03008/14.5BELSB - Supremo Tribunal Administrativo

I- Da amnistia de infrações disciplinares prevista na Lei n.º 38-A/2023, de 2 de agosto, decorre apenas o efeito essencial e típico de qualquer amnistia – impedir que o agente agraciado sofra a sanção que lhe poderia vir a ser (ou que já lhe foi) aplicada pela prática de uma infração –, pelo que a conformação concreta dos respetivos efeitos fica dependente das regras estatuídas no regime jurídico disciplinar aplicável, enquanto legislação subsidiária ou complementar.

II- Aquela amnistia tem de se conjugar com o disposto no artigo 59.º, n.º 1, do Regulamento Disciplinar da Polícia Segurança Pública, aprovado pela Lei n.º 7/90 de 20 de fevereiro – o regime jurídico disciplinar em vigor à data da prática da infração – segundo o qual a amnistia faz cessar a execução da pena, se ainda estiver a decorrer, mas não anula os efeitos já produzidos pela sua aplicação.

III- Entre os efeitos que prima facie se podem ter como já produzidos pela execução de uma pena de 50 dias de suspensão executada antes da vigência da Lei n.º 38-A/2023, contam-se o afastamento do serviço durante o período de 50 dias e a perda da correspondente remuneração, assim como as perdas de oportunidade relativamente à promoção ou acesso durante o período de um ano; porém, a perda de 50 dias para efeitos de antiguidade e de aposentação ainda não se consumaram e são, por conseguinte, neutralizados pela amnistia.

IV- Acresce que nem a perda da remuneração correspondente ao período da suspensão de funções pode ser tida como um “efeito já produzido da pena disciplinar” (mas é antes o efeito outras normas que impõem ao interessado o ónus de pedir uma indemnização), nem a impossibilidade de promoção ou acesso durante o período de um ano se concretizam automaticamente como “efeito da pena disciplinar” (mas somente no caso de terem surgido oportunidades de promoções ou acessos, o que não foi invocado).

V- A pretensão expressa pelo agente sancionado de que lhe seja aplicada a amnistia decretada pela Lei n.º 38-A/2023 pode, assim, ser interpretada no sentido de que, em seu entender, e apesar de estar em causa uma amnistia imprópria, não há efeitos da suspensão aplicada já produzidos que careçam de ser eliminados ou destruídos retroativamente, tudo se passando como se de uma amnistia própria se tratasse, pelo que, na sua perspetiva, a amnistia aplicada fará cessar a sua responsabilidade disciplinar, não tendo o mesmo, por isso, interesse em prosseguir com o processo tendente à anulação da pena que lhe foi aplicada: para o passado, não há quaisquer efeitos de tal pena a destruir; e os efeitos da mesma ainda não produzidos, nomeadamente os relativos à antiguidade e aposentação, são neutralizados pela amnistia.

VI- Embora também tenha uma função objetiva, de orientação da jurisprudência dos tribunais inferiores, nomeadamente nas matérias de maior importância que preenchem os respetivos pressupostos de admissão, o recurso de revista é um recurso ordinário e não tem autonomia em relação à lide de que emerge, extinguindo-se com a extinção daquela.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I. Relatório

1. Nos presentes autos de recurso de revista vindos do Tribunal Central Administrativo Sul (“TCAL”), vem o MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA recorrer do acórdão daquele tribunal, datado de 19.05.2022, que confirmou a sentença proferida, em 5.03.2021, pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (“TAC de Lisboa”), a qual julgou procedente a ação administrativa especial intentada pelo SUP – Sindicato Unificado da Polícia, em representação do seu associado AA, em que era pedida a declaração da procedência da exceção de prescrição do processo disciplinar n.º ..., declarando-se a nulidade de todos os atos de instrução e de decisão, incluindo os despachos do Diretor Nacional da Polícia de Segurança Pública e do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna, arquivando-se os autos de processo disciplinar e mantendo-se o representado ao serviço, sem qualquer suspensão e com o direito à sua retribuição.

A revista foi admitida por acórdão de 20.10.2022, proferido nos termos do artigo 150.º, n.º 6, do CPTA, tendo a formação de apreciação preliminar fundamentado a sua decisão, no essencial, com base na necessidade de esclarecer qual a decisão final que, no regime de prescrição do procedimento disciplinar na PSP, marca o termo da contagem desse prazo de prescrição.

2. Na sequência de posterior redistribuição dos autos neste Supremo Tribunal Administrativo, o relator, verificando que a infração imputada ao agente representado pelo recorrido ocorrera em 22.01.2009, ordenou, por despacho de 30.01.2024, a notificação das partes para, querendo, se pronunciarem sobre a eventual extinção da instância, por inutilidade superveniente da lide, em consequência da aplicação da Lei n.º 38-A/2023, de 2 de agosto (artigos 2.º, n.º 2, alínea b), 6.º e 7.º, n.º 1, alíneas j) e k); v. fls 1034 do SITAF).

