

3- O plano de urbanização define uma organização para o meio urbano, estabelecendo, designadamente, o perímetro urbano, a concepção geral da forma urbana, os parâmetros urbanísticos, o destino das construções, os valores patrimoniais a proteger, os locais destinados à instalação de equipamentos, os espaços livres e o traçado esquemático da rede viária e das infra-estruturas principais

4- O plano de pormenor estabelece a concepção do espaço urbano, dispondo, designadamente, sobre usos do solo e condições gerais de edificação, quer para novas edificações, quer para transformação das edificações existentes, caracterização das fachadas dos edifícios e arranjo dos espaços livres.»

Os planos municipais de ordenamento do território são, de harmonia com o disposto nos citados preceitos, instrumentos de planeamento urbanístico que definem o conteúdo do direito de propriedade sobre os solos, criando direitos e obrigações para os respetivos destinatários, determinando a futura utilização dos solos, e classificando o território e qualificando os seus usos. Contêm preceitos jurídicos criados ex novo que não constam de quaisquer instrumentos normativos anteriores.

Por outro lado, os planos municipais de ordenamento do território encontram-se estruturados, entre si, numa hierarquia que tem no seu grau superior o plano diretor municipal (PDM) e no nível inferior o plano de pormenor (PP), surgindo num grau intermédio o plano de urbanização (PU).

O PDM, que é de elaboração obrigatória, abarca todo o território municipal, ao passo que os PU e os PP abrangem apenas uma parte do território do Município.

É inquestionável que a Administração Municipal goza de uma ampla margem de conformação nas tarefas de classificação e qualificação dos solos, as quais se apresentam como o fim último da atividade de planeamento urbanístico.

Como sintetiza Fernanda Paula Oliveira, in “A discricionariedade de planeamento urbanístico municipal na dogmática geral da discricionariedade administrativa”, Almedina, 2011, págs 127/128, «(…) a discricionariedade administrativa envolvida na elaboração de normas jurídicas (discricionariedade normativa), é efectivamente, mais ampla do que aquela que está em causa na prática de actos administrativos, correspondendo ao poder de criação de uma norma dentro de uma hierarquia na qual se integram normas de carácter superior. (…)

Acresce que o grau de discricionariedade de que gozam os órgãos administrativos na tarefa de planeamento do território é, enquanto discricionariedade normativa, bastante acentuado, já que os planos não se limitam a desenvolver ou completar a regulamentação estabelecida de antemão na lei, dispondo antes as entidades que os elaboram, de um amplo poder de decisão próprio: de definir uma estratégia a prosseguir com o plano e, de acordo com ela, de estabelecer um modelo de ocupação territorial de entre vários possíveis.

Este nível de discricionariedade é particularmente visível no caso do planeamento municipal, na medida em que o município pode, em função de uma estratégia previamente por si definida, estabelecer o respectivo modelo de ocupação territorial, decidindo por um ou por outro tipo de destino ou utilização a atribuir a cada parcela do território, pela melhor localização de um equipamento colectivo ou de novas zonas verdes, pela delimitação mais ampla ou mais restrita do respectivo perímetro urbano, determinando a este propósito, a direcção que a expansão urbana há-de tomar, etc.”

Esta discricionariedade de planeamento comporta várias dimensões: a discricionariedade de elaboração do plano, compreendendo a discricionariedade quanto à decisão de elaboração do plano (o an); quanto à determinação do momento mais adequado para o efeito (o quando); e quanto ao tipo de instrumento a adotar; a discricionariedade procedimental e a discricionariedade na determinação dos conteúdos dos instrumentos planificadores. Esta última dimensão integra, por sua vez, a discricionariedade de aposição de condições, termos, modos e outras cláusulas acessórias ao plano (quo modo) e a de definição das concretas opções de ocupação territorial (o quid).

A todas estas dimensões acresce ainda o poder de modificação (revisão e alteração) do plano, por forma a adaptar-se à evolução das condições económicas, sociais, culturais e ambientais que determinaram a elaboração do mesmo.

Aqui chegados, pode afirmar-se que não existe qualquer obrigação legalmente imposta de elaboração de planos de urbanização e de planos de pormenor, cabendo aos municípios determinar se, quando e em que medida se justifica a sua emanação.

