047033 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Para os efeitos do disposto no art. 47º do RSTA, em princípio, irreleva a aceitação anterior à prática do acto administrativo, pois só a aceitação expressa após a prática do acto pode determinar a ilegitimidade activa no recurso contencioso.

II- A aceitação dos momentos favoráveis do acto não prejudica a interposição de recurso contencioso restrito à parte desfavorável do acto.

III- A aceitação tácita do acto só deve ser considerada quando tiver o significado inequívoco, sem deixar dúvida razoável sobre o seu significado de acatamento integral do acto e acatamento sem reserva de todas as suas determinações, de forma a que o exercício do direito do recurso contencioso, na situação concreta possa configurar uma situação de "venire contra factum proprium", ou ofender os princípios da boa fé.

IV- Para efeitos de cálculo do capital de exploração para determinação de indemnização, nos termos do art. 11º do DL 199/88 de 31-5, na redacção do DL 38/95 de 14-2, releva, apenas, a quantidade de arroz armazenada nas instalações prediais à data da ocupação não sendo de considerar a quantidade total da produção no ano da ocupação.

V- O valor da indemnização a prestar, relativa a produtos florestais, correspondente ao rendimento líquido florestal a preços dos respectivos anos de extracção não está sujeito a actualização, por aplicação supletiva dos arts. 22º e 23º do CExp/91, mas ao regime de pagamento estabelecido pela Lei 80/77 de 26-10 e pelo DL 213/79 de 14-7.

VI- Este regime não viola o art. 62º da CRP, preceito não aplicável ao regime decorrente das situações da Reforma Agrária a que é aplicável o art. 94º da CRP, pois em tais indemnizações não é imposta a reconstituição integral , mas a atribuição de compensação pecuniária que cumpra as exigências mínimas de justiça e que não conduzam ao estabelecimento de montantes irrisórios.

Acordam em conferência, na 1ª Secção do STA:

A. ..,. interpôs recurso contencioso de anulação do despacho conjunto dos MINISTRO DA AGRICULTURA DESENVOLVIMENTO RURAL E PESCAS e do SECRETÁRIO DE ESTADO DO TESOURO E DAS FINANÇAS assinado, respectivamente, em 20-5-00 e 11-7-00 que lhe atribuiu uma indemnização decorrente da aplicação das leis da Reforma Agrária, imputando ao acto vícios de violação de lei, quer do disposto no art. 11º, n.º 2 do DL 199/88 de 31-5, por não reconstruir o capital da exploração por forma a indemnizar a recorrente pelo valor do arroz armazenado; quer do art. 1º, n.º 2 e 7º do DL 199/88, art. 5º, n.º 2 d) e art. 14º, n.º 1 do mesmo diploma, na redacção do DL 38/95 de 14-2, o art. 2º, n.º1 da Portaria 197-A/95 de 17-3 e os arts. 22º e 23º do CExp91 e os arts. 10º e 551º do CCivil; refere-se, ainda a violação do art. 7º, n.º1 do DL 199/88, os arts. 62º e 13º da CRP, ao não ter sido aceite o princípio da actualização previsto na lei geral.

Respondeu, apenas, o MADRP, suscitando a questão prévia da ilegitimidade da recorrente, na medida em que aceitou o acto, antes da sua prolação, recebendo a indemnização que lhe foi atribuída, sem qualquer reserva, acrescentando o pedido de improvimento do recurso.

Relegado para final o conhecimento da questão prévia, produzidas as alegações em que a recorrente formula as seguintes conclusões:

1. A aceitação do valor da indemnização por parte da recorrente, teve lugar durante a instrução do processo e antes de ser proferido o acto impugnado.

2. Só a aceitação do acto administrativo posterior à sua prática acarreta a ilegitimidade do interessado para recorrer, art. 47 do R.S.T.A. e art. 53 n.º 4 do C.P.A.

3. Deverá ser julgada improcedente a questão prévia deduzida pela Entidade Recorrida.

4. Quando da ocupação dos prédios em 24/11/75, já tinham sido colhidos 2.331.848 kilos de arroz da campanha de 75/76, conforme inventário elaborado pela Comissão de Gestão em 30/01/75, que procedeu à sua entrega em 27/02/76 na fábrica de descasque de arroz.

5. Igualmente estavam colhidos à data da ocupação 65.905 quilos de arroz, que a Comissão de Gestão entregou na fábrica de descasque de arroz em 08/06/76.

6. A totalidade do arroz já colhido à data da ocupação no total de 2.397.753 kilos, fazia parte do capital de exploração da recorrente à data da ocupação, não foi indemnizado a preços de 94/95, art. 3 c) da Portaria 197-A/95 de 17/03.