Com efeito, foram dados como assentes nas instâncias os seguintes factos com interesse para a decisão do presente recurso:

«A) Em 22/01/2009, o ora Representado do A., era agente principal do efetivo da ... da Polícia de Segurança Pública […];

B) Em 26/01/2009 foi elaborado pelo BB, do Destacamento Territorial ..., do Comando Territorial ... da Guarda Nacional Republicana (GNR), o Relatório a fls. 5 a 6 do PA […];

[…]

J) Em 03/02/2010 foi deduzida a Acusação contra o Representado do A., no âmbito do procedimento disciplinar referido em E), a fls. 54 e 54/v do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido; que em 04/06/2010 foi notificada ao A […];

[A factualidade imputada é a seguinte (artigo 25.º da p.i.):

“… no dia 22-01-2009, no Posto Territorial da GNR ..., o arguido acompanhado de quatro indivíduos, sendo que um destes pretendia apresentar queixa. Uma vez que o Guarda ..., se encontrava sozinho, informou os indivíduos, que por motivos de segurança, teriam de aguardar na rua esperando que a patrulha às ocorrências chegasse ao posto, apesar do arguido se ter apresentado como Agente da PSP, o Guarda ... decidiu aguardar a chegada da patrulha, em virtude de dois dos indivíduos já se encontrarem referenciados por consumo e tráfico de estupefacientes. O arguido teve atitudes exibicionistas, tocando constantemente à campainha e mostrando a sua identificação. Quando atendidos no posto, proferiu as seguintes frases dirigidas aos elementos da GNR em serviço: ‘Eu sou vosso superior, é uma vergonha a atitude desta guarda’, ‘...comigo não brincam, sei mais do que vocês todos juntos, o que vocês precisam é de um apertão! Ligo já para os meus comandos e resolvo já isto’ ”.]

[…]

N) Em 23/07/2010 foi proferido no âmbito do procedimento disciplinar referido em E), pelo Comandante do ..., despacho com o seguinte teor:

“1. Da leitura e análise dos presentes autos de processo disciplinar, e visto o relatório final do instrutor, de fls. 99 a 102 respetivas conclusões e propostas, que acolho, resulta provada a prática de infração disciplinar.

2. Considerando os elementos constantes no processo, o Agente Principal M/... 360, AA, pertence ao efetivo da ... da Polícia de Segurança Pública, violou o Princípio Fundamental, previsto no Artigo 6.º, conjugado com o Dever de Zelo, previsto no Artigo 9.º, n.ºs 1 e 2 alínea i), com o Dever de Correção, previsto no artigo 13.º, n.ºs 1 e 2 alínea a) e com o Dever de Aprumo, previsto no Artigo 16.º, n.ºs 1 e 2 alínea f), todos do Regulamento Disciplinar da Polícia Segurança Pública, aprovado pela Lei n.º 7/90 de 20 de Fevereiro.

3. Ponderadas as circunstâncias envolventes que rodearam o facto subjacente à referida infração, às circunstâncias atenuantes e agravantes e as exigências sancionatórias que o caso sub judice reclama, aplico ao arguido a pena de 50 (cinquenta) dias de suspensão, nos termos do art.º 25.º, n.º 1, alínea d), Art.º 27.º n. 3, Art.º 29.º n.º 1, alínea b) conjugado com os Artigos 43.º e 46.º, todos do RD/PSP.

4. Notifique-se o arguido, nos termos e para os efeitos do artigo 89.º, do RD/PSP e artigo 68.º do CPA.» - cfr. fls. 103 do PA”».

O) Notificado do Relatório e Despacho referidos em M) e N), o Representado do A. apresentou em 16/08/2010, recurso para o Diretor Nacional da PSP, da decisão referida em N) […];

P) Por Despacho datado de 05/11/2012, foi negado provimento do Recurso referido em O) […];

Q) Em 09/01/2013, o Representado do A. apresentou recurso da decisão referida em P), dirigido ao Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna […];

R) Ao recurso referido em Q) foi negado provimento por Despacho datado de 12/09/2014 […];

[…]

T) A pena de suspensão por 50 dias aplicada ao A. no âmbito do procedimento disciplinar referido em E) foi publicada na Ordem de Serviço - II Parte, n.º 167 de ../../2014 […].».

3. Em resposta ao despacho do relator, o recorrido veio declarar pretender a aplicação da Lei n.º 38-A/2023, de 2 de agosto, nos presentes autos, devendo ainda «o Réu [ser] condenado em custas judiciais e de parte» (fls. 1039 do SITAF).