3.2.5. Questão diferente, é se, no próprio plano diretor municipal, para determinadas zonas urbanizáveis (ou, atualmente, ao delimitar uma unidade operativa de planeamento e gestão) o município se pronuncia pela necessidade e oportunidade de elaboração de um plano de urbanização ou de um plano de pormenor para a respetiva área.

Em tal caso, o município auto vincula-se a desencadear o procedimento, deixando apenas por decidir, em regra, o momento concreto em que a elaboração se inicia.

Conforme assinala Fernanda Paula Oliveira, in Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, 2012, Almedina, pág.238 e ss «Embora a elaboração de um plano de urbanização e de pormenor seja uma decisão de natureza discricionária, nada impede que o município, no âmbito do seu poder de decisão próprio em matéria de planeamento municipal, a torne obrigatória.

(…) A prática por parte dos planos directores municipais, de fazer depender a ocupação de determinadas áreas do território da posterior elaboração de instrumentos de planeamento mais concretos, sem fixar normas de aplicação supletiva mobilizáveis na sua ausência, tem colocado problemas relevantes já que tal opção afeta inegavelmente a esfera jurídica dos proprietários de solos nela integrados.

(…) As áreas que, por opção do plano director municipal, ficam sujeitas, sem normas de aplicação supletiva (ou com normas desta natureza, mas de cariz extremamente limitador da ocorrência de operações urbanísticas), a posterior plano de urbanização ou de pormenor designam-se, atento o regime a que ficam sujeitas, de “reservas de urbanização”, que correspondem, quase sempre, à criação de verdadeiros vínculos de inedificabilidade por tempo indeterminado»

Citando novamente aquela professora «a previsão, por parte do plano director municipal, da elaboração de planos de urbanização ou de pormenor para uma determinada área como condição para a sua gestão urbanística normal corresponde a uma auto vinculação por parte do município à sua elaboração, eliminando, deste modo, o poder da câmara municipal de deliberar posteriormente se elabora ou não o plano. Tal resulta do facto de o juízo sobre a necessidade de elaboração de planos mais concretos ter sido antecipado para o (exercida no) momento em que elaborou o plano director municipal».

Isto dito, voltemos ao caso concreto em discussão nestes autos.

3.2.6. Estabelece o artigo 39.º do RPDM de MF, sob a epígrafe “Caracterização”, que as áreas urbanizáveis são aquelas que se caracterizam «pela sua boa aptidão geral para criação de novas áreas urbanas após a realização das respectivas infra-estruturas, constituindo a reserva prevista, durante o prazo de validade do PDMMF, para expansão das áreas urbanas», e no artigo 40.º, sob a epígrafe “Uso dominante”, determina que nessas áreas «O seu uso dominante é a edificação para habitação».

Quanto à edificabilidade nas áreas urbanizáveis, dispõe o art.º 42.º que a edificação «deverá acontecer após a elaboração e aprovação dos respectivos planos de urbanização, planos de pormenor ou loteamentos, respeitando o faseamento previamente definido.

2- Enquanto não existirem planos de urbanização, planos de pormenor ou loteamentos para as áreas urbanizáveis, a construção poderá efectuar-se nas parcelas autónomas já constituídas, dando continuidade ao casco urbano existente e regendo-se com carácter transitório pelas seguintes disposições:

a) Número máximo de pisos - dois;

b) Índice de implantação da construção - 30%, até um máximo de 200 m2 de área bruta de construção, excluindo anexos para garagem ou de apoio à actividade agrícola;

c) Altura máxima da fachada principal - 6 m;

d) Respeito pelo alinhamento das fachadas, dominante ou estabelecido;

e) Todas as ligações às redes de infra-estruturas constituirão encargo do requerente; f)Se a construção se efectuar sobre terrenos com declive acentuado a tardoz do lote, poderá a mesma apresentar, como regime de excepção à alínea a) do presente artigo, até ao máximo de três pisos, incluindo a cave, em qualquer ponto do seu perímetro exterior;

g) Um estacionamento automóvel/fogo dentro do lote.

