Quem foi o relator do acórdão 00679/21.0BEBRG?

O relator foi Maria Fernanda Antunes Aparício Duarte Brandão, no Tribunal Central Administrativo Norte.

Quando foi proferido o acórdão 00679/21.0BEBRG?

O acórdão foi proferido em 14 de outubro de 2022.

Acórdão TCAN — Ação administrativa. Administração regiona…

Texto

Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: RELATÓRIO AA, residente na Rua ..., titular do cartão de cidadão n.º ..., instaurou ação administrativa contra a Administração Regional de Saúde do Norte, I. P. (ARSN), pessoa coletiva número ..., com sede na Rua ..., e BB, com domicílio profissional na Rua ..., impugnando a deliberação da coordenadora de internato médico de medicina geral e familiar - zona Norte, de 25.01.2021, que procedeu à designação do segundo réu como orientador de formação médica interna. Terminou pedindo: “Termos em que se requer que seja anulada a decisão impugnada, com as devidas e legais consequências.” Por sentença proferida pelo TAF de Braga foi julgada procedente a acção e aulado o acto impugnado. Desta vem interposto recurso. Alegando, a Ré formulou as seguintes conclusões: 1ªCom a devida vênia, entende a recorrente que o coordenador de USF não se inclui na menção de «equiparados» 2ª Embora a redação se centre na questão da equiparação do cargo de Coordenador ao cargo de Direção de Serviço, a mera comparação de funções é redutora, porque teremos sempre que concluir que existem outras diferenças significativas que permitem diferenciar as duas funções e que advém da reforma dos Cuidados de Saúde Primários e que, com a devida vênia, não foram tidas em conta 3ª as Unidades Funcionais dos ACES não são Serviços à semelhança dos Serviços hospitalares. 4ª O Coordenador da Equipa da USF tem de ser eleito por todos os elementos da USF (enfermeiros, secretários clínicos e médicos). Se por ventura não exercer adequadamente as funções de Coordenador pode ser destituído da função por aqueles que coordena, em eleição, não é possível realizar o mesmo aos Diretores de Departamento ou Serviço, pois estes são designados pelo respetivo órgão máximo de gestão do serviço ou estabelecimento de saúde, os conselhos de administração. Por sua vez, o Coordenador da Equipa da USF se não desempenhar adequadamente as funções de OF pode deixar de o ser, se a Coordenação do Internato assim o entender; 5ª O Coordenador da USF não dirige, coordena, sendo as suas funções diferentes do um Director de departamento ou serviço 6ª A dimensão legal e responsabilidade que é concentrada no Diretor de Serviço não tem correspondência no Coordenador da USF, cujas únicas funções que não pode delegar são a presidência do Conselho Geral e a coordenação das atividades. 7ª Ora o acto praticado pela Coordenadora de especialidade (in casu MGF) tem "natureza meramente operacional", já que conforme consta do processo administrativo houve uma pronúncia por parte da USF, através de votação secreta, para o cargo de Orientador de Formação e o resultado foi: 1º Dr. CC; 2º Dr. DD, 3º Dr. KK, 4º Dr. EE; 5º Dr. AA 8ª Consta ainda que foi ouvido do Director de Internato da Especialidade (in caso de Medicina Geral e Familiar da ULS do ...) cujo parecer previamente ouviu a Senhora Presidente do Conselho Clínico e de Saúde da mesma entidade) também favorável 9ª Ora nesta medida estamos perante um acto meramente operacional e nessa medida inimpugnável 10ª Ao ter decidido como o fez, não obstante o seu mérito intrínseco, afastou-se a douta sentença recorrida do melhor direito, por i) admitir a equiparação do cargo de coordenador de USF às funções de director de serviço, impondo-se a sua revogação. Termos em que, e nos melhores da ponderação, na atendibilidade das enunciadas conclusões, e no seu objecto, deve proferir-se acórdão que revogue a decisão recorrida, com as legais consequências. Assim se fazendo JUSTIÇA! O Autor juntou contra-alegações e concluiu: A. Os Coordenadores de uma USF detêm funções de coordenação e gestão de uma unidade, conforme resulta do artigo 12.º/4 do Regime Jurídico da Organização e do Funcionamento das USF, que estabelece as funções que competem, em especial, ao Coordenador da equipa; B. Na mesma medida sucede, em particular, com os Diretores de serviço, conforme resulta do artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 188/2003, de 20 de agosto, que regulamenta o artigo 9.º e o artigo 11.º do regime jurídico da gestão hospitalar, aprovado pela Lei n.º 27/2002, de 8 de novembro; C. Do confronto entre as funções do Coordenador de USF e Diretor de Serviço, conclui-se que existe uma manifesta equivalência em boa parte de tais funções: na essência, as funções de Coordenador de USF equiparam-se efetivamente às funções de Diretores de serviço D. É clara a equiparação entre um Serviço e uma Unidade de Saúde Familiar. Desde logo, as vagas relativas à capacidade formativa são discriminadas especificamente para as USF; cada Unidade de Saúde Familiar é tratado como centro de custo, para efeitos de contabilidade financeira, distinto de qualquer outro Serviço ou Unidade Funcional; E. À imagem do acontece com o Diretor de serviço, o Coordenador da USF tem direito a um acréscimo remuneratório pelo exercício das funções, por força do previsto no artigo 36.º, do Decreto-Lei n.º 298/2007, de 22 de agosto; F. Também a designação de Coordenador da USF depende do órgão máximo de gestão, no caso do Diretor executivo do ACES, nos termos da alínea d) do número 2 do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 298/2007, de 22 de agosto; G. O exercício simultâneo da função de orientador de formação e Coordenador de USF é impraticável, pois não se mostra coadunável conjugar as obrigações acometidas a uma e outra função numa mesma pessoa, correndo-se o risco de nenhuma das funções ser corretamente desempenhada! H. Em suma, o Coordenador de uma USF deve ser equiparado ao Diretor de serviço, pelo que as funções de Coordenador de USF são incompatíveis com as funções de Orientador de Formação - bem andou o tribunal a quo, devendo a sentença recorrida ser mantida. I. A designação de orientador de formação não é ato de mera natureza operacional, tendo tal ato que respeitar as regras definidas para o efeito – em concreto, o previsto no artigo 15.º, n.º 4 e n.º 9 do RIM, ora em crise – e, cuja violação obriga à reposição da legalidade; J. O ato impugnado foi praticado pela Coordenadora do Internato de MGF, que é um órgão do internato, funcionando junto da ARS-N, aqui Ré, sendo a esta imputáveis as decisões tomadas por aquela; K. A Coordenadora do Internato de MGF estava obrigada a praticar o ato ora em crise respeitando integralmente a legalidade, o que não tendo sucedido, é imputável à aqui Ré, como bem considerou a sentença recorrida. Razão pela qual deverá ser negado o Recurso interposto pela Recorrente, confirmando-se a decisão recorrida nos seus precisos termos, fazendo-se, assim, JUSTIÇA. * A Senhora Procuradora Geral Adjunta, notificada nos termos e para os efeitos do artigo 146º/1 do CPTA, emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso. Cumpre apreciar e decidir. FUNDAMENTOS DE FACTO Na decisão foi fixada a seguinte factualidade: 1. Em 25.01.2021, foi proferido pela coordenadora de internato médico de medicina geral e familiar – zona Norte, despacho do seguinte teor: “(…) A Coordenadora de internato Médico de MGF-ZNorte - Dra. FF, de acordo com alínea j) do art.º 14º, da Portaria N.º 79/2018 de 16 de março, designa o(a) Dr(a). BB - USE ... – AceS ..., a partir de 01 de Janeiro 2021, como Orientador(a) de ... - Dr(a). GG. (…)”; Cf. documento de fls. 12 do processo administrativo integrado nos autos; 2. O médico referido no despacho identificado no ponto que antecede, e aqui réu, é coordenador da Unidade de Saúde Familiar [USF] ... – Agrupamento de Centros de Saúde da ... – facto não controvertido; 3. O aqui autor demonstrou total disponibilidade para assumir as funções de orientador de formação, por mensagens de correio eletrónico remetidas ao coordenador da USF – cf. documento n.º 2 junto com a PI; 4. O autor é detentor de formação nos cursos Leonardo EURACT de nível 1 e 2, ministrados pela European Academy for Teachers in General Practice/Family Medicine – cf. documentos n.ºs 3 e 4 junto com a PI. X DE DIREITO Está posta em causa a sentença que acolheu a leitura do Autor. Atente-se no seu discurso fundamentador: Vem instaurada a presente ação administrativa para impugnação do despacho proferido pela coordenadora de internato médico de medicina geral e familiar – zona Norte em 25.01.2021, mediante o qual foi designado como orientador de formação da médica interna HH o aqui réu BB. Diz o autor que este despacho é ilegal, na medida em que o médico designado como orientador é também coordenar da USF ..., estando vedada a acumulação de funções, dado que aquelas funções devem ser equiparadas ao exercício do cargo de diretor de departamento ou de serviço. Além disso, afirma que não estamos na presença de qualquer situação de excecionalidade, existindo médicos que reúnem condições para serem designados orientadores de formação, desde logo ele próprio, e assim considerando que o despacho viola o previsto no art.º 15.º, n.º 9, da Portaria n.º 79/2018, de 16.03. A ARSN discorda. No seu entender, olhando para o regime que regula as USF, não existe qualquer incompatibilidade entre as funções em causa; nem tal resulta da legislação que define e regula o regime jurídico da formação médica pós-graduada, nem existe qualquer equiparação a diretor de departamento, dado que, se assim fosse, o legislador tê-lo-ia dito expressamente, porque tal cargo já existia aquando da publicação deste novo regime. Vejamos. * Comecemos pela incompatibilidade entre as funções de coordenador de USF e orientador de formação. O regime jurídico da organização e do funcionamento das USF consta do DL n.º 298/2007, de 22.08 [republicado pelo DL n.º 73/2017, de 21.06]. Segundo o art.º 11.º deste diploma, a estrutura orgânica da USF é composta pelo coordenador da equipa, o conselho técnico e o conselho geral. Para o que ao caso importa, interessam-nos as funções de coordenador, definidas no artigo seguinte, v.g., o art.º 12.º do DL em análise, do qual se transcrevem os n.ºs 1 a 6 (por serem aqueles que têm interesse): “1 - O coordenador da equipa é o médico identificado na candidatura e designado pelo despacho que aprova a constituição da USF. 2 - Não é permitida a acumulação das funções de coordenador da USF e de presidente ou membro do conselho clínico e de saúde, diretor executivo ou de diretor de internato do ACES. 3 - O coordenador da equipa exerce as suas competências nos termos previstos no regulamento interno da USF. 4 - Compete, em especial, ao coordenador da equipa: a) Coordenar as actividades da equipa multiprofissional, de modo a garantir o cumprimento do plano de acção e os princípios orientadores da actividade da USF; b) Gerir os processos e determinar os actos necessários ao seu desenvolvimento; c) Presidir ao conselho geral da USF; d) Assegurar a representação externa da USF; e) Assegurar a realização de reuniões com a população abrangida pela USF ou com os seus representantes, no sentido de dar previamente a conhecer o plano de acção e o relatório de actividades; f) Autorizar comissões gratuitas de serviço no País. 5 - O coordenador da equipa detém as competências para, no âmbito da USF, confirmar e validar os documentos que sejam exigidos por força de lei ou regulamento. 6 - O coordenador da equipa exerce, também, as competências legalmente atribuídas aos titulares do cargo de direcção intermédia do 1.º grau e outras que lhe forem delegadas ou subdelegadas, com faculdade de subdelegação.” Atendendo a esta redação, poderá dizer-se que o coordenador funciona como uma espécie de órgão executivo da USF, com especial relevo para as funções de coordenação da atividade da equipa multiprofissional. Daqui o autor pretende retirar que o coordenador deve ser equiparado a diretor de departamento ou, pelo menos, de serviço (segundo cremos, da leitura das alegações será mais este o caso), dado que detém funções de coordenação e gestão de uma unidade, considerando que o exercício simultâneo das funções de orientador de formação é impraticável, correndo-se o risco de nenhuma delas ser corretamente exercida. Apreciando. Da norma que define as competências do coordenador de USF não resulta, expressamente, qualquer incompatibilidade. Com efeito, o art.º 12.º, n.º 2, do DL em análise versa sobre as incompatibilidades, e apenas se refere à acumulação das funções de presidente ou membro do conselho clínico e de saúde, diretor executivo e diretor de internato. Não impede, portanto, a acumulação das funções de coordenador de USF com as de orientador da formação no âmbito do internato médico. Só que essa não é a única legislação a considerar para este efeito. Na verdade, impõe-se também analisar a legislação que estabelece o regime jurídico da formação médica pós-graduada, normalmente designada por internato médico. Tal regime consta do DL n.º 13/2018, de 26.02 (também já alterado); sobre a figura do orientador da formação, no art.º 7.