7. Pelo despacho impugnado apenas foram indemnizados 15.134 kilos de arroz no valor de Esc.: 1.165.318$00, faltando assim indemnizar 2.382.619 kilos de arroz, no valor de Esc.: 183.461.660$00.

8. No presente recurso está ainda em causa a fixação de um critério de actualização dos Produtos Florestais para valores reais e correntes da data do pagamento.

9. Os Produtos Florestais extraídos e alienados durante a ocupação dos prédios, desde 1976 a 1989, foram pelo acto impugnado indemnizados pelos valores dos respectivos anos de extracção, sem qualquer actualização.

10. Esta indemnização tem como causa a privação do uso e fruição dos prédios indevidamente nacionalizados.

11. Trata-se de uma indemnização devida pelos lucros cessantes que o proprietário deixou de auferir, o qual deverá ser colocado na mesma situação, caso não se tivesse verificado a ocupação e nacionalização dos prédios.

12. As indemnizações da Reforma Agrária “serão fixadas com base no valor real e correntes desses bens e direitos ... de modo a assegurar uma justa compensação pela privação dos mesmos bens e direitos”, art. 7 n.º 1 do Decreto-Lei 199/88 de 31/05.

13. A indemnização para ser justa tem de garantir ao expropriado o valor real do bem no momento do pagamento.

14. Não existe proximidade temporal entre a privação do recebimento dos Produtos Florestais e o pagamento da indemnização, tendo decorridos mais de 25 anos da data da primeira extracção e alienação dos Produtos Florestais.

15. A Lei especial das indemnizações da Reforma Agrária, Portaria 197-A/95 de 17/03, não prevê a actualização dos Produtos Florestais.

16. Tal lacuna poderá ser preenchida com recurso ao art. 22 n.º 3 e 23 do Código das Expropriações de 1991, art. 551 do C.C., art. 1 n.º 2 do Decreto-Lei 199 /88 de 31/05.

17. Em alternativa a este critério de actualização, e para preencher o vazio legislativo sobre esta matéria, o Tribunal poderá proceder à actualização dos Produtos Florestais para valores de 94/95.

18. Este critério de actualização encaixa-se nos princípios e especificidades da legislação especial da Reforma Agrária, que fixa a actualização de todos os bens e direitos indemnizatórios para preços correntes ou valores de 94/95.

19. O Tribunal não pode abster-se de fixar um critério de actualização dos Produtos Florestais, dentro dos princípios legais da Lei Especial das indemnizações da Reforma Agrária.

20. Os juros e capitalização previstos nos artigos 19 e 24 da Lei 80/77 de 26/10 e Decreto-Lei 213/79 de 14/07, previstos para as obrigações do tesouro, não contemplam qualquer actualização ou acréscimo de valores para os Produtos Florestais, uma vez que o seu valor inicial foi deflacionado para 24/11/75, para adequar o pagamento da indemnização com os títulos do tesouro.

21. Pela Constituição da República, os critérios de avaliação e direitos a indemnizar, têm de respeitar os princípios de Justiça, Igualdade e Proporcionalidade.

22. Todos estes princípios se encontram ausentes no acto recorrido, no que respeita à actualização dos Produtos Florestais.

23. O critério de cálculo da indemnização atribuída à recorrente dos produtos florestais ao não proceder à sua actualização, é incompatível com o princípio da justa indemnização, consignado no art. 62 n.º 2 da Constituição.

24. O despacho recorrido por errada interpretação dos dispositivos normativos da Lei Especial das indemnizações da Reforma Agrária, afronta o princípio da igualdade do art. 13 n.º 1 da Constituição.

25. Todos os bens objecto de indemnização da Reforma Agrária foram actualizados pela Lei Especial para preços correntes ou valores de 94/95, com excepção dos Produtos Florestais.

26. A recorrente, no que se refere à não actualização dos Produtos Florestais foi tratada de forma particularmente desfavorável e sem qualquer fundamento legal, relativamente a outros cidadãos que receberam os bens indemnizáveis actualizados.

27. O despacho recorrido ao não reconstituir o capital de exploração por forma a indemnizar a recorrente pelo valor do arroz já colhido à data da ocupação violou o disposto no artigo 11 n.º 1, n.º 2 e n.º 6 do Decreto-Lei 199/88 de 31/05 na redacção do Decreto-Lei 38/95 de 14/02, e art. 3 c) da Portaria 197-A/95 de 17/03.

28. O despacho recorrido ao não proceder à actualização dos produtos florestais, por erro de interpretação violou o disposto no art. 1 n.º 1 e n.º 2 e art. 7 do Decreto-Lei 199/88 de 31/05, o art. 5 n.º 2 d) e art. 14 n.º 1 do mesmo diploma na redacção do Decreto-Lei 38/95 de 14/02, o art. 2 n.º 1 da Portaria 197-A/95 de 17/03 e os arts. 22 e 23 do Código das Expropriações e os arts. 10º e 551º do Código Civil.