3- São excluídos do cumprimento das alíneas a) e f) do número anterior do presente artigo os edifícios com interesse municipal, alojando equipamentos ou unidades hoteleiras e similares, ou outros, com projecto elaborado por arquitecto.

4- No caso de não existir rede pública de abastecimento de água, de águas residuais ou de energia eléctrica, fica o requerente obrigado a realizar as obras necessárias para assegurar aquelas infra-estruturas básicas em regime de auto-suficiência.»

Por sua vez, o artigo 68.º do RPDM, sob a epígrafe “Perímetros urbanos” preceitua o seguinte:

«1- Define-se perímetro urbano como o conjunto da área urbana, da área urbanizável e da área industrial que lhes seja contígua.

(…)

6- Nos perímetros urbanos os novos loteamentos deverão ser precedidos de plano de urbanização ou de plano de pormenor, considerando sempre prioritário dar continuidade ao tecido urbano existente».

Por fim, o art.º 70.º, sob a epígrafe “Loteamentos”, prevê que:

«As operações de loteamento realizadas em áreas urbanas e urbanizáveis deverão satisfazer, sem prejuízo da legislação em vigor, os condicionamentos constantes nos números seguintes:

1) As edificações destinadas a habitação serão do tipo isolado, geminadas ou em banda, com um máximo de quatro unidades;

2) Em operações de loteamento realizadas em áreas atravessadas ou adjacentes a vias pertencentes às redes nacional e municipal principal, deverão.

a) Privilegiar-se as soluções que contemplem a criação de vias de serviço interiores ao loteamento e ou adjacentes aos referidos troços de vias;

b) Reduzir ao mínimo o número de acessos directos das vias de serviço às referidas vias;

c) Prover de passeios os troços das referidas vias, sempre que seja viabilizado o acesso directo a essas vias, das construções edificadas à sua margem».

Por sua vez, o artigo 4.º do PU define “zona urbanizável com projecto de loteamento”, como áreas para as quais existem já estudos de conjunto, nomeadamente projectos de loteamento com propostas de ocupação.

3.2.7. Na decisão recorrida considerou-se que o disposto no artigo 68.º, n.º6 do RPDM de MF «era ilegal porque violava o art.º 8.º a 39.º e 40.º a 45.º do DL 448/91, de 29/11(…) que contemplam especificamente os casos de licenciamento em área não abrangida por plano municipal de ordenamento do território, e art.º 117, n.º1 do DL 380/99, de 22/09» nela se concluindo que «se o legislador tivesse querido que todos os loteamentos só pudessem ser licenciados se existisse PU ou PP, não teria previsto as normas citadas do DL 448/91, nem o art.º 117.º do DL 380/99, que prevê os casos de suspensão de licenciamento e a sua cessação, em área a abranger por novas regras urbanísticas».

No n.º 6 do art.º 68.º do RPDM determina-se, relembre-se, que «Nos perímetros urbanos os novos loteamentos deverão ser precedidos de plano de urbanização ou de plano de pormenor, considerando sempre prioritário dar continuidade ao tecido urbano existente».

Esta norma foi entendida, pelo tribunal a quo, como ilegal, por violar os artigos 8.º a 39.º e 40.º a 45.º do D.L. 448/91, de 29/11 e o artigo 117.º do D.L. 380/99, de 22/09.

Se assim é, tal significa que o tribunal a quo interpretou esta norma do RPDM como exigindo a prévia aprovação de PU ou PP como condição para o licenciamento de novos loteamentos nos perímetros urbanos, só que, perante as citadas disposições do DL. 448/91, considerou a sua estipulação como ilegal.

Dito isto, importa, determinar se esse é ou não o sentido com que deve valer a referida norma, ou seja, se o RPDM de MF estabeleceu ou não, ao dispor pela forma que consta do seu art.º 68.º, n.º6, a necessidade da prévia aprovação de um PU ou de um PP como condição necessária ao licenciamento de novos loteamentos em zonas incluídas em perímetro urbano e na positiva, se essa norma é ilegal.