º deste diploma pode ler-se o seguinte: “1 - A orientação dos internos é feita diretamente por orientadores de formação aos quais é facultado, dentro do respetivo período normal de trabalho, o tempo necessário para o exercício das respetivas funções, o qual não deve exceder o limite de três horas semanais. 2 - Os orientadores de formação devem ser médicos habilitados com, pelo menos, o grau de especialista e vinculados ao estabelecimento ou serviço de saúde de colocação e, preferencialmente, com horário semanal completo. 3 - As funções do orientador de formação são definidas no regulamento do internato médico. 4 - O exercício das funções de orientador de formação a que se refere o número anterior releva para efeitos curriculares, nos termos previstos na legislação que aprova os regulamentos dos concursos das carreiras médicas, e confere dispensa das funções assistenciais, nos termos a definir no regulamento do internato médico.” Também daqui não resulta qualquer espécie de incompatibilidade entre as funções de orientador de formação e coordenador de USF. Mas a norma remete para o regulamento do internato médico no que respeita à melhor definição das funções do orientador de formação; esse regulamento resulta da Portaria n.º 79/2018, de 16.03. Desta Portaria, importa extrair o que se diz no seu art.º 15.º: “1 - A orientação dos médicos internos ao longo do internato é feita diretamente por orientadores de formação. 2 - A designação do orientador de formação deve ter em conta, preferencialmente, a duração do programa de formação, bem como a duração do contrato de trabalho e respetiva carga horária associada. 3 - Nos estágios que decorram em instituição, serviço ou unidade diferentes do de colocação, os médicos internos têm, nesses locais, um responsável de estágio a quem compete, em articulação com o orientador de formação, exercer as funções a este cometidas. 4 - O orientador de formação é um médico do serviço ou unidade, habilitado com, pelo menos, o grau de especialista, da respetiva especialidade no caso da formação especializada, a designar pela direção ou coordenação do internato, sob proposta do diretor ou responsável pelo serviço. 5 - Os responsáveis de estágio são designados pela direção ou coordenação do internato médico, sob proposta do diretor ou responsável pelo serviço ou unidade de saúde onde se realiza o estágio. 6 - Na designação dos orientadores de formação ou dos responsáveis de estágio a regra é a da atribuição de até três médicos internos por orientador, em diferentes anos de formação no caso da formação especializada. 7 - Aos orientadores de formação e responsáveis de estágio deve ser facultado, dentro do respetivo período normal de trabalho, o tempo necessário para o exercício das respetivas funções, o qual não deverá exceder o limite de 3 horas semanais. 8 - O desempenho das funções de orientador de formação e de responsável de estágio é objeto de valorização curricular e releva no âmbito de concursos de acesso a graus e categorias da carreira médica e especial médica. 9 - As funções de orientador de formação não devem ser exercidas por diretores de departamento, de serviço, presidentes do conselho clínico e da saúde, ou equiparados, salvo situações excecionais devidamente justificadas e aprovadas pela CRIM. 10 - Aos orientadores de formação será assegurado o direito de reorganizar o seu horário de trabalho em função do processo formativo através de negociação com a respetiva hierarquia técnica.” Neste preceito já existe definição concreta sobre incompatibilidades com a função de orientador de formação; com efeito, o n.º 9 deste art.º 15.º afirma que não podem ser cumuladas com as funções de orientador de formação as exercidas por diretores de departamento, de serviço, presidentes do conselho clínico e da saúde, ou equiparados. Como também neste caso não estão expressamente referidas as funções de coordenador de USF, o problema coloca-se ao nível da expressão “ou equiparados”; nomeadamente, e seguindo a tese do autor, se o coordenador de USF pode ser equiparado a qualquer das funções mencionadas no n.º 9 do art.º 15.º. Para saber se o coordenador de USF pode ser equiparado a qualquer daquelas funções, é preciso, antes de mais, saber no que consistem. O conselho clínico e de saúde é um órgão previsto nos artigos 25.º e ss. do DL n.º 28/2008, de 22.02, que regula a criação, estruturação e funcionamento dos agrupamentos de centros de saúde do Serviço Nacional de Saúde. A competência do presidente deste conselho é estabelecida pelo art.º 27.º do citado DL, e que rege da seguinte forma: “1 - Compete especialmente ao presidente do conselho clínico e de saúde: a) Assegurar em continuidade as atividades decorrentes das competências do conselho clínico e de saúde; b) Convocar as reuniões do conselho e dirigir as mesmas; c) Coordenar as actividades do conselho; d) Exercer voto de qualidade. 2 - O presidente do conselho clínico e de saúde é substituído, nas suas faltas e impedimentos, pelo vogal médico que, para o efeito, seja por ele designado.” Julgamos que não é suscetível de existir qualquer equiparação com estas funções, atendendo ao conteúdo funcional do cargo de coordenador de USF (nem nos parece que este seja o parâmetro considerado pelo próprio autor). Merecem-nos maior atenção as figuras do diretor de departamento e do diretor de serviço, e em especial esta última. Sobretudo porque a delimitação é mais complexa. Vejamos. Quanto às competências dos diretores de departamento e dos diretores de serviço ainda se aplica o regime dos artigos 20.º a 27.º do DL n.º 188/2003, de 20.08; isto porque, apesar de o diploma ter sido revogado pelo art.º 39.º, al. c), do DL n.º 18/2017, de 10.02, esta disposição ressalvou a manutenção de vigência daqueles artigos (entre outros, que não relevam). O capítulo do DL n.º 188/2003 em que se inserem aqueles artigos mantidos em vigor designa-se “Da direção dos serviços e departamentos”; de modo mais concreto, os artigos 20.º a 22.º em causa incluem-se na secção II daquele capítulo, intitulada “dos serviços de ação médica”. Desta inserção sistemática pode dizer-se que não restam grandes dúvidas no sentido de que tanto o diretor de departamento como o diretor de serviço correspondem a cargos de direção. Assim, segundo o art.º 21.º do DL 188/2003, de 20.08, são competência de um diretor de departamento: “a) Promover, coordenar e programar as iniciativas técnico-científicas e de investigação dos diversos serviços que integram o departamento; b) Compatibilizar e propor os planos de acção preparados pelos diversos serviços do departamento com vista à sua integração no plano de exploração do hospital; c) Garantir a eficiente utilização da capacidade instalada, designadamente pelo pleno aproveitamento dos equipamentos e infra-estruturas existentes e pela diversificação do regime de horário de trabalho, de modo a alcançar uma taxa óptima da utilização dos recursos disponíveis; d) Definir, propor e adoptar as medidas adequadas à máxima rentabilização da capacidade instalada do departamento, designadamente através de uma utilização não compartimentada da mesma, bem como acompanhar o sistema de avaliação; e) Propor e adoptar as medidas necessárias à melhoria das estruturas organizativas, funcionais e físicas dos serviços do departamento, com vista ao incremento da eficiência conjunta da utilização dos recursos disponíveis, ao aumento da sua eficácia e à obtenção dos melhores resultados; f) Preparar informações, relatórios e outros documentos com a periodicidade adequada e submetê-los ao conselho de administração de forma a mantê-lo constantemente informado; g) Assegurar a máxima integração da actividade dos serviços do departamento, designadamente através da partilha de instalações e equipamento, multidisciplinaridade de actuação e desenvolvimento de projectos comuns, nomeadamente através de estruturas matriciais e transversais de prestação de cuidados; h) Desenvolver a implementação de instrumentos de garantia de qualidade técnica dos serviços do departamento; i) Velar pela constante actualização do pessoal, designadamente a que promova a multidisciplinaridade e intersectorialidade interna, bem como pelos aspectos relativos à execução da política de recursos humanos definida para o hospital.” Em matéria de competência do diretor de serviço, o art.º 22.º do DL 188/2003, de 20.08, diz o seguinte: “1 - Ao director de serviço compete, com a salvaguarda das competências técnicas e científicas atribuídas a outros profissionais, planear e dirigir toda a actividade do respectivo serviço de acção médica, sendo responsável pela correcção e prontidão dos cuidados de saúde a prestar aos doentes, bem como pela utilização e eficiente aproveitamento dos recursos postos à sua disposição. 2 - Compete, em especial, ao director de serviço: a) Definir a organização da prestação de cuidados de saúde e emitir orientações, na observância das normas emitidas pelas entidades competentes; b) Elaborar o plano anual de actividades e orçamento do serviço; c) Analisar mensalmente os desvios verificados face à actividade esperada e às verbas orçamentadas, corrigi-los ou, sendo necessário, propor medidas correctivas ao director clínico ou de departamento, quando exista; d) Assegurar a produtividade e eficiência dos cuidados de saúde prestados e proceder à sua avaliação sistemática; e) Acompanhar a realização de ensaios clínicos ou outras actividades promocionais em que esteja envolvido o nome do estabelecimento ou o serviço do hospital sem colidir com o disposto no número anterior; f) Promover a aplicação dos programas de controlo de qualidade e de produtividade, zelando por uma melhoria contínua da qualidade dos cuidados de saúde; g) Garantir a organização e constante actualização dos processos clínicos, designadamente através da revisão das decisões de admissão e de alta, mantendo um sistema de codificação correcto e atempado das altas clínicas; h) Propor ao director clínico ou de departamento, quando necessário, a realização de auditorias clínicas; i) Propor a celebração de protocolos de colaboração ou apoio, contratos de prestação de serviço ou convenções com profissionais de saúde e instituições, públicas e privadas, no âmbito das suas actividades e para a prossecução dos objectivos definidos; j) Garantir a actualização das técnicas utilizadas, promovendo por si ou propondo aos órgãos competentes as iniciativas aconselháveis para a valorização, o aperfeiçoamento e a formação profissional do pessoal em serviço, e organizar e supervisionar todas as actividades de formação e investigação; l) Tomar conhecimento e determinar as medidas adequadas em resposta a reclamações apresentadas pelos utentes; m) Assegurar a gestão adequada dos recursos humanos, incluindo a avaliação interna do desempenho global dos profissionais, dentro dos parâmetros estabelecidos; n) Exercer o poder disciplinar sobre todo o pessoal, independentemente do regime de trabalho que o liga ao hospital; o) Promover a manutenção de um sistema de controlo interno eficaz destinado a assegurar a salvaguarda dos activos, a integridade e fiabilidade do sistema de informação e a observância das leis, dos regulamentos e das normas aplicáveis, assim como o acompanhamento dos objectivos globais definidos; p) Garantir o registo atempado e correcto da contabilização dos actos clínicos e providenciar pela gestão dos bens e equipamentos do serviço; q) Assegurar a gestão adequada e o controlo dos consumos dos produtos mais significativos, nomeadamente medicamentos e material clínico. 3 - O director de serviço pode delegar as suas competências, reservando sempre para si o controlo da actividade do mesmo.” Sendo estas as competências ainda definidas para os cargos de diretor de departamento e de diretor de serviço, constata-se que o regime que a ele se associa é confuso. Assim, pode dizer-se que, de acordo com o art.º 28.º, n.º 2, do DL n.º 18/2017, de 02.10, os diretores de departamento e de serviço de natureza assistencial são nomeados de entre médicos (o que está em consonância com o diploma que fixa o regime da carreira especial médica, no qual se diz que os trabalhadores integrados na carreira médica podem exercer funções de direção, chefia, ou coordenação de departamentos, serviços ou unidades funcionais do Serviço Nacional de Saúde – cf. art.º 23.º, n.º 1, do DL n.º 177/2009, de 04.08 – e com o art.º 17.º-A do DL n.º 176/2009, de 04.08, que fixa o regime da carreira médica nas entidades públicas empresariais e nas parcerias em saúde, e que é de teor similar). Da mesma forma, segundo o art.º 12.º, n.º 1, do DL n.º 298/2007, de 22.08, também o coordenador da USF corresponde ao médico identificado na candidatura. Sob esse ponto de vista, dir-se-á que existe coincidência quanto à área de formação exigida para ocupar o cargo. Por outro lado, constata-se que não se pode procurar a equiparação no regime do DL n.º 28/2008, de 22.02, pois aí não se preveem diretores de serviço ou de departamento (regime que se poderia considerar mais próximo da situação do coordenador, dado que o DL em causa versa sobre a criação, estruturação e funcionamento dos agrupamentos de centros de saúde do Serviço Nacional de Saúde, realidade, apesar de tudo, mais próxima das USF). Acresce a tudo isso que o n.