29. O despacho recorrido ao não aceitar o principio de actualização previsto na Lei Geral e no art. 7 n.º 1 do Decreto-Lei 199/88, violou ainda por erro de interpretação desses normativos, os princípios constitucionais previstos no art. 62 n.º 2 e ainda o art. 13 n.º 1 da Constituição da República, uma vez que colocam a recorrente numa situação de manifesta desigualdade, relativamente aos demais titulares das indemnizações da Reforma Agrária, que receberam os seus bens por valores actualizados.

Por sua ver, o MADRP reitera a sua anterior posição, quer quanto à questão prévia, quer quanto ao fundo, aqui concluindo pelo improvimento do recurso.

Neste STA, o EMMP emitiu parecer no sentido do improvimento quer da questão prévia, quer do recurso.

O processo correu os vistos legais, cumprindo-nos, agora, a decisão:

Com interesse para a decisão, apura-se a seguinte matéria de facto:

- Por despacho conjunto dos MADRP e SETF, proferidos ao abrigo do n.º 4 do art. 8º do DL 38/95 de 14-2 foi fixada a indemnização definitiva à ora recorrente de 1.740.468.177$00.

- No decorrer do procedimento respectivo, os representantes legais da ora recorrente haviam manifestado a sua concordância com o montante de indemnização proposto os prédios da ora recorrente foram ocupados em 24-11-75.

- Na campanha de 1975/76, a área ocupada pela produção de arroz foi 474,5206 ha, a que corresponde uma produção estimada de 2.397.753 quilos.

- No cálculo da indemnização foram considerados 15.134 quilos de arroz, como armazenados nas instalações, à data da ocupação.

Na análise dos fundamentos do recurso, haverá de apreciar-se, em primeiro lugar, a questão prévia da ilegitimidade activa da ora recorrente, nos termos do art. 47º do RSTA, suscitada pela autoridade recorrida.

Tal questão vem colocada em termos de a ora recorrente, que antes da prolação do acto manifestou o seu acordo quanto ao que veio a ser o seu teor, recebendo, depois, as quantias indemnizatórias que lhe foram atribuídas.

Ora, em primeiro lugar haverá de dizer-se que, em termos do regime normativo estabelecido no art. 47º do RSTA, irreleva a aceitação anterior à prática do acto , pois só a aceitação expressa, após a prática do acto administrativo pode determinar a ilegitimidade activa no recurso contencioso.

Por outro lado, a aceitação dos momentos favoráveis de um acto administrativo, não prejudica, sem mais, a impugnação da parte desfavorável do acto.

Neste quadro, a jurisprudência do STA (Cf., v.g. acs. STA de 16-1-97 - rec. 37.735; do Pleno de 14-10-99 - rec. 35.910; de 24-2-99 - rec. 39.727; de 11-11-99 - rec. 45.242; de 28-6-00 - rec. 38.349) tem interpretado a referida norma no sentido de que a aceitação tácita do acto é, apenas a que deriva da prática espontânea e sem reservas, de facto incompatível com a vontade de recorrer, devendo tal comportamento ter um significado unívoco, sem deixar quaisquer dúvidas do seu significado de acatamento integral do acto, de acatamento das determinações nele contidas.

Assim a aceitação tácita só deve ser considerada para o efeito em análise quando a conduta do recorrente seja de aceitação pura e sem reserva, de forma a que o exercício do direito ao recurso contencioso possa configurar-se, de alguma maneira, como um “ venire contra factum proprium” ou atente contra os princípios da boa fé, que, como é sabido, vinculam todos os sujeitos e os intervenientes no procedimento administrativo.

Na situação em exame, a conjugação do comportamento anterior da ora recorrente, com o posterior, sugerem, de alguma forma, uma situação limite ou de fronteira, pelo que e na dúvida, atenta até a restrição do objecto do recurso, teremos que interpretar a vontade da recorrente no sentido da não aceitação integral do acto ora impugnado, sendo certo que lhe não era exigível a recusa dos aspecto favoráveis e, de certa forma, negociados, do acto, para poder impugnar os a seus aspecto desfavoráveis.

Improcede, assim, a questão prévia suscitada.

Quanto ao objecto do recurso, duas são as questões suscitada pela recorrente:

A primeira questão cinge-se com um eventual erro parcial nos pressupostos de facto do acto, pois a quantidade de arroz que se considerou armazenada ao tempo da ocupação dos prédios é muito inferior ao quantitativo estimado da colheita de 1975/76.

