0320 - Tribunal dos Conflitos

Compete aos tribunais administrativos de círculo o conhecimento dos litígios entre as instituições de segurança social e os respectivos beneficiários que tenham por objecto a negação de uma prestação devida, designadamente o subsídio de desemprego (artigos 40º da Lei 28/84, de 14 de Agosto; 64°, al. i) da Lei 38/87, de 23 de Dezembro - Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais), e 51º, n° 1, als b) ou f) do Decreto-Lei n° 129/84, de 27 de Abril - Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais).

ACORDAM NO TRIBUNAL DE CONFLITOS

A. .., identificada nos autos, instaurou no Tribunal de Trabalho de Lisboa, 2° Juízo, "acção especial do contencioso das instituições de previdência, abono de família e organismos sindicais, com processo sumário" contra a Caixa de Previdência dos Trabalhadores da Empresa Portuguesa das Águas Livres, S.A, pedindo que fosse condenada a pagar-lhe o subsídio de desemprego, prestações vencidas e vincendas, que indica, e juros de mora à taxa legal desde a citação.

Por sentença daquele tribunal de fls. 71, foi julgado improcedente o pedido de pagamento de subsidio de desemprego formulado pela requerente.

Não se conformando com o assim decidido, interpôs a Autora recurso de apelação para o Tribunal da Relação de Lisboa que, por acórdão de fls. 129, decidiu:

- Julgar o 2° Juízo do Tribunal de Trabalho de Lisboa incompetente ratione materiae para conhecer do pedido formulado na presente acção e, consequentemente, aquela Relação de Lisboa também incompetente para conhecer do objecto do recurso neste processo.

- Absolver, assim, da instância a Ré Caixa de Previdência dos Trabalhadores da Empresa Portuguesa das Águas Livres.

Desta decisão interpôs a Autora o presente recurso para o Tribunal dos Conflitos, pedindo que seja revogado o acórdão recorrido que julgou incompetentes os Tribunais de Trabalho para conhecer do pedido ali formulado, tendo concluído do seguinte modo as suas alegações:

a) A Ré não se encontra integrada no sistema estatal das segurança social, pelo que lhe não são aplicáveis as disposições dos artigos 39° e 40º da Lei 28/84.

b) Sendo que compete aos Tribunais de Trabalho, nos termos da alínea i) do artº 64° da Lei 38/87, conhecer em matéria cível das questões entre as instituições de previdência e os seus beneficiários.

c) O respectivo processo encontra-se aliás, previsto nos artigos 157 e segs. do CP Trabalho.

d) O acórdão recorrido violou as disposições dos artigos 39° e 40° da Lei 28/84, al. i) artº 64° Lei 38/87 e artº 157 do CP Trabalho.

Contra-alegou a Ré, Caixa de Previdência, a sustentar a decisão recorrida concluindo do seguinte modo:

1º Os tribunais administrativos de círculo são os competentes, nos termos do artº 51°, n° 1, al. b) do ETAF, aprovado pelo DL 129/84, de 27 de Abril, para conhecer dos recursos dos actos administrativos das pessoas colectivas públicas;

2° Os centros regionais de segurança social, o Centro Nacional de Pensões, as instituições de Previdência criadas anteriormente à entrada em vigor do DL 549/77, de 31 de Dezembro, e a Caixa Nacional e Seguros de Doenças Profissionais, são pessoas colectivas públicas.

3° Para apreciar os recursos dos actos administrativos daquelas instituições, como os de indeferimento de pedido de prestações, são competentes os tribunais administrativos de círculo;

4º A alínea i) do artº 64° da Lei 38/87, de 23 de Dezembro, confere aos Tribunais de trabalho uma competência residual para conhecer das questões de natureza cível entre as instituições de segurança e seus beneficiários, na medida em que não sejam da competência dos tribunais administrativos e fiscais;

5° A Caixa de Previdência dos Trabalhadores da Empresa das Águas Livres, S.A, tem natureza jurídica de Pessoa colectiva de direito Público, conforme cópia do cartão de pessoa colectiva que se junta, pelo que se encontra abrangida pelas disposições supra referidas.