º 6 do art.º 12.º do DL 298/2007, de 22.08, estabelece ainda que o coordenador exerce as competências legalmente atribuídas aos titulares do cargo de direção intermédia de 1.º grau. Este conceito de cargo de direção intermédia de 1.º grau é utilizado na Lei n.º 2/2004, de 15.01, que fixa o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da Administração Pública; sendo duvidosa a aplicação desta Lei (ou seja, saber se é para aí que remete aquele n.º 6 do art.º 12.º, se atendermos ao âmbito de aplicação definido no art.º 1.º da Lei n.º 2/2004, de 15.01), sempre teremos como claro que, para o legislador, o coordenador de USF é uma função que acolhe as competências de um dirigente intermédio de 1.º grau. O mesmo é dizer que, da leitura deste regime, pode concluir-se, com algum grau de certeza (enfim, aquele que o quadro jurídico permite, dada a sua dispersão e anacronismo), que, tal como os cargos de diretor de departamento e de diretor de serviço, a função de coordenador de USF inclui as funções de direção, mais concretamente intermédia de 1.º grau. Aqui chegados. Sem prejuízo de algumas notas que se vão retirando da legislação citada em matéria de equiparação das funções de coordenador de USF aos cargos de diretor de departamento e de diretor de serviços (nomeadamente, que todos eles (i) são ocupados por médicos, e (i) qualificam-se legalmente como cargos de direção), a equiparação terá de retirar-se em especial da análise material das competências atribuídas a cada função. Nesse pressuposto, teremos de excluir a equiparação ao diretor de departamento, dado que este coordena vários serviços (incluídos no departamento), o que não acontece com o coordenador de USF, cujas funções se cingem ao “serviço” daquela única unidade. Todavia, olhando agora para as competências de um diretor de serviço, chegaremos a conclusão diferente. Se considerarmos a redação do art.º 12.º, n.º 2 e n.º 6 do DL n.º 298/2007, de 22.08, e a compararmos com a redação do art.º DL 188/2003, de 20.08, vemos que há muitas semelhanças entre as duas figuras. As competências atribuídas a um cargo e a outro consistem, no seu núcleo essencial, na garantia de funcionamento do serviço (naturalmente que há funções que, pela sua natureza, não se poderão equiparar), na sua articulação e, até, na respetiva representatividade. Como, aliás, o autor fez refletir no quadro apresentado em alegações e que, a nosso ver, tem todo o sentido – e seria sempre essa a conclusão a que se chegaria pelo confronto do núcleo de competências das duas funções. E se tomarmos por base o disposto na Lei n.º 2/2004, de 15.01, em particular o seu art.º 8.º, n.º 1, aqui tomado como mero subsídio interpretativo, à luz da sistematicidade do ordenamento jurídico (já que acaba por ser o regime geral em matéria de cargos dirigentes na Administração Pública) veremos que também nesse caso as competências cometidas a um cargo de direção intermédia de 1.º grau são bastante similares às competências atribuídas ao coordenador de USF; e isto sem esquecer que é o próprio art.º 12.º do DL n.º 298/2007, de 22.08, que, no seu n.º 6, remete para as competências reconhecidas a um cargo de direção intermédia de 1.º grau. Sendo certo que, além disso, o cargo de diretor de serviço não deixa de, materialmente, configurar um cargo dessa natureza, ou seja, de direção intermédia. Portanto, e em suma, temos de concluir que assiste razão ao autor quando alega que o cargo de coordenador de USF é equiparado às funções de diretor de serviço. O que, por sua vez, significa que o coordenador de USF não pode ser designado (em situações normais) como orientador de formação, à luz do art.º 15.º, n.º 9, da Portaria n.º 79/2018, de 16.03. Assim sendo, o despacho em causa é ilegal por violação deste normativo. É certo que a entidade demandada vem dizer que, quando a Portaria n.º 79/2018, de 16.03, foi publicada o legislador já conhecia a existência das funções de coordenador de USF, pelo que, se assim o entendesse, teria definido expressamente a incompatibilidade de funções. Compreendemos o que se quer dizer – sendo o legislador conhecedor do ordenamento jurídico (pelo menos, assim se presume) seria de esperar que mencionasse o cargo de coordenador de USF. Porém, não nos convence esse argumento. Se assim fosse, então teríamos de concluir que apenas se poderiam enquadrar na expressão “equiparados” as funções criadas após a publicação da mencionada Portaria. Noutro sentido, ficariam de fora todos as funções já existentes a essa data e que não estão expressamente mencionadas. Nesta medida, a norma deverá ser entendida como uma espécie de válvula de escape do sistema, ou seja, serão incompatíveis com as funções de orientador de formação todas aquelas que se equiparem, em termos de conteúdo funcional material, às expressamente indicadas. Este será o sentido que melhor se coaduna com aquele que parece ter sido o espírito do legislador, v.g., garantir que a orientação de formação é efetiva e presente, o que dificilmente se consegue com o exercício de cargos que implicam dedicação intensa (como sucede com o coordenador da USF) – e cuja previsão expressa seria muito difícil, atendendo à já mencionada dispersão do quadro normativo em matéria de instituições de saúde. Por outro lado, veja-se que o legislador acautelou a hipótese de sucederem situações de cariz excecional, na parte final do n.º 9 do art.º 15.º da Portaria em causa; o que sublinha a ideia de a proibição não ser absoluta (mas quase), mas reforçando também o intuito de evitar a acumulação de funções que dificilmente se compatibilizem com uma formação adequada. Finalmente, constata-se que entre os artigos 17.º e 21.º da contestação, a ARSN apresenta uma argumentação estranha, em torno de uma suposta inimpugnabilidade do ato, ao que se crê com base na circunstância de o ato não ser imputável àquela entidade. Ora, quanto muito seria uma questão de legitimidade passiva, e nunca de inimpugnabilidade. Em todo o caso, a coordenação do internato médico de medicina geral e familiar é um órgão do internato médico, que funciona junto das administrações regionais de saúde (no caso, a do Norte), tal como se estabelece na alínea d) do n.º 1 do art.º 8.º do DL n.º 13/2018, de 26.02, pelo que as decisões desse órgão (e dos seus titulares, que o vinculam) são imputáveis à aqui demandada ARSN. Por isso, a alegação em causa carece de fundamento, e nunca impediria a procedência da ação. Veio ainda o autor invocar a não excecionalidade da situação, referindo-se à parte final do n.º 9 do art.º 15.º da Portaria n.º 79/2018, de 16.03. Nomeadamente, por existirem outros médicos que, na USF em questão, reúnem as condições necessárias para serem designados orientadores de formação. Não vemos qualquer utilidade nesta alegação. Quer dizer: compreendemos que o autor o diga, para demonstrar que não se justificava sequer por esta via excecional a designação do coordenador da USF. Só que a verdade é que o despacho impugnado não se louva nessa exceção, v.g., nem sequer foi aplicada a ressalva excecional que consta da norma em questão. Como tal, se o ato impugnado não se louva nessa disposição normativa, a alegação em torno da mesma torna-se inoperante e sem utilidade para justificar qualquer espécie de efeito invalidante. Logo, não se pode retirar de tal alegação qualquer consequência, impondo-se apenas constatar a sua inocuidade para o conhecimento do pedido, v.g., para a anulação do despacho em causa. Portanto, e em síntese, resulta do exposto que as funções de coordenador de USF devem ser consideradas equiparadas às de diretor de serviço; como tal, à luz do disposto no art.º 15.º, n.º 9, da Portaria n.º 79/2018, de 16.03, o réu BB, sendo coordenador da USF, não podia ser designado orientador de formação (sendo certo que não se invoca no despacho qualquer situação de excecionalidade). Assim sendo, o ato é ilegal por violação daquela disposição, enquadrada pelo restante regime legal exposto. Como tal, procede o pedido, devendo anular-se a decisão impugnada nesta ação administrativa. O que se decide. X Vem a Ré recorrer desta sentença, assentando a sua pretensão em dois argumentos: 1) Não subsunção do Coordenador de USF na menção equiparados constante do artigo 15.º, n.º 9, da Portaria n.º 79/2018, de 16 de março; 2) Inimpugnabilidade do ato objeto dos presentes autos. Ora, nenhum dos argumentos tem fundamento e pode proceder. Vejamos, DA SUBSUNÇÃO DO CONCEITO DE COORDENADOR DE USF À MENÇÃO EQUIPARADOS 1. Bem andou o tribunal a quo, quando considerou, na sentença recorrida, que: a. existe coincidência quanto à área de formação exigida para ocupar o cargo; b. para o legislador, o Coordenador de USF é uma função que acolhe as competências de um dirigente intermédio de 1.º grau; c. tal como os cargos de Diretor de departamento e de Diretor de serviço, a função de Coordenador de USF inclui as funções de direção, mais concretamente intermédia de 1.º grau; d. há muitas semelhanças entre as duas figuras. As competências atribuídas a um cargo e a outro consistem, no seu núcleo essencial, na garantia de funcionamento do serviço (…), na sua articulação e, até, na respetiva representatividade; e. se tomarmos por base o disposto na Lei n.º 2/2004, de 15.01, em particular o seu art.º 8.º, n.º 1, aqui tomado como mero subsídio interpretativo, à luz da sistematicidade do ordenamento jurídico (…) veremos que também nesse caso as competências cometidas a um cargo de direção intermédia de 1.º grau são bastante similares às competências atribuídas ao Coordenador de USF; e isto sem esquecer que é o próprio art.º 12.º do DL n.º 298/2007, de 22.08, que, no seu n.º 6, remete para as competências reconhecidas a um cargo de direção intermédia de 1.º grau. Na verdade, 4. O internato médico rege-se pelo disposto no Decreto Lei n.º 13/2018, de 26 de fevereiro, comummente designado por Regime do Internato Médico, juntamente com o disposto na Portaria n.º 79/2018, de 16 de março, que vem estabelecer o Regulamento do Internato Médico (RIM), o qual consagra que “As funções de orientador de formação não devem ser exercidas por Diretores de departamento, de serviço, presidentes do conselho clínico e da saúde, ou equiparados, salvo situações excecionais devidamente justificadas e aprovadas pela CRIM.” (artigo 15.º/9). Ou seja 5. A lei veda o exercício das funções de Orientador de Formação por Diretores de departamento, Diretores de serviço, Presidentes do conselho clínico e da saúde, ou equiparados Sucede que, 6. Os Coordenadores de uma USF detêm funções de coordenação e gestão de uma unidade Efetivamente, o artigo 12.º/4 do Regime Jurídico da Organização e do Funcionamento das USF estabelece quais as funções que competem, em especial, ao Coordenador da equipa: “a) Coordenar as actividades da equipa multiprofissional, de modo a garantir o cumprimento do plano de acção e os princípios orientadores da actividade da USF; b) Gerir os processos e determinar os actos necessários ao seu desenvolvimento; c) Presidir ao conselho geral da USF; d) Assegurar a representação externa da USF; e) Assegurar a realização de reuniões com a população abrangida pela USF ou com os seus representantes, no sentido de dar previamente a conhecer o plano de acção e o relatório de actividades; f) Autorizar comissões gratuitas de serviço no País.” Dentro de tais funções inclui-se, nomeadamente: 1) Articula com o ACeS, com o Conselho Clínico, com Diretor Clínico e com Conselho de Administração, sempre que necessário, 2) Efetua a avaliação dos Recursos Humanos da Unidade, no âmbito do Sistema Integrado de Avaliação da Administração Pública (SIADAP), 3) Aprova férias faltas e licenças, 4) Acorda com o Diretor executivo do ACeS uma carta de compromisso de onde consta o Plano de Ação e o Compromisso assistencial da USF, 5) Aprova o relatório de atividades da USF, 6) Elabora e aprova horários de trabalho, 7) Aprova mensalmente os planos mensais de trabalho em plataforma informática destinada para esse efeito "RISI", 8) Efetua os pedidos de horas extraordinárias ao Conselho de Administração, sempre que tal seja justificado, 9) Mantém atualizados e faz a aprovação final, de toda a documentação oficial da USF, nomeadamente dos processos-chave, dos procedimentos técnicos, dos manuais de boas práticas, etc., 10) Responde às reclamações e sugestões dos utentes, 11) Aprova o Plano de Formação da equipa, 12) Monitoriza e analisa os indicadores de desempenho da USF, e propõe à equipa medidas corretivas quando há desvios destes, em relação ao é que contratualizado em sede de contratualização interna. 13) Assegura a implementação de auditorias internas a todos os Processos Chave e Processos de Gestão e Suporte da USF, no sentido de zelar por uma melhoria contínua da qualidade dos cuidados de saúde. Na mesma medida sucede, em particular, com os Diretores de serviço - determina o artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 188/2003, de 20 de agosto, que regulamenta o artigo 9.º e o artigo 11.º do regime jurídico da gestão hospitalar, aprovado pela Lei n.