Pretende a recorrente que o acto está, assim ferido de vício de violação do preceituado no art. 11º, n.º1 do DL 199/88 de 31-5, na redacção vigente do DL 38/95 de 14-2.

Neste normativo foi estabelecido que o valor do capital de exploração, em que se integram, nos termos do n.º 6, também os produtos armazenados não devolvidos, para efeitos do cálculo da indemnização, será determinado ou com base no inventário realizado na data da ocupação, ou em estima feita com base nas provas disponíveis.

A recorrente, nem no decorrer do procedimento em que interveio, nem sequer neste processo, vem contrariar directamente a estimativa da quantidade de arroz armazenado feita pela autoridade recorrida.

Vem dizer que a quantidade a considerar deve ser o valor global da colheita de arroz na campanha anual ao tempo da ocupação.

Ora esta pretensão não só não tem qualquer acolhimento no texto legal, como e até contraria os basilares princípios da própria lógica formal, uma vez que a parte (arroz armazenado ao tempo da ocupação) será, sempre e necessariamente diferente e menor do que o todo (colheita anual).

Para determinação do valor do capital de exploração, para o efeito considerado, irreleva, totalmente, o valor real ou estimado da colheita anual de arroz, mas sim e tão somente haverá de considerar-se a quantidade de arroz armazenada e existente nas instalações próprias dos prédios, à data da ocupação.

Ora não se reportando o normativo invocado ao volume global da colheita de arroz no ano da ocupação, mas e tão somente à quantidade de arroz armazenada na data da ocupação, e nada se alegando em contrário dos valores determinados neste campo pela autoridade ora recorrida, carece de razão a recorrente, improcedendo esta questão.

A segunda questão suscitada respeita ao regime de fixação e do critério de actualização do valor de indemnização relativa aos produtos florestais.

Refere a recorrente que tal indemnização foi calculada pelo critério p. no art. 5º/2 do DL 35/95 de 14-1, correspondente ao rendimento líquido florestal dos prédios, apurado pelo Instituto Florestal, nos termos do DL 312/85 de 31-6, pelos preços de comercialização dos respectivos anos de extracção e não, como entende ser correcto, pelo seu valor real e corrente à data do pagamento da indemnização, como entende decorrer do art. 7º do DL 199/88.

Com isso terão sido violados os arts. 13º e 62º da CRP.

Por outro lado, não se prevendo na Portaria 197-A/95 de 17-3 um regime específico de actualização das indemnizações relativa aos produtos florestais, existe, na matéria uma lacuna de previsão a preencher pela aplicação subsidiária dos arts. 22º e 23º do CExp/91, art. 551º do CCivil, art. 1º, n.º 2 do DL 199/88 de 31-5, ou em alternativa, proceder-se à actualização para os valores de 94/95.

Sobre estas questões, já este STA se pronunciou, de forma uniforme, com plena aplicação na situação presente, designadamente no acórdão do Pleno de 5-6-00 - rec. 44.146 e no ac. Da 1ª Subsecção de 28-6-01 - rec. 46.416, transcrevendo-se do último citado aresto a fundamentação jurídica pertinente, que nos merece total adesão:

“...A Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, proclamou, logo no seu artigo l.º, que do direito à propriedade privada, reconhecido pela Constituição, decorria que, fora dos casos expressamente nela previstos, toda a nacionalização ou expropriação apenas poderia ser efectuada mediante o pagamento de justa indemnização (n.º 1), e que as expropriações efectuadas ao abrigo das Leis da Reforma Agrária, desde 25 de Abril de 1974, conferiam aos ex-titulares de direitos sobre os bens nacionalizados ou expropriados o direito a uma indemnização, liquidada e efectuada nos termos e condições dessa lei (n. 2).

O mesmo diploma previa a atribuição das indemnizações em duas fases, uma provisória, outra definitiva (artigo 2.º), mas a determinação da indemnização relativamente aos prédios rústicos (artigo 8.º, n.º 1, alíneas b) e c), ficou dependente da aprovação de legislação complementar, que devia ter sido editada dentro de 60 dias (art.º 37º), mas que nunca viu a luz do dia.