O Ex.mo Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer no sentido de que deve ser confirmado o acórdão recorrido do Tribunal da Relação de Lisboa porquanto:

Não obstante a natureza das caixas de previdência ter sido objecto de polémica, deve actualmente ter-se como assente a sua classificação como pessoas colectivas de direito público (conforme Parecer da PGR n° 63/94, junto a fls. 32 dos autos)

A competência atribuída aos tribunais de trabalho pela al. i) da Lei 38/87 deve ser entendida como ressalva de competência dos tribunais administrativos (CRP artº 214º, n° 3 e ETAF, artº 3°).

Na jurisprudência deste STA é pacífico entendimento de que a competência na matéria pertence aos tribunais administrativos.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir:

O Acórdão recorrido assentou sobre a seguinte matéria de facto:

- A autora trabalhou por conta e sob a autoridade e direcção da EPAL, desde 1 de Outubro de 1981 até 1 de Junho de 1993.

- A autora tinha ultimamente atribuída a categoria profissional de escriturária de 2. classe.

- E auferiu nos primeiros 6 meses que antecederam o segundo mês anterior ao da data do desemprego, ou seja, desde 1 de Outubro de 1992 até 11 de Março de 1993, remunerações no valor total de 855.894$00.

- Em 1 de Junho de 1993 a Autora celebrou com a EPAL um acordo revogatório do contrato de trabalho, nos termos que constam do documento de fls. 12 dos autos.

- Tal acordo revogatório teve subjacente um processo de redução de efectivos levado a cabo pela EPAL, como flui do impresso modelo 346 da Imprensa Nacional, onde como motivo da cessação consta: "cessação do contrato de trabalho por mútuo acordo por redução de efectivos".

- A Autora era beneficiária da Ré com o n° 4870.

- A Autora entregou no Centro de Emprego da Amadora, em 21 de Julho de 1993, requerimento pedindo a concessão de subsidio de desemprego.

- A Ré recusou-se e recusa-se a pagar tal subsidio à autora. alegando que a cessação do seu contrato de trabalho se não enquadra no n° 1 do artº 3° do DL 79-A/89, de 13/03.

- A Autora nasceu no dia 22 de Outubro de 1960;

- A actuação da Caixa esteve sempre condicionada, como está, pelas directivas da Tutela - Ministério do Emprego e da Segurança Social, respectiva Secretaria de Estado e Direcção Geral dos Regimes de Segurança Social;

- A qual depois de um prolongado estudo e diversas Directivas sobre o assunto, culminou no parecer junto a fls. 19 A 21.

- Casos similares ao da autora foram indeferidos com a mesma fundamentação.

Dos factos apurados resulta que a Autora, que trabalhava por conta da EPAL (Empresa Portuguesa das Aguas Livres), celebrou com aquela empresa um acordo revogatório do contrato de trabalho e, na sequência, entregou no Centro de Emprego da Amadora um requerimento pedindo a concessão do subsidio de desemprego.

A Ré indeferiu aquele pedido de subsidio de desemprego com fundamento em que a cessação do contrato de trabalho não se enquadra no n° 1 do artº 3° do DL 79-A/89, de 13.03.

O indeferimento do pedido da Autora levado a efeito pela Ré tem, pois, como fundamento legal as disposições do DL 79-A/89, diploma que, no desenvolvimento do regime jurídico estabelecido pela Lei 28/84, de 14 de Agosto, define e regulamenta a protecção da eventualidade do desemprego dos beneficiários do regime geral de segurança social dos trabalhadores por conta de outrem (artº 1º) - .

A disposição invocada do artº 3°, n° 1, define as situações em que se deve considerar involuntário o desemprego, para efeitos de concessão do respectivo subsídio pelas instituições de segurança social.

