011/09 - Tribunal dos Conflitos

I- A providência cautelar tem que ser proposta no tribunal que seja competente em razão da matéria para julgar a causa principal de que aquela é dependência.

II- A providência em que o requerente pretende a intimação da entidade administrativa para se abster de proceder à execução de acto administrativo de demolição de construção existente na margem das águas de mar não é dependência da acção da competência dos tribunais comuns aos quais compete decidir da propriedade ou posse dos leitos e margens ou suas parcelas (Lei n.º 54/2005, de 15 de Novembro, artigo 17.º/5 e artigo 383.º/1 do C.P.C.), pois os actos de execução não ofendem o direito de propriedade que importe acautelar, atingindo apenas a edificação considerada ilegal.

III- É à ordem judicial administrativa, e não aos tribunais judiciais (artigo 66.º do C.P.C.) que cabe decidir sobre a legalidade ou ilegalidade do pedido que tenha por escopo proibir entidade administrativa de exercer o privilégio de execução prévia na medida em que cumpre aos tribunais da jurisdição administrativa a fiscalização da legalidade do acto materialmente administrativo à sombra do qual a entidade requerida intenta actuar (cf. artigo 4.º/1, alínea c) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais - Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro - e artigo 2.º/2, alínea d) do Código de Processos nos Tribunais Administrativos - Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro).

Acordam no Tribunal de Conflitos:

1. A… requer a resolução pelo Tribunal de Conflitos do conflito negativo de jurisdição decorrente das decisões de 3-10-1988 do Tribunal Judicial de Vila do Conde e da decisão de 5-2009 do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, transitadas em julgado, respectivamente, nos dias 3-10-2008 e 5-2-2009.

2. Os Tribunais julgaram-se incompetentes em razão da matéria para conhecer do procedimento cautelar não especificado deduzido pela referida A… contra o Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional.

3. Tem-se por adquirida nos autos a seguinte realidade:

- O procedimento cautelar foi instaurado no dia 25-8-2006 como preliminar da acção declarativa destinada a obter o reconhecimento do direito de propriedade da requerente sobre uma construção de pedra, com logradouro, sita no Lugar …, freguesia de Labruge, concelho de Vila do Conde.

- Nele, em síntese, alegou-se o seguinte:

- Que a referida construção não está inserida no domínio público hídrico pois não pode ser considerada margem de água costeira visto que a distância entre o limite das águas do mar e do terreno onde se encontra erguida a construção é de, pelo menos, 50 metros.

- Que, ainda que assim não se entenda, o terreno encontra-se pelo menos desde 1798 na posse e em nome próprio de particulares, presumindo-se, assim, particular (artigo 15.º/2, alínea a) da Lei n.º 54/2005, de 15 de Novembro).

- Que tal parcela e terreno foram mantidos pelo requerente e antecessores na posse pública pelo período necessário para a formação da usucapião.

- O requerimento conclui pedindo a seguinte providência:

“Que seja intimado o requerido para, por qualquer forma e através de qualquer entidade ou organismo que o integre, se abster de adoptar qualquer decisão, acto material conduta ou comportamento tendente à demolição da construção enquanto não se definir, em termos definitivos, na acção principal, a propriedade a favor da requerente”.

- A requerente anteriormente pedira a suspensão de eficácia do despacho de 26-6-2002 do Director Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Norte que ordenara a demolição da referida construção.

- o referido despacho de 26-6-2002 pela Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território é o seguinte:

Reportando-me à carta de V. Exª de 23-5-2002 referente ao assunto em epígrafe informo que a causa da demolição não é o facto de a licença n.º 74/96 ter caducado em 31 de Dezembro de 1996, mas sim o Plano de Ordenamento da Orla Costeira Caminha-Espinho identificar a construção em causa como ‘a demolir’ sendo irrelevante para o efeito que a licença de utilização do domínio público marítimo fosse ou não válida à data de entrada em vigor daquele Plano.

Refira-se que, nos termos do n.º 3 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 303/93, de 2 de Setembro com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 218/94, de 20 de Agosto, as licenças e concessões existentes caducam com a entrada em vigor do respectivo PAOC quando este não preveja a possibilidade de ocupação da área em causa, como é o caso.

Assim, e na sequência do n/ ofício n.º 5105 de 8-5-2002, de que anexo cópia, notifico V. Exª, ao abrigo do disposto nos artigos 8.º e 89.º do Decreto-Lei n.º 46/94, de 22 de Fevereiro, a proceder à demolição da construção em causa, até ao próximo dia 3 de Setembro de 2002, deixando o terreno na situação primitiva, sob pena de a mesma ser efectuada por esta Direcção Regional.