Desta omissão legislativa resultou uma solução de flagrante injustiça para os particulares afectados pelas expropriações e nacionalizações no âmbito da reforma agrária, pois, como se reconhece no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 199/88, de 31 de Maio, «decorridos que estão cerca de treze anos sobre essas nacionalizações e expropriações, verifica-se que continuam por pagar, e mesmo, por determinar, os valores devidos como indemnização definitiva» a esses particulares, «pois nunca foi aprovado o decreto-lei definindo os necessários critérios de avaliação». Essa situação de injustiça aumentava de gravidade se se procedesse à comparação com o procedimento adoptado relativamente a ex-titulares de participações sociais em sociedades, para os quais a própria Lei n.º 80/77 definiu os critérios para a determinação das indemnizações definitivas, e se se reconhecesse a realidade de que as próprias indemnizações provisórias no âmbito da reforma agrária, entretanto processadas, se haverem baseado em valores cadastrais muito desactualizados, e não no valor real dos prédios à data da nacionalização, impedindo que, nesse domínio, « prejuízos emergentes do atraso da fixação de valore definitivos pudessem ser atenuados pelo recebimento e indemnizações provisórias próximas de valores equitativos», prosseguindo o aludido preâmbulo: «No domínio da reforma agrária, ao contrário do que sucedeu com a nacionalização de empresas, o prejuízo resultante do atraso da fixação de valores definitivos não foi, pois, sequer atenuado pelo recebimento de indemnizações provisórias de valor próximo de um valor justo».

Foi para colmatar esta «grave lacuna do nosso sistema jurídico» que foi publicado o referido Decreto - Lei n.º 199/88, de 31 de Maio, tendo-se Governo proposto «ao definir os critérios de avaliação os bens e direitos nacionalizados ou expropriados», «assegurar a observância do princípio fundamental do nosso sistema jurídico de que a indemnização deve ser fixada na base do valor real ou corrente dos bens, de modo a assegurar uma justa compensação». Para a hipótese e posterior devolução do prédio ou de parte do prédio por força do exercício do direito de reserva, e uma vez que «o período de tempo que mediou entre a data da ocupação, nacionalização ou expropriação e a data da atribuição da reserva foi por vezes longo e durante esse período o titular do prédio nenhum rendimento pôde extrair da exploração do terreno sobre que veio a incidir a reserva», também se entendeu que «tais prejuízos causados pela expropriação ou nacionalização» deveriam ser «objecto de reparação», atendendo sempre ao «rendimento previsível e presumível». É neste contexto que surge o reconhecimento do «direito a uma indemnização pela privação temporária do uso e fruição dos bens», prevendo-se, «no caso de prédio arrendado», que cabia «ao titular de direito rea1 que dispunha do uso e fruição do prédio uma indemnização por não recebimento das rendas devidas pelo arrendamento» (artigo 14º, n.º 1 e 4, do Decreto-Lei n.º 199/88, na sua redacção originária).

O Decreto-Lei n.º 199/88 sofreu uma primeira alteração pelo Decreto-Lei n.º 199/91, de 29 de Maio, que, além do mais, veio tornar extensivas aos prédios ocupados, objecto de medidas de reforma agrária, as disposições daquele diploma, com as necessárias adaptações (seu novo artigo 15.º).

Foi, porém, o Decreto-Lei n.º 38/95, de 14 de Fevereiro, editado numa época em que como se reconhece no respectivo preâmbulo, «a quase totalidade do património rústico nacionalizado ou expropriado foi devolvido aos seus anteriores titulares» e em que, portanto, as indemnizações a atribuir visavam «fundamentalmente compensar a não consideração do direito de reserva, consagrado na lei, aquando da retirada dos bens à esfera jurídica dos particulares em período histórico cronologicamente bem delimitado {os anos de 1975 e de 1976 )», que veio definitivamente consagrar o critério a seguir na determinação da indemnização devida em situações como a que originou o presente recurso.

Na verdade, este diploma deu ao artigo 14º do Decreto-Lei n.º 199/88 a seguinte redacção:

«1- Os proprietários ou titulares de outros direitos reais de gozo sobre bens nacionalizados ou expropriados a quem tenham sido devolvidos esses bens, em data posterior à da ocupação, nacionalização ou expropriação terão direito a uma indemnização pela privação temporária de uso e fruição dos bens devolvidos.

2- O período de privação referido no número anterior conta-se desde o momento da ocupação desses bens até ao regresso à posse dos mesmos bens pelos seus titulares, independentemente da existência de acto administrativo com esse objectivo.

3- A indemnização prevista no n.º 1 será calculada multiplicando os anos de privação pelo valor por hectare ou por cabeça animal, nos termos estabelecidos no artigo 5º...».

O mesmo diploma legal veio a atribuir a seguinte redacção a este art.º 5º:

“1- A indemnização pela privação temporária do uso e fruição prevista na al. c) do n.º 1 do artigo 3º corresponderá ao valor do rendimento líquido dos bens durante o período em que o seu titular tiver ficado privado do respectivo uso e fruição, tendo em conta a exploração praticada nos prédios rústicos à data da sua expropriação ou nacionalização, ou da sua ocupação, no caso de esta a ter precedido.