O recorrente, pelo seu lado, veio dizer o seguinte (fls. 1042-1044 do SITAF):

«1. O Ministério vê com muito bons olhos a aplicação ao Autor da ação da recente Lei da Amnistia (Lei nº 38-A/2023).

Mas opõe-se à extinção da instância por inutilidade superveniente da lide, porque o objeto da presente Revista se mantém incólume após a publicação da Lei nº 38-A/2023.

2. […] Em suma, o objeto da presente Revista reside em identificar o termo final da contagem do prazo de prescrição do procedimento.

3. De facto, se esse termo final for — como defende o Ministério — constituído pelo ato administrativo praticado no termo do procedimento (cf. artigos 127º e 148º do CPA), então a prescrição não ocorreu. E, nesse caso, a amnistia é aplicável (e deve ser aplicada).

Se o termo final for diferido para a interposição do último recurso hierárquico — momento em que, à luz da LPTA (de 1985), se constituía o chamado “ato administrativo definitivo e executório”, impugnável em tribunal —, então a prescrição do procedimento ocorreu. E, nesse caso, a Lei da Amnistia seria inaplicável, pura e simplesmente.

4. O Ministério entende que, no caso em apreço, o poder disciplinar foi exercido dentro do prazo devido, visto que emitiu um ato administrativo punitivo dentro do prazo de prescrição de quatro anos e meio.

De facto, o Ministério instaurou o procedimento disciplinar, instruiu, acusou, observou o direito de defesa do arguido, elaborou o relatório final do processo e decidiu punir o arguido dentro do prazo legal.

A decisão punitiva de 1º grau — tomada perante o relatório final do instrutor — é, face ao ordenamento jurídico português, um ato administrativo tomado no termo do procedimento administrativo (cf. artigos 127º e 148º do CPA).

5. É indiscutível que a amnistia não pode ser objeto de confusão com a prescrição pelo facto de ambas conduzirem à não efetivação do poder disciplinar.

De facto, o Poder não pode pretender ser magnânimo — e amnistiar a pena disciplinar aplicada — se, antes, deixou extinguir o poder disciplinar, pelo seu não exercício em tempo devido (prescrição).

E o arguido pode ficar grato pelo ato de graça que representa a aplicação de uma lei de amnistia; mas já nada tem a agradecer quando se viu livre da ameaça da pena pela mera inação do Poder.

6. Por outro lado, no caso em apreço já se discute mais do que o caso individual do Associado do Autor da ação administrativa.

O que se discute é “uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental”; e a decisão dessa questão revela-se “claramente necessária para uma melhor aplicação do direito” (ver o artigo 150º do CPTA).

Assim, forçoso é reconhecer que a publicação da Lei nº 38-A/2023 não beliscou o objeto desta Revista e, portanto, a premência da sua decisão pela mais alta instância da justiça administrativa.»

Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

4. A precedência do conhecimento da amnistia prevista nos artigos 2.º, n.º 2, alínea b), 6.º e 7.º, n.º 1, alíneas j) e k), todos da Lei n.º 38-A/2023, de 2 de agosto, sobre a questão da prescrição do procedimento disciplinar – ou sobre outras questões que se tenham suscitado no âmbito da ação administrativa de impugnação de atos administrativos de aplicação de sanções disciplinares – resulta de a aplicação daquela impedir «que o agente agraciado sofra a sanção a que poderia vir a ser (ou a que já foi) condenado» (cfr. Figueiredo Dias, Direito Penal Português – As Consequências Jurídicas do Crime, 1993, 4.ª reimpr., Coimbra Editora, Coimbra, p. 691), podendo conduzir, por isso, à extinção da instância por inutilidade superveniente da lide. Assim, perante o objeto do presente recurso de revista – saber qual o momento exato em que o poder disciplinar se extingue por prescrição, de modo a impedir a aplicação da sanção disciplinar considerada devida –, a eventual aplicação da amnistia pode tornar a discussão inútil se, independentemente do momento considerado relevante para efeitos de prescrição, tornar inaplicável a sanção disciplinar. De resto, tem sido esta a orientação seguida pela jurisprudência recente deste Supremo Tribunal (v., por exemplo, os Acs. STA, de 16.11.2023, P. 262/12.0BELSB; de 7.12.2023, P. 1618/19.3BELSB; e de 7.12.2023, P. 2460/19.7BELSB).