º 27/2002, de 8 de novembro, que compete ao Diretor de serviço: a) Definir a organização da prestação de cuidados de saúde e emitir orientações, na observância das normas emitidas pelas entidades competentes; b) Elaborar o plano anual de actividades e orçamento do serviço; c) Analisar mensalmente os desvios verificados face à actividade esperada e às verbas orçamentadas, corrigi-los ou, sendo necessário, propor medidas correctivas ao director clínico ou de departamento, quando exista; d) Assegurar a produtividade e eficiência dos cuidados de saúde prestados e proceder à sua avaliação sistemática; e) Acompanhar a realização de ensaios clínicos ou outras actividades promocionais em que esteja envolvido o nome do estabelecimento ou o serviço do hospital sem colidir com o disposto no número anterior; f) Promover a aplicação dos programas de controlo de qualidade e de produtividade, zelando por uma melhoria contínua da qualidade dos cuidados de saúde; g) Garantir a organização e constante actualização dos processos clínicos, designadamente através da revisão das decisões de admissão e de alta, mantendo um sistema de codificação correcto e atempado das altas clínicas; h) Propor ao director clínico ou de departamento, quando necessário, a realização de auditorias clínicas; i) Propor a celebração de protocolos de colaboração ou apoio, contratos de prestação de serviço ou convenções com profissionais de saúde e instituições, públicas e privadas, no âmbito das suas actividades e para a prossecução dos objectivos definidos; j) Garantir a actualização das técnicas utilizadas, promovendo por si ou propondo aos órgãos competentes as iniciativas aconselháveis para a valorização, o aperfeiçoamento e a formação profissional do pessoal em serviço, e organizar e supervisionar todas as actividades de formação e investigação; l) Tomar conhecimento e determinar as medidas adequadas em resposta a reclamações apresentadas pelos utentes; m) Assegurar a gestão adequada dos recursos humanos, incluindo a avaliação interna do desempenho global dos profissionais, dentro dos parâmetros estabelecidos; n) Exercer o poder disciplinar sobre todo o pessoal, independentemente do regime de trabalho que o liga ao hospital; o) Promover a manutenção de um sistema de controlo interno eficaz destinado a assegurar a salvaguarda dos activos, a integridade e fiabilidade do sistema de informação e a observância das leis, dos regulamentos e das normas aplicáveis, assim como o acompanhamento dos objectivos globais definidos; p) Garantir o registo atempado e correcto da contabilização dos actos clínicos e providenciar pela gestão dos bens e equipamentos do serviço; q) Assegurar a gestão adequada e o controlo dos consumos dos produtos mais significativos, nomeadamente medicamentos e material clínico. Ora, do confronto entre as funções do Coordenador de USF e Diretor de Serviço, conclui-se que existe uma manifesta equivalência em boa parte de tais funções. Basta atentar neste quadro trazido aos autos: Coordenador USF Diretor Serviço “a) Coordenar as actividades da equipa multiprofissional, de modo a garantir o cumprimento do plano de acção e os princípios orientadores da actividade da USF; a) Definir a organização da prestação de cuidados de saúde e emitir orientações, na observância das normas emitidas pelas entidades competentes; b) Elaborar o plano anual de actividades e orçamento do serviço; m) Assegurar a gestão adequada dos recursos humanos, incluindo a avaliação interna do desempenho global dos profissionais, dentro dos parâmetros estabelecidos; f) Promover a aplicação dos programas de controlo de qualidade e de produtividade, zelando por uma melhoria contínua da qualidade dos cuidados de saúde; b) Gerir os processos e determinar os actos necessários ao seu desenvolvimento; c) Analisar mensalmente os desvios verificados face à actividade esperada e às verbas orçamentadas, corrigilos ou, sendo necessário, propor medidas correctivas ao director clínico ou de departamento, quando exista; d) Assegurar a produtividade e eficiência dos cuidados de saúde prestados e proceder à sua avaliação sistemática; g) Garantir a organização e constante actualização dos processos clínicos, designadamente através da revisão das decisões de admissão e de alta, mantendo um sistema de codificação correcto e atempado das altas clínicas; o) Promover a manutenção de um sistema de controlo interno eficaz destinado a assegurar a salvaguarda dos activos, a integridade e fiabilidade do sistema de informação e a observância das leis, dos regulamentos e das normas aplicáveis, assim como o acompanhamento dos objectivos globais definidos; p) Garantir o registo atempado e correcto da contabilização dos actos clínicos e providenciar pela gestão dos bens e equipamentos do serviço; q) Assegurar a gestão adequada e o controlo dos consumos dos produtos mais significativos, nomeadamente medicamentos e material clínico. j) Garantir a actualização das técnicas utilizadas, promovendo por si ou propondo aos órgãos competentes as iniciativas aconselháveis para a valorização, o aperfeiçoamento e a formação profissional do pessoal em serviço, e organizar e supervisionar todas as actividades de formação e investigação; l) Tomar conhecimento e determinar as medidas adequadas em resposta a reclamações apresentadas pelos utentes; d) Assegurar a representação externa da USF; e) Acompanhar a realização de ensaios clínicos ou outras actividades promocionais em que esteja envolvido o nome do estabelecimento ou o serviço do hospital sem colidir com o disposto no número anterior; Em suma, -Na essência as funções de Coordenador de USF equiparam-se efetivamente às funções de Diretores de serviço; -A Ré, ora recorrente, alicerça a sua posição em argumentos que não podem colher; -Em primeiro lugar, defende que as Unidades Funcionais dos ACES não são Serviços. Ora, é clara a equiparação entre um Serviço e uma Unidade de Saúde Familiar. Desde logo, as vagas relativas à capacidade formativa são discriminadas especificamente para as USF; cada Unidade de Saúde Familiar é tratada como centro de custo, para efeitos de contabilidade financeira, distinto de qualquer outro Serviço ou Unidade Funcional. -Depois, vem defender que o Coordenador de USF é mais aproximado ao Diretor de Unidade, utilizando como argumento que estes não têm acréscimos remuneratórios (ao contrário dos Diretores de Serviço). Ora, este argumento é, exatamente, em favor do aqui recorrido, pois os Coordenadores de USF recebem efetivamente um acréscimo remuneratório, por força do previsto no artigo 36.º, do Decreto-Lei n.º 298/2007, de 22 de agosto. Isto é, à imagem do que acontece com o Diretor de serviço, o Coordenador da USF tem direito a um acréscimo remuneratório pelo exercício das funções. -A Recorrente vem, ainda, esgrimir o argumento de que o Coordenador da USF é eleito pelos profissionais da USF, o que não acontece com o Diretor de serviço. Em primeiro lugar, este fundamento é absolutamente irrelevante para a discussão dos autos. Em segundo, e fundamentalmente, não é rigorosa a afirmação da Recorrente de que o Coordenador de USF não se trata de um cargo de nomeação superior, enquanto os Diretores de serviço são designados pelo respetivo órgão máximo de gestão do serviço ou estabelecimento de saúde, os conselhos de administração. Na verdade, também a designação de Coordenador da USF depende do órgão máximo de gestão, no caso do Diretor executivo do ACES, nos termos da alínea d) do número 2 do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 298/2007, de 22 de agosto. Acresce que, -O exercício simultâneo da função de orientador de formação e Coordenador de USF é impraticável, pois não se mostra coadunável conjugar as obrigações acometidas a uma e outra função numa mesma pessoa, correndo-se o risco de nenhuma das funções ser corretamente desempenhada; -A Secção Regional do Centro da Ordem dos Médicos (SRCOM) já se pronunciou nesse mesmo sentido, de acordo com o parecer jurídico junto aos autos (Documento nº 5 da Petição Inicial): “(...) não nos parece que possa ser materialmente compatível o exercício da função de orientador de formação com a de Coordenador de USF, pela impossibilidade prática de compatibilização das obrigações acometidas a uma e outra função, cuja acumulação redundaria manifestamente numa impossibilidade prática de exercício das funções em simultâneo. Ou seja, pese embora a lei não o diga expressamente, o certo é que nos parece que o Coordenador de USF deve, para este efeito, ser equiparado aos Diretores de departamento, de serviço e presidentes do conselho clínico e da saúde (conforme dispõe o n.º 9 do artº 15.º) uma vez que também detém funções de coordenação e gestão de uma unidade”; -Tendo por base as funções atribuídas ao cargo de Coordenador presentes no artigo 12.º/4 do Regime Jurídico da Organização e do Funcionamento das USF, o Coordenador de uma USF tem de ser equiparado ao Diretor de serviço, pelo que as funções de Coordenador de USF são incompatíveis com as funções de Orientador de Formação, Pelo que, bem andou o Tribunal a quo ao assim concluir. DA IMPUGNABILIDADE DO ATO -Vem a Ré invocar a inimpugnabilidade do ato objeto da presente ação, quando tal não tem cabimento, uma vez que a designação de orientador de formação não é ato de mera natureza operacional, tendo tal ato que respeitar as regras definidas para o efeito - em concreto, o previsto no artigo 15.º, n.º 4 e n.º 9 do RIM, ora em crise - e, cuja violação obriga à reposição da legalidade. Admitir a inimpugnabilidade do ato, seria aceitar que o mesmo não poderia ser objeto de crivo por parte dos interessados, nomeadamente no que concerne ao cumprimento das regras legais aplicáveis. Efetivamente, o ato impugnado foi praticado pela Coordenadora do Internato de MGF e fê-lo por ter sido nomeada pela Ré, nos termos do 13.º, n.º 2, do Portaria n.º 79/2018, de 16 de março, que vem estabelecer o Regulamento do Internato Médico. Ora, por força do artigo 15.º, n.º 4, do mesmo diploma, cabe-lhe praticar tal ato. Ora, esta Coordenadora do Internato de MGF é, nos termos do artigo 8.º, n.º 1, alínea d), do Decreto-Lei n.º 13/2018, de 26 de fevereiro, um órgão do internato, funcionando junto das administrações regionais de saúde. Ou seja, a Coordenadora do Internato de MGF, autora do ato sub judice, é órgão que funciona junto da ARS-N, aqui Ré, sendo a esta imputáveis as decisões tomadas por aquela. Destarte, A Coordenadora do Internato de MGF estava obrigada a praticar o ato ora em crise respeitando integralmente a legalidade, o que não tendo sucedido, é imputável à aqui Ré, como bem considerou o aresto recorrido. Como sentenciado: a ação desenvolve-se por AA contra a Administração Regional de Saúde do Norte, I. P e o objeto circunscreve-se a apreciar a legalidade do despacho proferido pela Coordenadora de internato médico de medicina geral e familiar - zona Norte em 25.01.2021, pelo qual foi designado como orientador de formação o Réu BB, designadamente com fundamento na incompatibilidade dessa função com a de coordenador de USF. Temos de concluir que assiste razão ao Autor quando alega que o cargo de coordenador de USF é equiparado às funções de diretor de serviço. O que, por sua vez, significa que o coordenador de USF não pode ser designado (em situações normais) como orientador de formação, à luz do art.º 15.º, n.º 9, da Portaria n.º 79/2018, de 16.03. Assim sendo, o despacho em causa é ilegal por violação deste normativo. (…) Constata-se que entre os artigos 17.º e 21.º da contestação, a ARSN apresenta uma argumentação estranha, em torno de uma suposta inimpugnabilidade do ato, ao que se crê com base na circunstância de o ato não ser imputável àquela entidade. Ora, quanto muito seria uma questão de legitimidade passiva, e nunca de inimpugnabilidade. Em todo o caso, a coordenação do internato médico de medicina geral e familiar é um órgão do internato médico, que funciona junto das administrações regionais de saúde (no caso, a do Norte), tal como se estabelece na alínea d) do n.º 1 do art.º 8.º do DL n.º 13/2018, de 26.02, pelo que as decisões desse órgão (e dos seus titulares, que o vinculam) são imputáveis à aqui demandada ARSN. Por isso, a alegação em causa carece de fundamento, e nunca impediria a procedência da ação. (…) Portanto, e em síntese, resulta do exposto que as funções de coordenador de USF devem ser consideradas equiparadas às de diretor de serviço; como tal, à luz do disposto no art.º 15.º, n.º 9, da Portaria n.º 79/2018, de 16.03, o Réu BB, sendo coordenador da USF, não podia ser designado orientador de formação (sendo certo que não se invoca no despacho qualquer situação de excecionalidade). Assim sendo, o ato é ilegal por violação daquela disposição, enquadrada pelo restante regime legal exposto. Como tal, procede o pedido, devendo anular-se a decisão impugnada nesta ação administrativa. Improcedem, pois, as Conclusões da peça processual da Recorrente. DECISÃO Termos em que se nega provimento ao recurso. Custas pela Recorrente. Notifique e DN. Porto, 14/10/2022 Fernanda Brandão Hélder Vieira Alexandra Alendouro