2- O valor do rendimento liquido a que se refere o número anterior será calculado com base no somatório das seguintes parcelas:

d) Rendimento florestal líquido do prédio, calculado de acordo com os critérios do Decreto - Lei n.º 312/85, de 31 de Julho, e Decreto - Lei n.º 74/89, de 03 de Março, cujo apuramento será efectuado pelo Instituto Florestal...”.

No novo artigo 16º, aditado ao DL n.º 199/88, previa-se que “as fórmula. técnicas necessárias à determinação das indemnizações previstas no presente diploma serão objecto de portaria conjunta dos Ministros das Finanças e da Agricultura”.

Essa portaria viria a ser a Portaria n.º 197-A/95, de 17 de Março, que relativamente às questões dos presentes autos, se limita a afirmar, no seu n.º 2º:

“O valor definitivo da indemnização pela privação temporária do uso e fruição do património fundiário expropriado, nacionalizado ou meramente ocupado e posteriormente devolvido, será calculado com base nos rendimentos líquidos médios, já actualizados, constantes dos quadros anexos n.º 4, 5 e 6, multiplicados pelos números de anos em que se verificou a privação efectiva dos bens, contados desde a data da ocupação até à sua posterior posse ou detenção pelos ex-titulares, independentemente de acto administrativo e, nos casos previstos no art.º 30º da Lei nº' 109/88, de 26 de Setembro, com a nova redacção da Lei n.º 46/90, de 22 de Agosto, de acordo com os comprovativos que fundamentaram a portaria de reversão...” (ibidem, n.º 1).

E, mais à frente, acrescenta o referido acórdão que temos vindo a seguir:

“... A segunda questão a enfrentar, desenvolvida na alegação do recorrente, respeita à susceptibilidade de aplicação subsidiária do factor de actualização previsto no artigo 22.º do Código das Expropriações de 1991.

Quanto a este ponto, existe unanimidade da jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo - manifestada através dos acórdãos das Subsecções e do Pleno atrás citados - em sentido desfavorável ao sustentado pelo recorrente, fundando-se tal jurisprudência na constatação de que a Lei n.º 80/77, nos artigos 13.º e seguintes, fixa um regime específico e exaustivo e, portanto, inexistir incompletude de regulamentação - lacuna - a carecer de integração pela norma do artigo 22.º do Código das Expropriações.

Como se explanou no citado acórdão deste Pleno:

«Na verdade, resulta do artigo 13.º e seguintes da Lei n.º 80/77 que a lei fixou, no domínio da fixação de indemnizações aos ex-titulares de direitos sobre bens nacionalizados ou expropriados, critérios próprios, estabelecendo também as formas de pagamento (artigo 18.º e seguintes), bem como os prazos da amortização dos títulos da divida pública representativos do capital correspondente ao valor indemnizatório (artigo 19.º e seguintes).

Significa isto que semelhante regime, por exaustivo e específico no domínio em causa, afasta a possibilidade de aplicação, a título subsidiário, da disciplina do Código das Expropriações (de 1991), nomeadamente a do seu artigo 22.º, como pretendem as ora recorridas».

O recorrente insiste, porém, na arguição da inconstitucionalidade deste entendimento, por violação da garantia do direito de propriedade privada, questão que foi desenvolvidamente tratada nos citados acórdãos das Subsecções de 17 de Novembro de 1998, processo n.º 43 044, de 8 de Julho de 1999, processo n.º 44 144, e de 25 de Novembro de 1999, processo n.º 44 145, em termos que merecem concordância, o que justifica que se reproduza a argumentação desenvolvida, a este propósito no último acórdão citado:

«5. Importa agora enfrentar a segunda questão. Deve o montante da indemnização assim calculado ser, ainda, actualizado para correcção da depreciação do valor da moeda até à data do despacho determinativo do montante da indemnização?

Tal como na obrigação de indemnizar em geral, na indemnização por expropriação o que está em causa é a reintegração de um património, o que constitui uma divida de valor e não uma dívida pecuniária simples. Por isso, a indemnização está subtraída ao princípio nominalista, devendo tomar-se em conta a depreciação monetária, por forma a atribuir ao expropriado o quantum material de que foi desapossado.

Nesta linha, a indemnização deve ser referida a um momento tão próximo quanto possível daquele em que o expropriado a vai efectivamente receber. Como diz JOSÉ OSVALDO GOMES, Expropriações por Utilidade Pública, pág. 264, mesmo no domínio do Código das Expropriações de 1976, "o montante indemnizatório, para ser justo, tinha de ser actualizado à data da decisão final do processo, sob pena de nunca se restabelecer o equilíbrio perdido com a lesão provocada pelo acto ablativo».