5. Mesmo sem aprofundar a discussão dogmática sobre a autonomização da “amnistia imprópria” face ao “perdão genérico” (num quadro em que a amnistia já é perspetivada como pressuposto negativo da punição, e não como modo de extinção da infração) – sobre o ponto, v., por todos Figueiredo Dias, ob. cit., p. 687 e ss. (conceção ampla de amnistia) e Francisco Aguilar, Amnistia e Constituição, Almedina, Coimbra, 2004, p. 51 e ss. (conceção restrita de amnistia, em que o seu caráter como amnistia “própria” ou imprópria” «não reside já na sua previsão normativa, mas antes nas situações da vida que aquela irá regular, em função de existir uma decisão condenatória com força de caso julgado») –, certo é que «quer a amnistia de crimes, quer a amnistia de infrações disciplinares estão sujeitas a princípios comuns» (v. o Ac. TC n.º 301/97, n.º 6; itálicos acrescentados):

«Constituindo um obstáculo à efetivação da punição, as amnistias são da competência reservada da Assembleia da República (cfr. o artigo 164º, alínea g), da Constituição) e revestem forma de lei. Nessa medida, quaisquer limitações estabelecidas na lei quanto às condições ou aos efeitos da amnistia – como as do nº 4 do artigo 11º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local ou as do artigo 126º do Código Penal de 1982 – valerão apenas na medida em que, por força da lei da amnistia, não sejam afastadas. É que, sendo esta posterior – e especial –, as normas que a compõem sempre prevalecerão sobre as antes estabelecidas em normas de igual hierarquia (cfr. J. Figueiredo Dias, ob. cit., p. 695, que considerava o referido artigo 126º do Código Penal de 1982 "legislação subsidiária").

Neste contexto, poderá perguntar-se: é constitucionalmente admissível à Assembleia da República amnistiar infrações disciplinares sem destruir os efeitos já produzidos pela aplicação da pena – como o determina aquele normativo e, por omissão de expressa previsão noutro sentido, se tem de entender que foi querido pelo legislador da Lei nº 23/91, de 4 de Julho?

7. Tendo em conta a liberdade de conformação reconhecida neste domínio ao legislador (cfr., neste sentido, os Acórdãos deste Tribunal nºs.152/93 e 153/93 […]), não poderá deixar de responder-se afirmativamente àquele quesito, desde que seja salvaguardada a legitimidade material da amnistia, a qual, segundo Eduardo Correia/Taipa de Carvalho (cfr. ob. cit., p. 17), “deve afirmar-se sempre e apenas quando ocorrerem situações em que a defesa da comunidade sócio-política seja melhor realizada através da clemência que não da punição” ou, como refere J. de Sousa e Brito, sempre que a amnistia se reconduzir à “totalidade dos fins do Estado, legítimos num Estado de Direito”, e não apenas “aos fins específicos do aparelho sancionatório do Estado e ainda menos à prevenção dos factos do tipo de infração visado pela norma amnistiante” (cfr. Sobre a amnistia, in Revista Jurídica da AAL, nº 6 (1986), p. 43).

Sob o ponto de vista constitucional, a legitimidade das leis de amnistia de infrações punidas por normas de direito público deve ser aferida à luz do princípio do Estado de Direito, donde resulta que os fins das leis de amnistia não podem ser incompatíveis com a realização de um tal princípio.»

Estes princípios, que de algum modo, concretizam um conceito constitucional de amnistia, foram corroborados pelo Ac. TC n.º 116/2001, n.º 7:

«O Tribunal Constitucional, no mencionado Acórdão nº 301/97, considerou expressamente ser constitucionalmente admissível à Assembleia da República amnistiar infrações disciplinares sem destruir os efeitos já produzidos pela aplicação da pena, desde que seja salvaguardada a legitimidade material da amnistia. […]

Ora, decorre da jurisprudência constitucional sumariamente citada que a definição de certas condições de concessão de uma amnistia integra o espaço de liberdade de conformação legislativa, podendo o legislador estabelecer limites aos efeitos da medida de graça, efeitos esses que não têm, desse modo, de significar a destruição de todas as consequências da infração amnistiada. Compreende-se, de resto, que assim seja, uma vez que a concessão da amnistia, consubstanciando uma medida excecional, repercute-se no funcionamento do sistema sancionatório público, impedindo a normal produção de efeitos das normas que o integram. Trata-se, pois, de uma intervenção singular, em ordem a valores específicos e necessariamente legítimos (cf., quanto à natureza e legitimidade de tais valores, os Acórdãos n.º 444/97 e 510/98), cuja concreta extensão assim como as respetivas condições de aplicação não se encontram constitucionalmente pré-definidas.

Os limites a tal medida referem-se então aos seus fins (como o Tribunal Constitucional apreciou nos Acórdãos n.ºs 444/97 e 510/98), de forma a que, com a concessão da amnistia, não se afetem princípios fundamentais do Estado de direito. O carácter mais ou menos restrito dos seus efeitos (uma vez assente, sublinhe-se, a legitimidade material e teleológica da medida de graça), ou seja, os efeitos concretos da infração amnistiada que são eliminados, assim como as repercussões processuais da medida também poderão ser livremente conformadas pelo legislador dentro dos assinalados limites.