Como se diz no Parecer da PGR n° 63/94, de 10.05.95, cuja cópia se encontra junta a fls. 32 a 61 dos autos, com fundamentos que se sufragam e que dizem respeito também a instituições de segurança social da natureza da Ré, "se a natureza jurídica das Caixas de Previdência esteve sujeita a controvérsia, hoje o seu caracter de pessoa colectiva de direito público mostra-se inquestionável".

É questão que se considerou resolvida face à normação do artº 7° da Lei 28/84, de 14 de Agosto (Lei da Segurança Social) o qual dispõe que "o aparelho administrativo da segurança social compõe-se de serviços integrados na administração directa do Estado e de instituições de segurança social (nº 1), instituições estas que são pessoas colectivas de direito público (nº 2), sujeitas à tutela do Governo, sendo a sua acção coordenada pelos serviços competentes da administração directa do Estado (nº 3).

Aliás, o artº 79° da mesma Lei 28/84, estabelece no mesmo sentido que, mesmo antes da sua integração no sistema de segurança social, as instituições de previdência criadas anteriormente à entrada em vigor do Decreto-Lei n° 549/77, de 31 de Dezembro, como é caso da Ré, ficam sujeitas, com as adaptações necessárias às disposições da presente lei e à legislação dela decorrente.

É que, ainda dentro das bases do sistema de segurança social tal como o define a Lei 28/84, de 14 de Agosto (artº 1°) , as instituições particulares de segurança social estio sujeitas a "acção tutelar" do Estado, tendo por objectivo "promover a compatibilização dos seus fins e actividades com os do sistema de segurança social, garantir o cumprimento da lei e defender os interesses dos beneficiários (artº 66°, n° 2), pressupondo esta tutela "poderes de inspecção e de fiscalização, que são exercidos nos termos da lei, respectivamente por serviços da administração directa do Estado e pelas instituições de segurança social" (artº 66°, n° 3) - Cfr. , por todos, o Ac. do Tribunal de Conflitos de 14 de Março de 1996, Conflito n° 296, in AD n° 415, pág. 491- .

Ora, entre os princípios do sistema de segurança social estabelecido naquela Lei 28/84, conta-se o da "garantia judiciária" (artº 5°, n° 1), que "confere aos interessados o acesso aos tribunais para fazer valer o seu direito a prestações" (artº 5°, n° 7).

Do Capítulo III, epigrafado Das Garantias e Contencioso, constam os seguintes preceitos;

Artº 39°: 1 - Os interessados na concessão de prestações quer dos regimes de segurança social quer da acção social podem apresentar reclamações ou queixas sempre que se considerem lesados nos seus direitos. 2 - As reclamações ou queixas são dirigidas à instituição a quem compete conceder as prestações, sem prejuízo do direito de recurso e acção contenciosa, nos termos da presente lei e demais legislação aplicável; 3 -

Artº 40°: 1 - Todo o interessado a quem seja negada uma prestação devida ou a sua inscrição no regime geral poderá recorrer para os tribunais administrativos a fim de obter o reconhecimento dos seus direitos; 2 - O recurso previsto no número anterior regular-se-á, enquanto não for publicada a reforma do contencioso administrativo, pelas normas gerais aplicáveis ao recurso contencioso de anulação dos actos administrativos e executórios.; 3 -

Como se diz no citado acórdão do Tribunal de Conflitos de 14.03.96, este novo regime estabelecido na Lei de Bases da Segurança Social (aplicável, para os efeitos consignados nos seus artºs 39° e 40° e como consta deste último, a todos os regimes de segurança social) representou, no que concerne à competência dos tribunais para sindicar a legalidade dos actos praticados pelas instituições de segurança social, um corte radical com as soluções tradicionais na matéria e, desde logo, quanto à questão aqui em apreço, com a solução consignada no artº 66°, alínea i) da Lei 82/77, de 6 de Dezembro (Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais de 1977), que atribuía aos tribunais de trabalho a competência para "conhecer, em matéria cível das questões entre as instituições de previdência ou de abono de família, seus beneficiários ou contribuintes, ,quando respeitem a direitos, poderes ou obrigações legais, regulamentares ou estatutárias de umas ou outros".

Tal inovação mais não fez, aliás, do que, reconhecendo a natureza pública das instituições de segurança social, retirar daí as devidas consequências quanto à determinação da ordem de tribunais chamada a intervir na matéria.

Na verdade, ao decidirem sobre a atribuição, negação ou suspensão do subsidio de desemprego, nos termos do Decreto-Lei 79-A/79, de 13 de Março, as instituições de segurança social agem como órgãos da administração pública definindo autoritária e unilateralmente uma situação individual e concreta, ao abrigo de normas de direito público, configurando tais actos jurídicos verdadeiros actos administrativos, nos termos dos artºs 2° e 120° do Código do Procedimento Administrativo, sendo, portanto, de qualificar como relações jurídicas administrativas as que, desse modo, se estabelecem entre a instituição e os seus beneficiários.

Ora, a competência para o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas está constitucionalmente atribuída aos tribunais administrativos de acordo com o artº 214°, n° 3 da Constituição.

E ainda que, como se tem entendido, aquela norma constitucional não consagre uma reserva material absoluta de jurisdição atribuída aos tribunais administrativos, no duplo sentido de que, por um lado, os tribunais administrativos só poderão julgar questões de direito administrativo, e de que, por outro lado, só eles poderão julgar tais questões, ela contém a definição do regime-regra quanto à designação dos tribunais competentes para o julgamento dos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas, regime que, sendo embora possíveis excepções justificadas, o legislador ordinário deve, como princípio, respeitar.

Estão, pois, as normas dos artigos 39° e 40º da Lei 28/84 que atribuem aos tribunais administrativos competência, até aí pertencente aos tribunais de trabalho, para julgamento das questões relativas à atribuição (recusa ou suspensão) do subsídio de desemprego, em sintonia com o regime regra estabelecido no artº 214°, n° 3 da Constituição.

E estão também agora em consonância com a Lei Orgânica dos Tribunais judiciais (Lei 38/87, de 23 de Dezembro) que, face àquelas normas da Lei 28/84, adaptou no artº 64°, al. i) a disposição constante do correspondente artigo 66°, al. i) da Lei 82/77, na redacção do DL 348/80, aditando-lhe a expressão “sem prejuízo da competência própria dos tribunais administrativos e fiscais”. Com efeito, aquele artigo 64°, al. i) estabelece agora que "Compete aos tribunais do trabalho conhecer, em matéria cível: das questões entre instituições de previdência ou de abono de família e seus beneficiários, quando respeitem a direitos poderes ou obrigações legais, regulamentares ou estatutárias de umas ou outros, sem prejuízo da competência própria dos tribunais administrativos e fiscais".

Portanto, sendo a instituição de segurança social Ré uma das instituições que se integra no sistema de segurança social definido na Lei 28/84 e, como tal, sujeita à tutela do Governo, e estando em causa um acto dessa instituição que indeferiu o pedido de subsidio de desemprego formulado pela ora recorrente, por não se enquadrar no n° 1 do artº 3° do DL 79-A/89, de 13 de Março, são competentes para conhecer de tal matéria, nos termos expostos, os tribunais administrativos, mais especificamente, o tribunal administrativo de círculo, nos termos dos artºs 40° da Lei 28/84; 64°, al. i) da Lei 38/87, de 23 de Dezembro (Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais), e 51°, nº 1, als. b) ou f) do Decreto-Lei n° 129/84, de 27/04 - Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

Em face do exposto, acordam em negar provimento ao presente recurso e em confirmar a decisão recorrida, declarando competente para conhecer da matéria a que os autos se reportam o Tribunal Administrativo de Círculo.

Custas pela recorrente sem prejuízo do beneficio do apoio judiciário.

Lisboa, 13 de Maio de 2003

Adelino Lopes – Relator – Luís Fonseca – Abel Atanásio – Faria Antunes – Políbio Henriques – Afonso Moreira Correia