O Código das Expropriações aprovado pelo Decreto - Lei n.º 439/91, de 9 de Novembro (Código das Expropriações de 1991 ), resolve estas questões estabelecendo que a expropriação por utilidade pública de quaisquer bens ou direitos confere ao expropriado o direito de receber o pagamento contemporâneo de uma justa indemnização (artigo 22º, n.º 1) e que o montante da indemnização calcula-se com referência à data da declaração de utilidade pública, sendo actualizada à data da decisão final do processo de acordo com a evolução do índice de preços no consumidor; com exclusão da habitação (artigo 23.º, n.º 1).

São, portanto, questões diferentes a de saber se as rendas que constituem factor de cálculo da indemnização devem ser consideradas pelo valor contratualmente possível e a de saber se o resultado deve ser actualizado por forma a que, no momento da sua fixação, a indemnização recebida tenha um valor aquisitivo igual ao do rendimento de que o proprietário/locador foi privado. Uma coisa é determinar o «valor real e corrente» dos bens ou direitos expropriados e outra o «valor actual» que 1he corresponde.

Será aquela norma aplicável no domínio da legislação da reforma agrária, mais concretamente, da indemnização do proprietário de prédio arrendado?

O artigo 1.º, n.º 2, do Decreto-lei n.º 199/88 manda preencher «as lacunas de interpretação e aplicação» das normas deste diploma mediante recurso ao Código das Expropriações ou, subsidiariamente, à lei geral e aos princípios gerais de direito.

Sustenta a recorrente que existe uma lacuna a preencher de acordo com a regra de actualização prevista no artigo 23.º do Código das Expropriações de 1991. Defende a Administração que não existe qualquer lacuna, tendo o legislador optado por não actualizar o montante da indemnização devida ao proprietário pela privação das rendas A actualização querida pelo legislador neste domínio é a que resulta do sistema de capitalização de juros previsto no artigo 24.º da Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro. A pretensão da recorrente conduziria a uma duplicação dos mecanismos de correcção do valor indemnizatório, pois que tais juros são manifestamente compensatórios e visam corrigir a degradação do valor pelo decurso do tempo.

Esta questão foi já colocada nos acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo, de 17 de Novembro de 1998, recurso n.º 43 044, e de 8 de Julho de 1999, recurso n.º 44 114, no sentido defendido pela autoridade recorrida. Tendo nesses processos a questão sido suscitada e debatida em termos rigorosamente coincidentes com os do presente processo, como o confronto das respectivas conclusões das alegações permite verificar, não nos sendo oferecida qualquer novidade argumentativa ou de perspectiva, nada vemos que justifique o abandono da doutrina desses arestos.

Disse-se o seguinte neste último acórdão (o primeiro acórdão tem redacção praticamente idêntica) :

«Não obstante o que foi referido (a expressão reporta-se ao princípio da indemnização e à aplicação supletiva do Código das Expropriações), de acordo com o artigo 13.º da Lei n.º 80/77 e artigos seguintes, resulta que uma vez determinado o valor da indemnização a atribuir, o pagamento da indemnização anteriormente fixada será efectuado de acordo com os critérios aí estabelecidos, com prazos de amortização e juros aí igualmente fixados. O que significa que, aí sim, o Estado, no âmbito do artigo 82. da Constituição da República Portuguesa, fixou um regime de pagamento dos valores de forma discricionária, de acordo com o que o texto constitucional lhe permitia e sem violação do principio (por inaplicáve1) constante do artigo 62.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa.

Consequentemente, não é a circunstância de o artigo 1.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 199/88 mandar aplicar na interpretação e aplicação daquele Decreto-Lei e nas suas lacunas o Código das Expropriações que afasta a aplicação da Lei Base, onde, de forma especial, está estabelecida a forma e os critérios a que deve obedecer o pagamento da indemnização, depois de esta última ser fixada de acordo com os princípios da justa indemnização ou da justa compensação.

Em resumo pode pois dizer-se que, apurado o valor da indemnização, tendo em conta as rendas actualizadas desde a ocupação até à restituição dos imóveis em causa, de acordo com os princípios aplicáveis e constantes das leis especiais sobre as indemnizações no âmbito da Reforma Agrária, haverá, depois, que atender, quanto ao pagamento de tais indemnizações, aos critérios fixados pela própria Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, e Decreto-Lei n.º 213/79, de 14 de Julho, e não aos critérios fixados no Código das Expropriações.»

Vale por dizer que o valor encontrado será capitalizado até à emissão das obrigações destinadas ao pagamento das indemnizações provisórias e pagos os juros vencidos pelos títulos da dívida publica a partir dessa data, nos termos estabelecidos pela Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, e pelo Decreto-Lei n.º 213/79, de 14 de Julho, Mas concretamente, a actualização dos valores é a que resulta do mecanismo estabelecido pelo artigo 24.º da Lei n.º 80/77, aplicável nos termos do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 199/88 e do artigo 32.º da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro.