3.2.8. Em matéria de interpretação de leis, decorre da consideração do artigo 9º, n.ºs 1 e 2 do Código Civil (CC) que embora à atividade interpretativa não baste o elemento gramatical das normas, a letra da lei constitui limite que qualquer exercício de interpretação deve respeitar para se manter dentro do quadro hermenêutico consagrado nesse preceito do CC. Mas para além do elemento gramatical é essencial a vontade do legislador, captável no quadro do sistema jurídico, das condições históricas da sua formulação e, numa perspetiva atualista, na especificidade do tempo em que as normas são aplicadas. Finalmente, no nº 3, dispõe-se, por apelo a critérios de objetividade, que o intérprete, na determinação do sentido prevalente da lei, deve presumir o acerto das soluções consagradas e a expressão verbal adequada (Pires de Lima e Antunes Varela, CC Anotado, vol. I, 3ª ed., págs. 58 e 59).

Em síntese, esse preceito normativo expressa os princípios doutrinários consagrados ao longo do tempo sobre a interpretação das leis, designadamente o apelo ao elemento literal, por um lado, e aos de origem lógica, por outro.

Conforme ensina Manuel de Andrade, in “ Ensaio sobre a Teoria da Interpretação das Leis”, págs. 21 a 26), interpretar uma lei não é mais do que fixar o seu sentido e o alcance com que ela deve valer, ou seja, determinar o seu sentido e alcance decisivos; o escopo final a que converge todo o processo interpretativo é o de pôr a claro o verdadeiro sentido e alcance da lei. Ou, como referem Pires de Lima e Antunes Varela, in “Noções Fundamentais do Direito Civil”, vol. 1º, 6ª ed., pág. 145), interpretar, em matéria de leis, quer dizer não só descobrir o sentido que está por detrás da expressão, como também, dentro das várias significações que estão cobertas pela expressão, eleger a verdadeira e decisiva.

Tal tarefa tem como único limite o que se consubstancia na impossibilidade de ultrapassar o teor literal da regulamentação e o seu campo de significações adequadas ao entendimento comum e normal das palavras constantes da norma a interpretar.

No caso, o elemento gramatical da norma do n.º 6 do art.º 68.º do RPDMMF ao dispor que «nos perímetros urbanos os novos loteamentos deverão ser precedidos de plano de urbanização ou de plano de pormenor, considerando sempre prioritário dar continuidade ao tecido urbano existente», aponta no sentido da imperatividade da prévia existência de plano de urbanização ou de plano de pormenor como condição necessária à aprovação de novas operações de loteamento. A leitura desse preceito, é expressa e inequívoca no sentido de ser necessária a existência prévia de um PP ou PU para que a Administração Municipal possa licenciar uma qualquer nova operação de loteamento em zonas incluída em perímetro urbano. Isso mesmo resulta de forma clara da expressão «deverão ser precedidos de plano de urbanização ou de plano de pormenor».

O vocábulo “precedidos” significa que o município de MF considera a aprovação desses planos como condição prévia necessária à gestão urbanística normal duma determinada área, e que o mesmo se auto vinculou nesse sentido, no uso, aliás, dos amplos poderes que são reconhecidos aos municípios nesta matéria. Dessa forma, o Município de MF quis eliminar, desde logo, ou seja, no próprio PDM, qualquer possibilidade, não só do executivo camarário deliberar posteriormente se elabora ou não o plano, como de aprovar loteamentos sem que para as respetivas áreas existam PP ou PU.

Resulta claro do n.º 6 do art.º 68.º do RPDM que para o Município de MF os planos de urbanização ou de pormenor têm de preceder o licenciamento de novas operações de loteamento em zonas incluídas em perímetro urbano.

Aponta também neste sentido o elemento sistemático. Se bem cuidarmos de analisar as demais normas do RPDM de MF, máxime, o artigo 42.º, o alcance a retirar da norma do art.º 68.º, n.º6 não pode ser outro senão o de que não havendo plano de urbanização ou plano de pormenor, não pode haver loteamentos novos.

Se bem atentarmos no art.º 42.º, n.º2 do RPDM de MF, onde se prevê que «enquanto não existirem planos de urbanização, planos de pormenor ou loteamentos para as áreas urbanizáveis, a construção poderá efectuar-se nas parcelas autónomas já constituídas, dando continuidade ao casco urbano existente e regendo-se com carácter transitório pelas seguintes disposições: (…)], resulta que apenas é permitida a edificação isolada e subordinada a certos requisitos.