- O pedido de suspensão de eficácia deste despacho de 26-6-2002 do Director Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Norte foi indeferido por decisão de 24-10-2002 do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto.

- O recurso contencioso de anulação desse mesmo despacho de 26-6-2002 foi rejeitado por irrecorribilidade do acto recorrido por dele se impor recurso hierárquico necessário para o respectivo Ministro, decisão confirmada pelo acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 6-11-2003.

- No dia 25-5-2006 a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte comunicou à requerente o seguinte:

Reportando-me ao assunto em epígrafe, nomeadamente aos requerimentos de 7-6-2006 e ao requerimento de 3-7-2006, informo V. Exª que, considerando a inexistência de qualquer interesse histórico e ou cultural na manutenção da construção - como resulta das suas características e envolvente e de o Plano de Ordenamento da Orla Costeira de Caminha-Espinho (POOC) determinar a sua demolição, o facto de o reconhecimento de propriedade privada ser da competência dos tribunais (artigo 15.º da Lei n.º 54/2005, de 15 de Novembro), a presunção legal de que o terreno em causa integra o domínio público marítimo, o facto da utilização privativa do terreno onde se localiza a construção ter sido titulada por licença de utilização do domínio público marítimo desde 1941 sem que nunca tenha sido desencadeado formalmente qualquer processo tendente ao reconhecimento da propriedade privada sobre a parcela em questão, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo e o teor do ofício que lhe foi endereçado pela Secretaria de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades, esta CCDR-N considera não existirem razões que justifiquem a suspensão do processo de demolição da construção pelo que eventuais bens que se encontrem no seu interior deverão ser retirados no prazo de 15 dias de calendário após a recepção da presente notificação.

4. O Tribunal Judicial de Vila Conde considerou que a competência em razão da matéria para conhecer da providência requerida competia ao Tribunal Administrativo, referindo, para tanto, o seguinte:

“No caso em apreço, conforme resulta claramente do requerimento inicial e da providência requerida, está em causa uma decisão da Administração Pública - proferida no âmbito do direito administrativo, enquanto direito público - e pretende a requerente fazer face a tal decisão, requerendo que o Estado se abstenha de, por qualquer forma, adoptar ou praticar qualquer acto tendente a efectivar tal decisão.

Ou seja, pretende a ora requerente fazer face a uma decisão ‘intimação’ da Administração Pública (Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Norte - integrada na Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte - Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional) no sentido de proceder à demolição de uma construção - alegadamente em cumprimento do disposto no Plano de Ordenamento da Orla Costeira de Caminha-Espinho, aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 25/99, de 7 de Abril.

Ora, a apreciação de tal actuação administrativa, sua legalidade e eventual suspensão de eficácia, incumbe inequivocamente na esfera de competências dos Tribunais Administrativos e Fiscais. É que, tal como configurada a causa de pedir e pedido formulado [...] não podemos olvidar que aquilo que a requerente pretende efectivamente é obter, pela via civil, e, como alega o Digno Magistrado do Ministério Público, ‘pela face’ ou ‘sob a capa da discussão da propriedade do terreno em causa, a suspensão de uma decisão administrativa, qual seja a referida ordem de demolição”

5. Por sua vez, o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto argumentou da seguinte forma:

“Conforme jurisprudência pacífica dos tribunais superiores, a competência em razão da matéria afere-se em função da relação material controvertida, atendendo aos termos em que é formulada a pretensão do autor, incluindo os seus fundamentos [...]

No caso dos autos, e conforme resulta inequivocamente do requerimento inicial a requerente, invocando a sua qualidade de proprietária e legítima possuidora de uma construção de pedra com logradouro [...] pede ao tribunal que intime o Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, “para, por qualquer forma e através de qualquer entidade ou organismo que o integre, se abster de adoptar qualquer decisão, acto material, conduta ou comportamento tendente à demolição da construção em questão enquanto não se decidir, em termos definitivos, na acção principal, a propriedade a favor do requerente”.

Não está aqui em causa a apreciação da legalidade da decisão administrativa que ordena a demolição da construção; nem é esse o objecto da acção principal. Na verdade, o que a requerente pretende é tão só evitar que a construção seja demolida até que seja decidida nos autos principais a questão da propriedade da mesma.