Por outro lado, a aplicação da amnistia não poderá, naturalmente, limitar, ainda que reflexamente, de modo inevitável outros direitos fundamentais do agente beneficiário. Adianta-se, porém, de imediato, que in casu tal não acontece, pois pode ser requerida a não aplicação da amnistia, nos termos do artigo 10º da Lei n.º 29/99, de 12 de Maio.

Em resumo, pode afirmar-se que a amnistia se traduz num benefício concedido pelo Estado, com maior ou menor amplitude, e que, consubstanciando uma valoração excecional e de algum modo acidental da infração, deixa intocados os direitos e as garantias fundamentais do agente, caso possa, por opção livre do potencial beneficiário, não ser aplicado.»

Nesta linha de entendimento, também se afirma na jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo: «[a]mnistia própria ou imprópria, já não pode hoje conceber-se, o instituto, como no passado, como uma forma de esquecimento ou apagamento dos factos e da ilicitude, deles, mas simplesmente como um ato de renúncia do Estado ao seu direito de os punir ou de prosseguir na execução da punição já decretada» (v. o Ac. STA, de 22.04.1997, P. 39538, publicado no Apêndice ao Diário da República, 2.ª série, de 23.03.2001).

6. De todo o modo, e sem prejuízo do enquadramento dogmático da amnistia na doutrina da consequência jurídica do crime enquanto pressuposto negativo da punição, sujeito na sua configuração concreta ao poder de conformação do legislador democrático, e das consequências daí advenientes para a amnistia de infrações disciplinares, importa não esquecer, por um lado, que a responsabilidade criminal – mas o mesmo vale mutatis mutandis para a responsabilidade disciplinar – só se efetiva através do procedimento criminal: ou seja, não há que considerar efeitos punitivos da prática de dado facto previsto como crime que não decorram de uma condenação definitiva (transitada em julgado) pela prática do crime (facto punível e juízo de censurabilidade). Nessa medida, compreende-se a “imagem” frequentemente associada à amnistia própria – ou seja, aquela que, por ser anterior à condenação com trânsito em julgado, extingue o procedimento criminal (cfr. o artigo 128.º, n.º 2, do Código Penal) – de “apagamento” ou “esquecimento” da própria infração criminal em causa. Expressas em termos dogmaticamente menos rigorosos, é frequente deparar com afirmações como: «a amnistia atinge a punibilidade dos atos definidos como crime; atua em função dos crimes, deixando os atos praticados até ao momento histórico-jurídico considerado de poderem ser enquadrados nos tipos legais amnistiados»; ou «amnistia, enquanto medida de graça de caráter geral e pressuposto negativo da punição, é aplicada em função do tipo de ilícito, considerando abstratamente as infrações (i.e., “apagando” a natureza criminal do facto)» (assim, por exemplo, v. o Ac. TRL, de 23.01.2024, P. 1161/20.8PBSNT-D.L1-5; itálicos acrescentados).

Por outro lado, cumpre igualmente ter presente que a ausência de condenação penal não “apaga” a ação ou os factos na sua materialidade, os quais poderão relevar como pressupostos de facto de efeitos não penais (ou não disciplinares).

7. A Lei n.º 38-A/2023 é muito parca na caracterização da amnistia de infrações disciplinares praticadas por membros das forças policiais, limitando-se a uma delimitação positiva e negativa daquelas que pretende abranger:

- Infrações disciplinares: i) praticadas até às 00:00 horas de 19 de junho de 2023; e ii) cuja sanção aplicável não seja superior a suspensão; desde que,

- Tais infrações: i) não constituam simultaneamente ilícitos penais não amnistiados pela mesma Lei n.º 38-A/2023; ii) se praticadas no exercício de funções, não constituam violação de direitos, liberdades e garantias pessoais dos cidadãos, e iii) não sejam praticadas por reincidentes.

É entendimento comum da jurisprudência dos tribunais superiores, que, enquanto providências de exceção, as leis de amnistia devem interpretar-se e aplicar-se nos seus precisos termos, sem ampliações ou restrições que nelas não venham expressas, não admitindo, por isso, e em via de princípio, interpretação extensiva, restritiva ou analógica (cfr. o Ac. TRL, de 24.01.2024, P. 778/23.3T8PDL-A.L1-4, com amplas referências jurisprudenciais).

