Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA):
O Ministério das Finanças e da Administração Pública, ao abrigo do disposto no art. 150º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), vem recorrer de um acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS) que, confirmando uma sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal (TAFF) e um despacho do M.° Juiz do referido Tribunal, decidiu:
- a)Suspender a eficácia dos despachos do Senhor Ministro das Finanças, de 4.10.2006 que ordenou a suspensão da transferência de verbas do Orçamento do Estado (OE) para a Região Autónoma da Madeira (RAM) e de 27.10.2006 que aplicou à mesma RAM a redução de 119,6 milhões de euros de transferências do OE;
- b)ordenar que o ora recorrente providencie no sentido de que seja de imediato realizada a transferência para a RAM das verbas retidas desde Outubro de 2006 ao abrigo dos mencionados despachos.
O recorrente fundamenta a presente revista, em primeira linha, na circunstância de estar em causa “uma dívida avultada, construída paulatinamente por uma região autónoma, ao arrepio das regras da contabilidade pública, da Lei de Enquadramento do Orçamento (LEO) e em desrespeito absoluto pelos compromissos de equilíbrio orçamental que vinculam o Estado Português perante terceiros.” O que teria implicado “um agravamento no endividamento líquido da Região Autónoma para o ano de 2005, de acordo com as regras do SEC95, que teve repercussão nas contas nacionais e obrigou à notificação da União Europeia no âmbito do procedimento por défices excessivos.”
Entende ainda que “não foi, de todo, feita a melhor aplicação do direito do art. 120º do CPTA,” pois não existe nem foi demonstrada a existência do periculum in mora, nem foi efectuado um correcto juízo jurídico de probabilidade inerente ao requisito cautelar do fumus boni juris que “teria sempre de passar por uma análise que, complexa que é, porventura nem se compadece com a submissão da questão ao âmbito de um processo cautelar.”
Também a ponderação dos interesses em jogo foi feita de forma incorrecta, pois, de um lado estava “um acto estritamente motivado pela reposição da legalidade administrativa ou financeira e do outro um prejuízo objectivo mas ilegítimo porque fundado num comportamento ilegal através do qual foi obtido um proveito indevido.”
E termina, “com vista à obtenção de uma melhor aplicação do art. 120° do CPTA no caso concreto,” dirigindo ao tribunal de revista as seguintes perguntas:
- “1.Que tipo de juízo de probabilidade é exigível em sede cautelar quando estejam em causa actos de controlo financeiro Interno cuja prática envolve a utilização de conceitos técnicos próprios?
- 2.A apreciação sumária através do processo simplificado e rápido da prova sumária, próprio dos procedimentos cautelares [...] será adequada às hipóteses em que a aplicação da lei passa por juízos técnicos de existência e juízos técnicos de valoração [...]?
- 2.1.Nestes casos, como o dos Autos, não é verdade que a definição da situação jurídica controvertida apenas é compatível com o processo de cognição em processo principal [...]?”
Contra-alegando, aduz, resumidamente, a recorrida RAM que o recorrente não invoca nem demonstra, como lhe competia, a verificação, in casu, dos requisitos fixados no art. 150º do CPTA para o recurso de revista, limitando-se a produzir “afirmações vagas e inconsequentes,” que esses requisitos, na verdade, não se verificam e que o recorrente não formula conclusões nas suas alegações nem sequer peticiona a procedência do recurso.
Decidindo.
De acordo com o disposto no art. 150º n° 1 do CPTA, das decisões proferidas em segunda instância pelos TCAs, admite-se “excepcionalmente revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.”
Tem o STA afirmado, em jurisprudência uniforme, que neste preceito não está previsto um recurso ordinário de revista, mas antes um meio de reacção verdadeiramente excepcional apenas utilizável em casos muito restritos. Para além do texto do articulado, é visível essa intenção legislativa no passo da Exposição de Motivos da Proposta de Lei n° 92/VIII onde se refere que este recurso deverá apenas funcionar “como uma válvula de segurança do sistema.”
A mesma jurisprudência tem ainda traçado uma linha de orientação complementar segundo a qual este critério restritivo deverá ser usado com particular rigor sempre que o objecto do litígio se reporte, não a um interesse final que o recorrente pretende ver judicialmente definido, mas apenas à sua protecção cautelar, por natureza provisória. Aqui, só em casos excepcionalíssimos se admitirá a revista (cfr., a título de exemplo, os acs. citados a fls. 1068 da contra- alegação).
Sendo certo que esta acrescida exigência não deverá, de forma alguma, conduzir à inoperância do instrumento recursório no domínio das providências cautelares, mas antes à sua criteriosa aplicação sempre que as especiais circunstâncias do caso o justifiquem, tal como, aliás, tem sido prática do Tribunal (cfr., entre outros, os acs. de 19.10.2004, de 18.01.2007, de 6.06.2007 e de 28.11.2007 proferidos, respectivamente, nos procs. nos 1011/04, 723/07, 471/07 e 960/07).
Vejamos, pois, se a situação em apreço, tal como vem apresentada pelo recorrente, se ajusta, numa análise necessariamente perfunctória, a este duplamente apertado crivo da revista excepcional.
O primeiro passo consistirá em identificar a questão jurídica que o recorrente pretende submeter a revista. O segundo concretizar-se-á na descoberta, nessa questão, dos atributos que permitam considerá-la como “de importância fundamental,” ou na qualificação como evidente do erro atribuído à aplicação do direito. O insucesso daquela indagação prejudicará, naturalmente, a abordagem do segundo ponto.
Colocados estes parâmetros, logo se alcança que o recorrente não vence a primeira das mencionadas operações: não consegue isolar uma única questão de direito que integre ou funde a decisão e que, por conseguinte, possa ser objecto de revista.