Texto Integral

Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

RELATÓRIO

AA, residente na Rua ..., titular do cartão de cidadão n.º ..., instaurou ação administrativa contra a Administração Regional de Saúde do Norte, I. P. (ARSN), pessoa coletiva número ..., com sede na Rua ..., e BB, com domicílio profissional na Rua ..., impugnando a deliberação da coordenadora de internato médico de medicina geral e familiar - zona Norte, de 25.01.2021, que procedeu à designação do segundo réu como orientador de formação médica interna.

Terminou pedindo:

“Termos em que se requer que seja anulada a decisão impugnada, com as devidas e legais consequências.”

Por sentença proferida pelo TAF de Braga foi julgada procedente a acção e aulado o acto impugnado.

Desta vem interposto recurso.

Alegando, a Ré formulou as seguintes conclusões:

1ªCom a devida vênia, entende a recorrente que o coordenador de USF não se inclui na menção de «equiparados»

2ª Embora a redação se centre na questão da equiparação do cargo de Coordenador ao cargo de Direção de Serviço, a mera comparação de funções é redutora, porque teremos sempre que concluir que existem outras diferenças significativas que permitem diferenciar as duas funções e que advém da reforma dos Cuidados de Saúde Primários e que, com a devida vênia, não foram tidas em conta

3ª as Unidades Funcionais dos ACES não são Serviços à semelhança dos Serviços hospitalares.

4ª O Coordenador da Equipa da USF tem de ser eleito por todos os elementos da USF (enfermeiros, secretários clínicos e médicos). Se por ventura não exercer adequadamente as funções de Coordenador pode ser destituído da função por aqueles que coordena, em eleição, não é possível realizar o mesmo aos Diretores de Departamento ou Serviço, pois estes são designados pelo respetivo órgão máximo de gestão do serviço ou estabelecimento de saúde, os conselhos de administração. Por sua vez, o Coordenador da Equipa da USF se não desempenhar adequadamente as funções de OF pode deixar de o ser, se a Coordenação do Internato assim o entender;

5ª O Coordenador da USF não dirige, coordena, sendo as suas funções diferentes do um Director de departamento ou serviço

6ª A dimensão legal e responsabilidade que é concentrada no Diretor de Serviço não tem correspondência no Coordenador da USF, cujas únicas funções que não pode delegar são a presidência do Conselho Geral e a coordenação das atividades.

7ª

Ora o acto praticado pela Coordenadora de especialidade (in casu MGF) tem "natureza meramente operacional", já que conforme consta do processo administrativo houve uma pronúncia por parte da USF, através de votação secreta, para o cargo de Orientador de Formação e o resultado foi: 1º Dr. CC; 2º Dr. DD, 3º Dr. KK, 4º Dr. EE; 5º Dr. AA

8ª

Consta ainda que foi ouvido do Director de Internato da Especialidade (in caso de Medicina Geral e Familiar da ULS do ...) cujo parecer previamente ouviu a Senhora Presidente do Conselho Clínico e de Saúde da mesma entidade) também favorável

9ª

Ora nesta medida estamos perante um acto meramente operacional e nessa medida inimpugnável

10ª

Ao ter decidido como o fez, não obstante o seu mérito intrínseco, afastou-se a douta sentença recorrida do melhor direito, por i) admitir a equiparação do cargo de coordenador de USF às funções de director de serviço, impondo-se a sua revogação.

Termos em que, e nos melhores da ponderação, na atendibilidade das enunciadas conclusões, e no seu objecto, deve proferir-se acórdão que revogue a decisão recorrida, com as legais consequências.

Assim se fazendo JUSTIÇA!

O Autor juntou contra-alegações e concluiu:

A. Os Coordenadores de uma USF detêm funções de coordenação e gestão de uma unidade, conforme resulta do artigo 12.º/4 do Regime Jurídico da Organização e do Funcionamento das USF, que estabelece as funções que competem, em especial, ao Coordenador da equipa;

B. Na mesma medida sucede, em particular, com os Diretores de serviço, conforme resulta do artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 188/2003, de 20 de agosto, que regulamenta o artigo 9.º e o artigo 11.º do regime jurídico da gestão hospitalar, aprovado pela Lei n.º 27/2002, de 8 de novembro;

C. Do confronto entre as funções do Coordenador de USF e Diretor de Serviço, conclui-se que existe uma manifesta equivalência em boa parte de tais funções: na essência, as funções de Coordenador de USF equiparam-se efetivamente às funções de Diretores de serviço

D. É clara a equiparação entre um Serviço e uma Unidade de Saúde Familiar. Desde logo, as vagas relativas à capacidade formativa são discriminadas especificamente para as USF; cada Unidade de Saúde Familiar é tratado como centro de custo, para efeitos de contabilidade financeira, distinto de qualquer outro Serviço ou Unidade Funcional;

E. À imagem do acontece com o Diretor de serviço, o Coordenador da USF tem direito a um acréscimo remuneratório pelo exercício das funções, por força do previsto no artigo 36.º, do Decreto-Lei n.º 298/2007, de 22 de agosto;

F. Também a designação de Coordenador da USF depende do órgão máximo de gestão, no caso do Diretor executivo do ACES, nos termos da alínea d) do número 2 do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 298/2007, de 22 de agosto;

G. O exercício simultâneo da função de orientador de formação e Coordenador de USF é impraticável, pois não se mostra coadunável conjugar as obrigações acometidas a uma e outra função numa mesma pessoa, correndo-se o risco de nenhuma das funções ser corretamente desempenhada!