Assinale-se ainda que no RPDMMF não foram previstas regras supletivas a aplicar na ausência de planos mais concretos, como o PP ou PU.

E o artigo art.º 70.º não configura uma disposição desse género. A este respeito, o Município de MF sustentou, em sede de contestação, que o artigo 70.º do RPDM de MF possui elencado um conjunto de condicionamentos necessários à realização das operações de loteamento nas áreas urbanas e urbanizáveis, que gera um contra-senso com o disposto no art.º 68, n.º6 do mesmo diploma, para concluir que a obrigatoriedade de fazer depender os novos loteamentos nos perímetros urbanos da prévia existência de planos de urbanização e de planos de pormenor não passou de uma intenção, não sendo uma obrigatoriedade.

E assim, entende que quando não existissem, como não existem, os mencionados planos de pormenor ou de urbanização seria o próprio RPDM a estabelecer as normas definidoras dos parâmetros e indicadores urbanísticos aplicáveis às operações de loteamento que servissem de orientação na aprovação de operações em concreto. Para esses casos, existia o art.º 70.º. Que dizer?

O art.º 70.º, como bem elucida o Recorrente, está a jusante da aprovação do loteamento, ou seja, apenas é aplicável no caso do loteamento já estar correta e regularmente aprovado.

Em conclusão, resulta do RPDM de MF, designadamente das normas invocadas, que não são licenciáveis novos loteamentos sem PU ou PP, comportando o art.º 68.º, n.º6 do RPDM de MF uma imposição. Aliás, se assim não fosse, a previsão dessa norma não teria qualquer efeito útil uma vez que, existindo PU ou PP para uma determinada zona, toda e qualquer operação urbanística, e como tal os loteamentos, teriam que se harmonizar com as regras de ordenamento do espaço nele previstas, isso mesmo resultando do disposto no artigo 13.º, n.º2, al.a) do D.L. 448/91, onde se prevê o indeferimento do pedido de licenciamento quando o mesmo viole «plano municipal de ordenamento do território», entendendo-se como tal, nos termos do art. 3.º,al.c) do mesmo diploma «plano director municipal, plano de urbanização ou plano de pormenor definidos no Decreto-Lei n.º 69/90, de 2 de Março».

Perante a hierarquia existente entre os vários instrumentos de planeamento urbanístico (que carecem de ser harmonizados), são as operações de loteamento que se encontram subordinadas ao que se prevê no PDM, ou existindo, nos PU ou PP e não o contrário.

A este respeito, veja-se o Ac. do STA de 29/11/2011, prolatado no processo n.º 0701/10 onde se sumariaram as seguintes conclusões:

«VI- os planos municipais de ordenamento do território são o desenvolvimento do programa nacional da política de ordenamento do território e dos planos regionais e, sempre que existam, dos planos intermunicipais de ordenamento do território, pelo que devem ser um prolongamento destes, obedecendo às suas directrizes.

VII- Impõe-se uma necessidade de harmonização entre o urbanismo local e os princípios que presidem ao ordenamento do território, tendo este um âmbito muito mais vasto, abrangendo as regras jurídicas que têm por objecto a ocupação, uso e transformação do solo a nível regional e nacional.

VIII- Uma operação de loteamento pode ser licenciada onde os planos de urbanização e de pormenor o permitam e não ao contrário, serem as operações de loteamento a condicionarem aqueles.

IX- Assim, o disposto no artº33º nº2 do PDM de Loulé tem de ser entendido que nas áreas de edificação dispersa a estruturar só são permitidas operações de loteamento após prévia aprovação de plano de urbanização ou de plano de pormenor.»

Como já dissemos, e repetimos, o próprio Município de MF, no ponto 45.º da contestação que apresentou, admite que o n.º6 do art.º 68.º do RPDM de MF «faz depender os novos loteamentos nos perímetros urbanos à existência de planos de pormenor ou de plano de urbanização».