Debrucemo-nos, pois, sobre os fundamentos do recurso.
Defende o recorrente, como referimos, a favor da sua tese, que está em causa “uma dívida avultada, construída [...] ao arrepio das regras da contabilidade pública da Lei de Enquadramento do Orçamento (LEO) e em desrespeito absoluto pelos compromissos de equilíbrio orçamental.”
Mas a substância dessa questão de (i)legalidade não foi conhecida pelo acórdão do TCAS, nem em sede de avaliação das hipóteses de êxito da acção principal nem em sede de ponderação de interesses (art. 120º n° 2 do CPTA), tendo sido expressamente relegada para aquele processo. Na perspectiva cautelar, a única aqui admissível, o aresto afirmou, o que é definitivo como juízo de facto, que “do lado do Estado Português nenhum prejuízo se contabiliza.”
Depois, as razões que o recorrente invoca para a demonstração da incorrecta aplicação do art. 120° do CPTA não se prendem com a interpretação feita pelo tribunal de qualquer segmento deste preceito. Discorda antes do juízo prévio feito pelo acórdão recorrido, em sede de matéria de facto, quanto ao periculum in mora (o qual deu como assentes “consequências imprevisíveis em termos de rating,” problemas de “reescalonamento de obras públicas” e “consequências materiais na economia [...] regional e na vida material e imaterial das populações.”) Matéria que está vedada ao conhecimento do tribunal de revista (art.150° n° 4 do CPTA).
As coisas não apresentam contornos essencialmente diferentes no ataque que o recorrente faz à decisão (afirmativa) do aresto no tocante à existência do fumus boni juris.
Na verdade, o cerne dessa impugnação não vem situado na avaliação das probabilidades de êxito do pleito principal, o que poderia significar um erro de direito. Diz antes o recorrente que as instâncias não consideraram ou não consideraram devidamente “a vasta prova (levada aos autos) de que estavam verificadas as condições técnicas para que o MFAP lançasse mão” das questionadas medidas. Teriam fundamentado o bonus fumus juris “apenas num juízo jurídico de probabilidade que, de todo, não parece ter ponderado os critérios técnicos próprios cuja observância constrange a prática de qualquer acto administrativo em matéria de gestão de dinheiros públicos.”
Mas, está bom de ver que com isto se não aponta a violação de qualquer norma ou princípio de direito, não se impugna qualquer raciocínio jurídico do acórdão, antes se acusa o julgador de deficiente esclarecimento sobre certos “factos e circunstâncias” de carácter técnico-financeiro que, como tais, se situam para além das fronteiras do direito. Também aqui nos movemos, claramente, no terreno dos factos, por natureza alheio ao círculo da revista.
É certo que o recorrente arrisca uma dúvida, que a complexa análise da prova “porventura, nem se compadece com a submissão da questão ao âmbito de um processo cautelar”, acrescentando, contraditoriamente, que “teria sido avisado fazer-se aplicação do previsto no artigo 121° do CPTA” que, justamente, prevê a solução inversa, a antecipação do juízo sobre a causa principal.
Afirmações vagas, dubitativas, inconsequentes, que não definem qualquer questão de direito a submeter a revista.
Depois, o recorrente insurge-se contra a afirmação, produzida pelo acórdão do TCAS, de que “quanto à ponderação de interesses a sentença fez, nessa parte, uma análise suficiente e criteriosa,” aduzindo, designadamente, que “ficaram por comprovar de que obras públicas estava a RAM a falar, que actos ficaram por concretizar e que pagamentos por liquidar, não sendo indiferente a sua identificação, designadamente para efeitos de aferição da legalidade da respectiva assunção da despesa.”
Mas, como uniformemente tem decidido a jurisprudência do STA (cfr., entre muitos, os acs. de 6.02.2007, de 29.06.2005, de 3.05.2007, e de 18.09.2007, o primeiro do Pleno e os restantes da Secção, proferidos, respectivamente, nos procs. nos 783/06, 608/05, 365/07 e 718/07), a ponderação de interesses praticada em processos cautelares e as questões de facto com ela conexas não são revisíveis neste tipo de recurso.
Não temos, pois, até aqui, quid jurídico algum que se possa subsumir aos conceitos legais do art. 150º n° 1 do CPTA que qualificam as questões de direito como merecedoras de revista.
A tentativa de identificar um problema jurídico revisível é ensaiada, sem sucesso, pelo recorrente nos pontos 1.2. e 2.1. que atrás transcrevemos.
No primeiro, formula ao tribunal, em termos gerais e imprecisos, uma pergunta sobre o juízo de probabilidade exigível, primo conspectu dirigida a uma instância consultiva, por isso completamente deslocada numa alegação de recurso jurisdicional. Não descreve qualquer questão de direito que, a título principal ou incidental, tenha sido decidida pelo acórdão sob recurso, nem aponta norma ou princípio jurídico algum que, por ele, tenha sido ofendido.
Nos pontos 2. e 2.1. é igualmente ostensivo o seu carácter consultivo. Solicita-se o esclarecimento de uma dúvida de doutrina: se a apreciação sumária da prova nos processos cautelares “será adequada” à discussão de questões técnicas complexas. Pergunta que, por razões análogas de forma e de substância, é inapropriada à fundamentação da revista.
Ficando, deste modo, prejudicada a qualificação da questão de direito a apreciar em sede de revista, acorda-se, nos termos do disposto no art. 150º nºs 1 e 5 do CPTA, em não admitir o presente recurso.
Custas pelo recorrente.
Lisboa, 10 de Janeiro de 2008.— Azevedo Moreira (relator) Rosendo José — Santos Botelho.