H. Em suma, o Coordenador de uma USF deve ser equiparado ao Diretor de serviço, pelo que as funções de Coordenador de USF são incompatíveis com as funções de Orientador de Formação - bem andou o tribunal a quo, devendo a sentença recorrida ser mantida.

I. A designação de orientador de formação não é ato de mera natureza operacional, tendo tal ato que respeitar as regras definidas para o efeito – em concreto, o previsto no artigo 15.º, n.º 4 e n.º 9 do RIM, ora em crise – e, cuja violação obriga à reposição da legalidade;

J. O ato impugnado foi praticado pela Coordenadora do Internato de MGF, que é um órgão do internato, funcionando junto da ARS-N, aqui Ré, sendo a esta imputáveis as decisões tomadas por aquela;

K. A Coordenadora do Internato de MGF estava obrigada a praticar o ato ora em crise respeitando integralmente a legalidade, o que não tendo sucedido, é imputável à aqui Ré, como bem considerou a sentença recorrida.

Razão pela qual deverá ser negado o Recurso interposto pela Recorrente, confirmando-se a decisão recorrida nos seus precisos termos, fazendo-se, assim, JUSTIÇA.

A Senhora Procuradora Geral Adjunta, notificada nos termos e para os efeitos do artigo 146º/1 do CPTA, emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.

Cumpre apreciar e decidir.

FUNDAMENTOS

DE FACTO

Na decisão foi fixada a seguinte factualidade:

1. Em 25.01.2021, foi proferido pela coordenadora de internato médico de medicina geral e familiar – zona Norte, despacho do seguinte teor:

“(…)

A Coordenadora de internato Médico de MGF-ZNorte - Dra. FF, de acordo com alínea j) do art.º 14º, da Portaria N.º 79/2018 de 16 de março, designa o(a) Dr(a). BB - USE ... – AceS ..., a partir de 01 de Janeiro 2021, como Orientador(a) de ... - Dr(a). GG.

(…)”;

Cf. documento de fls. 12 do processo administrativo integrado nos autos;

2. O médico referido no despacho identificado no ponto que antecede, e aqui réu, é coordenador da Unidade de Saúde Familiar [USF] ... – Agrupamento de Centros de Saúde da ... – facto não controvertido;

3. O aqui autor demonstrou total disponibilidade para assumir as funções de orientador de formação, por mensagens de correio eletrónico remetidas ao coordenador da USF – cf.

documento n.º 2 junto com a PI;

4. O autor é detentor de formação nos cursos Leonardo EURACT de nível 1 e 2, ministrados pela European Academy for Teachers in General Practice/Family Medicine – cf. documentos n.ºs 3 e 4 junto com a PI.

DE DIREITO

Está posta em causa a sentença que acolheu a leitura do Autor.

Atente-se no seu discurso fundamentador:

Vem instaurada a presente ação administrativa para impugnação do despacho proferido pela coordenadora de internato médico de medicina geral e familiar – zona Norte em 25.01.2021, mediante o qual foi designado como orientador de formação da médica interna HH o aqui réu BB.

Diz o autor que este despacho é ilegal, na medida em que o médico designado como orientador é também coordenar da USF ..., estando vedada a acumulação de funções, dado que aquelas funções devem ser equiparadas ao exercício do cargo de diretor de departamento ou de serviço. Além disso, afirma que não estamos na presença de qualquer situação de excecionalidade, existindo médicos que reúnem condições para serem designados orientadores de formação, desde logo ele próprio, e assim considerando que o despacho viola o previsto no art.º 15.º, n.º 9, da Portaria n.º 79/2018, de 16.03.

A ARSN discorda. No seu entender, olhando para o regime que regula as USF, não existe qualquer incompatibilidade entre as funções em causa; nem tal resulta da legislação que define e regula o regime jurídico da formação médica pós-graduada, nem existe qualquer equiparação a diretor de departamento, dado que, se assim fosse, o legislador tê-lo-ia dito expressamente, porque tal cargo já existia aquando da publicação deste novo regime.

Vejamos.

Comecemos pela incompatibilidade entre as funções de coordenador de USF e orientador de formação.

O regime jurídico da organização e do funcionamento das USF consta do DL n.º 298/2007, de 22.08 [republicado pelo DL n.º 73/2017, de 21.06]. Segundo o art.º 11.º deste diploma, a estrutura orgânica da USF é composta pelo coordenador da equipa, o conselho técnico e o conselho geral. Para o que ao caso importa, interessam-nos as funções de coordenador, definidas no artigo seguinte, v.g., o art.º 12.º do DL em análise, do qual se transcrevem os n.ºs 1 a 6 (por serem aqueles que têm interesse): “1 - O coordenador da equipa é o médico identificado na candidatura e designado pelo despacho que aprova a constituição da USF.

2- Não é permitida a acumulação das funções de coordenador da USF e de presidente ou membro do conselho clínico e de saúde, diretor executivo ou de diretor de internato do ACES.

3- O coordenador da equipa exerce as suas competências nos termos previstos no regulamento interno da USF.

4- Compete, em especial, ao coordenador da equipa:

a) Coordenar as actividades da equipa multiprofissional, de modo a garantir o cumprimento do plano de acção e os princípios orientadores da actividade da USF; b) Gerir os processos e determinar os actos necessários ao seu desenvolvimento;

c) Presidir ao conselho geral da USF;

d) Assegurar a representação externa da USF;

e) Assegurar a realização de reuniões com a população abrangida pela USF ou com os seus representantes, no sentido de dar previamente a conhecer o plano de acção e o relatório de actividades;

f) Autorizar comissões gratuitas de serviço no País.

5- O coordenador da equipa detém as competências para, no âmbito da USF, confirmar e validar os documentos que sejam exigidos por força de lei ou regulamento.

6- O coordenador da equipa exerce, também, as competências legalmente atribuídas aos titulares do cargo de direcção intermédia do 1.º grau e outras que lhe forem delegadas ou subdelegadas, com faculdade de subdelegação.”

Atendendo a esta redação, poderá dizer-se que o coordenador funciona como uma espécie de órgão executivo da USF, com especial relevo para as funções de coordenação da atividade da equipa multiprofissional.

Daqui o autor pretende retirar que o coordenador deve ser equiparado a diretor de departamento ou, pelo menos, de serviço (segundo cremos, da leitura das alegações será mais este o caso), dado que detém funções de coordenação e gestão de uma unidade, considerando que o exercício simultâneo das funções de orientador de formação é impraticável, correndo-se o risco de nenhuma delas ser corretamente exercida.

Apreciando.

Da norma que define as competências do coordenador de USF não resulta, expressamente, qualquer incompatibilidade. Com efeito, o art.º 12.º, n.º 2, do DL em análise versa sobre as incompatibilidades, e apenas se refere à acumulação das funções de presidente ou membro do conselho clínico e de saúde, diretor executivo e diretor de internato. Não impede, portanto, a acumulação das funções de coordenador de USF com as de orientador da formação no âmbito do internato médico.

Só que essa não é a única legislação a considerar para este efeito.

Na verdade, impõe-se também analisar a legislação que estabelece o regime jurídico da formação médica pós-graduada, normalmente designada por internato médico.

Tal regime consta do DL n.º 13/2018, de 26.02 (também já alterado); sobre a figura do orientador da formação, no art.º 7.º deste diploma pode ler-se o seguinte:

“1- A orientação dos internos é feita diretamente por orientadores de formação aos quais é facultado, dentro do respetivo período normal de trabalho, o tempo necessário para o exercício das respetivas funções, o qual não deve exceder o limite de três horas semanais.

2- Os orientadores de formação devem ser médicos habilitados com, pelo menos, o grau de especialista e vinculados ao estabelecimento ou serviço de saúde de colocação e, preferencialmente, com horário semanal completo.

3- As funções do orientador de formação são definidas no regulamento do internato médico.

4- O exercício das funções de orientador de formação a que se refere o número anterior releva para efeitos curriculares, nos termos previstos na legislação que aprova os regulamentos dos concursos das carreiras médicas, e confere dispensa das funções assistenciais, nos termos a definir no regulamento do internato médico.”

Também daqui não resulta qualquer espécie de incompatibilidade entre as funções de orientador de formação e coordenador de USF. Mas a norma remete para o regulamento do internato médico no que respeita à melhor definição das funções do orientador de formação; esse regulamento resulta da Portaria n.º 79/2018, de 16.03.

Desta Portaria, importa extrair o que se diz no seu art.º 15.º:

“1- A orientação dos médicos internos ao longo do internato é feita diretamente por orientadores de formação.

2- A designação do orientador de formação deve ter em conta, preferencialmente, a duração do programa de formação, bem como a duração do contrato de trabalho e respetiva carga horária associada.

3- Nos estágios que decorram em instituição, serviço ou unidade diferentes do de colocação, os médicos internos têm, nesses locais, um responsável de estágio a quem compete, em articulação com o orientador de formação, exercer as funções a este cometidas.

4- O orientador de formação é um médico do serviço ou unidade, habilitado com, pelo menos, o grau de especialista, da respetiva especialidade no caso da formação especializada, a designar pela direção ou coordenação do internato, sob proposta do diretor ou responsável pelo serviço.

5- Os responsáveis de estágio são designados pela direção ou coordenação do internato médico, sob proposta do diretor ou responsável pelo serviço ou unidade de saúde onde se realiza o estágio.

6- Na designação dos orientadores de formação ou dos responsáveis de estágio a regra é a da atribuição de até três médicos internos por orientador, em diferentes anos de formação no caso da formação especializada. 7 - Aos orientadores de formação e responsáveis de estágio deve ser facultado, dentro do respetivo período normal de trabalho, o tempo necessário para o exercício das respetivas funções, o qual não deverá exceder o limite de 3 horas semanais.

8- O desempenho das funções de orientador de formação e de responsável de estágio é objeto de valorização curricular e releva no âmbito de concursos de acesso a graus e categorias da carreira médica e especial médica.

9- As funções de orientador de formação não devem ser exercidas por diretores de departamento, de serviço, presidentes do conselho clínico e da saúde, ou equiparados, salvo situações excecionais devidamente justificadas e aprovadas pela CRIM.

10- Aos orientadores de formação será assegurado o direito de reorganizar o seu horário de trabalho em função do processo formativo através de negociação com a respetiva hierarquia técnica.”

Neste preceito já existe definição concreta sobre incompatibilidades com a função de orientador de formação; com efeito, o n.º 9 deste art.º 15.º afirma que não podem ser cumuladas com as funções de orientador de formação as exercidas por diretores de departamento, de serviço, presidentes do conselho clínico e da saúde, ou equiparados.