É certo que o próprio legislador teve presente a inadequação do regime de pagamento em títulos de indemnização para restaurar o valor aquisitivo do montante calculado, ou seja para satisfazer o interesse subjacente ao princípio da contemporaneidade da indemnização por expropriação. Como se reconheceu no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 199/88.

«Tais valores não correspondem naturalmente aos valores actuais desses bens ou direitos, pois estão decorridos treze anos (à data do diploma) e existe uma considerável diferença entre o nível geral dos preços (incluindo o dos prédios rústicos) em 1975-1976 e o actual. Trata-se, no entanto, de problema de âmbito mais geral, que afecta também as indemnizações por nacionalizações de empresas e participações sociais, e que só à Assembleia da República cabe resolver, atenta a sua competência reservada neste domínio: julga-se, porém, que tal questão não deverá atrasar a fixação dos critérios de avaliação dos bens e direitos expropriados e nacionalizados ao abrigo da legislação sobre reforma agrária, já que sempre será possível em momento ulterior e, sendo caso disso, proceder aos eventuais ajustamentos que um novo regime dos títulos de indemnização deva acarretar».

Mas isto mesmo mostra que não se trata de lacuna ou de uma incompletude da regulação especial das indemnizações no âmbito da reforma agrária que importe preencher com recurso à analogia ou à aplicação subsidiária do Código das Expropriações. É uma opção legislativa, porventura «mau direito», como o trecho transcrito reconhece, mas consentida pelo artigo 97.º da Constituição (na actual redacção corresponde-1he o artigo 94.º), que subtrai a indemnização no âmbito da reforma agrária ao artigo 62.º, n.º 2, permitindo que essa «indemnização» não satisfaça as exigências de reconstituição integral imposta pela «justa indemnização» da expropriação em geral. O legislador ordinário goza de discricionaridade na fixação dos critérios da indemnização por virtude destas intervenções expropriadoras, desde que se cumpram as exigências mínimas de justiça que vão implicadas na ideia de Estado de direito e não conduzam ao estabelecimento de montantes irrisórios (cfr. acórdão do Tribunal Constitucional n.º 39/88, Diário da República, I Série, de 3 de Março de 1988). E, como se decidiu no acórdão do Pleno deste Supremo Tribunal de 30 de Janeiro de 1990 (Acórdãos Doutrinais, n.º 351, pág. 329), a. propósito das indemnizações por nacionalização, não pode afirmar-se que o desfasamento das taxas de juros dos títulos de indemnização relativamente ao mercado financeiro conduza a caracterizar as indemnizações pagas por essa forma como irrisórias ou manifestamente desproporcionadas.»

Conclui-se, pois, quanto a esta segunda questão, pela inaplicabilidade ao caso do regime dos artigos 22.º e 23.º do Código das Expropriações de 1991, sem que daqui resulte qualquer inconstitucionalidade por pretensa violação do artigo 62.º, n.º 2, da Constituição, desde logo porque ao caso não é aplicável esse preceito constitucional mas antes o artigo 97.º, n.º 1 (hoje, 94.º, n.º 1 ), da mesma Lei Fundamental...”.

Face à jurisprudência que temos vindo a seguir de perto, perfeitamente aplicável ao caso das ora recorrentes, e de que não há razão substancial para divergir, e tendo em conta o preceituado nos art.º 13º e o regime fixado para os pagamentos das indemnizações nos art.º 19º e 24º da Lei n.º 80/77, art.º 5º, n.º 1 e n.º 2, al. d) e 14º do DL n.º 199/88, na redacção do DL n.º 38/95, DL n.º 312l85, de 31.07, DL n.º 74/89, de 03.03, e 3º, n.º 1 da Portaria n.º 197-A/95, não há aqui incompletude do regime aplicável nem lacuna da lei a ser integrada pelo recurso à analogia dos art.ºs 22º e 23º do CE de 1991, mas, antes, um regime diverso que foi querido pelo próprio legislador, pelo que se não verificam os vícios de violação de lei invocados pelas recorrentes em relação aos actos impugnados, designadamente os de violação dos art.ºs 62º, n.º 2 e 13º, n.º 1 da CRP, visto ser aplicável ao caso, o disposto no art. 94º/1 da mesma Lei Fundamental.

Estas considerações jurídicas têm, com as necessárias adaptações, plena aplicação no caso presente, não se vendo razões para alterar este entendimento que tem vindo a ser seguido pela jurisprudência deste STA.

Desta forma, improcedem as conclusões da recorrente, pelo se acorda em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 400 euros, sendo a procuradoria de metade.

Lisboa, 17 de Janeiro de 2002

João Cordeiro – Relator – Santos Botelho - Rui Botelho.