Significa isto que o legislador deixou um amplo espaço para a aplicação daquilo a que Figueiredo Dias designa de legislação subsidiária: preceitos da lei ordinária que prevêem consequências determinadas de uma amnistia, mas que, dado o valor legal da norma amnistiante, só são aplicáveis na medida em que não sejam expressamente afastadas pela lei da amnistia (v. Autor cit., ob. cit, p. 695; em sentido substancialmente idêntico, v. também Maia Gonçalves, Código Penal Português – Anotado e Comentado e Legislação Complementar, 12.ª ed., Almedina Coimbra, 1998, anot 4 ao art. 128.º, p. 410).

8. In casu, o agente representado pelo recorrido foi punido disciplinarmente por factos praticados em relação a agentes da GNR, em 22.01.2009, e que foram avaliados como representando a violação dos deveres de zelo, correção e aprumo, previstos no Regulamento Disciplinar da Polícia Segurança Pública, aprovado pela Lei n.º 7/90 de 20 de fevereiro (“RDPSP”; cfr. supra o n.º 2). Por tais factos, foi aplicada ao agente da PSP, por despacho do Comandante do ..., de 23.07.2010, uma pena de 50 dias de suspensão, «nos termos do art.º 25.º, n.º 1, alínea d), Art.º 27.º n. 3, Art.º 29. n.º 1, alínea b) conjugado com os Artigos 43.º e 46.º, todos do RD/PSP» (cfr. ibidem). Na sequência de recursos administrativos, foi proposta uma ação administrativa especial em que, além do mais, foi pedida a anulação da aplicação daquela sanção disciplinar (cfr. supra o n.º 1). Tal ação, de que emerge o presente recurso de revista, ainda se encontra pendente, pelo que a decisão sancionatória objeto da mesma também ainda não se tornou definitiva.

Verifica-se, pelo exposto, que a amnistia decretada pela Lei n.º 38-A/2023 é plenamente aplicável no caso sub iudicio.

9. Do enunciado dos artigos 2.º, n.º 2, alínea a), e 6.º da Lei n.º 38-A/2023 apenas resulta, com interesse para os presentes autos, que são amnistiadas as infrações disciplinares cometidas até à 00:00 horas de 19.06.2023 cuja sanção aplicável não seja superior a suspensão. Deste modo, vale o conceito constitucional de amnistia – «um obstáculo à efetivação da punição» (Ac. TC n.º 301/97, n.º 6); «impedir-se que o agente agraciado sofra a sanção a que poderia vir a ser (ou a que já foi) condenado» (Ac. TC n.º 510/98, n.º 3) –, o qual, como referido, «descreve apenas o principal efeito jurídico da amnistia, deixando em aberto os efeitos jurídicos que podem separar a amnistia do perdão, como o da restituição dos direitos de que a condenação privou o criminoso ou de aproveitar aos reincidentes e criminosos por tendência, ou o do apagamento da sanção no registo, por exemplo. Mas mesmo que o regime destes últimos efeitos seja idêntico na amnistia e no perdão, tal não é uma necessidade conceptual, mas uma proposta de política legislativa que pode ser ou não seguida pelo legislador ordinário» (assim, v. ibidem, o Ac. TC n.º 510/98).

Ora, como referido, no caso da amnistia prevista nos artigos 2.º, n.º 2, alínea b), e 6.º da Lei n.º 38-A/2023, não existem outros efeitos legalmente previstos, pelo que a amnistia das infrações disciplinares abrangidas por aquelas normas se limita ao efeito principal, ou seja, o de neutralizar os efeitos da sanção aplicável à infração disciplinar que deixa de poder ser punida. Todavia, na ausência de outras determinações, a conformação concreta de tais efeitos decorre das regras estatuídos no regime jurídico disciplinar aplicável, enquanto legislação subsidiária ou complementar.

No caso dos autos, vale o disposto nos artigos 38.º, n.º 5, 54.º, alínea e) e 59.º do RDPSP, regime jurídico em vigor à data da prática da infração. Em especial, o citado artigo 59.º, n.º 1, estatui que a amnistia faz cessar a execução da pena, se ainda estiver a decorrer, mas não anula os efeitos já produzidos pela sua aplicação, mantendo-se o respetivo registo unicamente para os efeitos expressos no mesmo Regulamento. Quanto à pena de suspensão, prevê o respetivo artigo 27.º, n.º 3, que a mesma se traduz no afastamento completo do serviço durante o período de cumprimento da pena e na perda, para efeitos de remuneração, antiguidade e aposentação, de tantos dias quantos tenham durado a suspensão.

Recorde-se que a pena de 50 dias de suspensão foi aplicada ao agente representado pelo recorrido, nos termos dos artigos 25.º, n.º 1, alínea d), 27.º n. 3, e 29.º n.º 1, alínea b), todos do RDPSP, por despacho datado de 23.07.2010 e executada em 2014 (cfr. supra o n.º 2).