Perante o exposto, a norma do artigo 68.º, n.º6 do RPDM de MF tem o sentido e o alcance de condicionar o licenciamento de novas operações de loteamento em áreas que se incluam em perímetro urbano, à prévia aprovação de um PU ou PP para a área em causa, ou seja, no caso, por força dessa norma, a aprovação dos loteamentos objeto das deliberações impugnadas dependiam da aprovação de um PU ou PP, impondo a obrigação de se ficar a aguardar pela sua aprovação.

3.2.9. Resta-nos agora a questão de saber se a previsão do n.º6 do art.º 68.º do RPDM de MF é ilegal, como se refere na decisão recorrida, por força do disposto nos artigos 8.º a 39.º e 40.a 45 do D.L. n.º 448/91, de 29/11 e art.º 117.º do DL 380/99.

Nos artigos 8.º a 39.º do DL n.º 448/91, de 29/11, vem regulado o licenciamento das operações de loteamento e das obras de urbanização em área abrangida por PDM, como é a situação dos autos e nos artigos 40.º a 45.º disciplina-se o processo de licenciamento em área não abrangida por plano municipal de ordenamento do território, o que nada releva para a situação em análise.

Em antecipação, desde já se afirma não existir qualquer colisão entre o art.º 68.º, n.º6 do RPDM de MF e as citadas normas do D.L. n.º 448/91, de 29/11, diploma que contém as normas legais que, ao tempo dos factos, regulavam as operações de loteamento e as obras de urbanização.

No artigo 8.º do DL 448/91, de 29/11 prevê-se que “as operações de loteamento só podem realizar-se em áreas classificadas pelos planos municipais de ordenamento do território, como urbanizáveis ou industriais”.

Ora, o facto de se prever nesta norma que apenas são realizáveis operações de loteamento em zonas urbanizáveis, não significa que exista um direito absoluto ou incondicional à realização de loteamentos nessas áreas.

O que resulta desta norma é a proibição de serem realizadas operações de loteamento em zonas que não fossem classificadas pelo RPDM como urbanizáveis ou industriais, mas dai não decorre a existência de um direito incondicional à realização de loteamentos em áreas urbanizáveis, só porque, são urbanizáveis. É que, em bom rigor, se é certo que, havendo PDM, apenas podem ser licenciadas operações de loteamento nas zonas nele consideradas como urbanizáveis, também não é menos verdade que os licenciamentos podem depender de outros condicionalismos, entre os quais, a precedência de um PU ou PP.

Saliente-se que, embora não exista a obrigação legal dos municípios aprovarem planos de urbanização ou planos de pormenor, encontrando-se apenas adstritos a aprovarem o competente “Plano Director Municipal”, isso não impede que os mesmos se auto vinculem a elaborar instrumentos de planeamento mais concretos, vulgo PU ou PP, como condição prévia para o licenciamento de operações de loteamento para as áreas consideradas como urbanizáveis no respetivo PDM.

Deste modo, a circunstância de resultar do próprio RPDM de MF que a área onde se situavam os prédios a lotear eram áreas urbanizáveis, não colide com a previsão no regulamento do PDM de MF da necessidade da prévia existência de um PU ou o PP como condição (acrescida) para o licenciamento de novas operações de loteamento.

É certo que com estipulações como esta que consta do RPDM de MF, vigente ao tempo dos factos a que se reportam os autos, se criam como que “vínculos de inedificabilidade por tempo indeterminado”.

A este respeito, Fernanda Paula Oliveira e Dulce Lopes, in “Direito do Urbanismo”, Casos Práticos Resolvidos, Almedina, pág. 42 e seguintes, salientam que «A prática por parte dos Planos Diretores Municipais de fazer depender a ocupação dos solos em determinadas áreas da posterior elaboração de instrumentos de planeamento mais concretos coloca problemas jurídicos aos proprietários …que, tendo em consideração serem os Planos de Urbanização e de Pormenor instrumentos de iniciativa pública…poderem os particulares ficar “reféns” da Administração quando esta não fixe qualquer prazo para aquela elaboração ou quando, tendo-o fixado, não o cumpra».

Porém, não podemos deixar aqui de enfatizar, por ser um dado que se colhe da experiência de vida, que era frequente a previsão nos planos diretores municipais, designadamente nos de primeira geração, como é o caso, da necessidade de serem aprovados PU ou PP para certas áreas, antes de nelas serem autorizadas determinadas operações urbanísticas, o que bem se compreende no contexto duma preocupação séria com o planeamento urbanístico.

Facilmente se alcança que os interesses urbanísticos que se pretendem acautelar com a exigência de prévia aprovação de um PU ou de um PP para o licenciamento de uma operação de loteamento, não são assegurados, de igual forma, com uma simples operação de loteamento, que não pode cumprir a mesma função de um PU ou de um PP.

Em bom rigor, um alvará de loteamento não é mais do que uma licença administrativa que titula uma concreta operação urbanística de fracionamento de prédios e de formação de lotes para construção, e como tal, representa uma figura jurídica distinta de qualquer instrumento público de gestão territorial, como é o caso de um plano de urbanização ou de um plano de pormenor, onde são ponderados interesses mais amplos. Aliás, o loteamento urbano mais não é do que um dos instrumentos jurídicos da execução dos planos de urbanização, cujo regime jurídico consta do Decreto-Lei n.º 448/91, de 29/11, através do qual se procede à constituição de lotes de acordo com os planos municipais de ordenamento do território em vigor no município.

Nesta esteira, entendemos que nada impedia o Município de MF, dentro da sua liberdade de conformação, de se auto vincular a elaborar e aprovar um PU ou um PP como condição prévia necessária ao licenciamento de novas operações de loteamento em zonas de perímetro urbano, não se alcançando de que modo é que uma tal estipulação viola qualquer norma do D.L. n.º 448/91.

3.2.10. E esta conclusão também não é afastada quando se considera o disposto no artigo 117.º do D.L. n.º 380/99, de 22/09, onde se prevê que:

«1- Nas áreas a abranger por novas regras urbanísticas constantes de plano municipal ou especial de ordenamento do território ou sua revisão, os procedimentos de informação prévia, de licenciamento e de autorização ficam suspensos a partir da data fixada para o início do período de discussão pública e até à data da entrada em vigor daqueles instrumentos de planeamento.

2- Cessando a suspensão do procedimento, nos termos do número anterior, o pedido de informação prévia, de licenciamento ou de autorização será decidido de acordo com as novas regras urbanísticas em vigor.

3- Caso as novas regras urbanísticas não entrem em vigor no prazo de 150 dias desde a data do início da respectiva discussão pública, cessa a suspensão do procedimento, devendo nesse caso prosseguir a apreciação do pedido até à decisão final de acordo com as regras urbanísticas em vigor à data da sua prática.

4- Não se suspende o procedimento nos termos do presente artigo quando o pedido tenha por objecto obras de reconstrução ou de alteração em edificações existentes, desde que tais obras não originem ou agravem desconformidade com as normas em vigor ou tenham como resultado a melhoria das condições de segurança e de salubridade da edificação.

5- Quando haja lugar à suspensão do procedimento nos termos do presente artigo, os interessados podem apresentar novo requerimento com referência às regras do plano colocado à discussão pública, mas a respectiva decisão final fica condicionada à entrada em vigor das regras urbanísticas que conformam a pretensão.

6- Caso o plano seja aprovado com alterações ao projecto a que se refere o número anterior, o requerente pode, querendo, reformular a sua pretensão, de idêntica possibilidade dispondo o requerente que não tenha feito uso da faculdade prevista no mesmo número.»

Na decisão recorrida e por apelo a este preceito legal, o tribunal a quo parte do princípio que se a lei previa «a cessação da suspensão do procedimento de licenciamento de loteamentos, caso eles não entrassem em vigor no prazo de 150 dias desde a data do início da respectiva discussão pública, devendo prosseguir a apreciação do pedido até à decisão final de acordo com as regras urbanísticas em vigor à data da sua prática (n.º2 do art.º 117)» então «por maioria de razão, e dado não estar previsto para a área em causa PU ou PP, então o pedido de licenciamento também deveria ser apreciado (e foi apreciado) de acordo com as regras em vigor, que, de resto não foram postas em causa pelo A.».

Mas sem razão.

É que na situação de que se trata nestes autos, o Município de MF auto vinculou-se em sede de PDM a elaborar um PU ou PP e a prever a impossibilidade de serem licenciados novos loteamentos em áreas integradas em perímetro urbano enquanto esses instrumentos de planeamento urbanístico não estiverem aprovados, ou seja, estabeleceu aquilo que a doutrina denomina como “reserva de urbanização” ou “vínculos de inedificabilidade por tempo indeterminado”, de tal modo que, qualquer pedido de licenciamento duma nova operação de loteamento de prédio incluído em zona classificada pelo PDM de MF como perímetro urbano não poderá ser licenciada.

No caso, impunha-se o indeferimento do licenciamento das operações de loteamento que foram impugnadas, uma vez que, por força do princípio tempus regit actum segundo o qual os pedidos de licenciamento devem ser decididos de acordo com as regras urbanísticas em vigor, aqueles loteamentos não podiam ser licenciados, por ser necessário aguardar pela aprovação de um PU ou PP.

Não se trata, diferentemente da situação contemplada pelo artigo 117.º do DL 380/99, de uma medida cautelar de suspensão da concessão de licenças, em que, note-se, a suspensão apenas deve afectar os procedimentos de informação prévia, de licenciamento ou de autorização cujos pedidos teriam ao abrigo das novas regras urbanísticas uma decisão diferente daquela que se impõe face às regras urbanísticas em vigor.

Termos em que procede o erro de julgamento assacado à decisão recorrida, impondo-se a sua revogação

3.3. Por fim o Recorrente sustenta que a decisão recorrida ao postergar o PA para análise da prova, violou os artigos 78.º, al. l), 84.º e 95.º do CPTA e 668, n.º1, al. d) e 660.º, n.º2 do CPC e o princípio do inquisitório.

De acordo com o disposto no art.º 608.º, n.º2 do CPC «O juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras…».

No caso, tendo em conta o que acima se decidiu quanto ao erro de julgamento de direito apontado à decisão recorrida, particularmente, os fundamentos em que nos suportamos para afastar o entendimento nela perfilhado, a qual carece de ser revogada, afigura-se-nos que a questão de saber se o PA foi ou não postergado para efeitos de análise de prova por banda do tribunal a quo, quando, ainda para mais, nenhum erro de julgamento sobre a matéria de facto é assacado à decisão recorrida, deixou de ter qualquer acuidade neste recurso, e não teve, note-se, como se extrai de tudo quanto antecede, qualquer relevância para a decisão da questão nuclear que estava em discussão nestes autos.

Assim sendo, abstemo-nos de conhecer da sobredita questão.

3.4. Por tudo quanto fica dito, impõe-se julgar parcialmente procedente a ação administrativa especial intentada pelo Ministério Público, julgando procedente o pedido de declaração de nulidade relativamente à deliberação do executivo camarário de 17/09/00 que deferiu a operação de loteamento em nome de MFRP e à deliberação camarária que deferiu o licenciamento da operação de loteamento em nome de MRF e dos respectivos atos consequentes dos mesmos, com fundamento na violação do disposto no art.º 68.º, n.º 6 e 42.º, n.ºs 1 e 2 do RPDM de MF, que o artigo 56.º, n.º2 do D.L: 448/91, de 29/11 fulmina com a forma mais grave de invalidade, que é a nulidade.

44. DECISÃO.

Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogar a decisão recorrida e julgar a ação administrativa especial intentada pelo Ministério Público contra o Município de MF parcialmente procedente, declarando nulas a deliberação do executivo camarário de 17/09/00 que deferiu a operação de loteamento em nome de MFRP e a deliberação camarária que deferiu o licenciamento da operação de loteamento em nome de MRF e dos respetivos atos consequentes dos mesmos.

Custas a cargo da Recorrida.

Notifique.

DN.

Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pela relatora (cfr. artº 131º nº 5 do CPC “ex vi” artº 1º do CPTA).

Porto, 09 de outubro de 2015

Ass.: Helena Ribeiro

Ass.: Alexandra Alendouro

Ass.: Rogério Martins

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3. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

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