É pois, por referência à acção principal e ao pedido aí formulado que se afere a competência material do tribunal [...]

E, sendo os tribunais comuns competentes para decidir da propriedade ou posse dos leitos e margens ou suas parcelas, “pretendendo a requerente obter na acção principal o reconhecimento do direito de propriedade sobre a construção em causa e alegando para o efeito, além do mais, que a mesma era objecto de propriedade privada antes de 31-12-1864, forçoso é concluir serem os tribunais comuns os competentes para conhecer de tal pedido”.

Cumpre apreciar.

6. A Lei n.º 54/2005, de 15 de Novembro (lei que entrou em vigor no momento da entrada em vigor da Lei da Água - Lei n.º 58/2005, de 29 de Dezembro - o que se verificou no dia seguinte ao da sua publicação: ver artigo 107.º), que estabelece a titularidade dos recursos hídricos, prescreve no artigo 17.º sob a epígrafe “Delimitação” o seguinte:

1- A delimitação dos leitos e margens dominiais confinantes com terrenos de outra natureza compete ao Estado, que a ela procede oficiosamente, quando necessário, ou a requerimento dos interessados.

2- Das comissões de delimitação, que podem ser constituídas por iniciativa do Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, fazem sempre parte representantes do Ministério da Defesa Nacional e das administrações portuárias afectadas no caso do domínio público marítimo, representantes dos municípios afectados e também representantes dos proprietários dos terrenos confinantes com os leitos ou margens dominais a delimitar.

[...]

4- A delimitação, uma vez homologada por resolução do Conselho de Ministros, é publicada no Diário da República.

5- A delimitação a que se proceder por via administrativa não preclude a competência dos tribunais comuns para decidir da propriedade ou posse dos leitos e margens ou suas parcelas”.

A requerente pretende o reconhecimento da propriedade privada sobre parcela de terreno e construção alegando que não se situa na margem de água do mar, mas, a entender-se diversamente, ainda assim ela considera beneficiar da presunção a que se refere o artigo 15.º/l da referida lei e da usucapião por posse pública nos termos do n.º 3 do mesmo preceito.

Receia, no entanto, que o acto administrativo que ordenou a demolição da construção seja executado, pois, em sede administrativa, improcedeu a providência cautelar de suspensão de eficácia do acto e igualmente não logrou obter decisão anulatória.

Assim, com a presente providência, pretende a requerente que o tribunal comum intime a Administração para não executar acto administrativo já consolidado na ordem jurídica enquanto caso resolvido ou caso decidido nem praticar quaisquer outros actos de que resulte a demolição da construção que tem por sua.

7. Muito embora o acto administrativo executório não constitua caso julgado em sentido estrito desde logo porque é modificável (João Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, 2005, Âncora, 8ª edição, pág. 188 e Marcelo Rebelo de Sousa, André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, 2007, Dom Quixote, pág. 85) não deixa, para alguns efeitos, de lhe ser equiparado, designadamente para os efeitos a que se refere o artigo 282.º/3 da Constituição.

Este efeito de caso resolvido de que gozam as resoluções administrativas por não terem sido oportunamente objecto de impugnação administrativa ou jurisdicional, não impede a Administração, decorrido o prazo de 2 anos a que alude o artigo 9.º do C.P.A. de reapreciar as situações em que se fundaram, não tendo a Administração o dever legal de o fazer (Ac. do S.T.A. de 30-4-1997, in Ac. Doutrinais do S.T.A, a 38, n.º 446 (Fev. 1999), pág. 147-163).

8. Os actos de mera execução são aqueles que são praticados em consequência necessária da definição de situações jurídicas constantes de actos administrativos anteriores e que não contenham outros efeitos jurídicos que não sejam a concretização ou desenvolvimento das estatuições jurídicas neles contidas (Ac. do S.T.A. de 19-11-2008, P. 784/08), considerando-se ainda que o nosso ordenamento jurídico acolhe o princípio da inimpugnabilidade dos actos de execução de anterior acto administrativo, por os mesmos não conterem outros efeitos jurídicos que não sejam a mera concretização ou desenvolvimento da estatuição jurídica contida no acto executado - sendo, portanto, este que deve ser objecto de impugnação, consagrando o artigo 151.º do C.P.A. duas excepções a esse princípio: admite, por um lado, a impugnação autónoma dos actos ou operações de execução “que excedam os limites do acto exequendo” (nº 3); e admite, por outro lado, a impugnação autónoma dos actos ou operações de execução que sejam “arguidos de ilegalidade, desde que esta ilegalidade não seja consequência da ilegalidade do acto exequendo” (Ac. do S.T.A. de 5-7-2007, P. 296/06). Considerou-se, assim, não recorrível o acto que deliberar proceder, em certa data, à demolição de parte de um prédio ilegalmente construído, em conformidade com anteriores deliberações sobre tal demolição. (ASTA de 20-2-2007, P. 38269).

9. Este Tribunal de Conflitos já decidiu que a competência (ou jurisdição) de um tribunal se afere pela forma como o autor configura a acção, definida pelo pedido e pela causa de pedir, isto é, pelos objectivos com ela prosseguidos. E que se os Tribunais Administrativos são competentes para conhecerem do acto que, visando o encerramento de um estabelecimento comercial, ordenou o corte da água e do ramal de esgotos que o serviam, por estar em causa uma relação jurídica administrativa (art.º 212, n.º 3 da CRP e art.º 3 do E.T.A.F.) também terão de ser competentes para apreciarem a providência cautelar não especificada que tem em vista contrariar os efeitos desse acto, e permitir o restabelecimento dessas ligações.

De igual modo este mesmo Tribunal já decidiu que compete aos tribunais administrativos conhecer de uma providência cautelar não especificada destinada a evitar a prática de actos materiais de execução de demolição das estruturas metálicas que fecham o terraço de um prédio, quando tal demolição foi ordenada no uso de competência administrativa da câmara municipal, nos termos do art. 51, n.º 2, alínea g), do DL n. 100/84, de 29-3, e releva no âmbito de uma relação jurídica administrativa. (Ac. do Trib. de Conflitos de 26-5-1999, P. 336).

10. Afigura-se evidente, e nem a requerente o esconde, que o seu objectivo, com a presente providência, é o de conseguir, através de uma decisão do tribunal judicial, obstar ao exercício da prerrogativa ou autotutela executiva da Administração, o que, a verificar-se, leva a que a construção cuja propriedade reclama não seja demolida enquanto não estiver judicialmente definida a propriedade da construção.

A razão que a requerente entende assistir-lhe para lograr, em sede cautelar, a requerida providência é a de que, a não ser assim, não é acautelado o seu direito de propriedade.

Está, com efeito, assente na jurisprudência que a providência cautelar tem que ser proposta no tribunal que seja competente em razão da matéria para julgar a causa principal de que aquela é dependência (Ac. do S.T.J. de 1-3-2007, P. 4669/2006 in www.dgsi.pt, Ac. da Relação de Lisboa de 26-2-1985, C.J., 1, pág. 172, Ac. da Relação de Lisboa de 13-3-1986, C.J., 2, pág. 101, Ac. da Relação de Lisboa de 21-5-1992, C.J., 3, pág. 182.

A dificuldade está em saber qual a acção principal ou a providência, tomando o vocábulo “acção” em sentido amplo de modo a abranger providências de entidades não judiciais (ver Ac. da Relação de Lisboa de 20-3-1990, C.J., 2, 208), de que depende a concreta pretensão da requerente.

A causa principal de que depende a presente providência será aquela em que se dirime a questão da propriedade sobre o terreno em construção ou, pelo contrário, a causa de que depende a providência será aquela outra onde se reclame decisão que intime a Administração a abster-se de executar o acto administrativo proferido, considerada a invocação superveniente da propriedade do terreno e construção?

É que, competindo à Administração prosseguir o interesse público consubstanciando as suas decisões por actos administrativos e reconhecendo a lei à própria Administração a possibilidade de revogar os actos praticados ou abster-se de os executar, a dependência que se evidencia não é a que ocorre entre o pedido de reconhecimento de propriedade e o pedido cautelar visando intimar o requerido a abster-se de executar as decisões que possam afectar a propriedade, mas entre este pedido cautelar e a decisão administrativa que reconheça o direito a essa intimação.

A consequência do provimento de tal providência é, sem dúvida, a de já não ser executada a demolição, o que conduz ao objectivo pretendido.

No entanto, importa salientar que, executada a demolição, não é o invocado direito de propriedade que é ofendido, mas o direito de edificação que a Administração decidiu não assistir à requerente e que não se confundem, configurando-se a faculdade de construir como mera concessão jurídico-pública (ver Ac. do S.T.A. de 8-1-2009, P. 663/08, de 22-3-2007, P. 390/06, de 6-3-2007, P. 873/03, de 1-3-2005, P. 761/04, de 18-2-2004, P. 663/03, de 18-3-2003, P. 731/02 in www.dgsi.pt).

Por esta razão também, não se deve considerar, face ao disposto no artigo 383.º do C.P.C., que a causa da qual depende o procedimento cautelar é aquela em que a requerente pretende reconhecida a sua propriedade sobre o terreno e construção edificada.

11. Não importa aqui analisar se a pretensão do requerente tem viabilidade à luz das normas que regulam o contencioso administrativo; não interessa igualmente analisar se alguma vez a providência requerida podia obter acolhimento considerando “acto que causa lesão grave e dificilmente reparável” do direito acautelado o acto administrativo já consolidado e, portanto, executório, sabendo-se que não se pode considerar ilícita a conduta da Administração quando pretende executar os actos administrativos (Ac. do S.T.J. de 5-12-1995, C.J., 3, pág. 140 onde se considera que a ‘intimação para que o réu se abstenha de certa conduta’ pressupõe que esta conduta seja ilícita ou reprovável), não se afigurando, de acordo com este entendimento, que constitua lesão grave o exercício do chamado privilégio de execução prévia.

Estas são todavia questões atinentes ao mérito, pressupondo já definida a competência material.

12. De outro modo, ou seja, reconhecendo-se competência ao tribunal comum, no âmbito da acção onde se discute a propriedade da construção e terreno, para apreciar a referida providência, o tribunal comum, quer revogue ou suspenda ou intime o requerido a não executar o acto administrativo, invade necessariamente a competência dos tribunais administrativos.

13. É à ordem judicial administrativa, e não aos tribunais judiciais (artigo 66.º do C.P.C.) que cabe decidir sobre a legalidade ou ilegalidade do pedido que tenha por escopo proibir entidade administrativa de exercer o privilégio de execução prévia.

14. Esse pedido passa pela fiscalização da legalidade do acto materialmente administrativo à sombra do qual a entidade requerida intenta actuar, in casu demolindo a edificação, matéria da competência dos tribunais administrativos face ao disposto no artigo 4.º/1, alínea c) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro) e artigo 2.º/2, alínea d) do Código de Processos nos Tribunais Administrativos (Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro). Como se disse, a questão da competência não afasta a consideração da viabilidade da pretensão à luz das ocorrências assinaladas

Concluindo:

I- A providência cautelar tem que ser proposta no tribunal que seja competente em razão da matéria para julgar a causa principal de que aquela é dependência.

II- A providência em que o requerente pretende a intimação da entidade administrativa para se abster de proceder à execução de acto administrativo de demolição de construção existente na margem das águas de mar não é dependência da acção da competência dos tribunais comuns aos quais compete decidir da propriedade ou posse dos leitos e margens ou suas parcelas (Lei n.º 54/2005, de 15 de Novembro, artigo 17.º/5 e artigo 383.º/1 do C.P.C), pois os actos de execução não ofendem o direito de propriedade que importe acautelar, atingindo apenas a edificação considerada ilegal.

III- É à ordem judicial administrativa, e não aos tribunais judiciais (artigo 66.º do C.P.C.) que cabe decidir sobre a legalidade ou ilegalidade do pedido que tenha por escopo proibir entidade administrativa de exercer o privilégio de execução prévia na medida em que cumpre aos tribunais da jurisdição administrativa a fiscalização da legalidade do acto materialmente administrativo à sombra do qual a entidade requerida intenta actuar (cf. artigo 4.º/1, alínea c) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais - Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro - e artigo 2.º/2, alínea d) do Código de Processos nos Tribunais Administrativos - Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro).

Decisão:

Resolve-se o conflito de jurisdição considerando competente, em razão da matéria, a jurisdição administrativa.

Sem custas

Lisboa, 7 de Julho de 2009. - José Fernando de Salazar Casanova Abrantes (relator) - Rosendo Dias José - Manuel José da Silva Salazar - Fernanda Martins Xavier e Nunes - Álvaro da Cunha Gomes Rodrigues - Alberto Augusto Andrade de Oliveira. Vencido - Numa situação em que o requerente identifica, inequivocamente, a causa principal de que pretende seja dependente o pedido cautelar, e sendo incontroversa a natureza civil dessa acção principal, deverá ser o tribunal civil o competente para a apreciação do pedido formulado.