10. Entre os efeitos que prima facie se podem ter como já produzidos pela execução de tal pena de suspensão, contam-se o afastamento do serviço durante o período de 50 dias e a perda da correspondente remuneração (artigo 27.º, n.º 3, do RDPSP), assim como as perdas de oportunidade relativamente à promoção ou acesso durante o período de um ano (v. ibidem, o artigo 29.º, n.º 1, alínea b) ).

Porém, a perda de 50 dias para efeitos de antiguidade e de aposentação ainda não se consumaram e são, por conseguinte, neutralizados pela amnistia.

Cumpre, por isso, indagar se, tendo em conta os efeitos já produzidos pela aplicação da sanção ao representado pelo ora recorrido, subsiste algum interesse na ação de impugnação de que emerge o presente recurso de revista em determinar se o poder disciplinar prescreveu, ou não, antes do ato que determinou a efetivação da responsabilidade disciplinar – o despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna, datado de 12.09.2014 (cfr. supra o n.º 2).

11. No que se refere à perda da remuneração correspondente ao período da suspensão de funções, a mesma não pode, em rigor, ser tida como um efeito já produzido da pena disciplinar. Conforme se refere no Ac. TC n.º 301/97, n.º 8:

«[D] o que se trata, no caso, é da aplicação de uma pena disciplinar (de suspensão) que importou uma interrupção bilateral numa relação sinalagmática: o vencimento deixou de ser pago, não tanto por isso constituir um efeito da pena, mas por ter sido deixado de prestar o trabalho que tal vencimento remunerava. Ao apagar a infração disciplinar, o que a amnistia apaga são os efeitos disciplinares – e suas repercussões – não os outros efeitos (salvo disposição legal expressa em contrário). Assim, conforme este Tribunal decidiu no Acórdão nº 107/92 (publicado no Diário da República, II Série, de 15 de Julho de 1992), “não tendo os interessados exercido as suas funções, não têm eles direito a receber os respetivos vencimentos, que ... representam a contraprestação pelo exercício efetivo do cargo”. Decorrendo do nosso ordenamento jurídico que “o vencimento consiste na remuneração recebida pelo exercício do cargo em que o funcionário esteja provido, salvo nos casos excecionais considerados na lei” […], tal perda de remuneração não é um puro efeito da aplicação da pena, mas de outras normas jurídicas, que mantêm a sua aplicação qualquer que seja o entendimento conferido à extensão dos efeitos das amnistias […].»

Por outro lado, e conforme tem sustentado a jurisprudência deste Supremo Tribunal, a eliminação do efeito negativo do não pagamento dos vencimentos em consequência de sanções disciplinares como a suspensão ou a demissão que venham a ser consideradas ilegais não se opera pelo pagamento dos vencimentos relativos ao período de afastamento do funcionário do serviço em sede de execução de sentença, mas através de uma ação de indemnização dos prejuízos concretamente sofridos, em consequência do ato ilegal praticado pela Administração e anulado ou declarado nulo pelo tribunal (teoria da indemnização e não teoria do vencimento) – cfr., entre muitos, os Acs. STA, de 9.02.1999, P. 24711B; de 24.05.2000, P. 45977; de 17.04.2002, P. 32101A; de 19.04.2004, P. 222/04; ou de 28.05.2008, P. 69/08. Trata-se, em qualquer caso, de um ónus do interessado e não de um dever da Administração.

Já no tocante à impossibilidade de promoção ou acesso durante o período de um ano previstas no artigo 29.º, n.º 1, alínea b), do RDPSP, as mesmas só se concretizaram como efeito já produzido da pena disciplinar, caso tenham surgido oportunidades de tais promoções ou acessos, o que não é invocado pelo recorrido. Acresce que a reconstituição da carreira, em sede de execução de sentença anulatória, em princípio, só impõe que se levem em conta as promoções que devessem ter ocorrido por antiguidade, mas já não as promoções que dependam de concurso ou escolha. Ou seja, só se pode atribuir relevância a promoções relativamente às quais esteja excluída qualquer dose de aleatoriedade, como acontecerá, designadamente, com promoções exclusivamente dependentes do preenchimento de pré-determinados módulos de tempo de exercício de funções em categoria inferior.

12. A pretensão expressa pelo recorrido de ser aplicada ao seu representado a amnistia decretada pela Lei n.º 38-A/2023, pode, nestes termos, ser interpretada no sentido de que, no caso vertente, e em seu entender, apesar de estar em causa uma amnistia imprópria (aquela que se esgota na eliminação dos efeitos de sanções disciplinares ainda não consumados), não há efeitos da suspensão aplicada já produzidos que careçam de ser eliminados ou destruídos retroativamente, tudo se passando como se de uma amnistia própria se tratasse. Ou seja, na perspetiva do recorrido, a amnistia aplicada in casu fará cessar a responsabilidade disciplinar do arguido seu representado, não tendo este mais interesse em prosseguir com o processo tendente à anulação da pena que lhe foi aplicada: para o passado, não há quaisquer efeitos de tal pena a destruir; e os efeitos da mesma ainda não produzidos, nomeadamente os relativos à antiguidade e aposentação, são neutralizados pela amnistia decretada pela Lei n.º 38-A/2023.

Daí poder concluir-se que a eficácia concretamente assumida pela amnistia ora em análise no caso vertente fez desaparecer também, à semelhança do que sucedeu nos recentes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo de 16.11.2023, P. 262/12.0BELSB, de 7.12.2023, P. 1618/19.3BELSB, e de 7.12.2023, P. 2460/19.7BELSB, o objeto da ação que visa a declaração de nulidade ou anulação do ato que aplicou a pena disciplinar.

E assim sendo, «não subsiste nenhum interesse em determinar se o poder disciplinar prescreveu ou não antes da prática daquele ato, porque não existem outros efeitos jurídicos a extinguir para além daqueles que são extintos pela própria amnistia» (v. os citados acórdãos).

13. Com efeito, não procedem, pelas razões indicadas em tal jurisprudência, os argumentos invocados pelo recorrente no presente caso para se opor à extinção da instância por inutilidade superveniente da lide sob a invocação de que «o objeto da presente Revista se mantém incólume após a publicação da Lei n.º 38-A/2023» (cfr. supra o n.º 3). Com a devida vénia, transcreve-se a parte pertinente do Ac. STA, de 7.12.2023, P. 2460/19.7BELSB:

«4. Como resulta expressamente da lei, tendo em consideração a inserção sistemática do artigo 150.º do CPTA, o recurso de revista é um recurso ordinário, cuja função principal é decidir o objeto da causa, conhecendo plenamente do direito que lhe é aplicável.

É certo que, sendo ordinário, o recurso de revista é, não obstante, um recurso excecional, quer porque constitui um terceiro grau de jurisdição, quer porque a sua admissão está sujeita à verificação de pressupostos legais específicos, quer ainda porque, no seu julgamento, o Tribunal apenas conhece de matéria de direito. Mas a sua excecionalidade não altera a sua natureza essencial de um verdadeiro recurso de substituição, que não se destina apenas a realizar a cassação das decisões proferidas pelas instâncias, mas a promover a resolução do litígio, se possível, sem necessidade de uma nova intervenção do tribunal recorrido.

5. Não se ignora que o recurso de revista tem, também, uma função objetiva, de orientação da jurisprudência dos tribunais inferiores, nomeadamente nas matérias de maior importância que preenchem os respetivos pressupostos de admissão, mas isso não lhe confere autonomia em relação ao litígio de que emerge, razão pela qual a sua decisão produz efeitos, exclusivamente, no caso concreto.

Isso significa que, sem prejuízo do seu valor de referência jurisprudencial, da mesma resultará, ou a confirmação da decisão proferida em segundo grau de jurisdição, ou a sua revogação, e a sua substituição por outra que promova a resolução definitiva do litígio.

6. Do exposto resulta que o recurso de revista, sendo uma última e decisiva instância do processo, tem o mesmo objeto das instâncias que o precederam, e não vive para além do processo de que emerge. Se o respetivo objeto, entretanto, desapareceu, nomeadamente porque se extinguiram os efeitos do ato punitivo que nele foi impugnado, a instância – todas as instâncias do processo - extinguem-se por inutilidade superveniente da lide.».

Assim, e sem mais considerações, conclui-se que, sendo inútil o prosseguimento da lide, por se encontrar amnistiada a infração que lhe deu causa, inútil é também o conhecimento do presente recurso de revista.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se:

a) Declarar amnistiada a pena disciplinar de 50 dias de suspensão aplicada ao associado do recorrido e por ele representado nos presente autos, AA (artigo 14.º da Lei n.º 38-A/2023, de 2 de agosto);

b) Extinguir a instância por inutilidade superveniente da lide (artigo 277.º, alínea e), do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA).

Custas pelo recorrente, na proporção de 50% (artigo 536.º, n.ºs 1 e 2, alínea c), do CPC; e artigo 4.º, n.º 1, alíneas f) e h), do Regulamento das Custas Processuais).

Lisboa, 29 de fevereiro de 2024. - Pedro Manuel Pena Chancerelle de Machete (relator) - Maria do Céu Dias Rosa das Neves - Cláudio Ramos Monteiro.