Como também neste caso não estão expressamente referidas as funções de coordenador de

USF, o problema coloca-se ao nível da expressão “ou equiparados”; nomeadamente, e seguindo a tese do autor, se o coordenador de USF pode ser equiparado a qualquer das funções mencionadas no n.º 9 do art.º 15.º.

Para saber se o coordenador de USF pode ser equiparado a qualquer daquelas funções, é preciso, antes de mais, saber no que consistem.

O conselho clínico e de saúde é um órgão previsto nos artigos 25.º e ss. do DL n.º 28/2008, de 22.02, que regula a criação, estruturação e funcionamento dos agrupamentos de centros de saúde do Serviço Nacional de Saúde. A competência do presidente deste conselho é estabelecida pelo art.º 27.º do citado DL, e que rege da seguinte forma:

“1- Compete especialmente ao presidente do conselho clínico e de saúde:

a) Assegurar em continuidade as atividades decorrentes das competências do conselho clínico e de saúde;

b) Convocar as reuniões do conselho e dirigir as mesmas;

c) Coordenar as actividades do conselho;

d) Exercer voto de qualidade.

2- O presidente do conselho clínico e de saúde é substituído, nas suas faltas e impedimentos, pelo vogal médico que, para o efeito, seja por ele designado.”

Julgamos que não é suscetível de existir qualquer equiparação com estas funções, atendendo ao conteúdo funcional do cargo de coordenador de USF (nem nos parece que este seja o parâmetro considerado pelo próprio autor).

Merecem-nos maior atenção as figuras do diretor de departamento e do diretor de serviço, e em especial esta última. Sobretudo porque a delimitação é mais complexa. Vejamos.

Quanto às competências dos diretores de departamento e dos diretores de serviço ainda se aplica o regime dos artigos 20.º a 27.º do DL n.º 188/2003, de 20.08; isto porque, apesar de o diploma ter sido revogado pelo art.º 39.º, al. c), do DL n.º 18/2017, de 10.02, esta disposição ressalvou a manutenção de vigência daqueles artigos (entre outros, que não relevam).

O capítulo do DL n.º 188/2003 em que se inserem aqueles artigos mantidos em vigor designa-se “Da direção dos serviços e departamentos”; de modo mais concreto, os artigos 20.º a 22.º em causa incluem-se na secção II daquele capítulo, intitulada “dos serviços de ação médica”. Desta inserção sistemática pode dizer-se que não restam grandes dúvidas no sentido de que tanto o diretor de departamento como o diretor de serviço correspondem a cargos de direção.

Assim, segundo o art.º 21.º do DL 188/2003, de 20.08, são competência de um diretor de departamento:

“a) Promover, coordenar e programar as iniciativas técnico-científicas e de investigação dos diversos serviços que integram o departamento;

b) Compatibilizar e propor os planos de acção preparados pelos diversos serviços do departamento com vista à sua integração no plano de exploração do hospital;

c) Garantir a eficiente utilização da capacidade instalada, designadamente pelo pleno aproveitamento dos equipamentos e infra-estruturas existentes e pela diversificação do regime de horário de trabalho, de modo a alcançar uma taxa óptima da utilização dos recursos disponíveis;

d) Definir, propor e adoptar as medidas adequadas à máxima rentabilização da capacidade instalada do departamento, designadamente através de uma utilização não compartimentada da mesma, bem como acompanhar o sistema de avaliação;

e) Propor e adoptar as medidas necessárias à melhoria das estruturas organizativas, funcionais e físicas dos serviços do departamento, com vista ao incremento da eficiência conjunta da utilização dos recursos disponíveis, ao aumento da sua eficácia e à obtenção dos melhores resultados;

f) Preparar informações, relatórios e outros documentos com a periodicidade adequada e submetê-los ao conselho de administração de forma a mantê-lo constantemente informado;

g) Assegurar a máxima integração da actividade dos serviços do departamento, designadamente através da partilha de instalações e equipamento, multidisciplinaridade de actuação e desenvolvimento de projectos comuns, nomeadamente através de estruturas matriciais e transversais de prestação de cuidados;

h) Desenvolver a implementação de instrumentos de garantia de qualidade técnica dos serviços do departamento;

i) Velar pela constante actualização do pessoal, designadamente a que promova a multidisciplinaridade e intersectorialidade interna, bem como pelos aspectos relativos à execução da política de recursos humanos definida para o hospital.”

Em matéria de competência do diretor de serviço, o art.º 22.º do DL 188/2003, de 20.08, diz o seguinte:

“1- Ao director de serviço compete, com a salvaguarda das competências técnicas e científicas atribuídas a outros profissionais, planear e dirigir toda a actividade do respectivo serviço de acção médica, sendo responsável pela correcção e prontidão dos cuidados de saúde a prestar aos doentes, bem como pela utilização e eficiente aproveitamento dos recursos postos à sua disposição.

2- Compete, em especial, ao director de serviço:

a) Definir a organização da prestação de cuidados de saúde e emitir orientações, na observância das normas emitidas pelas entidades competentes;

b) Elaborar o plano anual de actividades e orçamento do serviço;

c) Analisar mensalmente os desvios verificados face à actividade esperada e às verbas orçamentadas, corrigi-los ou, sendo necessário, propor medidas correctivas ao director clínico ou de departamento, quando exista;

d) Assegurar a produtividade e eficiência dos cuidados de saúde prestados e proceder à sua avaliação sistemática;

e) Acompanhar a realização de ensaios clínicos ou outras actividades promocionais em que esteja envolvido o nome do estabelecimento ou o serviço do hospital sem colidir com o disposto no número anterior;

f) Promover a aplicação dos programas de controlo de qualidade e de produtividade, zelando por uma melhoria contínua da qualidade dos cuidados de saúde;

g) Garantir a organização e constante actualização dos processos clínicos, designadamente através da revisão das decisões de admissão e de alta, mantendo um sistema de codificação correcto e atempado das altas clínicas;

h) Propor ao director clínico ou de departamento, quando necessário, a realização de auditorias clínicas;

i) Propor a celebração de protocolos de colaboração ou apoio, contratos de prestação de serviço ou convenções com profissionais de saúde e instituições, públicas e privadas, no âmbito das suas actividades e para a prossecução dos objectivos definidos;

j) Garantir a actualização das técnicas utilizadas, promovendo por si ou propondo aos órgãos competentes as iniciativas aconselháveis para a valorização, o aperfeiçoamento e a formação profissional do pessoal em serviço, e organizar e supervisionar todas as actividades de formação e investigação;

l) Tomar conhecimento e determinar as medidas adequadas em resposta a reclamações apresentadas pelos utentes;

m) Assegurar a gestão adequada dos recursos humanos, incluindo a avaliação interna do desempenho global dos profissionais, dentro dos parâmetros estabelecidos;

n) Exercer o poder disciplinar sobre todo o pessoal, independentemente do regime de trabalho que o liga ao hospital;

o) Promover a manutenção de um sistema de controlo interno eficaz destinado a assegurar a salvaguarda dos activos, a integridade e fiabilidade do sistema de informação e a observância das leis, dos regulamentos e das normas aplicáveis, assim como o acompanhamento dos objectivos globais definidos;

p) Garantir o registo atempado e correcto da contabilização dos actos clínicos e providenciar pela gestão dos bens e equipamentos do serviço;

q) Assegurar a gestão adequada e o controlo dos consumos dos produtos mais significativos, nomeadamente medicamentos e material clínico.

3- O director de serviço pode delegar as suas competências, reservando sempre para si o controlo da actividade do mesmo.”

Sendo estas as competências ainda definidas para os cargos de diretor de departamento e de diretor de serviço, constata-se que o regime que a ele se associa é confuso. Assim, pode dizer-se que, de acordo com o art.º 28.º, n.º 2, do DL n.º 18/2017, de 02.10, os diretores de departamento e de serviço de natureza assistencial são nomeados de entre médicos (o que está em consonância com o diploma que fixa o regime da carreira especial médica, no qual se diz que os trabalhadores integrados na carreira médica podem exercer funções de direção, chefia, ou coordenação de departamentos, serviços ou unidades funcionais do Serviço Nacional de Saúde – cf. art.º 23.º, n.º 1, do DL n.º 177/2009, de 04.08 – e com o art.º 17.º-A do DL n.º 176/2009, de 04.08, que fixa o regime da carreira médica nas entidades públicas empresariais e nas parcerias em saúde, e que é de teor similar). Da mesma forma, segundo o art.º 12.º, n.º 1, do DL n.º 298/2007, de 22.08, também o coordenador da USF corresponde ao médico identificado na candidatura. Sob esse ponto de vista, dir-se-á que existe coincidência quanto à área de formação exigida para ocupar o cargo.

Por outro lado, constata-se que não se pode procurar a equiparação no regime do DL n.º 28/2008, de 22.02, pois aí não se preveem diretores de serviço ou de departamento (regime que se poderia considerar mais próximo da situação do coordenador, dado que o DL em causa versa sobre a criação, estruturação e funcionamento dos agrupamentos de centros de saúde do Serviço Nacional de Saúde, realidade, apesar de tudo, mais próxima das USF).

Acresce a tudo isso que o n.º 6 do art.º 12.º do DL 298/2007, de 22.08, estabelece ainda que o coordenador exerce as competências legalmente atribuídas aos titulares do cargo de direção intermédia de 1.º grau. Este conceito de cargo de direção intermédia de 1.º grau é utilizado na Lei n.º 2/2004, de 15.01, que fixa o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da Administração Pública; sendo duvidosa a aplicação desta Lei (ou seja, saber se é para aí que remete aquele n.º 6 do art.º 12.º, se atendermos ao âmbito de aplicação definido no art.º 1.º da Lei n.º 2/2004, de 15.01), sempre teremos como claro que, para o legislador, o coordenador de USF é uma função que acolhe as competências de um dirigente intermédio de 1.º grau.

O mesmo é dizer que, da leitura deste regime, pode concluir-se, com algum grau de certeza (enfim, aquele que o quadro jurídico permite, dada a sua dispersão e anacronismo), que, tal como os cargos de diretor de departamento e de diretor de serviço, a função de coordenador de USF inclui as funções de direção, mais concretamente intermédia de 1.º grau.

Aqui chegados.

Sem prejuízo de algumas notas que se vão retirando da legislação citada em matéria de equiparação das funções de coordenador de USF aos cargos de diretor de departamento e de diretor de serviços (nomeadamente, que todos eles (i) são ocupados por médicos, e (i) qualificam-se legalmente como cargos de direção), a equiparação terá de retirar-se em especial da análise material das competências atribuídas a cada função.

Nesse pressuposto, teremos de excluir a equiparação ao diretor de departamento, dado que este coordena vários serviços (incluídos no departamento), o que não acontece com o coordenador de USF, cujas funções se cingem ao “serviço” daquela única unidade.

Todavia, olhando agora para as competências de um diretor de serviço, chegaremos a conclusão diferente. Se considerarmos a redação do art.º 12.º, n.º 2 e n.º 6 do DL n.º 298/2007, de 22.08, e a compararmos com a redação do art.º DL 188/2003, de 20.08, vemos que há muitas semelhanças entre as duas figuras. As competências atribuídas a um cargo e a outro consistem, no seu núcleo essencial, na garantia de funcionamento do serviço (naturalmente que há funções que, pela sua natureza, não se poderão equiparar), na sua articulação e, até, na respetiva representatividade. Como, aliás, o autor fez refletir no quadro apresentado em alegações e que, a nosso ver, tem todo o sentido – e seria sempre essa a conclusão a que se chegaria pelo confronto do núcleo de competências das duas funções.

E se tomarmos por base o disposto na Lei n.º 2/2004, de 15.01, em particular o seu art.º 8.º, n.º 1, aqui tomado como mero subsídio interpretativo, à luz da sistematicidade do ordenamento jurídico (já que acaba por ser o regime geral em matéria de cargos dirigentes na Administração Pública) veremos que também nesse caso as competências cometidas a um cargo de direção intermédia de 1.º grau são bastante similares às competências atribuídas ao coordenador de USF; e isto sem esquecer que é o próprio art.º 12.º do DL n.º 298/2007, de 22.08, que, no seu n.º 6, remete para as competências reconhecidas a um cargo de direção intermédia de 1.º grau. Sendo certo que, além disso, o cargo de diretor de serviço não deixa de, materialmente, configurar um cargo dessa natureza, ou seja, de direção intermédia.

Portanto, e em suma, temos de concluir que assiste razão ao autor quando alega que o cargo de coordenador de USF é equiparado às funções de diretor de serviço.

O que, por sua vez, significa que o coordenador de USF não pode ser designado (em situações normais) como orientador de formação, à luz do art.º 15.º, n.º 9, da Portaria n.º 79/2018, de 16.03.

Assim sendo, o despacho em causa é ilegal por violação deste normativo.

É certo que a entidade demandada vem dizer que, quando a Portaria n.º 79/2018, de 16.03, foi publicada o legislador já conhecia a existência das funções de coordenador de USF, pelo que, se assim o entendesse, teria definido expressamente a incompatibilidade de funções.

Compreendemos o que se quer dizer – sendo o legislador conhecedor do ordenamento jurídico (pelo menos, assim se presume) seria de esperar que mencionasse o cargo de coordenador de USF. Porém, não nos convence esse argumento. Se assim fosse, então teríamos de concluir que apenas se poderiam enquadrar na expressão “equiparados” as funções criadas após a publicação da mencionada Portaria. Noutro sentido, ficariam de fora todos as funções já existentes a essa data e que não estão expressamente mencionadas.

Nesta medida, a norma deverá ser entendida como uma espécie de válvula de escape do sistema, ou seja, serão incompatíveis com as funções de orientador de formação todas aquelas que se equiparem, em termos de conteúdo funcional material, às expressamente indicadas. Este será o sentido que melhor se coaduna com aquele que parece ter sido o espírito do legislador, v.g., garantir que a orientação de formação é efetiva e presente, o que dificilmente se consegue com o exercício de cargos que implicam dedicação intensa (como sucede com o coordenador da USF) – e cuja previsão expressa seria muito difícil, atendendo à já mencionada dispersão do quadro normativo em matéria de instituições de saúde.

Por outro lado, veja-se que o legislador acautelou a hipótese de sucederem situações de cariz excecional, na parte final do n.º 9 do art.º 15.º da Portaria em causa; o que sublinha a ideia de a proibição não ser absoluta (mas quase), mas reforçando também o intuito de evitar a acumulação de funções que dificilmente se compatibilizem com uma formação adequada.

Finalmente, constata-se que entre os artigos 17.º e 21.º da contestação, a ARSN apresenta uma argumentação estranha, em torno de uma suposta inimpugnabilidade do ato, ao que se crê com base na circunstância de o ato não ser imputável àquela entidade. Ora, quanto muito seria uma questão de legitimidade passiva, e nunca de inimpugnabilidade. Em todo o caso, a coordenação do internato médico de medicina geral e familiar é um órgão do internato médico, que funciona junto das administrações regionais de saúde (no caso, a do Norte), tal como se estabelece na alínea d) do n.º 1 do art.º 8.º do DL n.º 13/2018, de 26.02, pelo que as decisões desse órgão (e dos seus titulares, que o vinculam) são imputáveis à aqui demandada ARSN. Por isso, a alegação em causa carece de fundamento, e nunca impediria a procedência da ação.

Veio ainda o autor invocar a não excecionalidade da situação, referindo-se à parte final do n.º 9 do art.º 15.º da Portaria n.º 79/2018, de 16.03. Nomeadamente, por existirem outros médicos que, na USF em questão, reúnem as condições necessárias para serem designados orientadores de formação.

Não vemos qualquer utilidade nesta alegação. Quer dizer: compreendemos que o autor o diga, para demonstrar que não se justificava sequer por esta via excecional a designação do coordenador da USF. Só que a verdade é que o despacho impugnado não se louva nessa exceção, v.g., nem sequer foi aplicada a ressalva excecional que consta da norma em questão.

Como tal, se o ato impugnado não se louva nessa disposição normativa, a alegação em torno da mesma torna-se inoperante e sem utilidade para justificar qualquer espécie de efeito invalidante.

Logo, não se pode retirar de tal alegação qualquer consequência, impondo-se apenas constatar a sua inocuidade para o conhecimento do pedido, v.g., para a anulação do despacho em causa.

Portanto, e em síntese, resulta do exposto que as funções de coordenador de USF devem ser consideradas equiparadas às de diretor de serviço; como tal, à luz do disposto no art.º 15.º, n.º 9, da Portaria n.º 79/2018, de 16.03, o réu BB, sendo coordenador da USF, não podia ser designado orientador de formação (sendo certo que não se invoca no despacho qualquer situação de excecionalidade). Assim sendo, o ato é ilegal por violação daquela disposição, enquadrada pelo restante regime legal exposto.

Como tal, procede o pedido, devendo anular-se a decisão impugnada nesta ação administrativa.

O que se decide.

Vem a Ré recorrer desta sentença, assentando a sua pretensão em dois argumentos:

1) Não subsunção do Coordenador de USF na menção equiparados constante do artigo 15.º, n.º 9, da Portaria n.º 79/2018, de 16 de março;

2) Inimpugnabilidade do ato objeto dos presentes autos.

Ora, nenhum dos argumentos tem fundamento e pode proceder.

Vejamos,

DA SUBSUNÇÃO DO CONCEITO DE COORDENADOR DE USF À MENÇÃO EQUIPARADOS

1. Bem andou o tribunal a quo, quando considerou, na sentença recorrida, que:

a. existe coincidência quanto à área de formação exigida para ocupar o cargo;

b. para o legislador, o Coordenador de USF é uma função que acolhe as competências de um dirigente intermédio de 1.º grau;

c. tal como os cargos de Diretor de departamento e de Diretor de serviço, a função de Coordenador de USF inclui as funções de direção, mais concretamente intermédia de 1.º grau;

d. há muitas semelhanças entre as duas figuras. As competências atribuídas a um cargo e a outro consistem, no seu núcleo essencial, na garantia de funcionamento do serviço (…), na sua articulação e, até, na respetiva representatividade;

e. se tomarmos por base o disposto na Lei n.º 2/2004, de 15.01, em particular o seu art.º 8.º, n.º 1, aqui tomado como mero subsídio interpretativo, à luz da sistematicidade do ordenamento jurídico (…) veremos que também nesse caso as competências cometidas a um cargo de direção intermédia de 1.º grau são bastante similares às competências atribuídas ao Coordenador de USF; e isto sem esquecer que é o próprio art.º 12.º do DL n.º 298/2007, de 22.08, que, no seu n.º 6, remete para as competências reconhecidas a um cargo de direção intermédia de 1.º grau.

Na verdade,

4. O internato médico rege-se pelo disposto no Decreto Lei n.º 13/2018, de 26 de fevereiro, comummente designado por Regime do Internato Médico, juntamente com o disposto na Portaria n.º 79/2018, de 16 de março, que vem estabelecer o Regulamento do Internato Médico (RIM), o qual consagra que “As funções de orientador de formação não devem ser exercidas por Diretores de departamento, de serviço, presidentes do conselho clínico e da saúde, ou equiparados, salvo situações excecionais devidamente justificadas e aprovadas pela CRIM.” (artigo 15.º/9).

Ou seja

5. A lei veda o exercício das funções de Orientador de Formação por Diretores de departamento, Diretores de serviço, Presidentes do conselho clínico e da saúde, ou equiparados

Sucede que,

6. Os Coordenadores de uma USF detêm funções de coordenação e gestão de uma unidade

Efetivamente, o artigo 12.º/4 do Regime Jurídico da Organização e do Funcionamento das USF estabelece quais as funções que competem, em especial, ao Coordenador da equipa:

“a) Coordenar as actividades da equipa multiprofissional, de modo a garantir o cumprimento do plano de acção e os princípios orientadores da actividade da USF;

b) Gerir os processos e determinar os actos necessários ao seu desenvolvimento;

c) Presidir ao conselho geral da USF;

d) Assegurar a representação externa da USF;

e) Assegurar a realização de reuniões com a população abrangida pela USF ou com os seus representantes, no sentido de dar previamente a conhecer o plano de acção e o relatório de actividades;

f) Autorizar comissões gratuitas de serviço no País.”

Dentro de tais funções inclui-se, nomeadamente:

1) Articula com o ACeS, com o Conselho Clínico, com Diretor Clínico e com Conselho de Administração, sempre que necessário,

2) Efetua a avaliação dos Recursos Humanos da Unidade, no âmbito do Sistema Integrado de Avaliação da Administração Pública (SIADAP),

3) Aprova férias faltas e licenças,

4) Acorda com o Diretor executivo do ACeS uma carta de compromisso de onde consta o Plano de Ação e o Compromisso assistencial da USF,

5) Aprova o relatório de atividades da USF,

6) Elabora e aprova horários de trabalho,

7) Aprova mensalmente os planos mensais de trabalho em plataforma informática destinada para esse efeito "RISI",

8) Efetua os pedidos de horas extraordinárias ao Conselho de Administração, sempre que tal seja justificado,

9) Mantém atualizados e faz a aprovação final, de toda a documentação oficial da USF, nomeadamente dos processos-chave, dos procedimentos técnicos, dos manuais de boas práticas, etc.,

10) Responde às reclamações e sugestões dos utentes,

11) Aprova o Plano de Formação da equipa,

12) Monitoriza e analisa os indicadores de desempenho da USF, e propõe à equipa medidas corretivas quando há desvios destes, em relação ao é que contratualizado em sede de contratualização interna. 13) Assegura a implementação de auditorias internas a todos os Processos Chave e Processos de Gestão e Suporte da USF, no sentido de zelar por uma melhoria contínua da qualidade dos cuidados de saúde.

Na mesma medida sucede, em particular, com os Diretores de serviço - determina o artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 188/2003, de 20 de agosto, que regulamenta o artigo 9.º e o artigo 11.º do regime jurídico da gestão hospitalar, aprovado pela Lei n.º 27/2002, de 8 de novembro, que compete ao Diretor de serviço: